TITRE VI
-
DISPOSITIONS
DIVERSES
Article 37
(art. L. 312-1
du code de l'action sociale et des familles)
Convention entre les
associations et les établissements sociaux
et
médico-sociaux
Objet : Cet article a pour objet de réglementer, par voie conventionnelle, l'intervention des bénévoles dans les établissements sociaux et médico-sociaux.
I - Le dispositif proposé
Le présent article vise à organiser les relations entre les associations bénévoles oeuvrant auprès des personnes handicapées et les établissements sociaux et médico-sociaux dans lesquels elles interviennent.
Actuellement, l'activité des bénévoles dans ces établissements ne fait l'objet d'aucun encadrement. Seules les associations qui monnaient leurs services voient leur activité contrôlée par la signature d'un contrat ordinaire de prestation de service avec l'établissement qui les engagent.
Les associations qui organisent l'intervention de bénévoles dans les établissements de santé publics ou privés se sont toutefois vu imposer un encadrement de leur activité par l'article 17 de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé. Ainsi, ces associations, qui interviennent notamment dans le domaine de l'accompagnement de fin de vie, doivent désormais conclure avec les établissements concernés une convention qui détermine les modalités de leur intervention (article L. 1112-5 du code de la santé publique).
Le présent article se propose d'introduire une disposition identique au paragraphe II de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles. Cet article fixe les principes essentiels qui régissent l'organisation et le fonctionnement des établissements sociaux.
Le paragraphe II précité sera donc complété par une nouvelle disposition introduisant l'obligation, pour les associations de bénévoles, de conclure une convention avec l'établissement dans lequel elles exercent leur activité, afin de déterminer les modalités de leur intervention.
II - La position de votre commission
Votre commission est favorable à la mise en oeuvre de conventions entre les établissements sociaux ou médico-sociaux et les associations qui y organisent l'intervention de bénévoles.
Cet encadrement sera, selon elle, un gage de qualité du travail mené par ces associations auprès des 390.000 personnes handicapées accueillies dans ces établissements 27 ( * ) et permettra une meilleure adaptation de l'intervention des bénévoles aux besoins de ces personnes.
Votre commission estime, en outre, que ces conventions constituent une reconnaissance officielle de la participation spécifique et indispensable de ces associations et une valorisation des actions menées par les bénévoles en faveur des personnes les plus lourdement handicapées.
A cet égard, elle souhaite que le Gouvernement entame une réflexion sur la requalification du statut de bénévole, notamment en termes de contrat de travail et de cotisations sociales, afin de le rendre plus attractif, en particulier pour les jeunes qui souhaiteraient s'engager dans cette mission.
Sous cette réserve, elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 38
(art. 2-8 du
code de procédure pénale)
Constitution de partie civile par
des associations dans les cas
de violences exercées contre des
personnes handicapées
Objet : Cet article vise à étendre à d'autres infractions la possibilité, pour les associations concernées, de se porter partie civile lorsque la victime est une personne malade ou handicapée.
I - Le dispositif proposé
a) Les dispositions actuelles de l'article 2-8
L'article 2-8 du code de procédure pénale fixe les conditions qui s'appliquent aux associations souhaitant se porter partie civile dans les cas où la victime de l'infraction est une personne handicapée ou malade.
Comme il est d'usage dans le code de procédure pénale pour, notamment, les associations de lutte contre le racisme, les violences sexuelles ou la maltraitance des mineurs (articles 2-1 à 2-19), l'article 2-8 précise que l'association doit d'abord être régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits litigieux.
Ensuite, son statut doit préciser qu'elle a pour objet de défendre ou d'assister les personnes malades ou handicapées.
Enfin, elle ne peut se porter partie civile que pour les infractions limitativement énumérées par la législation, soit « les discriminations réprimées par les articles 225-2 et 432-7 du code pénal, lorsqu'elles sont commises en raison de l'état de santé ou du handicap de la victime ». Ces discriminations peuvent consister à refuser la fourniture d'un bien ou d'un service, à entraver l'exercice normal d'une activité économique, à refuser d'embaucher, à sanctionner ou à licencier une personne du fait de son handicap, à subordonner une offre d'emploi, de stage ou de formation à l'absence d'un handicap et à refuser le bénéfice d'un droit accordé par la loi.
