B. DEUX PRIORITÉS
Dans un contexte budgétaire sensible, la branche famille a dû arbitrer entre plusieurs priorités dans le choix de la politique mise en oeuvre en direction des familles. L'accueil de l'enfant et l'aide aux familles défavorisées ont particulièrement été l'objet de son attention, ce que confirment les dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005.
1. Favoriser l'accueil de l'enfant
a) Le succès de la prestation d'accueil du jeune enfant
Mesure phare de la loi de financement pour 2004, la PAJE constitue indéniablement un progrès pour l'accompagnement financier des familles à la naissance ou l'adoption d'un enfant, puis à sa garde, dans le cadre familial ou par un tiers. Elle devrait bénéficier à 90 % des familles, soit 200.000 familles de plus qu'avec les précédentes prestations petite enfance, du fait de l'augmentation du plafond de ressources pris en compte.
La PAJE est entrée en vigueur le 1 er janvier 2004 pour tous les enfants nés ou adoptés à compter de cette date, en remplaçant l'allocation pour jeune enfant (APJE courte et longue), l'allocation d'adoption, l'allocation parentale d'éducation (APE), l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) et l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA). Elle comprend :
- une prime à la naissance ou à l'adoption , d'un montant de 812 euros, versée, sous condition de ressources, au septième mois de grossesse ou à compter de l'arrivée de l'enfant au foyer des adoptants ;
- une allocation de base , d'un montant mensuel de 162 euros, versée, sous condition de ressources, jusqu'aux trois ans de l'enfant ;
- un complément de libre choix d'activité , versé au parent qui choisit de ne pas exercer d'activité professionnelle ou qui travaille à temps partiel pour s'occuper d'un enfant de moins de trois ans (six ans en cas de naissances multiples d'au moins trois enfants). Ce complément peut en effet être attribué à taux plein (504 euros par mois) ou à taux partiel (383 euros ou 289 euros par mois).
Sa perception suppose que le parent ait travaillé deux ans au cours d'une période de référence qui varie en fonction du rang de l'enfant : deux ans pour un enfant de rang un, quatre ans pour un enfant de rang deux et cinq ans pour un enfant de rang trois et plus.
Lorsqu'il est attribué pour un premier enfant, le complément est versé pour une durée maximale de six mois, à l'issue de la naissance ou du congé de maternité. Lorsqu'il est attribué pour un enfant de rang deux ou plus, il est versé jusqu'aux trois ans de l'enfant. Les premiers éléments chiffrés fournis par la CNAF montrent un fort taux de recours au complément de libre choix d'activité de rang un, qui constitue l'une des nouveautés de la PAJE.
A cet égard, votre commission regrette que les conditions d'emploi préalables applicables au complément de libre choix d'activité soient sensiblement plus restrictives que dans le cadre de l'APE , notamment pour les enfants de rang trois et plus pour lesquels la condition d'activité est de deux ans dans les dix dernières années. Le nouveau dispositif tend donc à pénaliser les familles nombreuses lorsque les naissances sont rapprochées. En outre, il rend plus difficile la situation des jeunes mères qui n'ont pas travaillé deux ans dans les deux années précédant la naissance de leur premier enfant. Elle souhaite donc, cette année à nouveau, une réforme du décret pour introduire plus de souplesse dans le dispositif ;
- un complément de libre choix du mode de garde , attribué jusqu'aux six ans de l'enfant, lorsque celui-ci est gardé par une assistante maternelle agréée ou par une employée à domicile. Il prend en charge les cotisations sociales (100 % pour une assistante maternelle et 50 % pour une garde à domicile dans la limite d'un plafond) et une partie de la rémunération versée au salarié, dans la limite d'un plafond variable en fonction des revenus du ménage.
Ce complément est attribué par enfant, en cas de garde par une assistante maternelle, et par famille, en cas de garde à domicile. Son montant est réduit de moitié lorsque l'enfant est âgé de trois à six ans.
