Projet de loi de modernisation de la sécurité civile

CHAPITRE III
ORGANISATION DES SECOURS

Article 11
Plan ORSEC

Cet article actualise la planification des secours en instituant un plan unique d'organisation de ces derniers (plan ORSEC) dans chaque département, chaque zone de défense et en mer.

1. Le droit en vigueur

La loi du 22 juillet 1987 a donné une base légale à la planification des secours en France, organisée à partir des plans ORSEC , institués par une instruction interministérielle du 5 février 1952, et des plans d'urgence ^{76 ( * )} .

Le plan ORSEC (Organisation des Secours) fixe les modalités de mobilisation des secours et de fonctionnement de la « chaîne » de commandement. En 1987 , notre collègue René-Georges Laurin ^{77 ( * )} , alors rapporteur de la commission des Lois, rappelait les principes fondamentaux régissant l'élaboration des plans ORSEC :

- unité géographique correspondant au département ;

- unité de commandement, confié au représentant de l'Etat dans les départements ;

- recensement et organisation de moyens existants sans création de moyens nouveaux ;

- définition de fonctions opérationnelles ;

- plan de secours utilisable à tout moment.

Selon l'article 2 de cette loi, « les plans ORSEC recensent les moyens publics et privés susceptibles d'être mis en oeuvre en cas de catastrophe et définissent les conditions de leur emploi par l'autorité compétente pour diriger les secours ».

Le texte de 1987 a distingué le plan ORSEC national des plans ORSEC de zone et des plans ORSEC départementaux , définis en fonction de la nature et de l'importance des moyens à mettre en oeuvre.

Il précise en outre que le plan ORSEC départemental est déclenché par le représentant de l'Etat dans le département , chargé de préparer les mesures de sauvegarde, de coordonner les moyens de secours publiés et d'assurer la mise en oeuvre des moyens de secours publics et privés sur ledit territoire, lorsque les circonstances le justifient ^{78 ( * )} .

Le déclenchement d'un plan ORSEC par le préfet amène la mise en place immédiate d'un état-major de crise composé d'un poste de commandement d'opérations, situé à proximité de la catastrophe (recensement des informations, coordination des secours) et d'un poste de commandement fixe (définition de la stratégie de lutte contre la catastrophe et coordination des renforts).

L'organisation des secours s'appuie également sur les zones de défense instaurées par l'article 23 de l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation de la défense ^{79 ( * )} , qui constituent le lieu privilégié de la coordination des secours en cas de catastrophe étendue à plusieurs départements.

L'ampleur de la catastrophe peut en effet conduire au déclenchement de plusieurs plans ORSEC départementaux ou d'un plan de zone . Le représentant de l'Etat dans le département où se trouve le siège de la zone de défense déclenche le plan ORSEC de zone lorsque la crise s'étend sur plusieurs départements. Lorsque plusieurs départements sont plus particulièrement exposés à certains risques, ces prérogatives peuvent toutefois être confiées par le Premier ministre au représentant de l'Etat dans l'une des régions où se trouvent l'un ou les départements concernés ^{80 ( * )} .

Enfin, en cas de crise grave, le Gouvernement dispose du centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC) . La loi du 22 juillet 1987 a de plus institué un plan ORSEC national , établi par le ministre chargé de la sécurité civile, qui a la responsabilité de la préparation des mesures de sauvegarde, de la coordination des moyens de secours relevant de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics sur l'ensemble du territoire, et de l'attribution des moyens nécessaires à l'autorité responsable de la direction des secours. Cependant, c'est le Premier ministre qui est responsable de son déclenchement.

Le plan général peut être complété par des plans spécialisés (ORSEC TOX pour les matières toxiques - ORSEC RAD pour les radiations nucléaires ; POLMAR pour les pollutions marines). Par ailleurs, des plans annexes prennent en compte des risques strictement délimités (plans SAMAR relatifs à la recherche et au sauvetage en mer ; SNCF pour les accidents ferroviaires et SATER pour la recherche et le sauvetage en cas d'accidents aériens).

Les plans d'urgence , établis par un décret en Conseil d'Etat, ont un champ d'application plus restreint que les plans ORSEC : ils prévoient les mesures à prendre et les moyens de secours à mettre en oeuvre pour faire face à des risques de nature particulière ou liés à l'existence et au fonctionnement d'installations ou d'ouvrages déterminés. Ces plans sont constitués  des plans particuliers d'intervention (PPI), des plans destinés à porter secours à de nombreuses victimes et des plans de secours spécialisés liés à un risque défini.

La mise en oeuvre d'un plan d'urgence ne fait pas obstacle au déclenchement d'un plan ORSEC.

Depuis 1987, les divers plans de secours ont été adaptés et déclinés à l'émergence de nouveaux risques au prix d'une hétérogénéité et d'une complexité aujourd'hui pénalisantes pour l'efficacité de la sécurité civile (voir liste en annexe). Près de 2.100 plans de secours sont ainsi recensés en France et 600 autres doivent encore entrer en vigueur.

Difficiles à tester régulièrement au cours d'exercices et à actualiser à la suite des retours d'expérience de catastrophes récentes, ces plans n'intègrent pas toujours les nouveaux moyens de gestion des crises (concepts d'organisation ; utilisation des nouvelles technologies de l'information et de communication).

2. Les dispositions du projet de loi

Les articles 11 et suivants du projet de loi tendent donc à simplifier la planification des secours en définissant une « troisième génération de plans ORSEC » regroupant l'ensemble des plans de secours.

L'organisation des secours revêtant une ampleur ou une nature particulière ferait l'objet dans chaque département, dans chaque zone de défense ou en mer, d'un plan dénommé plan ORSEC (I), ces plans étant élaborés et révisés dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

Articulé autour d'un recensement des risques précis et d'une organisation de gestion de crise simplifiée et décliné par niveaux , le nouveau plan ORSEC comprendrait des dispositions générales prévoyant un dispositif valable en toutes circonstances ( structure de gestion de crise ; procédures de vigilance et d'alerte des services et des populations ; actions prioritaires et modalités de déclenchement des procédures ). Elles seraient éventuellement complétées par des dispositions propres à certains risques spécifiques, identifiés au préalable.

Le plan ORSEC départemental (II), arrêté par le représentant de l'Etat dans le département ou par le préfet de police pour Paris et sa « petite couronne » (départements des Hauts de Seine, de la Seine Saint Denis et du Val de Marne), déterminerait, compte tenu des risques existant dans le département, l'organisation générale des secours et recenserait l'ensemble des moyens publics et privés susceptibles d'être mis en oeuvre. Il définirait en outre les conditions de leur emploi par l'autorité compétente pour diriger les secours ^{81 ( * )} .

L'instauration d'un plan ORSEC maritime ^{82 ( * )} , réunissant l'ensemble des « plans de secours maritimes » permettrait de renforcer la cohérence des dispositifs de secours, terrestres et maritimes. Ce plan, arrêté par le représentant de l'Etat en mer, aurait le même objet que le plan ORSEC départemental et comprendrait, lui aussi, des dispositions générales et d'autres relatives à des risques particuliers.

Les plans ORSEC précités s'inscriraient dans le plan ORSEC zonal (III). L'échelon zonal est particulièrement pertinent pour assurer la coordination et le soutien logistique des secours. Le plan ORSEC de zone, arrêté par le représentant de l'Etat dans le département du siège de la zone de défense, recenserait l'ensemble des moyens publics et privés susceptibles d'être mis en oeuvre en cas de catastrophe affectant deux départements au moins de la zone de défense ou rendant nécessaire la mise en oeuvre de moyens dépassant le cadre départemental.

Il serait surtout destiné à fixer les conditions de la coordination des opérations de secours, de l'attribution des moyens et de leur emploi par l'autorité compétente pour diriger les secours.

L'utilisation « banalisée » du plan ORSEC, prévoyant une réponse globale, progressive et déclinée par niveaux, aux catastrophes, devrait encore améliorer la réactivité des acteurs des secours.

Sous réserve d'un amendement rédactionnel, votre commission vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié.

Article 12
Dispositions spécifiques des plans ORSEC

Cet article prévoit que les dispositions spécifiques des plans ORSEC fixent les mesures et les moyens nécessaires pour faire face à des risques de nature particulière ou liés à l'existence et au fonctionnement de certaines installations.

La loi du 22 juillet 1987 a institué les plans d'urgence pour adapter l'organisation et la réponse des secours à ces « risques de nature particulière ou liés à l'existence et au fonctionnement d'installations et d'ouvrages déterminés ». Le décret du 6 mai 1988 ^{83 ( * )} précise qu'ils sont préparés et arrêtés par le préfet du département « en liaison avec les autorités, les services et les organismes qui sont compétents pour prendre des mesures de sauvegarde ou dont les moyens sont susceptibles d'être mis en oeuvre pour faire face à des risques particuliers » ^{84 ( * )} .

Une réactualisation de ces plans est obligatoire tous les cinq ans .

Ils recensent les mesures à prendre et les moyens susceptibles d'être mis en oeuvre pour faire face à un risque particulier et précisent les conditions d'engagement des moyens précités. En outre, ils définissent les modalités d'organisation et de commandement sur les lieux des opérations et mentionnent les procédures de transmission de l'alerte, les liaisons à établir, ainsi que les procédures d'information de la population.

Les plans d'urgence regroupent en fait plusieurs catégories de plans de secours.

En premier lieu, les plans particuliers d'intervention (PPI) ^{85 ( * )} , préparés par le représentant de l'Etat dans le département, après avis des maires et de l'exploitant concernés, sont établis pour faire face aux risques particuliers liés à l'existence ou au fonctionnement d'ouvrages ou d'installations dont l'emprise est localisée et fixe .

Les ouvrages et installations faisant l'objet d'un PPI ^{86 ( * )}

1. Les sites comportant au moins une installation nucléaire de base, qu'elle soit ou non secrète, de type suivant :

Un réacteur nucléaire d'une puissance thermique supérieure à dix mégawatts ;

Une usine de traitement de combustibles nucléaires irradiés ;

Une usine de séparation des isotopes de combustibles nucléaires ;

Une usine de conversion chimique de combustibles nucléaires ;

Une usine de fabrication de combustibles nucléaires ;

Une usine de production de matières radioactives à usage militaire ;

Une unité de fabrication, d'assemblage ou de mise en oeuvre d'éléments intégrant des matières radioactives à usage militaire.

2. Les installations classées, définies par le décret ^{87 ( * )} prévu au IV de l'article L. 515-8 du code de l'environnement (installations classées).

Les installations classées relèvent d'un régime de déclaration ou d'autorisation préfectorale, en fonction de la gravité des risques issus de leurs activités.

