Article 32
quater
Accessibilité des programmes de
télévision
aux personnes sourdes et malentendantes
Objet : Cet article indique les conditions dans lesquelles les programmes de télévision doivent être accessibles aux personnes sourdes et malentendantes.
I - Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale
Le présent article, introduit par le Sénat à l'initiative de votre commission des Affaires sociales, a pour objectif de fixer les conditions dans lesquelles les programmes télévisés doivent être accessibles aux personnes sourdes et malentendantes.
Il est ainsi proposé de compléter les dispositions de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication pour préciser qu'un décret en Conseil d'État fixe, après consultation du CNCPH, une proportion minimale d'émissions par voie hertzienne accessibles aux personnes malentendantes. Les programmes concernés doivent être diversifiés et diffusés pour partie aux heures de grande écoute.
Un dispositif identique est prévu pour les programmes du câble et du satellite.
Pour ce qui concerne les chaînes publiques (France Télévision et Arte France), elles doivent assurer l'accessibilité de leurs programmes par des dispositifs adaptés.
L'Assemblée nationale a sensiblement modifié la rédaction de cet article.
Il se présente désormais en trois parties, traitant respectivement des chaînes privées diffusées par voie hertzienne et de la télévision numérique terrestre (TNT) (1°), des chaînes du câble et du satellite (2°) et du service public de la télévision (3°).
Le 1° ajoute un alinéa à l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986, relatif au contenu des conventions signées entre le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et les chaînes privées diffusées par voie terrestre hertzienne (c'est-à-dire en hertzien analogique et numérique).
A l'heure actuelle, les conventions signées entre ces chaînes et le CSA portent, pour l'essentiel, sur le temps consacré à la diffusion des différents types d'oeuvres, notamment aux oeuvres françaises, la diffusion de programmes éducatifs et culturels ou encore le temps maximum consacré à la publicité. Elles varient selon les chaînes en fonction de l'étendue de la zone desservie, de leur part dans le marché publicitaire et du respect des conditions de concurrence.
Il est ici proposé de compléter ces conventions par une exigence d'accessibilité des programmes aux personnes sourdes et malentendantes.
Deux systèmes sont prévus à ce titre. Le premier régime, plus contraignant, s'applique aux chaînes nationales qui réalisent plus de 2,5 % d'audience, soit les opérateurs historiques que sont TF1, M6 et Canal+. Pour ces services, l'accessibilité de la totalité des programmes est obligatoire dans un délai de cinq ans. Le second régime permet de tenir compte de la montée en charge des futures chaînes de la TNT et laisse le CSA déterminer, après avis du CNCPH, les proportions substantielles de programmes devant être sous-titrés, ainsi que les délais de mise en oeuvre, lors de la signature de la convention précitée. Cette proportion pourra être révisée à chaque nouvelle convention, en fonction de l'audience de la chaîne. Des obligations de sous-titrage immédiat trop importantes pourraient, en effet, mettre à mal le lancement des chaînes de la TNT et leur équilibre financier.
En présumant un coût horaire de 1.400 euros par heure de sous-titrage, le montant de l'effort de sous-titrage pour TF1, M6 et Canal + serait au maximum de 11 millions d'euros par an et par chaîne. Cependant une telle estimation ne tient pas compte des paramètres inhérents à chacune des chaînes. Ainsi, la composition de la grille de programmes, la présence d'émissions en direct, les décrochages locaux influent sur le coût du sous-titrage que seule une analyse fine par chaîne peut permettre d'évaluer.
Le 2° met en place un système similaire pour la mise en accessibilité des programmes diffusés par les chaînes du câble et du satellite. Là encore, les dispositions en la matière sont introduites dans les conventions passées entre chaque chaîne et le CSA (article 33-1 de la loi de 1986) et non dans le décret en Conseil d'État qui en régit le cahier des charges (article 33).
Ainsi, le régime proposé est plus souple que celui mis en place par le 1° pour les chaînes hertziennes. En effet, le CSA, après avis du CNCPH, est chargé de définir les proportions des programmes, et non des « proportions substantielles » , devant être accessibles aux personnes sourdes et malentendantes, en veillant à la diversité de ces programmes et à leur diffusion aux heures de grande écoute. Pour les chaînes du câble et du satellite dont l'audience annuelle est supérieure à 1 % de l'audience totale des services de télévision, cette obligation s'applique dans un délai de cinq ans à la totalité des programmes. Les chaînes concernées sont LCI (1%), Eurosport (1,7 %), Canal J (1,4 %) et TMC (1 %) mais aussi, selon les résultats du Médiacabsat, TF6 et Paris Première, qui dépasseraient périodiquement ce seuil. Toutefois, cette dernière technique de sondage téléphonique n'est pas toujours fiable, notamment pour des chaînes dont l'audience est située autour de la « zone grise » des 1 %.
Enfin, pour ce qui concerne les chaînes du service public de télévision (France 2 et France 3, Arte et La Cinquième), le 3° prévoit que les conventions d'objectifs et de moyens (COM), signées avec l'État pour une durée comprise entre trois et cinq ans, comprennent un engagement tendant à assurer, dans un délai de cinq ans, le sous-titrage de la totalité des programmes de télévision. Les COM comportent déjà des engagements au titre de la création, de l'affectation des ressources ou encore du coût prévisionnel des actions menées.