1,9 milliard d'euros ont été consacrés à la PAJE en 2004. Les prévisions pour 2005 s'élèvent à 4,7 milliards , pour assurer la montée en charge de la prestation jusqu'en 2007.
Le premier bilan de cette prestation établi par la CNAF montre que :
- plus de 50.000 familles ont bénéficié chaque mois de la prime à la naissance, dont environ 140 au titre de l'adoption ;
- près de 550.000 familles ont bénéficié de l'allocation de base, dont près de 1.000 au titre d'une adoption, et 25 % pour la naissance d'un premier enfant, 46 % pour le deuxième et 29 % pour un enfant de rang trois et plus. Dans un cas sur cinq, la prestation est perçue à taux réduit car le parent continue à exercer une activité à temps partiel. Ce choix est plus fréquent pour l'enfant de rang un (28 % des cas) qu'aux rangs deux (23 %) et trois ou plus (13 %). Cette possibilité a été largement améliorée par la PAJE puisque le complément d'activité versé en cas de temps partiel est 15 % plus élevé que celui précédemment versé dans le cadre de l'APE. Il s'agit de favoriser les parents qui souhaitent concilier vie familiale et vie professionnelle, objectif que votre commission soutient compte tenu de la difficulté à se réintégrer dans le monde du travail après un congé parental ;
- enfin, le 100.000 e bénéficiaire du complément de libre choix du mode de garde a été enregistré en septembre et ce complément a permis l'embauche de 48.000 salariés, dont 45.000 assistants maternels.
Votre commission regrette que ce bilan positif ait été entaché par la question du cumul avec l'allocation de parent isolé (API).
En effet, l'API est versée lorsque la totalité des ressources de la famille monoparentale, y compris les prestations familiales, est inférieure à un plafond qui varie selon la situation familiale du bénéficiaire. Or, l'APJE courte (versée du quatrième mois de la grossesse jusqu'aux trois mois de l'enfant) et l'AFEAMA étaient exclues des ressources, ce qui permettait leur cumul avec l'API. Cette solution n'avait pas été choisie pour la PAJE dans le premier décret d'application.
La CNAF et plusieurs associations ont alors attiré l'attention des pouvoirs publics sur cette « anomalie » qui privait d'API, à compter de janvier 2004, 40.000 ménages en grande difficulté potentiellement bénéficiaires de la PAJE.
Le décret n° 2004-189 du 27 février 2004 a corrigé cette erreur, sans doute imputable à une mauvaise préparation du premier décret. Ce nouveau texte prévoit qu'à compter du 1 er janvier 2004, la prime à la naissance, l'allocation de base servie jusqu'aux trois mois de l'enfant et le complément de libre choix du mode de garde sont totalement cumulables avec l'API .
Votre commission souligne enfin l'effort mené par la branche famille en matière de simplification administrative, tant pour les familles employeurs que pour le salarié et les CAF, avec la mise en place du chèque PAJEmploi , sur le modèle du chèque emploi-service.
b) L'urgence d'une réforme du système d'adoption
En 1980, moins de 1.000 enfants étrangers, provenant de dix pays d'origine, étaient accueillis en France, soit un nombre équivalent à celui des pupilles de l'État confiés à des familles françaises. En vingt ans, le nombre d'adoptions internationales a quadruplé, atteignant, en 2003, le chiffre record de 3.995 enfants provenant de soixante-dix pays. Mais malgré cette progression, ce sont au mieux 5.000 enfants qui sont adoptés chaque année.