La nomenclature des installations classées, fixée par le décret du 20 mai 1953 précité, tient compte des activités concernées ainsi que de la quantité et de la dangerosité des produits utilisés.

3. Les stockages souterrains de gaz combustible, d'hydrocarbures liquides ou liquéfiés, ou de produits chimiques de base à destination industrielle prévus respectivement par le décret du 6 novembre 1962 susvisé, le décret du 13 janvier 1965 susvisé et la loi n° 70-1324 du 31 décembre 1970 ;

4. Les aménagements hydrauliques qui comportent à la fois un réservoir d'une capacité égale ou supérieure à quinze millions de mètres cube et un barrage ou une digue d'une hauteur d'au moins vingt mètres au-dessus du point le plus bas du sol naturel ;

5. Les lieux de transit et d'activités présentant des dangers ou des inconvénients graves.

L'élaboration des règles afférentes à la mise en oeuvre de ces plans résulte d'un travail interministériel (arrêtés conjoints du ministre chargé de la sécurité civile et des ministres chargés du contrôle de la sûreté des sites).

Une procédure de consultation publique ^{88 ( * )} précède l'approbation du plan par le préfet, qui le notifie aux collectivités territoriales et à l'exploitant. Ce dernier doit produire une étude de dangers afin de déterminer une stratégie globale de prévention et de lutte contre les accidents industriels (plan d'opération interne ^{89 ( * )} ...).

Le plan particulier d'intervention doit comporter la description de l'installation ou de l'ouvrage en cause, la liste des communes concernées, les mesures d'information et de protection prévues au profit des populations et les mesures incombant à l'exploitant (conditions de remise en état du site...) dont l'Etat assure le respect, à travers l'inspection des installations classées ^{90 ( * )} .

La loi du 30 juillet 2003 précitée a amélioré l'information des populations voisines d'installations et de sites à risques, la sécurisation des zones riveraines (intégration des plans de prévention des risques technologiques intégrés dans les plans locaux d'urbanisme (PLU)) et des personnels concernés.

Par ailleurs, ces dispositifs s'inscrivent dans un strict encadrement des activités industrielles par la législation, modifiée à plusieurs reprises afin de tenir compte de l'évolution de la réglementation communautaire ^{91 ( * )} .

Sur le territoire français, environ 450.000 installations sont soumises à déclaration et 63.000 (dont 21.000 élevages) sont soumises à autorisation préfectorale , dont 10.000 présentent de graves dangers ou inconvénients . Environ 1.250 sites « Seveso » appartiennent aux secteurs de la chimie, du pétrole et du gaz, considérés comme particulièrement dangereux.

Parmi les plans d'urgence, il convient aussi de mentionner les plans de secours spécialisés , « établis pour faire face aux risques technologiques qui n'ont pas fait l'objet d'un plan particulier d'intervention ou aux risques liés à un accident ou à un sinistre de nature à porter atteinte à la vie ou à l'intégrité des personnes, des biens ou à l'environnement » ^{92 ( * )} .

Préparés par le préfet en liaison avec les services et organismes concernés, ils sont adoptés après consultation des maires des communes intéressées. Les plans de secours spécialisés destinés à faire face en mer aux risques liés aux activités s'y exerçant sont établis par le préfet maritime ^{93 ( * )} .

Enfin, les plans destinés à porter secours à de nombreuses victimes (dénommés « plans rouges ») prévoient les procédures de secours d'urgence à engager en vue de remédier aux conséquences d'un événement entraînant ou pouvant entraîner de nombreuses victimes. Ils déterminent les moyens, en particulier médicaux, à affecter à cette mission. Chaque plan est préparé par le préfet en liaison avec les autorités locales et les services et organismes qui participent à l'aide médicale urgente et aux transports sanitaires.

Le présent article tend à simplifier la planification des secours , en rassemblant les divers plans d'urgence, dont le contenu conserverait toute sa nécessité ^{94 ( * )} , dans les dispositions spécifiques des plans ORSEC (I). Celles-ci auraient pour objet, comme les actuels plans d'urgence, de prévoir les mesures à prendre et les moyens de secours à mettre en oeuvre pour faire face à des risques de nature particulière ou liés à l'existence et au fonctionnement d'installations ou d'ouvrages déterminés. Il ne modifierait pas le droit en vigueur pour imposer de nouvelles obligations aux divers acteurs.

Un décret en Conseil d'Etat fixerait les caractéristiques des installations et ouvrages pour lesquels le plan ORSEC devrait définir, après avis des maires et de l'exploitant intéressés, un plan particulier d'intervention (PPI) en précisant les mesures qui incomberaient à l'exploitant sous le contrôle de l'autorité de police. Il déterminerait en outre les catégories d'installations et d'ouvrages pour lesquelles les plans particuliers d'intervention feraient l'objet d'une consultation du public , les modalités de cette consultation, ainsi que les conditions dans lesquelles ces plans seraient rendus publics.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 sans modification .

Article 13
Direction des opérations de secours

Cet article confirme le principe de la compétence du maire dans la direction des opérations de secours et à prévoir des exceptions dans les situations où lesdites opérations dépassent le cadre communal.

Selon l'article 5 de la loi du 22 juillet 1987 précitée qui serait abrogé par le présent projet de loi, la direction des opérations de secours appartient déjà en principe « à l'autorité de police compétente en vertu des articles L. 131-1 et L. 131-13 du code des communes », c'est-à-dire le maire de la commune (la référence aux articles du code des communes est manifestement dépassée puisque les compétences du maire en matière de secours sont désormais définies par le code général des collectivités territoriales).

Les opérations de secours de proximité, sont assurées par le maire . Mais, lorsqu'elles concernent plusieurs communes, les opérations de secours sont dirigées par le représentant de l'Etat dans le département . Il va de même en cas de déclenchement d'un plan ORSEC ou d'un plan d'urgence.

Lorsqu'elles concernent plusieurs départements, le Premier ministre peut placer l'ensemble des opérations de secours sous la direction du représentant de l'Etat dans l'un de ces départements. Enfin, les opérations de secours en mer sont dirigées par le préfet maritime.

Le présent article confirme ^{95 ( * )} le rôle premier du maire dans la direction des opérations de secours sur le territoire de sa commune en actualisant les références à ses prérogatives définies aux articles L. 2211-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales (I).

Il convient en effet de rappeler que « concourant par son pouvoir de police à l'exercice des missions de sécurité publique » ^{96 ( * )} , le maire a la charge « d'assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques » ^{97 ( * )} .

La police municipale comprend en particulier « le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure. »

En outre, « en cas de danger grave ou imminent (...) , le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances » et en informe d'urgence le représentant de l'Etat dans le département en lui faisant connaître les mesures prescrites ^{98 ( * )} . Le rôle serait conforté par ailleurs par la création des plans communaux de sauvegarde.

En contrepartie, la responsabilité de la commune peut être mise en cause devant le juge administratif (absence de mesures permettant d'anticiper et de limiter les conséquences d'une avalanche ^{99 ( * )} ; retard de l'intervention des secours constitutif d'une faute simple de ladite commune ^{100 ( * )} ).

Ce dernier cas de responsabilité est aujourd'hui atténué par l'évolution des services d'incendie et de secours et le développement de la mise en cause de la responsabilité des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) qui l'accompagne. Cette évolution n'exonère cependant pas le maire de ses responsabilités en matière de police municipale.

La responsabilité pénale du maire ou des élus municipaux peut aussi être recherchée en cas de dommage ou d'accident. « Il y a (...) délit, lorsque la loi le prévoit, en cas de faute d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, s'il est établi que l'auteur des faits n'a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait. »

Ainsi, les personnes physiques « qui ont créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage ou qui n'ont pas pris les mesures permettant de l'éviter, sont responsables pénalement s'il est établi qu'elles ont, soit violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité (...), soit commis une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d'une particulière gravité qu'elles ne pouvaient ignorer » ^{101 ( * )} .

Toutefois, cette responsabilité pénale du maire pour faits d'imprudence ou de négligence, introduite par la loi du 13 mai 1996, ne peut être mise en cause pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de ses fonctions que s'il est établi qu'il n'a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie ^{102 ( * )} .

Si les fautes constatées ne sont pas détachables de l'exercice des fonctions municipales, la commune est tenue d'accorder sa protection au maire ou à l'élu municipal en cause. En outre, l'élu bénéficie de la protection prévue par l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires s'il agissait en qualité d'agent de l'Etat .

Si le maire assure la police municipale, le représentant de l'Etat dans le département, seul compétent pour prendre les mesures relatives à l'ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publique dont le champ d'application excède le territoire communal , dispose de certaines prérogatives définies à l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales et destinées à assurer coûte que coûte les missions de police municipale et de protection des populations.

Ainsi, le représentant de l'Etat dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d'entre elles, et dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. Ce droit peut être exercé en cas de carence du maire après mise en demeure restée sans résultat ^{103 ( * )} .

Disposant d'une bonne connaissance des réalités locales et responsable de la sécurité de la population sur le territoire de la commune, le maire joue un rôle essentiel dans la surveillance et la prévention des risques (crues...), la transmission de l'alerte, les mesures immédiates d'assistance aux populations touchées par une catastrophe (évacuations, hébergement) et leur soutien après celle-ci.

Les articles 14 à 19 du projet de loi, et non 12 à 16, comme cela est mentionné au (I) du présent article, précisent les situations où d'autres autorités administratives, par exception, assureraient la direction des opérations de secours.

Par coordination, la mention de ces articles 14 à 19 du projet de loi serait insérée à l'article L. 2211-1 de code général des collectivités territoriales (II). Votre commission vous propose un amendement tendant à remplacer, au premier alinéa du présent article, la référence erronée aux articles 12 à 16 du projet de loi par la référence aux articles 14 à 19 précités.

Elle vous propose d'adopter l'article 13 ainsi modifié .

Article 14
Direction des opérations de secours
par le représentant de l'Etat dans le département

Cet article prévoit que le représentant de l'Etat dans le département est responsable de la direction des opérations de secours qui dépassent les limites ou les capacités d'une commune et qu'il déclenche le plan ORSEC départemental.

Selon le droit en vigueur , le principe de la responsabilité du représentant de l'Etat dans le département dans la direction des opérations de secours est posé si plusieurs communes sont concernées ^{104 ( * )} .

La loi du 22 juillet 1987 ^{105 ( * )} a, par ailleurs, donné une consécration législative aux dispositions de l'instruction interministérielle du 5 février 1952 prévoyant que les opérations de secours sont placées, dans chaque département, sous l'autorité du représentant de l'Etat dans ledit département, en cas de déclenchement d'un plan ORSEC ou d'un plan d'urgence.