Toutefois, l'association ne sera recevable dans son action que si la victime ou, pour les mineurs ou majeurs protégés, son représentant légal a donné son accord préalable à la constitution de partie civile.
En outre, sans que l'accord de la victime soit nécessaire, l'association qui répond aux conditions susmentionnées peut se porter partie civile en cas d'infraction à la législation relative à l'accessibilité des personnes handicapées dans les locaux qui reçoivent du public.
b) Un champ d'action élargi
Sans revenir sur les dispositions de l'actuel article 2-8 du code de procédure pénale, le présent article propose d'en compléter la rédaction afin de permettre à ces associations de se porter partie civile pour un plus grand nombre d'infractions commises sur une personne malade ou handicapée si sa maladie ou son handicap en est la cause.
La possibilité, pour une association, de se constituer partie civile dans ce cadre est ainsi étendue aux atteintes volontaires à la vie, aux atteintes à l'intégrité physique ou psychique, aux agressions et autres atteintes sexuelles, au délaissement, à l'abus de vulnérabilité, au bizutage, à l'extorsion, à l'escroquerie, aux destructions et dégradations et à la non-dénonciation de mauvais traitements, tels que ces infractions sont définies par le code pénal.
Dans le cadre de ces nouvelles infractions, si l'accord de la victime ou de son représentant légal n'est plus nécessaire, l'association ne pourra agir que si l'action en justice a déjà été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée, afin d'éviter des constitutions de partie civile par trop intempestives qui encombreraient les prétoires.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve l'extension du champ d'action des associations qui souhaitent se porter partie civile lorsque la victime est une personne malade ou handicapée, à des infractions plus graves encore que la seule discrimination.
Elle considère en effet que le renforcement du rôle des associations en la matière, sans qu'elles puissent pour autant être à l'origine de l'action en justice, permettra une meilleure protection des personnes handicapées, par définition plus exposées au risque d'infraction à leur égard.
Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 39
(art. L. 313-16 à L. 313-18 et
L. 331-5
du code de l'action sociale et des familles)
Fermeture des
établissements médico-sociaux
Objet : Cet article propose d'étendre au président du conseil général le droit de fermer les établissements accueillant des personnes handicapées et accorde, en cas de carence, un pouvoir de substitution d'action au bénéfice du préfet.
I - Le dispositif proposé
En l'état actuel du droit, seul le préfet a le droit de procéder à la fermeture d'un établissement accueillant des personnes handicapées. Cet article propose d'introduire dans le code de l'action sociale et des familles deux changements majeurs : étendre au président du conseil général ce pouvoir de fermeture et créer en contrepartie, en cas de carence de celui-ci, un pouvoir de substitution d'action confié au préfet.
Le paragraphe I propose de modifier l'article L 313-16 qui définit les conditions dans lesquelles intervient la fermeture des établissements accueillant des personnes handicapées. L'actuelle rédaction serait ainsi modifiée sur deux points.
Il s'agit tout d'abord, dans le cadre du 1° de ce paragraphe, de changer la définition de l'autorité prononçant la fermeture : alors qu'aujourd'hui seul le « représentant de l'Etat dans le département » dispose de cette compétence, celle-ci serait attribuée à l'avenir à « l'autorité qui a délivré l'autorisation » d'ouvrir ou d'exploiter un établissement. Cette rédaction désigne en fait à la fois le préfet, dans le cas où l'Etat est seul responsable de l'établissement, le président du conseil général, lorsque l'établissement relève du département, ou ces deux autorités quand il s'agit d'un établissement faisant l'objet d'une double tarification. Le tableau ci-dessous illustre les différents cas de figure possibles.