Répartition des adoptions par continent d'origine de l'enfant (en 2002)
Source : Ministère de la famille et de l'enfance
Pourtant, 23.000 familles sont à ce jour en attente d'adoption et 8.000 nouveaux agréments sont délivrés chaque année. Ce fort déséquilibre est dû à plusieurs facteurs :
- un encadrement plus strict des procédures, conforme aux conventions internationales, et notamment celle signée à La Haye le 29 mai 1993, dans de nombreux pays d'origine qui ont souhaité renforcer les garanties accordées aux enfants adoptés ;
- une hétérogénéité des pratiques s'agissant des procédures d'agrément, variables pour les parents en fonction de leur département de résidence, et de la présence ou non d'un organisme agréé pour adoption (OAA). A cet égard, un rapport de l'IGAS de janvier 2004 atteste des fragilités du dispositif français d'adoption internationale. Il met notamment en cause l'efficacité des OAA qui, saturés, ne traitent que 40 % des adoptions ;
- la prépondérance des démarches individuelles (65 %) alors que de plus en plus de pays d'origine souhaitent développer des dispositifs de protection de l'enfance et s'orientent vers l'interdiction de l'adoption individuelle, comme le Vietnam en 2000, puis la Russie et la Roumanie ;
- enfin, l'inégalité d'accès des familles à l'adoption selon leurs revenus. Le coût d'une adoption internationale varie entre 10.000 et 20.000 euros 1 ( * ) .
Ce constat a conduit le Gouvernement à présenter les axes d'une réforme qui devrait être opérationnelle en 2005 :
- améliorer les procédures pour aider les candidats à l'adoption.
Une concertation va s'engager avec l'Assemblée des départements de France (ADF) afin d'établir un document-type d'agrément. En outre, les services départementaux développeront des journées d'information à destination des parents en attente d'adoption, en particulier sur les questions de santé des enfants adoptables ;
- refondre le dispositif d'adoption internationale pour une meilleure lisibilité, afin de faciliter les démarches des familles et d'améliorer les conditions de la mise en relation de la famille et de l'enfant.
Une agence française de l'adoption sera créée, aux côtés des OAA. Elle aura des fonctions d'opérateur et sa mission consistera à accompagner les familles d'adoption dans leurs démarches. L'agence reprendra à sa charge toutes les compétences de gestion de l'actuelle mission de l'adoption internationale (MAI) avec les personnels correspondants. 3 millions d'euros sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005 au titre de la création de l'agence et du soutien aux OAA.
De son côté, l'autorité centrale pour l'adoption internationale sera renforcée et dotée d'un secrétariat général qui reprendra les attributions « étatiques » de l'actuelle MAI. Ses compétences seront réorientées sur les fonctions interministérielles de régulation, de coordination, d'impulsion et de coopération institutionnelle interétatique. Enfin, avec le transfert des missions consultatives de l'autorité centrale au conseil supérieur de l'adoption, cette instance pourra assumer intégralement ses compétences sur les questions d'adoption nationale et internationale ;
- améliorer l'implication du réseau consulaire et favoriser le développement des actions de coopération en matière de protection de l'enfance. A cet effet, les services consulaires apporteront un appui renforcé aux familles grâce au « référent adoption » désigné dans chaque consulat. Le conseil supérieur des Français de l'étranger sera également étroitement associé aux problématiques de l'adoption internationale ;
- enfin, améliorer la prise en charge, le suivi et la santé des enfants adoptés via un réseau pluridisciplinaire de professionnels permettant d'accompagner les enfants et leur famille adoptive.
« En harmonisant les procédures et en permettant des conditions d'adoption plus sûres et plus adaptées à l'intérêt des enfants, le Gouvernement permet aux familles de mener leur projet d'adoption avec un maximum de sérénité » a conclu Marie-Josée Roig lors du Conseil des ministres du 16 juin 2004, au cours duquel le dispositif a été présenté.
Votre commission approuve la mise en oeuvre d'une réforme d'envergure des procédures d'adoption. Elle salue la poursuite de l'effort gouvernemental en la matière qui, après l'intégration des enfants adoptés dans le dispositif PAJE en 2004, propose, dans le cadre du présent PLFSS, de doubler la prime à l'adoption, soit 1.600 euros, pour un coût total de 2 millions d'euros . Compte tenu du coût des démarches effectuées par les familles, cette mesure est largement justifiée.
Elle souhaite toutefois qu'une réflexion soit menée sur l'adoption des pupilles de la Nation , dont le nombre ne cesse de diminuer.