Chargé de la préparation des mesures de sauvegarde, de la coordination des moyens de secours publics dans le département et de la mise en oeuvre des moyens de secours publics et privés (éventuellement au moyen de réquisitions ^{106 ( * )} ), le représentant de l'Etat dans le département déclenche le plan ORSEC départemental ^{107 ( * )} .

Le présent article confirme le rôle essentiel du représentant de l'Etat dans le département dans la direction des opérations de secours , en cas de catastrophe dépassant les limites ou les capacités d'une commune et sa compétence exclusive pour le déclenchement du plan ORSEC départemental . Sa capacité à mobiliser les moyens de secours relevant de l'Etat (moyens nationaux de la sécurité civile...), des collectivités territoriales et des établissements publics (services départementaux d'incendie et de secours) ainsi que les moyens privés nécessaires aux secours est également affirmée explicitement (alors qu'il était auparavant seulement responsable de leur « mise en oeuvre »).

Cette unité du commandement permet la cohérence des opérations et constitue l'un des principes fondamentaux de la sécurité civile française qui garantit son efficacité.

En pratique, le service interministériel des affaires civiles et économiques de défense et de protection civiles ^{108 ( * )} est en charge de la planification et de la mise en oeuvre des divers plans de secours.

Il assiste en permanence le préfet dans ses missions de prévention des risques et de gestion des crises . En cas de crise, l'action du préfet s'appuie surtout sur le service départemental d'incendie et de secours (SDIS). Ce dernier est chargé de la prévention, de la protection et de la lutte contre les accidents, les sinistres et les catastrophes ^{109 ( * )} . Il est placé pour emploi sous l'autorité du maire ou du préfet, agissant dans le cadre de leurs pouvoirs respectifs de police ^{110 ( * )} .

Ces derniers mettent en oeuvre les moyens des services d'incendie et de secours dans les conditions prévues par un règlement opérationnel arrêté par le préfet après avis du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours ^{111 ( * )} .

Un centre opérationnel départemental d'incendie et de secours (CODIS) chargé de la coordination de l'activité opérationnelle des services d'incendie et de secours, lié à un ou plusieurs centres de traitement de l'alerte (CTA) , chargés de la réception des demandes de secours, demeure activé en permanence.

Chaque préfecture doit disposer d'une salle opérationnelle servant de poste de commandement en cas de crise. Un programme de modernisation de ces salles, engagé en 2001 par le ministre de l'intérieur ^{112 ( * )} , va être intensifié.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 sans modification .

Article 15
Rôle du préfet de zone

Cet article affirme le rôle d'attribution des moyens de secours et de coordination des opérations du préfet de zone en cas de catastrophe dépassant les limites ou les capacités d'un département, ainsi que sa compétence exclusive pour déclencher le plan ORSEC de zone.

Les zones de défense du territoire métropolitain comptent plusieurs régions :

- zone de Paris (Ile-de-France) ;

- zone Nord : Lille (Nord - Pas-de-Calais ; Picardie) ;

- zone Ouest : Rennes (Basse-Normandie ; Bretagne ; Centre ; Haute-Normandie ; Pays-de-la-Loire) ;

- zone Sud-Ouest : Bordeaux (Aquitaine ; Limousin ; Midi-Pyrénées ; Poitou-Charentes) ;

- zone Sud : Marseille (Corse ; Languedoc-Roussillon ; Provence-Alpes-Côtes d'Azur) ;

- zone Sud-Est : Lyon (Auvergne ; Rhône-Alpes) ;

- zone Est : Metz (Alsace ; Bourgogne ; Champagne-Ardennes ; Franche-Comté ; Lorraine).

Elles ont été prévues par l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense , comme des lieux privilégiés de la coopération civilo-militaire et de la cohérence des plans de défense .

Cette dernière rappelle en effet que  la préparation, la conduite et la coordination des efforts en matière de défense y sont assurées . ^{113 ( * )} Dans chaque zone « un haut fonctionnaire civil détient les pouvoirs nécessaires au contrôle des efforts non militaires en vue de la défense, au respect des aides réciproques entre services civils et militaires, en vue de la défense civile et de la sécurité intérieure du territoire ^{114 ( * )} ».

Chargé de coordonner la préparation et la mise en oeuvre des mesures de défense non militaires au sein de la zone, le préfet de zone , représentant de l'Etat dans le département du siège de cette dernière, s'est vu reconnaître certaines prérogatives en matière de sécurité civile par la loi du 22 juillet 1987 ^{115 ( * )} :

- il prépare les mesures de sauvegarde et coordonne les moyens de secours publics dans la zone de défense ;

- lorsque les circonstances le justifient, le préfet de zone attribue les moyens publics et privés nécessaires à l'autorité chargée de la direction des opérations de secours qu'il n'assume pas directement . La priorité est donnée en effet au niveau local, c'est-à-dire au représentant de l'Etat dans le département pour la réponse opérationnelle à la crise. Le préfet de zone assure surtout un rôle de soutien logistique et de coordination des opérations de secours. Il déclenche le plan ORSEC de zone ^{116 ( * )} .

Les pouvoirs du préfet de zone ont été confirmés et renforcés par le décret du 16 janvier 2002 et la loi du 18 mars 2003 ^{117 ( * )} qui lui confèrent un pouvoir étendu de coordination et d'attribution des moyens, soulignant par ailleurs les liens intrinsèques entre la sécurité civile, la défense civile et la sécurité intérieure. Le premier texte fait de lui le « responsable des mesures de défense non militaires, de sécurité civile, de gestion des crises et de coordination en matière de circulation routière ».

Dans le domaine de la sécurité civile, il « met en oeuvre l'ensemble des mesures de prévention, de protection et de secours qu'exige la sauvegarde des personnes, des biens et de l'environnement dans le cadre de la zone ». Il peut être amené à diriger l'action des préfets de région et de département.

Plus généralement, il est chargé de prendre les « mesures de coordination nécessaires », et de mettre à disposition des préfets des départements de la zone les moyens de l'Etat qui y sont stationnés en cas de crise ou d'événements d'une particulière gravité.

Le présent article entérine les compétences du préfet de zone en matière de mobilisation des moyens de secours publics et des moyens privés nécessaires aux secours, en cas d'accident, sinistre ou catastrophe dont les conséquences peuvent dépasser les limites ou les capacités d'un département, d'attribution de ces moyens aux autorités chargées de la direction des opérations de secours et de coordination de ces dernières.

L'échelon zonal est ainsi conforté dans ses missions traditionnelles pour lesquelles il a prouvé son efficacité en la matière lors de crises récentes ^{118 ( * )} .

L'innovation essentielle de cet article réside dans la possibilité pour les préfets de zone d'user de leurs prérogatives pour répondre à une crise, sans attendre une procédure formelle de nomination des autorités nationales.

Le deuxième alinéa de cet article permet aussi au préfet de zone de déléguer ses attributions au représentant de l'Etat dans l'un des départements de la zone. Ceci permet d'améliorer le traitement de crises localisées mais interdépartementales (noeuds autoroutiers ; zones industrielles...) grâce à un rapprochement entre les autorités dirigeant les opérations de secours et lesdites opérations.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 15 sans modification .

Article 16
Crise relevant de zones de défense distinctes

Cet article prévoit qu'un préfet de zone désigné à cet effet par le Gouvernement exerce les compétences « de droit commun » du préfet de zone, reconnues à l'article 15 du projet de loi, en cas de crise pouvant affecter plusieurs départements relevant de zones de défense distinctes.

Le dispositif prévu au présent article tend à clarifier le fonctionnement de la chaîne de commandement lorsqu'une crise de sécurité civile (tempêtes ; inondations ; pollutions ...) affecte, par son ampleur, plusieurs départements appartenant à diverses zones de défense.

La loi du 22 juillet 1987 prévoit que le Premier ministre peut placer l'ensemble des opérations de secours concernant plusieurs départements sous la direction du représentant de l'Etat de l'un de ces départements.

Le préfet de zone (ou sur nomination du Premier ministre, le représentant de l'Etat dans l'une des régions où se situent les départements concernés) assure ses missions traditionnelles (attribution des renforts ; coordination des moyens publics de secours ; déclenchement du plan ORSEC de zone) dans le cadre de la zone de défense.

Mais l'hypothèse d'une crise touchant plusieurs départements relevant de diverses zones de défense n'est pas envisagée.

C'est le décret du 16 janvier 2002 ^{119 ( * )} qui a précisé que lorsqu'une situation de crise ou des événements d'une particulière gravité affectent plusieurs zones de défense , le ministre de l'intérieur peut désigner un des préfets de zone concernés pour prendre les mesures de coordination nécessaires .

Le présent article élèverait ce dispositif au niveau de la loi en le simplifiant : en cas d'accident, sinistre ou catastrophe dont les conséquences pourraient affecter plusieurs départements relevant de zones de défense distinctes, les compétences du préfet de zone, mentionnées à l'article 15 du projet de loi et non à l'article 16 comme l'affirme la rédaction du présent article, seraient exercées par le représentant de l'Etat dans le département du siège de l'une des zones de défense intéressées « désigné par l'autorité administrative compétente ».

Le préfet de zone ainsi désigné aurait toutefois la possibilité de déléguer tout ou partie de ces attributions au représentant de l'Etat dans l'un des départements des zones intéressées. La désignation d'une autorité de coordination unique pour faciliter la direction des opérations de secours face à une crise touchant plusieurs départements dans diverses zones de défense serait un gage d'efficacité opérationnelle .

Une telle réforme répondrait à des besoins locaux de souplesse et de réactivité de la chaîne de commandement : selon la direction de la défense et de la sécurité civiles, « dans certaines circonstances de crises localisées, mais ayant des impacts interdépartementaux, il peut paraître utile en effet de confier à un préfet situé géographiquement au plus près de l'évènement à traiter, des attributions de gestion et de commandement. L'effet attendu par ce dispositif de « déconcentration » doit nécessairement être supérieur à ce qu'il serait si le traitement des opérations était centralisé exclusivement par la zone de défense » (exemple des interventions sur certains noeuds autoroutiers du Massif Central, étendus sur quatre zones de défense).

Le système retenu appelle quelques observations. En premier lieu, il convient de remplacer la référence erronée à l'article 16 (c'est-à-dire le présent article) par la référence à l'article 15 qui précise les missions de droit commun du préfet de zone que le représentant de l'Etat désigné selon la procédure précitée serait amené à exercer.