Tableau récapitulatif de la répartition
des compétences
entre l'État, le conseil général
et l'assurance maladie,
en fonction du type d'établissement
accueillant des personnes handicapées
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Type d'établissement |
Financement |
Tarification |
Autorisation |
Contrôle |
|
Établissements pour enfants handicapés |
Assurance maladie |
Préfet |
Préfet |
Préfet |
|
Centres d'aide par le travail et Établissements de rééducation professionnelle |
État |
Préfet |
Préfet |
Préfet |
|
Foyers d'hébergement et foyers occupationnels |
Département |
Département |
Président du conseil général |
Président du conseil général |
|
Foyers d'accueil médicalisés |
Département pour l'hébergement Assurance maladie pour les soins |
Département pour l'hébergement Assurance maladie pour les soins |
Conjointe du préfet et du président du conseil général |
Conjointe du préfet et du président du conseil général |
|
Maisons d'accueil spécialisé |
Assurance maladie |
Préfet |
Préfet |
Préfet |
Le 2° de ce paragraphe a pour objet d'ajouter deux alinéas à l'article L 313-16, afin de créer un pouvoir de substitution d'action du préfet, en cas de carence du président du conseil général dans l'exercice de ce nouveau pouvoir. Deux types de situation sont envisagés.
Dans le cas, en premier lieu, où le président du conseil général est seul compétent pour attribuer l'autorisation d'ouvrir et de gérer un établissement accueillant des personnes handicapées, le préfet se voit accorder un pouvoir de substitution d'action :
- en cas de carence, dans les conditions qui seront déterminées par un décret en Conseil d'État ;
- après mise en demeure restée infructueuse ;
- pour fermer un établissement ou un service ;
- lorsque « la santé, la sécurité ou le bien être physique ou moral des personnes bénéficiaires se trouvent compromis » par l'organisation ou le fonctionnement de ce dernier (3° de l'article L. 313-16).
Toutefois, le texte du projet de loi ne prévoit pas de donner ce pouvoir de substitution d'action au préfet dans les deux autres hypothèses recensées et développées à l'article L. 313-16 : lorsque les « conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement » de l'établissement ne sont pas respectées (1° de l'article L. 313-16) ou si des infractions susceptibles d'engager la responsabilité civile ou pénale des dirigeants ou de la personne morale gestionnaire de l'établissement sont constatées (3° de l'article L. 313-16).
Le second type de situation envisagé est plus simple. Dans le cas où le président du conseil général et le préfet sont tous deux compétents pour délivrer une autorisation d'ouvrir et de gérer un établissement accueillant des personnes handicapées, la décision de fermeture est conjointe, avec, en cas de désaccord entre les deux, la possibilité pour le préfet d'agir seul.
Le paragraphe II propose, comme au I-1° ci-dessus, de remplacer le « représentant de l'État dans le département » par « l'autorité qui a délivré l'autorisation », c'est à dire, selon les cas de figure, aussi bien le préfet que le président du conseil général ou les deux, dans le cadre :
- de l'article L. 313-17, qui définit, en cas de fermeture d'un établissement, l'autorité en charge de prendre « les mesures nécessaires » pour placer les personnes qui y étaient accueillies ;
- et de l'article L 313-18, qui prévoit les modalités suivant lesquelles une autorisation peut être transférée à un autre établissement.
Le paragraphe III apporte une modification à l'article L. 331-5 qui expose les conditions dans lesquelles le préfet dispose, à l'encontre des responsables d'un établissement accueillant des personnes handicapées, d'un pouvoir d'injonction ou, en cas d'urgence, de fermeture à titre provisoire et qui précise qu'il exécute les décisions de fermeture prises par le président du conseil général. Le projet de loi propose de préciser que l'ensemble de ces dispositions ne jouent que « sans préjudice de l'application (de celles) prévues à l'article L. 313-16 » tel que modifié au I ci-dessus. Par conséquent, l'article L. 331-5 continuerait à s'appliquer, mais uniquement dans la mesure où il ne contreviendrait pas à la nouvelle rédaction de l'article L. 313-16.
II - La position de votre commission
Dans le cadre de cet article, le projet de loi propose des changements importants qui s'inscrivent dans la volonté de décentraliser la politique du handicap.