Ainsi, en 2001, seuls 1.150 des 3.223 pupilles ont fait l'objet d'un placement en vue d'adoption. Près de 2.000 enfants n'ont pas trouvé de parents en raison de leur état de santé, de leur appartenance à une fratrie ou de leur âge (1.142 pupilles ont plus de douze ans). Deux fichiers nationaux recensant ces pupilles et les parents prêts à adopter des enfants « à particularité » ont été ouverts récemment pour faciliter les rapprochements. Autre problème régulièrement soulevé par les associations de parents adoptifs : celui des enfants délaissés par leurs parents biologiques et placés sous la protection de l'aide sociale à l'enfance, mais qui ne peuvent être adoptés parce qu'ils n'ont pas été légalement abandonnés. Dans ce dernier cas, votre commission estime qu'il conviendrait de développer les adoptions simples, qui permettent de conserver un lien juridique avec la famille biologique.
c) La poursuite du développement de l'offre de garde
La troisième piste retenue par le Gouvernement pour favoriser l'accueil de l'enfant concerne le développement et l'amélioration de l'offre de garde.
- La réforme du statut des assistants maternels
Un projet de loi actuellement en cours d'adoption a pour objectif de rendre ce métier plus attractif pour attirer les candidats et répondre à la demande. Ce mode de garde, compromis entre accueil individuel et garde collective, est en effet largement plébiscité par les familles.
Il propose d'abord d'encadrer les conditions d'activité des assistants maternels, notamment la durée du travail.
En outre, pour améliorer la qualité de l'accueil des enfants, il double le temps consacré à la formation initiale et continue des assistants maternels.
Votre commission souhaite que ce texte, voté par le Sénat le 25 mai 2004, soit rapidement adopté, d'autant que la convention collective des assistants maternels précisant les modalités de mise en oeuvre des dispositions du projet de loi et les éventuels aménagements, a été signée le 1 er juillet 2004 par les partenaires sociaux concernés.
- Un troisième fonds pour le financement de places de crèche
Après deux fonds exceptionnels de 228,7 millions d'euros chacun en 2000 (le fonds d'investissement pour la petite enfance - FIPE) et 2002 (l'aide exceptionnelle à l'investissement - AEI), un troisième fonds décentralisé de 160 millions d'euros a été mis en place au mois d'avril 2004 (le dispositif d'aide à l'investissement petite enfance - DAIPE). Au 31 juillet 2004, 475 millions d'euros ont été engagés sur l'ensemble de ces fonds pour 3.189 projets, permettant le financement de 70.517 places, dont 42.207 places nouvelles.
Les projets financés par les fonds d'investissement petite enfance
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Financement FIPE |
Financement AEI |
Financement DAIPE |
Financement mixte |
TOTAL |
|
Nombre de projets |
1.497 |
1.406 |
146 |
140 |
3.189 |
|
Total places financées |
32.649 |
30.378 |
3.357 |
3.933 |
70.517 |
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Total places nouvelles |
18.238 |
19.257 |
2.059 |
2.653 |
42.207 |
|
Montant FIPE engagé |
208.085.417 € |
|
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11.104.763 € |
219.190.181 € |
|
Montant AEI engagé |
|
207.931.385 € |
|
13.240.791 € |
221.172.176 € |
|
Montant DAIPE engagé |
|
|
29.076.214 € |
5.652.367 € |
34.728.581 € |
Source :CNAF
Trois catégories d'établissements bénéficiaires sont concernées :
- les structures relevant du décret n° 2000-762 du 1 er août 2000, éligibles aux prestations de service des caisses d'allocations familiales ;
- les relais assistants maternels et les lieux d'accueil « enfants-parents » éligibles aux prestations de service ;
- les services de garde à domicile ou les crèches familiales au sein desquels les familles sont bénéficiaires du complément mode de garde de la PAJE.
En sont en revanche exclus les équipements dont la conception, la réalisation et les modes de fonctionnement ne permettraient pas l'accueil d'enfants handicapés, ainsi que les centres de loisirs sans hébergement et les équipements relatifs à l'accueil périscolaire.