En second lieu, « l'autorité administrative compétente » pour désigner le représentant de l'Etat n'est pas explicitement nommée. Cette imprécision est nuisible à la lisibilité et à la sécurité juridique du dispositif ; elle est en retrait par rapport au décret du 16 janvier 2002 précité qui désigne clairement le ministre de l'intérieur. Il paraîtrait d'ailleurs incongru de confier le pouvoir de désignation prévu au présent article à une autre autorité.

Votre commission vous propose donc un amendement tendant à rétablir la bonne référence et à préciser que le ministre de l'intérieur désigne le représentant de l'Etat compétent pour exercer la mission de coordination précitée.

Elle vous propose d'adopter l'article 16 ainsi modifié .

Article 17
Préfet maritime et plan ORSEC maritime

Cet article tend à préciser que le préfet maritime assure la direction des opérations de secours en mer et déclenche le plan ORSEC maritime.

A l'heure actuelle, quatre catégories de plans constituent les « plans de secours maritimes » :

- le plan POLMAR mer (plan de lutte contre les pollutions maritimes),

- le plan de secours à naufragés (PSN) ;

- le plan en cas d'accident lors d'un transport maritime de matières radioactives (plan NUCMAR mer) ;

- le plan de recherche et de sauvetage en mer concernant un aéronef en détresse (plan SAMAR).

Ces plans, préparés et mis en oeuvre par le préfet maritime , reposent sur la concertation étroite des divers services de l'Etat agissant en mer (Marine nationale ; affaires maritimes ; douanes ; gendarmerie maritime et départementale ; sécurité civile) qui relèvent de différents ministères (défense ; transports ; intérieur). L'action des secours bénéficie en outre de l'appui de la société nationale de sauvetage en mer (SNSM) ^{120 ( * )} .

D'autres acteurs des secours, français ou étrangers, peuvent se joindre au dispositif opérationnel lorsque les plans POLMAR et PSN comportent aussi un volet terrestre, mis en oeuvre par le représentant de l'Etat dans le département.

Le nombre des intervenants et la diversité des autorités administratives en charge de la direction des opérations de secours ne doivent pas nuire à l'efficacité de ces dernières.

Par exemple, concernant les plans POLMAR, dont la nécessité est malheureusement soulignée par les pollutions maritimes fréquentes au large des côtes françaises, l'expérience de l'insuffisante coordination entre l'action des secours à terre et en mer lors du naufrage de l'Erika a amené une clarification des plans : le préfet de zone de défense assure donc la coordination de l'ensemble du dispositif dès lors que les plans POLMAR terre et mer ont été mis en oeuvre (instruction générale POLMAR du 4 mars 2002).

Le présent article , sans modifier les principes de l'organisation des secours en mer qui ont fait preuve de leur pertinence, renforce la cohérence opérationnelle des plans de secours maritimes en les insérant dans un plan ORSEC maritime .

En cas d'accident, de sinistre ou de catastrophe en mer, le préfet maritime mobiliserait et mettrait en oeuvre les moyens de secours publics et privés nécessaires.

Chargé de la direction des opérations de secours en mer, le préfet maritime déclencherait le plan ORSEC maritime et en informerait les « autorités terrestres compétentes ».

Par ailleurs, en cas d'accident majeur ayant son origine en mer provoquant le déclenchement d'un plan ORSEC maritime et d'un plan ORSEC départemental ou de zone, le rôle de coordination du préfet de la zone de défense territorialement compétent serait désormais explicitement affirmé au niveau de la loi en vue d'assurer « la cohérence des actions terrestres et maritimes ».

Les plans ORSEC maritimes pourraient ainsi être intégrés à un plan ORSEC de zone . L'ensemble de ces dispositions tend donc à harmoniser les appellations des dispositifs de secours terrestres et maritimes, à clarifier les responsabilités de chaque intervenant et à améliorer encore la collaboration des services concernés. Sa dimension maritime serait ainsi, pour la première fois, explicitement affirmée.

Votre commission vous propose de préciser ce dispositif par un amendement tendant à déterminer « les autorités terrestres compétentes » prévenues par le préfet maritime lorsque ce dernier déclenche le plan ORSEC maritime, c'est-à-dire le représentant de l'Etat dans le département du siège de la zone (préfet de zone) .

Elle vous propose d'adopter l'article 17 ainsi modifié .

Article 18
Interventions ministérielles
en cas de crise nationale

Cet article tend à préciser le rôle d'attribution des moyens et de coordination de leur mise en oeuvre par les ministres chargés de la sécurité civile et de la mer.

Selon le droit en vigueur, le ministre chargé de la sécurité civile, aujourd'hui le ministre de l'intérieur , prépare les mesures de sauvegarde et coordonne les moyens de secours relevant de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics sur l'ensemble du territoire pour faire face à une catastrophe.

Lorsque les circonstances le justifient, il attribue les moyens publics et privés ^{121 ( * )} nécessaires à l'autorité chargée de la direction des opérations de secours (dans l'état actuel du droit, le préfet de département ou un préfet désigné par le Premier ministre en raison de l'étendue de la crise).

Des prérogatives similaires lui sont reconnues en tant que responsable de la préparation et de la mise en oeuvre de la défense civile ^{122 ( * )} .

La préparation du plan ORSEC national est assurée par le ministre chargé de la sécurité civile mais son déclenchement est le fait du Premier ministre , conférant une solennité particulière à la mise en oeuvre de ce dispositif.

L e projet de loi supprimerait le dispositif du plan ORSEC national, qui n'a pas été utilisé, dans un souci de simplification de la planification des secours. Le ministre en charge de la sécurité civile, par conséquent, ne serait plus responsable de la préparation des mesures de sauvegarde, assurée par les divers plans précités.

Face à l'ampleur nationale d'une catastrophe, le rôle du ministre de la sécurité civile dans l'attribution des moyens et la coordination de leur mise en oeuvre serait confirmé par le présent article.

A ce titre, le ministre concerné dispose des services de la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC) et du centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC).

Le COGIC :

Installé à la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC), à Asnières (Hauts-de-seine), le COGIC est mis à la disposition du ministre en charge de la sécurité civile.

Sous l'autorité du directeur de la défense et de la sécurité civiles, 40 agents de différents cadres (unités militaires d'instruction et d'intervention de la sécurité civile, sapeurs-pompiers...) se relaient en permanence au centre qui est chargé d'informer le ministre de l'intérieur de tout événement pouvant conduire à la mise en place d'un dispositif de défense ou de sécurité civile et fournissant aux ministères concernés les informations nécessaires à l'exercice de leurs compétences.

Le COGIC est également responsable de la diffusion des informations et de l'envoi des renforts (avions, hélicoptères, ...) nécessaires aux préfets pour la conduite de leurs actions de protection des populations en cas de crise. En outre, il favorise la coordination des divers acteurs intervenant dans les opérations de secours.

Le COGIC dispose :

- d'un centre opérationnel , chargé de la veille permanente et de la gestion courante des opérations de secours. Il traite et exploite les informations lui parvenant de son réseau de partenaires (Météo France ; centres opérationnels départementaux d'incendie et de secours ; hauts fonctionnaires de défense des ministères ; centre national d'information routière ; commissariat à l'énergie atomique ; SNCF ; EDF ; GDF ; France Télécom ; associations de sécurité civile...) et est en contact étroit avec les états-majors des zones de défense , les préfectures et les unités opérationnelles de la sécurité civile ;

- d'un centre de crise , activé lorsqu'un événement de portée nationale risque de générer une situation de crise ( Coupe du Monde de Football en 1998) ou qu'une catastrophe nécessite une coordination interministérielle immédiate (tempêtes de 1999). Ce centre rassemble alors toutes les informations et les compétences utiles tout en coordonnant l'action des pouvoirs publics face à une crise majeure ;

- d'un centre de transmissions reliant les établissements et centres opérationnels de la direction, le centre à l'ensemble des services du ministère de l'intérieur et ce dernier aux autres ministères. Le centre a la particularité de disposer d'un studio radio, immédiatement opérationnel en cas d'alerte nationale pour diffuser des messages sur les ondes de France Inter ou France Info et une liaison directe avec l'Agence France Presse (AFP) permet l'envoi rapide de communiqués de presse.

Ces pouvoirs ne remettent pas en cause l'action des autres ministères (ministères en charge de l'écologie, de l'industrie, de l'agriculture, de la santé, de la mer...) en matière de prévention des risques, ce qui nécessite une coordination étroite entre leurs administrations centrales et locales.

« Le cas échéant », le ministre chargé de la mer bénéficierait cependant désormais des mêmes fonctions d'attribution et de coordination en cas d'accident, sinistre ou catastrophe maritimes d'ampleur nationale.

Cette innovation semble être destinée à améliorer la réponse du Gouvernement pour faire face à une catastrophe maritime importante, à l'exemple des naufrages de l'Erika ou du Prestige.

Il faut noter cependant que dans les deux exemples précités, la coordination des secours à l'échelon zonal a semblé pertinente et que seule une crise plus grave ou exclusivement maritime nécessiterait donc le pilotage des opérations par le ministre chargé de la mer.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 18 sans modification .

Article 19
(article L. 2521-3 du code général des collectivités territoriales)
Direction et coordination des secours à Paris
et dans sa « petite couronne »

Cet article tend à préciser le rôle du préfet de police de Paris, des préfets des départements de la « petite couronne » et des maires concernés dans la direction et la coordination des secours.

La loi du 22 juillet 1987 ne fait pas référence à l'organisation des secours spécifique ^{123 ( * )} de Paris et sa « petite couronne » (Hauts-de-Seine ; Seine-Saint-Denis ; Val-de-Marne). La brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) ^{124 ( * )} y est chargée de la prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies qui couvre 760 km2 et représente 6,2 millions d'habitants (elle effectue environ 1.200 interventions par jour) ^{125 ( * )} . Elle concourt à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes , à l'évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels dans les limites territoriales précitées.

Elle intervient également dans la prévention et l'évaluation des risques de sécurité civile, la préparation des mesures de sauvegarde et l'organisation des moyens de secours, la protection des personnes , des biens et de l'environnement, l'assistance et les secours d'urgence aux personnes en détresse ou victimes d'accidents, de sinistres ou de catastrophes ainsi que leur évacuation et dans l'élaboration et la mise en oeuvre des mesures prévues en matière de défense civile. ^{126 ( * )}

A ce titre, elle est placée, pour emploi, sous l'autorité du préfet de police de Paris ^{127 ( * )} dont les attributions trouvent leur fondement dans l'arrêté du 12 Messidor an VIII (1 ^er juillet 1800) .

