B. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION TENDANT À MODIFIER L'ARTICLE 73 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT DÉPOSÉE PAR MM. ANDRÉ DULAIT, CLAUDE ESTIER, HUBERT HAENEL ET XAVIER DE VILLEPIN (n° 253, 2002-2003)
Cette proposition de résolution traite plus particulièrement du rôle reconnu au Sénat en matière internationale et européenne. Elle vise à accélérer la prise de position du Sénat dans les différents débats ou textes soumis à son examen. Elle comporte ainsi deux volets, le premier consacré à l'examen des conventions internationales, le second à l'instruction et à l'adoption des propositions de résolution concernant un acte européen.
En premier lieu, comme le soulignent les auteurs de la proposition de résolution, l'examen des accords internationaux requiert l'intervention successive du ministre, du ou des rapporteurs et enfin, le cas échéant, des sénateurs. Or, le nombre des conventions internationales soumises au Sénat n'a cessé de croître au cours des dernières années : pas moins de 43 textes ont ainsi été adoptés par notre assemblée lors de la dernière session 2002-2003.
Aucun de ces textes ne se prête en principe au dépôt d'amendements. En outre, certains d'entre eux -notamment les conventions fiscales ou les accords d'investissement- revêtent un caractère technique. Ils ont pu faire l'objet des éclaircissements nécessaires en commission et ne justifient pas réellement de nouvelles explications en séance publique.
En conséquence, les auteurs de la proposition de résolution suggèrent que lorsque le principe du vote sans débat (articles 47 ter à 47 nonies ) a été retenu sur un projet de loi autorisant la ratification d'un traité ou l'approbation d'un accord, l'ensemble du texte soit mis directement aux voix sauf décision contraire de la Conférence des présidents. Il s'agirait ainsi de déroger au droit, prévu par la procédure du vote sans débat, pour chaque groupe d'expliquer son vote sur l'ensemble du texte pour cinq minutes.
Si le constat dressé par les auteurs de la proposition de résolution apparaît incontestable, le dispositif suggéré ne permettrait pas un gain de temps très significatif. Surtout, il se rattache aux procédures dites « abrégées » du chapitre VII bis du Règlement, très difficiles à mettre en oeuvre, et qui méritent elles-mêmes une réforme d'ensemble. Tel est d'ailleurs l'objet de l'un des volets de la proposition de résolution n° 213 (2003-2004) qui permet de satisfaire à l'exigence d'un examen accéléré de certains accords internationaux dans le cadre d'une refonte complète des procédures abrégées.
Votre commission vous proposera de vous rallier à cette réforme plus large, inspirée des procédures pratiquées par l'Assemblée nationale (article 107 du Règlement de l'Assemblée nationale) et conforme, du reste, aux préconisations du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale.
Le second volet de la proposition n° 253 (2002-2003) est consacré à la procédure d'adoption des résolutions européennes. Compte tenu des délais d'adoption de ces résolutions, le Sénat n'est pas toujours en mesure d'influencer, en temps utile, les positions de notre Gouvernement dans le cadre du processus de négociation communautaire. Ces difficultés se présentent en pratique au stade, d'une part, de l'instruction des propositions de résolution, d'autre part, de leur transformation effective en résolution du Sénat.
L'instruction des propositions de résolution européenne déposées par les sénateurs ou par la délégation pour l'Union européenne relève de la commission permanente compétente sur le fond.
L'ordre du jour législatif ne permet pas toujours à la commission d'examiner aussi rapidement qu'il serait souhaitable les propositions de résolution. Sans doute la réforme du Règlement en 1999 a-t-elle permis que l'examen de la proposition de résolution et des amendements extérieurs par la commission fasse l'objet d'une seule et même réunion -et non de deux réunions successives. Ce progrès ne semble néanmoins pas avoir été suffisant pour raccourcir réellement la procédure.
Aussi les auteurs de la proposition de résolution suggèrent-ils que le président de la commission permanente intéressée puisse demander à la délégation pour l'Union européenne d'assurer elle-même l'examen de la proposition de résolution et des amendements. Ils font observer qu'il n'y aurait pas là remise en cause des attributions de la commission, une telle faculté étant laissée à l'initiative du président de la commission.
Il n'en reste pas moins que cette modification du Règlement reviendrait à conférer à la délégation la possibilité d'adopter au nom du Sénat des résolutions à caractère définitif : en effet, la proposition de résolution, si elle ne fait pas l'objet d'une demande d'inscription à l'ordre du jour, devient définitive au terme d'un délai de dix jours. Dans le cadre des consultations engagées par votre rapporteur, plusieurs présidents de commission ont exprimé des réserves au sujet d'une telle évolution.
La question soulevée par les auteurs de la proposition de résolution n'en demeure pas moins cruciale au regard de l'influence que le Sénat peut exercer dans les procédures communautaires. Aussi votre commission vous proposera-t-elle une première réponse : l'examen d'une proposition de résolution par la commission permanente serait en principe encadré dans un délai d'un mois comme tel est le cas à l'Assemblée nationale.
Une autre difficulté est liée au délai de transformation de la proposition de résolution en résolution du Sénat. Ce délai, fixé à 10 jours francs, peut apparaître excessivement long : seule une résolution définitive, qui engage le Sénat, peut réellement être prise en compte par notre Gouvernement dans la négociation européenne. Les auteurs de la présente proposition de résolution proposent de le ramener à un jour franc à compter de la date de mise en distribution du rapport adoptant la proposition de résolution.
Il convient de rappeler que le principe même d'un délai est destiné à permettre au président du Sénat, au président d'un groupe politique, au président de la commission compétente ou d'une commission saisie pour avis, au président de la délégation pour l'Union européenne ou au Gouvernement de demander l'inscription de la proposition à l'ordre du jour en vue de son examen en séance publique. Dans cette perspective, le délai d'un jour ne semble guère compatible avec le temps nécessaire pour prendre connaissance de la proposition et juger de l'utilité d'en solliciter l'inscription à l'ordre du jour. En conséquence, votre commission vous propose de retenir un délai de 5 jours comme le prévoit d'ailleurs l'une des dispositions de la proposition de résolution n° 213 (2003-2004).