EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est aujourd'hui saisi de quatre propositions de résolution tendant à réformer son Règlement : proposition de résolution n° 56 (2001-2002) présentée par M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste et apparentés tendant à compléter l'article 61 du Règlement du Sénat afin de garantir le secret des scrutins de nominations au Sénat, n° 253 (2002-2003) présentée par MM. André Dulait, Claude Estier, Hubert Haenel et Xavier de Villepin tendant à compléter le Règlement du Sénat et à modifier son article 73 bis , n° 153 (2003-2004) présentée par Mme Nicole Borvo et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen tendant à faire respecter le pluralisme dans le cadre de la journée d'initiative parlementaire instituée par l'article 48 de la Constitution et n° 213 (2003-2004) présentée par MM. Christian Poncelet, Josselin de Rohan, Michel Mercier, Jacques Pelletier, Henri de Raincourt et Xavier de Villepin tendant à actualiser le Règlement du Sénat.
La réforme du Règlement s'impose d'abord afin de répartir entre les six commissions permanentes l'augmentation des effectifs des sénateurs décidée par la loi organique du 30 juillet 2003, dont la mise en oeuvre prévue de manière échelonnée jusqu'au 1 er octobre 2010 débutera dès le renouvellement de septembre prochain.
Au-delà des considérations dictées par ce calendrier impératif, la réforme du Règlement s'inscrit dans le souci constant du Sénat d'améliorer et de moderniser son organisation et ses moyens d'action. A cet égard, elle constitue une nouvelle étape dans l'effort de rénovation poursuivi avec méthode par le Sénat sur la base des conclusions du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale présidé par M. Daniel Hoeffel.
En premier lieu, la loi constitutionnelle du 25 juillet 2002, en reconnaissant au Sénat une priorité pour l'examen des projets de loi relatifs à l'organisation des collectivités décentralisées, a permis de renforcer la vocation du Sénat à assurer la représentation constitutionnelle des collectivités territoriales. Deuxième jalon décisif, la loi organique du 30 juillet 2003 a modifié le mode d'élection des sénateurs et réduit à six ans la durée du mandat sénatorial.
Cette « auto-réforme » du Sénat ne saurait s'arrêter là. Comme l'annonçait M. Christian Poncelet, président du Sénat, dans son allocution pour la fin de la session parlementaire 2002-2003 : « d'autres pistes de rénovation pourraient être explorées dans la perspective d'une modernisation de nos méthodes de travail avec comme objectif de mieux, et peut-être de moins, légiférer et de dégager du temps pour davantage de contrôle et de débat dans l'hémicycle ». Le rapport du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale présentait plusieurs suggestions en ce sens parmi lesquelles l'institution de deux nouvelles procédures simplifiées aux lieu et place des actuelles procédures dites abrégées.
Outre le volet consacré à la répartition des effectifs des commissions, la proposition de résolution n° 213 (2003-2004) tendant à actualiser le Règlement du Sénat reprend plusieurs de ces pistes tout en apportant sur d'autres points les adaptations et clarifications nécessaires. Les autres propositions de résolution ont aussi pour objet, à des titres différents, de rénover l'organisation de notre institution ; elles ont retenu toute l'attention de votre commission.
Le Règlement du Sénat détermine la règle commune de nos travaux : les modifications le concernant doivent faire l'objet sinon d'un accord unanime, du moins de la concertation la plus large. Votre rapporteur a ainsi rencontré les présidents de commission, le président de la délégation pour l'Union européenne et les présidents de groupe ; fruit de ces premiers échanges, une synthèse des propositions du rapporteur a été soumise à chacun d'entre eux. Une nouvelle étape de la concertation s'est ainsi engagée. La proposition de résolution présentée par votre commission, articulée autour de la proposition de résolution n° 213, a retenu celles des modifications qui paraissaient devoir recevoir l'assentiment le plus large. Avant d'en présenter l'économie générale, votre rapporteur analysera successivement, dans l'ordre chronologique de leur dépôt, les quatre propositions de résolution soumises à votre examen.
I. LES VOIES DE LA MODERNISATION DES TRAVAUX DU SÉNAT
A. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION TENDANT À GARANTIR LE SECRET DES SCRUTINS DE NOMINATIONS AU SÉNAT DÉPOSÉE PAR M. MICHEL DREYFUS-SCHMIDT ET LES MEMBRES DU GROUPE SOCIALISTE ET APPARENTÉS (n° 56, 2001-2002)
Aux termes de l'article 61, alinéa 1, du Règlement « sous réserve des dispositions de l'article 3 concernant la nomination des secrétaires du Sénat 1 ( * ) les nominations en assemblée plénière ou dans les commissions ont lieu au scrutin secret ».