Exerçant ses missions au titre de l'Etat ou de la ville, il doit assurer la sécurité des personnes et des biens, lutter contre l'incendie et organiser les secours . Il est en particulier responsable de la protection du public (sécurité, hygiène et salubrité dans les locaux recevant du public), de la lutte contre les nuisances et de la protection de l'environnement. Sa compétence territoriale pour les secours et la défense contre l'incendie s'étend aux départements de la « petite couronne » .

Le préfet de police de Paris est également le préfet de la zone de défense de Paris ( Ile-de-France). A ce titre, il prépare les plans et les mesures de défense à caractère non militaire , qui visent à assurer la sécurité des pouvoirs publics et des administrations, à maintenir l'ordre public, à garantir la poursuite des activités indispensables à la vie de la population, à prévenir et à organiser les secours .

Or, cette organisation particulière des secours dans l'agglomération parisienne est parfois à l'origine d'interrogations et de risques de confusion quant aux missions du préfet de police et des représentants de l'Etat dans les départements concernés .

Ainsi, le premier objet de cet article serait de clarifier au niveau législatif cette répartition des rôles en prévoyant que les compétences attribuées au représentant de l'Etat dans le département par les dispositions du présent projet de loi seraient exercées à Paris et dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, par le préfet de police (I).

Il serait par conséquent chargé de mobiliser les moyens de secours relevant de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics, ainsi que les moyens privés nécessaires aux secours, et, d'autre part, d'assurer la direction des opérations de secours, cette mission étant explicitement fixée au présent article.

Par ailleurs, il arrêterait , après avoir pris l'avis du représentant de l'Etat de chacun des départements concernés, le plan ORSEC interdépartemental . La mention de ce dispositif dans la loi répondrait à la nécessité d'assurer la sécurité juridique des décisions préfectorales en matière de sécurité civile.

La modification de l'article L. 2521-3 du code précité permettrait d'assouplir le dispositif, en tant que de besoin, par la possibilité laissée au préfet de police de déléguer ses compétences relatives aux secours et à la défense contre l'incendie aux représentants de l'Etat dans les départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne (II).

Le rôle des maires des communes des départements précités, à l'exception de Paris, dans ce dispositif serait ainsi précisé. Il convient en effet de rappeler que le maire de Paris ne dispose pas des compétences de droit commun des maires en matière de direction des opérations de secours , étant seulement chargé de la « police municipale en matière de salubrité sur la voie publique, des bruits de voisinage ainsi que du bon ordre dans les foires et marchés » ^{128 ( * )} .

Les maires des communes des départements de la « petite couronne » restent chargés « sous la surveillance du représentant de l'Etat dans le département et sans préjudice des attributions, tant générales que spéciales, qui leur sont conférées par les lois, de tout ce qui concerne la voirie communale, la liberté et la sûreté de la voie publique (...) la salubrité des constructions privées, les secours aux noyés... » ^{129 ( * )} .

Comme les autres maires de France, ils assurent la protection des populations face aux risques naturels et technologiques , définies à l'article 2212-2-5° du code général des collectivités territoriales ^{130 ( * )} . Le présent article ferait référence à cette compétence essentielle du maire en indiquant que la prévention des risques relève de la compétence du maire et du représentant de l'Etat dans le département agissant dans le cadre de leurs pouvoirs respectifs de police. Le maire pourrait en outre préparer et mettre en oeuvre un plan communal de sauvegarde .

Enfin, la réforme envisagée constaterait explicitement que les compétences attribuées au représentant de l'Etat dans le département du siège de la zone de défense par les dispositions du projet de loi seraient exercées par lui dans la zone de défense précitée (III).

A l'issue de la canicule de l'été dernier au cours de laquelle les faiblesses de la communication de la préfecture de police de Paris et de la coordination des différents auteurs des secours par cette dernière sont apparues, le préfet de police s'appuie sur une organisation opérationnelle renouvelée début 2004 . Celle-ci s'inspire des dispositifs déjà en place dans les autres zones ( secrétariat général de la zone , état-major de zone (EMZ) , centre opérationnel de zone (COZ) , en charge de la veille permanente et de la coordination des services).

Sous réserve d'un amendement rédactionnel, votre commission vous propose d'adopter l'article 19 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 19
Actualisation des plans de secours

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de permettre l'actualisation permanente des divers plans de secours par les représentants de l'Etat compétents.

Comme le rappellent les orientations annexées à l'article 3 du projet de loi, « les plans d'urgence et de secours sont nombreux (plus d'une vingtaine dans chaque département) et, par conséquence, souvent tenus de façon incomplète, voire laissée en déshérence ».

La planification des secours, essentielle pour anticiper les crises et coordonner les différents acteurs lorsqu'elles surviennent, serait donc simplifiée autour du plan ORSEC par les articles 11 à 19. L'actualisation permanente des plans de secours par le représentant de l'Etat compétent semble en effet nécessaire pour disposer en toutes circonstances de documents mis à jour et opérationnels. Une fois la nouvelle planification instituée, cette actualisation serait plus aisée.

Ces efforts seraient facilités par le renforcement et la valorisation des services de défense et de protection civiles (SIACEDPC), annoncés dans les orientations (dotations en outils informatiques de planification).

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l' article 1 9.

Article 20
(art. L. 1424-4 du code général des collectivités territoriales)
Commandement des opérations de secours

Cet article modifie l'article L. 1424-4 du code général des collectivités territoriales afin de préciser que :

- le règlement opérationnel du service départemental d'incendie et de secours précise les modalités du commandement des opérations de secours ;

- le commandant desdites opérations, en cas d'urgence absolue, prend toutes les dispositions nécessaires et en rend compte au directeur des opérations.

La loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours a institué plusieurs types de documents qui doivent encadrer l'action des services précités au niveau départementa l :

- le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) , élaboré par le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) sous l'autorité du préfet, dresse l'inventaire des risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des biens auxquels il doit faire face ^{131 ( * )} ;

- le règlement opérationnel des services d'incendie et de secours , qui est arrêté par le préfet après avis du conseil d'administration du service précité, fixe les modalités de mise en oeuvre de ses moyens par le maire et le préfet, dans l'exercice de leurs pouvoirs de police ^{132 ( * )} .

Mais, si les conditions d'intervention des services d'incendie et de secours et la direction des opérations de secours semblent bien définies par la loi, il n'en va pas de même pour le commandement des opérations de secours .

En effet, c'est une disposition réglementaire, issue du décret n° 97-1225 du 26 décembre 1997 relatif à l'organisation des services d'incendie et de secours , qui prévoit que le commandement desdites opérations relève, sous l'autorité du préfet ou du maire, « du directeur départemental des services d'incendie et de secours ^{133 ( * )} ou, en son absence, d'un sapeur-pompier professionnel ou volontaire, officier, sous-officier ou gradé, dans les conditions fixées par le règlement opérationnel ». ^{134 ( * )}

Or, cet état du droit n'empêche pas, en pratique, des conflits de compétences avec les représentants des autres services concourant à l'organisation des secours (police et gendarmerie ; administrations sanitaires ; médecins ; association de sécurité civile...) qui peuvent fragiliser leur coordination et, par conséquent, celle de l'efficacité des secours.

C'est pourquoi le présent article (premier alinéa) modifie l'article L. 1424-4 du code précité en vue de préciser que le règlement opérationnel détermine en particulier l'organisation du commandement des opérations de secours. La détermination a priori du commandant des opérations de secours et des conditions de son remplacement dans le règlement, en fonction de l'importance de la catastrophe et des moyens mobilisés, devrait permettre d'améliorer la lisibilité de la chaîne de commandement et l'efficacité de la réponse des secours en supprimant les conflits de compétences.

Les inondations récentes ou les incendies exceptionnels de l'été 2003 ont souligné la nécessité pour le commandant des opérations de secours de pouvoir prendre dans l'urgence des mesures de protection immédiate des populations et des personnels (fermeture d'une autoroute).

Préconisée par le rapport Pourny, la réforme envisagée (second alinéa) confierait au commandant des opérations de secours, en cas d'urgence absolue, la responsabilité de prendre les mesures nécessaires à la protection de la population (évacuations ; limitation de la circulation) et à la sécurité des personnels engagés (délimitation d'un périmètre de sécurité), afin d'éviter des drames semblables à ceux de Loriol, en 2002, où cinq sapeurs-pompiers ayant décidé d'intervenir pour secourir les victimes d'un accident de la circulation avaient été tués par un automobiliste. En conséquence, il devrait rendre compte des dispositions mises en oeuvre au directeur des opérations de secours (maire ; préfet ; préfet de zone...).

Tout en approuvant ces mesures, votre commission vous propose une amélioration rédactionnelle du dispositif et une modification tendant à préciser que le commandant des opérations de secours bénéficierait des prérogatives précitées « en cas de péril imminent », formule plus explicite que celle « d'urgence absolue » et synonyme de danger vital.

Elle vous propose d'adopter l'article 20 ainsi modifié .

Article 21
Dispositions diverses
(article L. 2215-6 nouveau du code général des collectivités territoires ;
article L. 321-12 du code forestier)

Cet article insère dans le code général des collectivités locales un article L. 2215-6 prévoyant la mise à disposition du préfet du laboratoire du service vétérinaire départemental en cas de crise et, d'autre part, modifie l'article L. 321-12 du code forestier pour permettre au commandant des opérations de secours de recourir aux feux tactiques contre les incendies de forêts.

En premier lieu, la mise à disposition du préfet du laboratoire des services vétérinaires du département est prévue, à l'heure actuelle, à l'article 14 de la loi du 22 juillet 1987. « En cas de menace ou d'atteinte grave pour la santé publique » (épidémie ; infections alimentaires...) , le représentant de l'Etat dans le département peut en effet en disposer sans délai et en tant que de besoin ».

Cette mise à disposition ne pose aucune difficulté pratique mais le présent article tiendrait compte de l'abrogation de la loi du 22 juillet 1987 précitée par l'article 74 du projet de loi en insérant un article L. 2215-6 nouveau dans le code général des collectivités territoriales (chapitre V du titre 1 ^er du livre II du code, consacré au pouvoir du représentant de l'Etat dans le département) spécifiquement consacré à cette procédure (premier alinéa). Néanmoins, l'article L. 2215-6 du code précité existait déjà ^{135 ( * )} . Votre commission vous proposera un amendement pour substituer au présent article le L. 2215-8.

En second lieu, l'article 21 modifie l'article L. 321-12 du code forestier en vue de faciliter le recours aux « feux tactiques » dans le cadre de la lutte contre les incendies de forêt.