Votre commission souscrit également à l'objectif consistant à renforcer l'efficacité des contrôles sur les établissements accueillant les personnes handicapées, en renforçant les pouvoirs du président du conseil général. Elle observe, à ce titre, que le dispositif proposé rejoint en cela l'une des recommandations formulées l'an dernier par la commission d'enquête du Sénat sur « la maltraitance envers les personnes handicapées accueillies en établissements et services sociaux et médico-sociaux et les moyens de la prévenir » 28 ( * ) .
Elle constate toutefois que le pouvoir de substitution d'action octroyé au préfet, en matière de fermeture en cas de carence du président du conseil général ne joue que dans un seul cas de figure, celui où « la santé, la sécurité ou le bien être physique ou moral des personnes bénéficiaires se trouvent compromis » par l'organisation ou le fonctionnement de l'établissement.
Votre commission considère pour sa part qu'il convient de généraliser ce pouvoir de substitution du préfet et d'instaurer un complet parallélisme avec le pouvoir de fermeture « restitué » par le présent projet de loi au président du conseil général. Aussi vous proposera-t-elle d'adopter un amendement en ce sens.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 40
(art. 199
septies du code général des impôts
et art. L. 132-3
du code des assurances)
Amélioration des avantages fiscaux et
assurantiels des contrats
de rente de survie et d'épargne
handicap
Objet : Cet article vise à rendre le contrat de rente de survie plus attractif au niveau fiscal, dans le but de favoriser la solidarité familiale en faveur des personnes handicapées.
I - Le dispositif proposé
a) Le droit existant
Le contrat de « rente de survie » est un contrat d'assurance en cas de décès conclu par le père et/ou la mère de la personne handicapée bénéficiaire, qui garantit, en cas de décès de l'assuré, le service d'une rente viagère au profit de la personne handicapée bénéficiaire.
Aux termes de l'article 199 septies du code général des impôts, ouvrent droit à une réduction d'impôt sur le revenu de 25 %, dans la limite d'un plafond global de versements annuels de 1.070 euros majoré de 230 euros par enfant à charge :
- les primes afférentes aux contrats de rente de survie conclus au profit d'un enfant atteint d'une infirmité qui l'empêche de travailler ou de poursuivre une scolarité normale ;
- la fraction des primes représentatives de l'opération d'épargne afférentes aux contrats d'épargne handicap.
En revanche, si la personne handicapée décède avant les souscripteurs du contrat de rente de survie, l'adhésion est résiliée, sans que ces derniers se voient restituer les primes versées, comme le prévoit pourtant l'article L. 132-3 du code des assurances pour les contrats d'assurance en cas de vie souscrits au bénéfice d'une personne non handicapée.
La garantie d'un contrat de rente de survie peut toutefois être transférée sur un autre bénéficiaire, à condition qu'il s'agisse également d'une personne handicapée. Dans le cas contraire, le contrat perd sa qualité de rente de survie et n'ouvre plus droit aux avantages fiscaux de l'article 199 septies susmentionné.