Le Règlement ne précise que le dispositif applicable aux nominations en assemblée plénière (encore cette procédure n'est-elle qu'une faculté laissée à l'initiative du Sénat qui pourrait décider d'organiser autrement le scrutin) : après avoir consulté le Sénat, le président indique l'heure d'ouverture et la durée du scrutin ; le scrutin se déroule dans une salle voisine de la salle des séances : une urne y est disposée, sous la surveillance de l'un des secrétaires assisté de deux scrutateurs chargés d'émarger le nom des votants.
Le principe du scrutin secret s'applique également à l'Assemblée nationale pour les nominations personnelles. Le Règlement de l'Assemblée nationale (article 69, alinéa 1) prévoit qu'il peut avoir lieu « soit à la tribune, soit dans les salles voisines de la salle des séances ».
Les auteurs de la proposition de résolution estiment que « le simple énoncé du caractère secret des votes ne permet pas d'en garantir pleinement le respect ». Ils rappellent les dispositions de l'article L. 62 du code électoral (« élections des députés, des conseillers généraux et des conseillers municipaux ») : « sans quitter la salle du scrutin, [l'électeur] doit se rendre isolément dans la partie de la salle aménagée pour le soustraire aux regards pendant qu'il met son bulletin dans l'enveloppe (...). Dans chaque bureau de vote, il y a un isoloir pour 300 électeurs inscrits ou par fraction ». Le principe de l'isoloir prévaut pour toutes les élections au suffrage universel direct ou indirect.
La proposition du groupe socialiste tend à l'appliquer aux scrutins portant sur des nominations personnelles au Sénat. Elle vise ainsi à compléter l'article 61 du Règlement en prévoyant que « dans tous les cas, chaque votant doit se rendre dans les lieux aménagés pour le soustraire aux regards pendant qu'il met son bulletin dans l'enveloppe ».
Cette proposition de résolution inspire plusieurs réserves.
En premier lieu, aucune disposition constitutionnelle ou législative ne fait aujourd'hui obligation à une assemblée délibérante de garantir le secret du scrutin pour les nominations personnelles par la mise en place d'espaces isolés. En effet, ces scrutins ne sont pas assimilables aux élections au suffrage universel . S'ils peuvent être soumis à la règle du secret -encore celle-ci n'est-elle posée explicitement dans le code général des collectivités territoriales que pour l'élection du maire et des adjoints 2 ( * ) (article L. 2122-7)-, ils n'apparaissent pas assujettis aux mêmes procédures. Ainsi, selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, les articles L. 62 et L. 63 du code électoral prescrivant l'usage d'isoloirs et d'urnes lors des opérations de vote ne sont pas applicables à l'élection des maires et de leurs adjoints et l' « absence d'un tel matériel n'est pas, par elle-même, de nature à vicier la régularité du scrutin ». En revanche, la régularité du scrutin aurait été affectée s'il s'était produit une circonstance de nature à porter atteinte à la liberté et au secret du vote (CE, 10 janvier 1990, Elections municipales de Challeville).
En revanche, si le principe de l'isoloir ne saurait constituer une obligation, le Règlement n'interdit pas au Sénat ou à la commission concernée, selon les cas, d'en décider l'application pour un scrutin particulier si la sérénité de l'élection devait dépendre de la mise en oeuvre d'un tel dispositif.
Telle est la force de notre Règlement de ménager la souplesse adaptée à la diversité des situations. En la matière, chacun des sénateurs est le meilleur gardien du secret de son vote : un formalisme trop étroit, que rien n'impose en droit, serait mal accordé à l'esprit de confiance et de responsabilité qui prévaut au sein de notre assemblée.
* 1 La liste des candidats aux fonctions de secrétaire est établie par les présidents de groupe « selon la représentation proportionnelle des groupes et compte tenu de la représentation acquise aux groupes aux autres postes du Bureau ». S'il n'est pas fait opposition à cette liste dans un délai d'une heure, elle est ratifiée par le Sénat et le Président procède à la proclamation des secrétaires (article 3 du Règlement, alinéas 9 à 13).
* 2 Le code général des collectivités territoriales ne précise pas que l'élection du président du conseil général (article L. 3122-1) et du président du conseil régional (article L. 4133-1) doit se dérouler au scrutin secret ; cependant, pour ce dernier, selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, le secret du vote doit être assuré : notamment, les conseillers ne doivent pas publiquement prendre un seul bulletin et le mettre dans l'enveloppe (CE, 12 mai 1989, Joly).