L'article L. 321-12 actuel du code forestier fait déjà exception au principe d'interdiction du feu dans les zones sensibles au risque d'incendie ^{136 ( * )} en prévoyant que, dans les périmètres de certains massifs forestiers où des travaux « d'aménagement et d'équipement pour prévenir les incendies, en limiter les conséquences et reconstituer la forêt » ont été déclarés d'utilité publique et, en dehors des périodes d'interdiction, lesdits travaux effectués par les collectivités territoriales peuvent comprendre le brûlage dirigé de certaines parcelles . Ce dernier peut aussi être utilisé par l'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements ou leurs mandataires (office national des forêts ; services départementaux d'incendies et de secours ; associations syndicales autorisées), hors des périmètres précités dans le cadre de la politique d'entretien de la forêt.

Conformément aux obligations légales du code forestier sur le débroussaillement, ce dernier obéit à un cahier des charges arrêté par le représentant de l'Etat dans le département. Propriétaires et occupants des terrains concernés sont prévenus au moins un mois avant le début des opérations (affichage municipal).

Ces travaux sont effectués avec l'accord écrit ou tacite des propriétaires.

Le présent article ajouterait une dérogation supplémentaire à l'interdiction précitée en prévoyant que le commandant des opérations de secours pourrait, même en l'absence d'autorisation du propriétaire ou de ses ayants droit, pour les nécessités de la lutte contre l'incendie, recourir à des feux tactiques . Il se peut en effet que ceux-ci soient absents au moment où un incendie de grande ampleur se propage, impliquant une réponse immédiate des secours. Le propriétaire ne serait pas pour autant privé des avantages liés à son droit de propriété.

Qu'est-ce qu'un « feu tactique ?

Le feu tactique ou « contre-feu » est une technique de lutte contre les incendies de forêt utilisée depuis l'Antiquité, qui consiste à s'appuyer sur une zone dépourvue de végétation (route ; piste coupe-feu) pour allumer un feu , à une certaine distance au devant et dans l'axe d'un incendie de forêt , afin que leur rencontre enraye la propagation des flammes (suppression du combustible et de l'oxygène à la pointe de l'incendie).

Les feux tactiques sont utilisés dans les départements du Sud de la France au relief accidenté (Ardèche, Haute-Corse, Gard....), où leur intérêt opérationnel a été prouvé (exemple de l'été 2000).

Ce faisant, l'article 21 clarifie l'état du droit, dont l'ambiguïté pourrait avoir de lourdes conséquences envers la responsabilité pénale et civile de leurs auteurs alors que ces derniers tentent de sauver des vies .

Un guide des manoeuvres en feux de forêts , réalisé par le ministère de l'Intérieur précise les conditions d'exécution des feux tactiques et une formation spécifique est en cours d'élaboration afin de garantir leur utilisation pertinente.

Le choix de réserver la décision de recourir au feu tactique au commandant des opérations de secours constituerait un seconde garantie au souci de maintenir la cohérence d'intervention souvent complexe par l'unité du commandement.

Le principe même de la lutte contre les incendies et la protection des personnes, des biens et de leur environnement constitue une mission d'intérêt général . De plus, ces feux tactiques ne seraient mis en oeuvre par le commandant des opérations de secours que si « l es nécessités de la lutte contre les incendies » le justifiaient, impliquant une situation de force majeure. La décision du commandant des opérations de secours tend finalement, à protéger la vie et les biens du propriétaire concerné.

Sous réserve d'un amendement réparant l'erreur matérielle précitée et insérant un article L. 2215-8 nouveau dans le code général des collectivités territoriales, votre commission vous propose d'adopter l'article 21 ainsi modifié .

Article 22
Financement des opérations de secours

Cet article tend à préciser les règles de répartition du financement des opérations de secours.

Le principe de la gratuité des secours a été posé en France par l'ordonnance royale du 11 mars 1733, puis confirmé ultérieurement par la législation et la jurisprudence. Résultant d'un pouvoir de police administrative tendant à mettre fin à une atteinte à l'ordre public, les interventions des services de secours sont donc logiquement payées par l'ensemble de la population à travers l'impôt .

La prise en charge financière des opérations de secours par les communes bénéficiaires est progressivement devenue la règle , confirmée par la loi du 7 janvier 1983, l'Etat participant à ce financement en cas de sinistre grave (déclenchement d'un plan ORSEC ou d'un plan d'urgence) et en fonction de la situation budgétaire de la collectivité.

La loi du 22 juillet 1987 a mis fin à certaines incertitudes en répartissant le financement des opérations de secours entre les collectivités bénéficiaires et l'Etat, tout en prévoyant une solidarité interdépartementale .

Le principe du remboursement des « dépenses directement imputables aux opérations engagées par l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics », ainsi que des charges supportées par les personnes privées (réquisitions ...) par la collectivité publique bénéficiaire des secours a alors été affirmé.

Toutefois, le législateur a immédiatement nuancé cette responsabilité financière en limitant son champ d'application .

En effet, le principe précité ne devait pas faire obstacle à l'application « des règles particulières de prise en charge des dépenses des services d'incendie et de secours dans le cadre du département ».

Par ailleurs, les dépenses de l'Etat, des collectivités territoriales d'une même zone de défense et de leurs établissements publics issues du déclenchement d'un plan ORSEC ou d'un dispositif de secours couvrant une même région ou plusieurs départements plus particulièrement exposés à certains risques, ne donnent pas lieu en principe à remboursement . Cette dérogation n'est toutefois pas valable si des modalités particulières de répartition des dépenses précitées ont été fixées dans le cadre d'une convention ou d'une institution interdépartementale. (dans l'esprit du législateur de 1987, cette dernière devait être effective avec la création d'ententes interdépartementales) .

L'Etat, garant de la solidarité nationale, finance logiquement les moyens dont il dispose et qu'il envoie pour renforcer les secours locaux, en cas de crise grave . Par ailleurs, il a été amené à prendre en charge dans l'urgence le coût des opérations de secours lors de catastrophes de grande ampleur afin de soulager les collectivités bénéficiaires.

Enfin, la loi du 22 juillet 1987 a confié à l'Etat la responsabilité financière « des dépenses exceptionnelles supportées par les collectivités territoriales et par les établissements publics » issues de la mise en oeuvre de moyens de secours publics par le Gouvernement au profit d'un Etat étranger (secours d'urgence après un tremblement de terre, renforts dans la lutte contre les feux de forêts ...).

Cet équilibre a cependant été fragilisé indirectement par la loi du 3 mai 1996 qui a constitué ces services d'incendie et de secours en établissements publics autonomes, le service départemental d'incendie et de secours devant désormais rassembler, sauf exception, l'ensemble des corps de sapeurs-pompiers du département.

Dans le cadre départemental, ces services ont des missions de secours étendues , définies à l'article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales ^{137 ( * )} . Ils prennent en charge les coûts des interventions qui résultent de ces missions, financés par les contributions des départements, des communes et de leurs établissements publics de coopération intercommunale ^{138 ( * )} .

Or, les dépenses relatives au financement du personnel et au matériel des services départementaux d'incendie et de secours, calculées forfaitairement, sans lien avec le nombre d'interventions des secours sur leur territoire, sont des dépenses obligatoires pour les communes ^{139 ( * )} .

Les élus des communes ont le sentiment de subir une « double facturation » pour les opérations de secours. Le législateur a de plus pris en considération la situation potentiellement insupportable des communes touristiques en choisissant d'apporter des nuances au principe de gratuité des secours, en permettant aux communes de solliciter le remboursement des frais de secours engagés à l'occasion d'accidents consécutifs à la pratique de certaines activités en montagne (ski alpin et du ski de fond), puis d'étendre cette possibilité d'obtenir des intéressés ou de leurs ayants-droit « une participation aux frais qu'elles ont engagées à l'occasion d'opérations de secours consécutives à la pratique de toute activité sportive ou de loisir » ^{140 ( * )} .

En pratique, la coexistence de ces règles est source de difficultés d'interprétations et de litiges relatifs à la prise en charge financière d'une catastrophe car elles n'ont pas été harmonisées.

Le présent article tend donc à refléter l'évolution de l'organisation des secours en France depuis 1996 et à écarter les ambiguïtés du droit en vigueur.

En premier lieu, la responsabilité financière des services départementaux d'incendie et de secours quant à la prise en charge des « dépenses directement imputables aux opérations de secours » serait affirmée. Conformément au droit en vigueur, ces dépenses seraient définies comme celles qui résultent des missions confiées aux SDIS par l'article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales ^{141 ( * )} .

Ces précisions résultent de l'accroissement du nombre d'interventions « annexes » des sapeurs-pompiers , à l'exemple du dépannage des ascenseurs ou de la destruction de nids de guêpes, qui peuvent amener une participation des personnes bénéficiaires, dans des conditions déterminées par le conseil d'administration du SDIS.

Par ailleurs, la loi « démocratie de proximité » a prévu le remboursement aux services d'incendie et de secours de certaines interventions effectuées en cas de carence du service d'aide médicale urgente (SAMU) ou sur le réseau routier et autoroutier concédé.

Le dispositif proposé donnerait la possibilité aux SDIS de régler par voie de convention (déjà utilisée à l'heure actuelle) ou dans le cadre d'un établissement public interdépartemental d'incendie et de secours (EPIDIS) ^{142 ( * )} la prise en charge des dépenses issues de leurs interventions dans les départements voisins , à la demande du service départemental intéressé. L'intervention des services des départements voisins est toutefois subordonnée à une décision de l'autorité de police compétente.

Simultanément, le présent article limiterait la responsabilité financière des communes bénéficiaires des secours (la formulation retenue écartant le terme équivoque de « collectivité » posé par la loi de 1987) aux « dépenses relatives au soutien des populations et à la satisfaction de leurs besoins immédiats ». Les frais issus de la prise en charge matérielle des victimes pendant la crise (alimentation ; logement d'urgence) et du « retour à la vie normale » (nettoyage des voies ; aide médico-psychologique ...) seraient concernés.

La distinction avec les dépenses directement imputables aux opérations de secours, assurées par les SDIS, serait ainsi effective, la réforme anticipant la fin de la contribution des communes et de leurs établissements publics de coopération intercommunale au fonctionnement de ces derniers, prévue pour le 1 ^er janvier 2006.

Enfin, le rôle de l'Etat, garant de la solidarité nationale et de l'efficacité de la sécurité civile, serait confirmé et précisé . Le présent article rendrait en effet systématique sa responsabilité financière pour les « dépenses afférentes à l'engagement des moyens publics et privés extérieurs au département lorsqu'ils ont été mobilisés par le représentant de l'Etat ». Selon le ministère de l'intérieur, la procédure envisagée serait inspirée de la prise en charge des colonnes de sapeurs-pompiers venues renforcer les secours du sud-est du pays lors des feux de forêts de l'été dernier.

