N° 330
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès-verbal de la séance du 2 juin 2004
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, d' orientation sur l' énergie,
Par M. Henri REVOL,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Bernard Piras, Mme Odette Terrade, M. Francis Grignon, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Gérard Cornu, Jean-Marc Pastor, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard Claudel, Marcel-Pierre Cléach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Détraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Bernard Dussaut, André Ferrand, Hilaire Flandre, François Fortassin, Alain Fouché, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kergueris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, René Monory, Jacques Moulinier, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Henri de Richemont, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 e législ.) : 1586, 1597 et T.A. 302
Sénat : 328 (2003-2004)
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Énergie. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Rares sont les sujets qui, au cours de ces dix dernière années, ont suscité dans l'opinion publique, autant de réflexions, de discussions, de controverses, voire de polémiques que le devenir de la politique énergétique de la France. Alors que celle-ci fut longtemps le résultat de décisions prises sans consultation de l'opinion publique, cette politique fait désormais l'objet de nombreux rapports publics et de multiples débats qui se sont déroulés aussi bien dans l'ensemble du pays qu'au sein du Parlement. C'est la force de la démocratie que d'avoir permis à chacun d'exprimer ses positions afin de permettre aux pouvoirs publics de prendre une décision éclairée à l'issue de ce long travail de gestation. Le temps de la décision est donc venu.
Celle-ci est d'autant plus capitale que les choix qui seront effectués, par action ou par abstention en matière énergétique auront une incidence déterminante sur le mode et le niveau de vie de nos concitoyens, la préservation de l'environnement et le devenir de la France en tant que puissance économique, au cours des cinquante prochaine années de façon largement irréversible . C'est dire l'importance qui s'attache à la discussion du projet de loi d'orientation énergétique tant au plan social, dans une société qui reconnaît aux citoyens un « droit à l'électricité », qu'en matière économique puisqu'on sait que le coût de l'énergie constitue un facteur déterminant de la compétitivité des économies industrielles.
Comme soulignait dès 1997 la commission d'enquête du Sénat présidée par M. Jacques Valade sur la politique énergétique de la France, dont l'auteur du présent rapport fut le rapporteur : « Le temps de l'opacité est révolu en ce qui concerne les choix énergétiques et leur maîtrise » 1 ( * ) . Le débat national qui a eu lieu en 2003 a permis de constater que si nos concitoyens sont disposés à modérer le taux d'accroissement de leur consommation énergétique, ils n'envisagent pas de diminuer celle-ci en valeur absolue , considérant que les facilités que permettent les transports, l'éclairage, le chauffage et l'usage des appareils ménagers prennent une part déterminante à leur bien être quotidien. En outre, la hausse du niveau de vie et la garantie d'une fourniture qui permet de couvrir les besoins sans pénurie ont favorisé le développement d'une préoccupation légitime pour le secteur énergétique : le souci de préserver l'environnement qui est désormais partagé par l'ensemble des forces politiques et sociales de notre pays .
Mais si les objectifs du développement durable et de la satisfaction des besoins par la garantie d'une indépendance nationale sont communs aussi bien à l'ensemble de nos concitoyens qu'à leurs représentants, les moyens pour les atteindre sont de plus en plus discutés. Les débats précités n'ont, sur ce point, peut-être pas permis d'éclairer totalement les vrais enjeux alors même que le problème que se propose de résoudre le projet de loi d'orientation énergétique se résume, en réalité, à trois questions simples :
- la France est-elle capable de modérer l'accroissement et d'optimiser l'utilisation de sa consommation énergétique ?
- des efforts suffisants sont-ils réalisés, et à quel prix, pour favoriser le développement des énergies renouvelables (ENR) ?
- enfin sommes-nous prêts à renouveler notre outil de production d'électricité nucléaire ou à lui substituer une autre source de production autochtone ?
Tels sont les termes du débat que votre rapporteur souhaite aborder sans a priori, soucieux de contribuer à définir les bases d'un nouveau consensus énergétique pour notre pays , considérant que la réussite de cette politique est l'une des conditions de la prospérité de la France XXI ème siècle.
Votre rapporteur se félicite donc , avec votre Commission des Affaires économique, de la discussion de ce projet de loi qu'ils appellent de leurs voeux depuis plusieurs années . Il se propose de rappeler, en premier lieu, la genèse de ce texte et les perspectives qui s'ouvrent à la France en matière énergétique, avant d'examiner le dispositif transmis au Sénat après son examen par l'Assemblée nationale et enfin de présenter les modifications qu'il souhaiterait y voir apporter.
I. LA POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE : UN ENJEU MONDIAL
La politique énergétique de la France a été conçue, au cours des trente dernières années pour assurer l'indépendance et la compétitivité de notre pays confronté à un environnement international incertain. Elle est toujours inspirée aujourd'hui de cette préoccupation qui se double de la nécessité de lutter contre l'effet de serre.
