III. LE PROJET DE LOI POSE ENFIN DES OBLIGATIONS CONCRÈTES POUR ASSURER L'ACCÈS DE TOUS À TOUT
A. L'ACCESSIBILITÉ DU CADRE DE VIE : GARANTIR LA CONTINUITÉ DES DÉPLACEMENTS
1. Des principes anciens qui n'ont pas tous la même force juridique
La loi d'orientation du 30 juin 1975 n'avait pas totalement oublié la question de l'accessibilité. Elle affichait des objectifs ambitieux et posait, de façon réaliste, le principe d'une mise en oeuvre progressive, tant en matière de cadre bâti que de transport. Toutefois, la définition même de l'accessibilité souffrait d'emblée d'une vision très restrictive, puisqu'elle demeurait limitée à la question du handicap moteur, et notamment à la question des cheminements en fauteuil roulant.
Il reste que la traduction concrète des principes affichés par cette loi fondatrice n'a été que tardivement réalisée : la définition précise des obligations d'accessibilité a été renvoyée à des décrets, qui ont prévu, faute de « garde-fou » dans la loi, un nombre important d'exceptions et de dérogations. Des délais importants ont été nécessaires pour l'élaboration de ces décrets : ainsi, s'agissant du cadre bâti, leur publication s'est échelonnée jusqu'en 1999.
S'agissant des transports, la loi d'orientation du 30 décembre 1982 sur les transports intérieurs ne fait de l'accessibilité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite qu'un « objectif » parmi d'autres pouvant, le cas échéant, conduire à l'adoption de « mesures particulières » .
2. Des résultats décevants
« Un véritable parcours du combattant ! »
Telle est l'expression qui revient le plus souvent dans la bouche des personnes handicapées pour qualifier la situation de l'accessibilité en France, qu'il s'agisse de la voirie, des transports, du cadre bâti ou encore du logement. De nombreux exemples, tirés de simples visites de nos villes et nos transports en commun permettent de se rendre compte de cet état de fait :
- les trottoirs sont souvent trop hauts pour être franchis par une personne en fauteuil roulant. Ils sont parfois étroits et semés d'obstacles : piquets en métal, plots en béton, stationnement sauvage de vélos ou de motos ;
- lorsqu'un abaissement de trottoir au niveau des passages protégés a pu être obtenu, il est encore trop rarement pourvu de bandes rugueuses, de façon à éviter aux personnes malvoyantes de perdre leurs repères ;
- il n'est pas rare que des parkings en sous-sol, pourtant réputés accessibles (des places réservées aux personnes handicapées sont en effet prévues) soient dépourvus d'ascenseur ou bien que le cheminement conduisant à l'ascenseur comporte une, voire plusieurs marches ;
- pénétrer et circuler dans un établissement recevant du public, même récent, reste souvent une aventure, entre les guichets trop hauts pour la personne en fauteuil, les bureaux non pourvus de boucles magnétiques, les ascenseurs trop souvent absents ou en panne, les portes lourdes ou peu maniables, les toilettes inaccessibles, les couloirs tellement étroits qu'un fauteuil roulant ne peut y manoeuvrer.
S'agissant des transports, l'état des lieux dressé par M. Vincent Assante, dans son rapport précité, est édifiant :
« Les anecdotes illustrant les difficultés des personnes handicapées dans l'univers des transports collectifs, sont légion : tel voyageur empruntant le Val de Seine, effectivement accessible, se trouvera dans l'incapacité de quitter la gare d'arrivée, l'ascenseur prévu pour les personnes à mobilité réduite étant introuvable parce que mal indiqué et en tout état de cause fermé à clé sans que quiconque sache dire comment le faire déverrouiller.
« Tel voyageur aveugle perdu dans une gare cherchant en vain un plan en braille sur le mur d'une gare ou bien s'approchant dangereusement du quai non pourvu de bande d'éveil, tel autre voyageur handicapé mental errant dans la gare parce que le quai de départ de son train habituel a été changé. On cite aussi le cas de ces voyageurs handicapés qui empruntent le monte-charge du TGV enfermant par contrecoup un autre passager dans les toilettes, le fonctionnement du monte-charge étant incompatible avec l'ouverture de la porte des toilettes ; celui de ces voyageurs oubliés à l'arrivée d'un train par les services chargés d'aider les personnes à mobilité réduite. Il faut aussi rappeler la mésaventure de ces voyageurs refusés au départ d'un avion par le commandant de bord interprétant un règlement, par ailleurs trop flou, dans un sens restrictif, pour ne pas dire ségrégatif. On signale aussi l'exemple de cette ligne d'autobus pourvue de véhicules accessibles mais dont tous les arrêts n'ont pas encore bénéficié des modifications architecturales permettant l'accès des fauteuils roulants ; ou bien de cette autre ligne de bus disposant d'une annonce sonore mal programmée signalant l'arrivée à la station C alors que le bus parvenait à peine à la station B... la liste serait encore longue ! »
3. Les améliorations proposées par le projet de loi
Le projet de loi impose l' accessibilité du cadre bâti, non seulement aux personnes à mobilité réduite ou se déplaçant en fauteuil mais à tout type de handicap, qu'il soit physique, sensoriel, mental ou psychique.