Seraient donc concernées les dépenses de personnel (rémunérations ou vacations), les dépenses de trajet (carburant, péages, SNCF ...), d'hébergement et de ravitaillement des renforts ainsi que les frais couvrant le remplacement des matériels détruits.

La responsabilité financière de l'Etat serait également engagée pour les dépenses relatives à l'engagement de moyens privés par le préfet maritime , dans le cadre d'un plan ORSEC maritime (navires de plaisance ou chalutiers ; navires de dépollution ...).

Enfin, la prise en charge des dépenses issues de l'envoi de secours français au profit d'un Etat étranger demeurerait étatique . Il convient de souligner que ce dispositif concernerait logiquement les coûts engendrés par l'action des moyens nationaux mais également par celle des autres « moyens mobilisés » (associations intégrées dans les dispositifs de secours ...).

Dans un souci de clarté et face aux inquiétudes légitimes de certains maires, qui ont l'expérience du terrain et des crises passées quant à la création éventuelle de nouvelles charges, votre commission vous propose un amendement précisant explicitement que, « dans le cadre de ses compétences, la commune pourvoit aux dépenses relatives aux besoins immédiats des populations ».

Elle vous propose d'adopter l'article 22 ainsi modifié.

Article 23
Droit de réquisition

Cet article tend à préciser les modalités du droit de réquisition des représentants de l'Etat territorialement compétents pour leur permettre d'assurer leurs missions en cas d'accident, de sinistre ou de catastrophe.

La loi du 22 juillet 1987, dans son article 10 , a prévu que les autorités compétentes de l'Etat chargées de la direction des opérations de secours ou du déclenchement des plans ORSEC (Premier ministre ; représentant de l'Etat dans le département où se trouve le siège de la zone de défense ; représentant de l'Etat dans le département), « chacune en ce qui la concerne », peuvent procéder à la réquisition des moyens privés de secours nécessaires.

En pratique, ces réquisitions tendent à répondre à une situation d'urgence en complétant rapidement, lors d'opérations de secours, les moyens de secours disponibles par des personnels et des matériels spécialisés (engins de dépannage spécifiques ; personnels des sociétés intervenant dans le maniement des produits chimiques dangereux). Elles ne peuvent être mises en oeuvre « en temps ordinaire ». Les entreprises et particuliers concernés sont ultérieurement indemnisés.

La commune pour le compte de laquelle une réquisition a été faite est tenue, dans le délai d'un mois à compter de la demande qui lui est adressée, de verser à la personne requise, ou, en cas de décès, à ses ayants-droit, une provision proportionnée à l'importance du dommage subi dans le cadre de cette réquisition ^{143 ( * )} . Puis, elle doit présenter à la victime, ou à ses ayants-droit, une offre d'indemnisation dans un délai de trois mois à compter du jour où elle reçoit de celle-ci la justification de ses préjudices. Cette disposition est applicable en cas d'aggravation du dommage.

L'état du droit précise en outre que les recours dirigés contre les décisions, expresses ou tacites, prises par les communes sur les demandes précitées, sont portés devant le tribunal administratif compétent, le président du tribunal ou son délégué statuant dans un délai de 15 jours.

Le représentant de l'Etat dans le département dispose également d'un pouvoir de réquisition, défini à l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales issu de la loi n° 2003-229 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, au titre de ses prérogatives de police générale .

En cas d'urgence , lorsque l'atteinte au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l'exigent et que les moyens dont dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci peut, par arrêté motivé , pour toutes les communes du département ou plusieurs ou une seule d'entre elles, réquisitionner tout bien et service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l'usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin.

L'arrêté motivé fixe la nature des prestations requises, la durée de la mesure de réquisition ainsi que les modalités de son application. Le préfet a la possibilité de faire exécuter d'office les mesures prescrites par son arrêté.

Dans les conditions prévues par le code de justice administrative, le président du tribunal administratif ou son délégué peut, à la demande de la personne requise , dans les quarante-huit heures de la publication ou de la notification de l'arrêté, accorder une provision représentant la totalité ou une partie de l'indemnité précitée lorsque celle-ci n'est pas contestable.

L'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales prévoit également que les magistrats précités peuvent prononcer, sur demande de l'autorité requérante, une astreinte à l'encontre de la personne requise en cas d'inexécution volontaire de ses obligations découlant de l'arrêté.

Il précise aussi que le refus d'exécuter les mesures prescrites par l'autorité requérante constitue un délit qui est puni de six mois d'emprisonnement et de 10.000 € d'amende .

Le présent article tend donc à supprimer l'existence d'une disposition spécifique relative aux « réquisitions de sécurité civile » telle que visée à l'article 11 de la loi du 22 juillet 1987 et à permettre aux autorités compétentes de l'Etat (représentants de l'Etat dans le département ou dans la zone ...), chacune en ce qui le concerne, de réquisitionner des moyens nécessaires aux secours pour l'accomplissement de leurs missions de sécurité civile « dans les conditions prévues à l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales » (I).

Les frais inhérents aux réquisitions prises à ce titre seraient supportés « conformément aux dispositions de l'article 22 » du projet de loi (II) (prise en charge par l'Etat des dépenses directement liées aux opérations de secours par les SDIS, des dépenses de soutien des populations par les communes et des dépenses afférentes à l'engagement des moyens publics et privés extérieurs au département mobilisés par le représentant de l'Etat).

Les mesures de l'article 11 de la loi du 22 juillet 1987 relatives à l'indemnisation des personnes requises seraient maintenues. La personne requise est ultérieurement rétribuée par l'Etat, mais cette rétribution doit uniquement compenser les frais matériels, directs et certains résultant de l'application de l'arrêté de réquisition (exemple d'une prestation d'une entreprise de même nature que celles fournies habituellement à la clientèle rémunérée au prix commercial) et ne peut se cumuler avec une rétribution par une autre personne.

De plus, la nouvelle disposition permettrait d'utiliser la réquisition non seulement au profit d'une collectivité (commune) mais également d'un établissement public (SDIS) (III).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 23 sans modification .

Article 24
Garanties accordées aux salariés requis

Cet article prévoit que le salarié requis par le représentant de l'Etat pour l'accomplissement de ses missions de sécurité civile et victime d'un dommage bénéficie des dispositions du code du travail relatives aux accidents du travail et aux maladies professionnelles.

L'article 11 de la loi du 22 juillet 1987 a étendu le bénéfice des dispositions de la section V-I du chapitre  du titre II du livre 1 ^er du code du travail aux salariés requis par le représentant de l'Etat dans le cadre d'opérations de secours et victimes d'un dommage.

Le présent article confirme ce dispositif de protection des salariés requis en visant expressément les articles idoines du code précité : « Le salarié requis par le représentant de l'Etat, conformément aux dispositions de l'article 23 de la présente loi et victime d'un dommage résultant d'une atteinte à la personne, bénéficie des dispositions des articles L. 122-32-1 à  L. 122-32-11 du code du travail ».

Ces dernières instituent une protection juridique relative à la stabilité du contrat de travail du salarié concerné . Le contrat de travail du salarié requis et victime d'un dommage est ainsi suspendu pendant la durée de l'arrêt de travail provoqué par l'atteinte à la personne et, le cas échéant, pendant le délai d'attente et la durée du stage de réadaptation, de rééducation ou de formation professionnelle. A ce titre, le salarié bénéficie d'une priorité en matière d'accès aux actions de formation professionnelle . De plus, la durée des périodes de suspension est prise en compte pour la détermination des avantages légaux ou conventionnels liés à l'ancienneté dans l'entreprise ^{144 ( * )} .

L'employeur, au cours de cette période, ne peut mettre fin au contrat à durée indéterminée du salarié que s'il justifie d'une faute grave de l'intéressé ou qu'il se trouve dans l'impossibilité de le maintenir pour des raisons étrangères au préjudice subi.

La résiliation du contrat à durée déterminée d'un salarié est également nulle au cours de la période précitée sauf faute grave de l'intéressé ou force majeure ^{145 ( * )} . La suspension ne fait pas obstacle à l'échéance dudit contrat mais s'il comporte une clause de renouvellement, l'employeur ne pourra refuser ce dernier que s'il justifie d'un « motif réel et sérieux » étranger au dommage ou, à défaut, verser une indemnité correspondant au préjudice subi au salarié ^{146 ( * )} .

La protection offerte aux salariés requis doit également permettre leur réinsertion dans l'entreprise à l'issue de la période de suspension. En principe, s'il est déclaré apte par le médecin du travail, le salarié « retrouve son emploi ou un emploi similaire assorti d'une rémunération équivalente » ^{147 ( * )} .

S'il est déclaré inapte , l'employeur est tenu de lui proposer un autre emploi approprié et aussi comparable que possible à celui qu'il occupait, compte tenu des recommandations du médecin du travail, si besoin est au moyen d'une transformation de son poste (qui peut bénéficier d'une aide financière de l'Etat). Si le salarié n'est pas reclassé dans l'entreprise à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la date de l'examen de reprise du travail ou s'il n'est pas licencié, il reçoit le salaire correspondant à l'emploi qu'il occupait auparavant. L'employeur est tenu de faire connaître par écrit les motifs s'opposant au reclassement. Le licenciement du salarié en contrat à durée indéterminée ne peut être prononcé que si l'employeur justifie soit de l'impossibilité de lui proposer un autre emploi, soit du refus du salarié d'occuper ce dernier ^{148 ( * )} .

En cas de licenciement, l'employeur doit verser au salarié une indemnité compensatrice du préjudice subi ainsi qu'une indemnité spéciale de licenciement ^{149 ( * )} . Si ce licenciement est prononcé en méconnaissance des règles précitées, le tribunal saisi peut proposer la réintégration du salarié dans l'entreprise (avec maintien des avantages acquis) ou, en cas de refus de l'une des parties, lui octroyer une indemnité, qui ne peut être inférieure à douze mois de salaires.

Concernant les salariés bénéficiant d'un contrat à durée déterminée , si l'employeur justifie son impossibilité à proposer un emploi ou si le salarié refuse un emploi offert dans ces conditions, l'employeur est en droit de demander la résolution judiciaire du contrat. La juridiction saisie prononce la résolution et fixe le montant de la compensation financière due au salarié. En cas de rupture de contrat méconnaissant les critères précités, le salarié a droit à une indemnité correspondant au préjudice subi.

Ces dispositions facilitent la mise à disposition des personnels des entreprises en leur assurant la meilleure protection sociale possible en cas de dommage.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 24 sans modification .

* ⁷⁶ Article 1 ^er de la loi du 22 juillet 1987 précitée.