A. LA SITUATION ÉNERGÉTIQUE : ENTRE MENACE POUR L'ENVIRONNEMENT ET CRAINTE DE LA PÉNURIE
La menace que l'effet de serre fait peser sur le climat terrestre et la raréfaction des sources d'énergies fossiles sont les deux principaux enjeux auxquels font face tous les acteurs du secteur énergétique
1. Les dangers de l'effet de serre sur l'environnement terrestre
L'augmentation des rejets de gaz à effet de serre (CO², CH4, N2O, SF6, HFC et PFC 2 ( * ) ) qui résulte de la combustion de sources d'énergie fossile constitue l'un des bouleversements majeurs de l'environnement terrestre . Bien loin de se ralentir, ce phénomène s'étend et se renforce puisque selon l'Agence internationale de l'énergie (AIE), les émissions mondiales de gaz carbonique dues à l'énergie croîtraient de 70 % entre 2000 et 2030. Il s'ensuit un renforcement de l' « effet de serre » qui entraîne un réchauffement climatique de la terre, lequel pourrait se situer entre + 1,5 et + 6 degrés centigrades d'ici à la fin du XXI ème siècle. Comme le souligne le Livre blanc sur les énergies 3 ( * ) présenté par Mme Nicole Fontaine le 7 novembre 2003 on peut craindre que des modifications de l'environnement n'en résultent : élévation du niveau de la mer, extension des déserts, recul des glaciers, accroissement des différences entre les saisons que l'épisode caniculaire de 2003 observé en Europe pourrait préfigurer et multiplication des phénomènes climatiques extrêmes tels que les inondations et tempêtes.
Face à la gravité de cette question les Etats ont signé, en 1997 , le protocole de Kyoto en vertu duquel les pays industrialisés ont pris l'engagement de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre de 5,2 % en 2010 par rapport à leur niveau 1990 . Certes, le protocole n'est pas encore juridiquement entré en vigueur pour l'ensemble des Etats du globe puisque le nombre d'Etats l'ayant ratifié représente moins de 55 % des émissions des pays industrialisés, notamment à cause du refus d'y adhérer manifesté par la Russie et les Etats-Unis qui représentent, à eux seuls, 40 % des émissions.
Pour autant le protocole trace un cadre général pour le règlement du problème de l'effet de serre auquel aucune alternative sérieuse n'a été trouvée . C'est d'ailleurs la raison pour laquelle l'Union européenne y a souscrit et souhaite se doter d'instruments appropriés pour diminuer ses émissions de gaz à effet de serre. On en veut pour preuve la directive 2001/77 /CE du Parlement Européen et du Conseil du 27 septembre 2001 relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité . Ce texte important accompagne un mouvement progressif de recours aux énergies renouvelables, en général, et à l'énergie éolienne, en particulier. Celui-ci a, pour le moment, principalement concerné les Etats du nord de l'Europe qui sont particulièrement soucieux de limiter leur très importante consommation d'énergies fossiles. On sait qu'aujourd'hui encore certains recourent au charbon pour plus de la moitié de leur « panier » énergétique (ce chiffre atteint 51,9 % en l'Allemagne et 51,6 % au Danemark contre 6,2 % pour la France). Considérant que le potentiel d'exploitation des ENR est sous-utilisé dans la Communauté européenne, la directive prévoit que les Etats se fixent des objectifs indicatifs nationaux de développement de ces énergies de sorte que la part d'énergie produite à partir des ENR atteigne 22,1 % de l'électricité dans la consommation totale de la Communauté en 2010 . En choisissant la filière nucléaire qui n'émet quasiment pas de gaz à effet de serre (6 grammes de CO² par kilowattheure produit contre 430 grammes pour le gaz, et entre 800 et 1050 grammes pour le charbon), la France a d'ores et déjà apporté une importante contribution à la lutte contre le changement climatique. Elle ne saurait cependant s'affranchir de l'obligation d'améliorer la place des ENR dans son « bouquet » énergétique pour répondre aux règles fixées au niveau européen.
2. Les risques de la dépendance énergétique pour les économies développées
Depuis qu'elle ne dispose plus de sources d'énergies fossiles suffisantes pour faire face à sa consommation, la France a adopté des dispositions pour assurer son indépendance énergétique. Bien lui en a pris : l'évolution de la situation énergétique mondiale se caractérise par une poursuite de l'accroissement de la consommation de produits fossiles des pays développés, et par une hausse progressive et durable de la consommation des pays émergents, à commencer par la Chine. La hausse des cours des produits pétroliers suscitée par le déséquilibre entre la demande et l'offre de pétrole et alimentée par les anticipations haussières des opérateurs est emblématique de ce mouvement dont nul ne connaît le terme . Certes, la dévaluation qu'a subie le dollar au cours de ces derniers mois face à l'euro a limité la hausse du prix des produits importés. Il n'en reste pas moins qu'avec l'envolée du prix du pétrole, qui se traduit par une hausse de celui du gaz moyennant un « effet retard » de quelques mois, le rétablissement de la parité euro/dollar aurait pour effet de renchérir la facture énergétique de l'Union européenne.
Cette vulnérabilité aux effets de prix, sensible à court terme, se double d'une dépendance géopolitique qui limite l'indépendance énergétique européenne à moyen terme . Si l'on en croit les évaluations réalisées par la Commission de Bruxelles, au rythme de croissance actuel, le taux de dépendance de l'Union par rapport aux importations énergétiques atteindrait 70 % d'ici à quelques décennies, mettant l'économie du continent dans une position très préoccupante. Même l'accroissement du recours au gaz, destiné à échapper à l'influence des producteurs de produits pétroliers ne saurait contribuer, à elle seule, à rétablir cette indépendance puisque les importations gazières sont elles mêmes issues d'un oligopole de producteurs dont la stabilité politique est loin d'être assurée.
* 1 Sénat, rapport n° 439, 1997-1998, p. 18.
* 2 Gaz carbonique, méthane, protoxyde d'azote, hexafluore de soufre, gaz fluorés et hydrocarbures perfluorés.
* 3 Sauf indications contraires, les données statistiques citées dans le présent rapport sont tirées du Livre blanc .