EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi n° 227 (2003-2004) de modernisation de la sécurité civile, dont le Sénat est saisi en premier lieu, a pour objet d'actualiser les principes de la sécurité civile en France, posés par la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs, afin de tirer les leçons des crises passées.
Lors de son audition devant votre commission des Lois, le 26 mai dernier, M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, soulignait que : « La sécurité civile est au coeur de la préoccupation des Français. Ils ont conscience que notre pays, comme tous les autres pays européens, est confronté à des risques naturels ou technologiques de plus en plus graves, de plus en plus fréquents. Face à cette situation, ils demandent aux pouvoirs publics de faire preuve de volonté et de garantir leur sécurité. Cette exigence est légitime. Il est de notre devoir commun d'y répondre . »
Les ravages occasionnés chaque année par les feux de forêt, la répétition de catastrophes majeures, naturelles (tempêtes de 1999 ; inondations de 2000, 2002 et 2003) ou industrielles (explosion de l'usine AZF en 2001), l'apparition de risques qui étaient auparavant insuffisamment pris en compte, comme la canicule, et la menace d'attentats terroristes ont tristement illustré son importance.
L'efficacité de la sécurité civile repose sur des principes opérationnels simples mais surtout sur le professionnalisme, le courage et le dévouement des acteurs des secours, au premier rang desquels figurent les sapeurs-pompiers, auxquels votre commission des Lois tient à rendre un hommage mérité. Au quotidien comme lors des drames de grande ampleur qui frappent régulièrement notre pays, ils suscitent à juste titre l'admiration et l'attachement profond de nos compatriotes.
La réforme envisagée a pour objet d'améliorer la prévention et la gestion des crises, de développer une véritable culture de la sécurité civile en France, de conforter le rôle des départements dans la gestion des services d'incendie et de secours et de réaffirmer la reconnaissance de la Nation envers les sapeurs-pompiers.
Après avoir rappelé les attentes suscitées par ce texte, qui a été précédé d'une longue phase de concertation, votre commission vous présentera les dispositions qu'il contient, qui témoignent d'un projet ambitieux, et les amendements qu'elle vous soumettra pour en améliorer la portée.
I. UNE MODERNISATION ATTENDUE DE LA SÉCURITÉ CIVILE
La modernisation de la sécurité civile constitue une nécessité tant son organisation est contestée, son financement semble mal assuré et ses contours restent incertains.
A. UNE ORGANISATION COMPLEXE
La gestion des services d'incendie et de secours relève de la compétence des communes et des départements mais les règles applicables sont définies par l'Etat. Cette dichotomie est source d'incompréhension et de ressentiment.
1. Un rôle de proximité des communes irremplaçable
Les missions de secours aux personnes ont longtemps été assurées par les seules communes.
Aujourd'hui encore, les opérations de secours sont conduites sous l'autorité du maire , au titre de ses pouvoirs de police, et leurs frais sont , en principe, à la charge de la commune .
Depuis la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services départementaux d'incendie et de secours, les moyens des services d'incendie et de secours sont mutualisés au niveau du département et leur gestion est assurée par un établissement public , le service départemental d'incendie et de secours. Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de secours et de lutte contre l'incendie contribuent à son financement et sont représentés au sein de son conseil d'administration. Ce dernier est toutefois composé en majorité de représentants du département.
Par ailleurs, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale qui le souhaitaient ont pu conserver la responsabilité de leurs centres de première intervention . Ces derniers, au nombre de 3.000 environ, ont été confortés par la loi du 27 février 2002 et leurs liens avec les services départementaux d'incendie et de secours se sont resserrés.
La loi a ainsi prévu la signature d'une convention tripartite entre l'établissement public, le préfet et la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale afin de fixer les modalités d'intervention opérationnelles du centre de première intervention « non intégré », la participation du service départemental à son fonctionnement ainsi que les conditions dans lesquelles le centre peut acquérir, louer ou construire les biens nécessaires à son fonctionnement. Auparavant, le service départemental d'incendie et de secours détenait une compétence exclusive en la matière et pouvait donc imposer ses vues aux centres communaux et intercommunaux.
Les maires sont également appelés à jouer un rôle croissant en matière de prévention des risques et de sauvegarde des populations locales . Ainsi, dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques d'inondation prescrit ou approuvé, ils sont tenus d'informer la population au moins une fois tous les deux ans et de procéder à l'inventaire des repères de crues afin de mettre en valeur ceux qui correspondent aux plus hautes eaux connues. Nombre de communes prennent des initiatives dignes d'intérêt - qu'il soit permis à votre rapporteur de citer les plans de sauvegarde communaux de Toulouse et de Chamonix - dont la sécurité juridique n'est pas assurée.
Les retours d'expérience des catastrophes récentes ont mis en exergue à la fois la pertinence de l'échelon communal pour apporter une première réponse à la crise et sa prise en compte insuffisante dans les dispositifs en vigueur. Le département n'en reste pas moins appelé à jouer un rôle croissant dans l'organisation des secours.