* ⁷⁷ Rapport n° 206 (1986-1987), Sénat, première lecture.

* ⁷⁸ Article 9 de la loi précitée.

* ⁷⁹ Selon ce dernier, en effet, « dans chaque zone, un haut fonctionnaire civil détient les pouvoirs nécessaires au contrôle des efforts non militaires prescrits en vue de la défense, au respect des priorités et à la réalisation des aides réciproques entre services civils et militaires, en vue de la défense civile et de la sécurité intérieure du territoire ».

* ⁸⁰ Articles 7 et 8 de la loi du 22 juillet 1987 précitée.

* ⁸¹ Voir aussi le commentaire de l'article 14 du projet de loi.

* ⁸² Voir aussi le commentaire de l'article 17 du projet de loi.

* ⁸³ Décret n° 88-622 du 6 mai 1988 relatif aux plans d'urgence, pris en application de la loi n° 87-586 du 22 juillet 1987 précitée.

* ⁸⁴ En raison de la nature et de l'étendue des risques, des plans d'urgence peuvent être arrêtés par le préfet désigné par le Premier ministre pour plusieurs départements ou par le préfet du département où se trouve le siège de la zone de défense pour les départements situés dans la même zone.

* ⁸⁵ Article 4 de la loi du 22 juillet 1987 précitée.

* ⁸⁶ Article 6 du décret du 6 avril 1988 précité.

* ⁸⁷ Décret n° 53-578 du 20 mai 1953, modifié à plusieurs reprises.

* ⁸⁸ Article 8 du décret précité.

* ⁸⁹ Ce plan prévoit les mesures internes à adopter et les moyens à mobiliser en cas d'accident majeur, ainsi que les modalités d'alerte des populations et collectivités extérieures.

* ⁹⁰ Les fonctionnaires chargés de l'inspection des installations classées interviennent sous l'autorité des préfets. Ils appartiennent aux directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) des ministères en charge de l'industrie et de l'écologie et aux directions départementales des services vétérinaires (DDSV) du ministère chargé de l'agriculture (établissements agricoles).

* ⁹¹ La directive communautaire n° 82/501 du 24 juin 1982 dite « Seveso » prévoit un dispositif global de prévention des risques industriels (réalisation d'études de danger ; élaboration de plans particuliers d'intervention (PPI) ; information des populations riveraines). La directive n° 96/82 du 9 décembre 1996 dite « Seveso II », renforce les obligations des établissements relatives à la prévention des accidents majeurs et élargit son champ d'application.

* ⁹² Article 12 du décret précité.

* ⁹³ Article 13 du décret précité. Dans les départements d'outre-mer, ces prérogatives sont exercées par le délégué du Gouvernement. Si la mise en oeuvre d'un plan de secours relève pour partie de la compétence du préfet maritime et de celle du préfet, le plan peut être arrêté conjointement par les deux autorités.

* ⁹⁴ Le plan rouge a ainsi été activé à la suite de l'effondrement du terminal 2E de Roissy, le 23 mai dernier.

* ⁹⁵ Cette compétence du maire s'inscrit dans la continuité de ses responsabilités en matière de prévention des risques (voir commentaire de l'article 10), renforcée par la possibilité d'instituer des plans communaux de sauvegarde.

* ⁹⁶ Article L. 2211-1 du code général des collectivités territoriales.

* ⁹⁷ Article L. 2212-2 du code précité.

* ⁹⁸ Article L. 2212-4 du code précité.

* ⁹⁹ Conseil d'Etat, 14 mars 1986, commune de Val d'Isère et autres.

* ¹⁰⁰ Conseil d'Etat, 26 juillet 1918, Epoux Lemercier.

* ¹⁰¹ Article 121-3 du code pénal.

* ¹⁰² Article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 2000-647 du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels (dite « loi Fauchon »).

* ¹⁰³ Conseil d'Etat, 31 janvier 1997, Sarl Camping « Les Clos ».

* ¹⁰⁴ Selon l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales : « le représentant de l'Etat dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l'ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d'application excède le territoire d'une commune ».

* ¹⁰⁵ Article 5.

* ¹⁰⁶ Article L. 2215-1 du code précité et article 23 du projet de loi.

* ¹⁰⁷ Article 9 de la loi du 22 juillet 1987 précitée.

* ¹⁰⁸ Selon le ministère de l'intérieur, les effectifs de ces services vont être progressivement renforcés.

* ¹⁰⁹ Voir article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales et titre III du projet de loi.

* ¹¹⁰ Article L. 1424-3 du code précité.

* ¹¹¹ Article L. 1424-4 du code précité.

* ¹¹² Selon ce dernier, les préfectures connaissent des situations très inégales :

. 63 préfectures peuvent être regardées comme bien équipées ;

. 33 préfectures ne disposent pas d'un équipement satisfaisant.

L'effort entrepris a permis d'engager des autorisations de programme en 2002 entrepris pour les préfectures de la Dordogne et du Morbihan (228.000 euros) et en 2003, pour les Alpes-de-Haute-Provence, l'Aude, le Doubs, le Gard, l'Indre, le Loiret, le Nord et le Tarn (310.200 euros). D'autres projets (Ardèche, Aude, Charente-Maritime, Doubs, Indre, Jura, Loiret, Meurthe-et-Moselle, Hautes-Pyrénées, Tarn) d'un montant de 1,9 milliards d'euros sont examinés à l'heure actuelle.

* ¹¹³ Article 21 de l'ordonnance du 7 janvier 1959 précitée.

* ¹¹⁴ Article 23 de l'ordonnance précitée.

* ¹¹⁵ Article 7 de la loi du 22 juillet 1987 précitée.

* ¹¹⁶ En pratique, le préfet de zone est assisté d'un préfet délégué pour la sécurité et la défense pour diriger le secrétariat général de zone de défense (SGZD) et l'état-major de zone (EMZ).

* ¹¹⁷ Loi n°2003-239 pour la sécurité intérieure.

* ¹¹⁸ Le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur le naufrage du Prestige (rapport n° 1018 ; Assemblée nationale ; XIIème législature ; 10 juillet 2003) a ainsi souligné la réussite de la coordination des plans POLMAR par le préfet de zone, en appelant à accentuer ce rôle de coordination au niveau de la zone de défense.

* ¹¹⁹ Décret n° 2002-84 du 16 janvier 2002 relatif aux pouvoirs du préfet de zone précité (article 6).

* ¹²⁰ Née de la fusion de deux associations centenaires (société centrale de sauvetage des naufragés ; hospitaliers sauveteurs bretons) en 1967, la SNSM est une association, loi 1901, reconnue d'utilité publique qui a pour mission le sauvetage des personnes en mer. 4.500 bénévoles se répartissent dans les 232 stations de sauvetage, réparties sur les côtes de France.

* ¹²¹ Ces moyens sont mis en oeuvre à partir de conventions d'assistance passées avec les partenaires concernés ou par la voie de la réquisition.

* ¹²² Article 17 de l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 partant organisation générale de la défense.

* ¹²³ L'article L. 1424-49 du code général des collectivités territoriales rappelle que les dispositions de droit commun relatives aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) ne s'y appliquent pas.

* ¹²⁴ Lors d'une soirée à l'ambassade d'Autriche à Paris donnée par le prince de Schwartzenberg en l'honneur de l'empereur Napoléon 1 ^er , le 1 ^er juillet 1810, un terrible incendie causa la mort de 10 personnes. A la suite de ce drame, le décret impérial du 18 septembre 1811 instaura le bataillon des sapeurs-pompiers de Paris afin d'organiser la lutte contre le feu. En 1867, le bataillon fut transformé en régiment. Et, en 1967, le régiment devint la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, rattachée à l'arme du génie depuis 1965.

* ¹²⁵ La brigade des sapeurs-pompiers de Paris, composée de 7.000 hommes et de 800 véhicules, est constituée de 5 groupements (3 groupements d`intervention ; 1 groupement d'instruction et 1 groupement des services), répartis en compagnies et en centres de secours (77).

* ¹²⁶ Décret n° 2000-1162 du 28 novembre 2000 relatif aux missions et à l'organisation de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris.

* ¹²⁷ Les recettes et les dépenses de la brigade sont d'ailleurs inscrits au budget spécial de la préfecture de police de Paris auquel contribuent l'Etat, la ville de Paris, les conseils généraux et les communes de la « petite couronne ».

* ¹²⁸ Article L. 2512-13 du code précité.

* ¹²⁹ Article L. 2521-2 du code précité .

* ¹³⁰ Voir commentaire de l'article 13 du projet de loi.

* ¹³¹ Article L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales.

* ¹³² Article L. 1424-4 du code général des collectivités territoriales. Le règlement opérationnel fixe « Les consignes opérationnelles relatives aux différentes missions des services d'incendie et de secours et détermine obligatoirement l'effectif minimum et les matériels nécessaires... » (article R. 1424-42 du code précité).

* ¹³³ Ce dernier est un officier de sapeurs-pompiers professionnels du grade de commandant, lieutenant-colonel ou colonel (article R. 1424-19-1 du code précité).

* ¹³⁴ Article R. 1424-43 du code précité.

* ¹³⁵ Cet article est relatif aux troubles à l'ordre public provoqués par l'activité des établissements de ventes à emporter d'aliments assemblés et préparés sur place.

* ¹³⁶ Sous réserve des dispositions de l'article L.321-12, il est défendu à toutes les personnes autres que les propriétaires de terrains boisés ou non, ou autres que les ayants droit de ces propriétaires, de porter ou d'allumer du feu sur ces terrains et jusqu'à une distance de 200 m des bois, forêts, plantations, reboisements, ainsi que des landes, maquis et garrigues... » (article L 322-1 du code forestier).

* ¹³⁷ Voir commentaire des articles 40 à 50 du projet de loi.

* ¹³⁸ Voir note n°1.

* ¹³⁹ Article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁴⁰ Article 54 de la loi du 27 février 2002, aujourd'hui inséré à l'article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁴¹ Article L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁴² Article 51 du projet de loi.

* ¹⁴³ Article 11 de la loi du 22 juillet 1987 précitée.

* ¹⁴⁴ Article L. 122-32-1 du code du travail.

* ¹⁴⁵ Article L. 122-32-2 du code précité.

* ¹⁴⁶ Article L. 122-32-3 du code précité.

* ¹⁴⁷ Article L. 122-32-4 du code précité.

* ¹⁴⁸ Article L. 122-32-5 du code précité.

* ¹⁴⁹ Ces indemnités, dont les modalités fixées respectivement par l'article L. 122-8 et L. 122-9 du code précité, ne sont pas dues au salarié en cas de refus abusif du reclassement qui lui est proposé.