Il en résulte une stricte obligation d'accessibilité pour les bâtiments neufs et une obligation de mise en conformité pour l'existant, qui prend des modalités différentes selon le type de bâtiment :
- pour les locaux d'habitation, toute rénovation doit être l'occasion d'une mise en accessibilité. Toutefois, cette obligation ne s'applique qu'à compter d'un certain seuil, déterminé en fonction du rapport entre le coût des travaux et la valeur du bâtiment et des dérogations d'ordre technique mais aussi architectural ou économique sont prévues ;
- pour les établissements recevant du public, le projet de loi fixe une obligation de résultat, dans un délai qui pourra varier en fonction du type d'établissement et des prestations qu'il fournit. Toutefois, aucune précision n'est apportée concernant les travaux entrepris durant la période transitoire et des dérogations ou des mesures de substitution sont autorisées.
Au-delà du renforcement des normes elles-mêmes, le projet de loi promeut la prise en compte de l'accessibilité, par des mesures incitatives , le renforcement du contrôle de l'accessibilité et l' alourdissement des sanctions , administratives ou pénales.
S'agissant ensuite des transports , les obligations posées par le projet de loi vont bien au-delà de la simple « mesure particulière en faveur des personnes à mobilité réduite » prévue par la loi d'orientation pour les transports intérieurs du 30 décembre 1982.
Elles imposent une obligation d'accessibilité complète dans un délai de six ans. Les dérogations ne sont acceptées que pour des « impossibilités techniques avérées » et devront entraîner la mise en place d'un service de transport adapté. Enfin, comme en matière de construction, l'octroi des aides publiques sera conditionné au respect des règles d'accessibilité.
Le projet de loi améliore enfin la planification de l'effort de mise en accessibilité, grâce notamment à la création d'un plan - communal ou intercommunal selon le cas - de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics et à l'inscription des impératifs d'accessibilité dans le plan de déplacement urbain, à l'élaboration duquel les usagers handicapés seront désormais associés.
Dans le même souci, une commission communale d'accessibilité sera créée dans les communes de plus de 10.000 habitants , pour évaluer périodiquement leur niveau d'accessibilité et faire toute proposition utile pour l'améliorer. Elle constitue une innovation constructive car elle permettra le dialogue entre les personnes handicapées, ou toute catégorie d'usagers confrontés à des difficultés de déplacement et les acteurs responsables de ces obstacles.
4. Une nécessité : encadrer les principes posés par le projet de loi, pour éviter leur dévoiement progressif
L'ensemble de ces dispositions va incontestablement dans le sens d'une amélioration réelle de la prise en compte de l'accessibilité. Compte tenu de la priorité que votre commission accorde à ce sujet, elle vous proposera toutefois d'en renforcer encore certains aspects.
Il s'agit d'abord d' inscrire l'accessibilité parmi les critères de délivrance des permis de construire , afin de permettre un meilleur contrôle a priori du respect de ces règles par les promoteurs
Il paraît ensuite utile d' étendre l'obligation de mise en accessibilité à l'occasion de travaux à tous les types de bâtiments , y compris les locaux de travail et les établissements recevant du public pour garantir le respect du délai de dix ans que votre commission vous proposera de retenir pour encadrer le décret.
L'éventualité de dérogations pour raisons architecturales ou économiques apparaît également contraire à l'urgence de permettre l'accès de nos concitoyens handicapés aux services ouverts à l'ensemble de la population : votre commission vous invitera donc à limiter les motifs de dérogation possibles aux raisons strictement techniques et d'imposer dans ce cas aux établissements recevant du public la mise en oeuvre de mesures de substitution offrant des prestations adaptées aux personnes handicapées.
Par ailleurs, votre commission a souhaité introduire une disposition particulière concernant les établissements scolaires : lorsque l'intégration scolaire d'un enfant sera compromise du fait de l'absence d'accessibilité de l'école vers laquelle il a été orienté, la collectivité compétente sera tenue d'effectuer les travaux de mise en accessibilité sans délai.
Enfin, compte tenu des difficultés liées à la remise aux normes a posteriori des bâtiments qui n'auraient pas respecté d'emblée les règles d'accessibilité, il lui est apparu indispensable de prévoir, en plus des sanctions pénales déjà inscrites dans la loi, une astreinte à l'encontre des propriétaires récalcitrants.
Dans le domaine des transports, votre commission a également souhaité apporter deux précisions au dispositif :
- la première concerne l'obligation d'achat de matériel roulant adapté par les services de transport collectif à l'occasion de tout renouvellement de leur parc de matériel roulant : des normes européennes existent en la matière, qu'il convient de respecter et de diffuser ;
- la seconde concerne l'autorité compétente pour prendre en charge les services de transport adaptés : s'ils contribuent à l'aggravation d'une situation de handicap, c'est aux services de transports de droit commun qu'il reviendra de les financer.
S'agissant enfin de la planification de l'effort de mise en accessibilité, votre commission s'est inspirée du dispositif proposé par le projet de loi concernant le plan de déplacement urbain pour proposer la prise en compte des exigences d'accessibilité dans les programmes locaux de l'habitat.
Elle a également souhaité étendre aux communes, dès 5.000 habitants, et à leurs groupements compétents l'obligation de créer la commission communale d'accessibilité aux personnes handicapées prévue par le projet de loi.