On rappellera que l'exécution des COM des sociétés nationales de programmes est contrôlée par le Parlement, via la présentation annuelle de leur application devant les commissions chargées des affaires culturelles par le président de France Télévision, et non par le CSA. Toutefois, ce dernier est déjà compétent en matière d'accessibilité des programmes diffusés sur le service public puisque cet objectif a été introduit dans le cahier des charges de ces chaînes par la loi n° 2000-719 du 1 er août 2000 portant modification de la loi n° 86-1027 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.
L'adoption de cette disposition entraînera une augmentation très importante du volume des programmes sous-titrés par France Télévisions puisqu'il est nécessaire d'ajouter ceux diffusés par la nouvelle chaîne Festival, par les neuf antennes locales de RFO et les programmes régionaux ou locaux de France 3 (pour un volume supplémentaire de 14.000 heures par an).
A coût constant, soit environ 1.400 € par heure de programmes sous-titrés, le coût total du sous-titrage est estimé à 90 millions d'euros par an pour l'ensemble des programmes du groupe France Télévisions, soit une augmentation de 7 % de la redevance. Il convient cependant de noter que cette estimation linéaire ne prend pas en compte d'éventuelles économies d'échelle ou, à l'inverse, le renchérissement du prix horaire pour certains types de programmes particulièrement complexes à sous-titrer (débats en direct, émissions produites localement).
Concernant plus spécifiquement le sous-titrage de la totalité des programmes de France 3 et de RFO, qui comportent une part majoritaire d'émissions produites localement, on constate un accroissement du coût dû aux infrastructures lourdes et au personnel très nombreux qui seraient nécessaires pour remplir cette obligation.
II - La position de votre commission
Votre commission est favorable à la nouvelle rédaction adoptée par l'Assemblée nationale pour le présent article puisqu'elle demeure en accord avec l'objectif d'un sous-titrage quasi systématique des programmes télévisés, en vue d'assurer aux personnes sourdes et malentendantes le respect du droit à l'information.
Elle estime toutefois que, à l'instar des dispositions prévues pour l'accessibilité du cadre bâti et des transports, la notion d' « aménagements raisonnables » doit guider la législation sur l'accessibilité des programmes pour que le coût de ces mesures pour les chaînes ne devienne pas un obstacle économique à leur survie.
Or, si le problème ne semble pas se présenter pour les dispositions relatives aux chaînes hertziennes, la limite de 1 % d'audience à partir de laquelle les chaînes du câble et du satellite doivent rendre la totalité de leurs programmes accessibles risque de rendre le système proposé insupportable pour des entreprises encore économiquement fragiles. Une telle obligation, dont le coût correspond à celui des chaînes hertziennes, soit environ 11 millions d'euros, paraît disproportionnée dans l'immédiat, puisqu'il représenterait un quart du budget d'une chaîne comme LCI.
C'est pourquoi, votre commission vous propose d'adopter un amendement portant cette limite de 1 à 2,5 % de l'audience totale des services de télévision pour les chaînes du câbles et du satellite, soit un régime identique à celui prévu pour les programmes diffusés par voie hertzienne.
Plus généralement, votre commission souhaite rappeler que ces mesures constituent un coût non négligeable pour l'ensemble des chaînes. Le choix est donc autant économique que politique, notamment en ce qui concerne le service public de télévision. L'inscription d'une telle obligation au contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions devra à tout le moins être suivie des engagements budgétaires correspondants.
Il apparaît également indispensable de développer les techniques de sous-titrage, afin d'en diminuer le coût, encore prohibitif, et de permettre ainsi à l'ensemble des acteurs de respecter les conditions de sous-titrage dans les meilleurs délais et à des conditions raisonnables.
Le sous-titrage : un problème technique
et financier
Le sous-titrage à grande échelle de tous les programmes de télévision ne peut se faire, en l'état des techniques, qu'à un coût exorbitant (1.400 euros par heure) et moyennant des efforts structurels de la part des chaînes, très disproportionnés par rapport à la qualité du résultat.
En effet, seules quatre techniques permettent aujourd'hui de sous-titrer des programmes :
- la saisie standard , très lente et consommatrice de ressources humaines, elle n'est pas adaptée aux émissions en direct ;
- la sténotypie assistée par ordinateur . Permettant une retranscription à la vitesse de la parole, elle pose des problèmes de fiabilité et le nombre de sténotypistes formés est très inférieur aux besoins de sous-titrage évalués à environ 100.000 heures par an pour l'ensemble des services de télévision dans cinq ans ;
- la vélotypie . Permettant une retranscription à la vitesse de la parole, avec très peu d'erreurs, elle souffre du même problème de formation des opérateurs que la sténotypie, avec plus d'acuité encore puisque la télévision est le seul domaine où cette technique est utilisée ;
- la reconnaissance vocale , qui fait l'objet de progrès lents. C'est la technologie la moins chère mais également, la moins fiable. Il est à noter que la reconnaissance vocale en français évolue peu, puisque les éditeurs de logiciels ont cessé d'améliorer leurs produits pour un marché francophone considéré comme peu porteur. Seule une impulsion des pouvoirs publics, ou l'investissement des chaînes, permettrait de relancer ce secteur.
L'obligation de sous-titrage prévue dans le projet de loi devra donc entraîner une réorganisation structurelle de la part des chaînes et des investissements technologiques importants, si l'on souhaite voire diminuer le coût moyen d'une heure de sous-titrage, dont le niveau acceptable se situe environ à 200 euros par heure. Seule la reconnaissance vocale permettra une telle avancée dans les années à venir mais cette technique est encore imparfaite.
Sous cette réserve, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.