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L'article L. 132-3 du code des assurances interdit la souscription d'assurances en cas de décès sur la tête : - des mineurs de moins de douze ans ; - des majeurs en tutelle, c'est-à-dire déclarés incapables par décision de justice en raison de leur état de santé qui nécessite qu'ils soient représentés dans tous les actes de la vie civile ; - des malades mentaux, quelle que soit leur situation juridique. Il s'agit là de personnes qui n'ont pas encore, ou qui ont perdu, à l'exception de certains des malades hospitalisés, le droit de contracter. Mais ce n'est pas le véritable motif de l'interdiction légale de l'article L. 132-3, car en l'espèce, l'incapable n'est pas celui qui souscrit, mais la tête assurée. Pour apprécier les dispositions de l'article L. 132-3, il faut, d'une part, se rappeler que le consentement écrit de l'assuré est indispensable à la validité du contrat et, d'autre part, considérer que les enfants et certains malades sont plus que quiconque à la merci de manoeuvres d'individus peu scrupuleux ; faire de la mort d'un enfant, du décès d'un être mentalement diminué, le prétexte du versement d'un capital serait un véritable encouragement à laisser sans soins ces personnes vulnérables. L'interdiction légale de telles assurances est sanctionnée : - par la nullité du contrat avec toutes ses conséquences, et en particulier le remboursement intégral des primes qui ont été versées. Elle est prononcée obligatoirement par le Tribunal saisi de l'affaire à la requête de la ou des parties dont la bonne foi a pu être prouvée (assureur, souscripteur ou représentant de l'incapable) ; - sur le plan pénal, compte tenu de la nécessité de préserver la moralité et l'ordre public, par de lourdes amendes qui frappent soit l'assureur, soit le souscripteur, soit ces deux parties lorsque le contrat a été établi alors qu'ils connaissaient la qualité de l'incapable et ont passé outre. Le dernier alinéa de l'article L. 132-3 concerne certains contrats mixtes, plus précisément les polices d'assurances en cas de vie avec contre-assurance (toujours dans l'hypothèse où elles reposent sur la tête de ces personnes). Il s'agit d'une formule courante de contrat, qui prévoit le versement du capital à une date fixée, si l'assuré est encore en vie à ce moment. La contre-assurance est une garantie complémentaire : en cas de décès avant l'échéance, le remboursement des primes versées est prévu (l'assureur procède à ce règlement entre les mains des héritiers). L'article L. 132-3 ne s'applique qu'aux combinaisons en cas de décès et toutes les polices jouant dans le cas de survie de la tête assurée demeurent parfaitement licites. Au regard de la moralité publique, rien ne s'oppose à ce qu'un père, par exemple, souscrive une police prévoyant un capital au profit de son fils à sa majorité ; ou encore, à ce qu'une personne prévoie pour un membre de sa famille un capital qui lui permettra de continuer à recevoir des soins coûteux, lorsqu'il demeurera seul au monde. Les assurances en cas de vie souscrites pour de telles raisons ne peuvent au contraire qu'être encouragées. La possibilité d'une contre-assurance joue précisément en faveur de leur diffusion. Le souscripteur du contrat sait ainsi que si, par malheur, l'assuré vient à décéder sans donc pouvoir bénéficier du geste qui a été accompli en sa faveur, le remboursement des primes versées ne lui laissera pas le regret de sacrifices consentis en pure perte. Dans cet esprit, le législateur n'a pas voulu que l'interdiction de l'article L. 132-3 empêche l'existence des clauses de contre-assurance, accessoires à un contrat qui n'est pas suspect d'avoir été souscrit dans un but inavouable, bien au contraire.
Toutefois, ces dispositions ne s'appliquent pas aux contrats
de rente de survie.
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b) Favoriser l'épargne assurantielle en faveur des personnes handicapées
Le paragraphe I du présent article modifie la rédaction de l'article 199 septies du code général des impôts.
Le 1° a tout d'abord pour objet d'améliorer le régime fiscal du contrat d'assurance en cas de survie et du contrat d'épargne handicap en portant de 1.070 euros à 1.525 euros le montant limite du droit à réduction d'impôt sur le revenu pour les primes versées au titre de ces contrats, le montant de la majoration pour enfant à charge étant pour sa part augmenté de 230 à 300 euros.
Le 2° étend en outre le bénéfice de la réduction d'impôt liée au contrat de rente de survie, lorsqu'il est souscrit non seulement sur la tête de l'enfant, mais également « à tout parent en ligne directe ou collatérale jusqu'au troisième degré de l'assuré », que cette personne soit ou non à sa charge, et aux personnes vivant sous le toit de l'assuré, sans lien de parenté obligatoire, lorsque ces bénéficiaires sont atteints d'une infirmité qui les empêche de travailler ou d'acquérir une instruction à un niveau normal.
Cette disposition permet notamment, en plus des parents, aux frères et soeurs, aux oncles et tantes, aux grands-parents, mais aussi à toute personne ayant la charge effective de la personne handicapée, de souscrire au profit de celle-ci un contrat d'assurance en cas de survie et de bénéficier des avantages fiscaux qui s'y attachent.