Trois catégories de travaux peuvent être financés dans le cadre de ces fonds : prioritairement, la création de nouveaux équipements en vue d'accroître les capacités d'accueil des jeunes enfants ; la rénovation d'établissements existants prévoyant la création de places nouvelles ou d'adaptation de places existantes pour être réservées à l'accueil d'urgence ou au multi-accueil ; les transferts d'équipements existants dans de nouveaux locaux à la condition qu'ils créent des places nouvelles.
La majorité des projets (53 %) concernent des structures multi-accueil, qui représentent 73 % des structures financées. Les caisses d'allocations familiales financent 46 % du total des travaux, les communes intervenant ensuite à hauteur de 33 %.
La structure du financement des projets
(en millions d'euros)
|
Fonds d'investissement pour la petite enfance (FIPE) |
219,2 € |
17,75 % |
|
AEI |
221,2 € |
17,91 % |
|
Dispositif d'aide à l'investissement petite enfance (DAIPE) |
34,7 € |
2,81 % |
|
FIPE+AEI+DAIPE |
475,0 € |
38,47 % |
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Fonds propres CAF |
91,7 € |
7,43 % |
|
Subv. Investiss.Contrat enfance |
10,3 € |
0,84 % |
|
Commune |
409,8 € |
33,18 % |
|
Département |
90,5 € |
7,33 % |
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État |
54,6 € |
4,42 % |
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Entreprise |
1,0 € |
0,08 % |
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Autres |
101,9 € |
8,25 % |
|
Montant total |
1.234,9 € |
100,00 % |
Source : CNAF
En 2005, 761 projets doivent être mis en oeuvre, financés pour 30,2 millions d'euros par le FIPE, 30,2 millions d'euros par l'AEI et 18 millions d'euros par le DAIPE.
- L'aide aux crèches privées
Il existe deux types de crèches privées : les crèches d'entreprise et les entreprises de crèches, que le Gouvernement a souhaité encourager.
Ces structures peuvent recevoir des subventions des CAF pour réduire significativement les coûts restant à la charge des parents et sont éligibles, pour leurs dépenses d'investissement et de fonctionnement, au crédit impôts famille institué par l'article 98 de la loi de finances pour 2004. Toutefois, le décret d'application n'ayant été publié que le 24 août 2004, il est aujourd'hui difficile d'en établir un premier bilan.
En outre, les entreprises qui mettent en place un service d'accueil pour les enfants de leur personnel peuvent, désormais, signer un contrat enfance et bénéficier d'un cofinancement de la CAF. La lettre-circulaire 2004-047 fixe les modalités d'une première phase expérimentale, au travers de deux possibilités :
- un contrat entre la CAF et l'entreprise, qui permet le financement de 50 % du coût de fonctionnement des places nouvelles par la branche famille ;
- un contrat entre la CAF, l'entreprise et la commune, permettant un cofinancement compris entre 50 et 70 % du coût de fonctionnement des places nouvelles.
Par ailleurs, une enveloppe de 40 millions d'euros a été réservée sur le DAIPE pour leur financement. Cette enveloppe, non décentralisée, est gérée directement par la CNAF. Dans ce cadre, près de 4 millions d'euros ont déjà été engagés pour un total de 476 places de crèches.
Votre commission salue ce foisonnement d'initiatives en faveur de l'offre de garde. Elle déplore toutefois les conséquences de la mise en place de la prestation de service unique (PSU) sur certaines structures de garde, en particulier les crèches familiales, qui souffrent au même moment de la suppression des contrats aidés. En effet, la PSU, qui vise l'augmentation du taux d'occupation des établissements de garde d'enfant, est versée par heure d'accueil (et non plus par jour de garde de l'enfant dans le mois), ce qui a parfois conduit à une diminution des recettes de certaines crèches.
Elle souhaite donc que des mesures d'assouplissement soit rapidement prises par la CNAF avant la généralisation du dispositif au 1 er janvier 2005.
* 1 Il convient toutefois de rappeler que la PAJE offre désormais des prestations identiques pour une naissance ou une adoption