Le 3° prévoit par ailleurs de calculer la réduction d'impôt relative à la souscription d'un contrat d'épargne handicap sur le montant des primes effectivement versées et non plus sur la fraction représentative de l'opération d'épargne, à l'instar de la situation applicable aux contrats de rente de survie.
Le paragraphe II précise que les modifications apportées au régime fiscal des contrats de rente de survie et d'épargne handicap seront applicables à compter de l'imposition des revenus de 2004.
Enfin, le paragraphe III élargit aux contrats de rente de survie le mécanisme de remboursement des primes versées prévu par l'article L. 132-3 du code des assurances. Ainsi, en cas de décès de la personne handicapée bénéficiaire d'un tel contrat avant le terme de celui-ci, les primes versées par le souscripteur lui seront restituées.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve vivement l'amélioration des avantages fiscaux et assurantiels en faveur des contrats de rente de survie et d'épargne handicap et l'élargissement de leurs bénéficiaires potentiels.
Elle estime en effet que ces dispositions favoriseront la souscription de tels contrats en faveur de personnes handicapées qui se verront ainsi allouer un complément de ressources appréciable à échéance du contrat dont elles sont bénéficiaires.
Elle vous demande en conséquence d'adopter cet article sans modification .
Article 41
(art. L. 323-8-1 du code du
travail)
Suppression des commissions départementales des travailleurs
handicapés, mutilés de guerre et assimilés
Objet : Cet article, qui supprime les commissions départementales des travailleurs handicapés, mutilés de guerre et assimilés, transfère les attributions consultatives de ces dernières au comité départemental de l'emploi.
I - Le dispositif proposé
Les commissions départementales des travailleurs handicapés, mutilés de guerre et assimilés (CDTH) ont un double rôle, juridictionnel et consultatif :
- elles constituent la juridiction de premier degré contre les décisions des COTOREP en matière d'orientation et de reclassement professionnel : à ce titre, elles examinent les recours formés contre les décisions d'abattement de salaires, de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé, de classement en catégorie A, B ou C du travailleur handicapé, d'accès aux emplois réservés et d'orientation professionnelle des travailleurs handicapés ;
- elles siègent également, à la demande du préfet ou de son représentant, en tant qu'organisme consultatif pour donner un avis, dans le délai d'un mois, sur les règles de conclusion des accords d'entreprise ou d'établissement ainsi que sur le contenu des accords ouvrant droit, conformément à l'article L. 323-8-1 du code du travail, à une prise en compte au titre de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés.
Le fonctionnement de ces commissions fait, depuis de nombreuses années, l'objet de critiques récurrentes : le Conseil d'État est notamment très souvent conduit à annuler les décisions de la CDTH pour insuffisance de motivation ne mettant pas le juge de la cassation à même d'exercer son contrôle.
Plus fondamentalement, dans un arrêt du 15 novembre 2002 29 ( * ) , le Conseil d'État a jugé que la composition de ces commissions était contraire au droit à un tribunal indépendant et impartial posé par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Constatant la présence du directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle au sein de ces commissions, il a estimé que « lorsqu'un fonctionnaire est appelé, sans que des garanties appropriées assurent son indépendance, à siéger dans une juridiction en raison de ses fonctions alors que celles-ci le font participer à l'activité des services en charge des questions soumises à la juridiction, il peut naître un doute objectivement justifié sur l'impartialité de la juridiction » .
C'est la raison pour laquelle le présent article supprime ces juridictions d'exception. Leurs compétences juridictionnelles ont été transférées par l'article 29 aux juridictions administratives de droit commun. Ces décisions devraient d'ailleurs ne représenter pour elles qu'une charge de travail supplémentaire limitée, compte tenu du faible nombre de recours annuel - 1.237 en 2000.
Restaient leurs attributions consultatives : le présent article les confie aux comités départementaux de l'emploi prévus à l'article L. 910-1 du code du travail. Ces comités sont chargés, d'une manière générale, d'assurer la coordination de l'ensemble des politiques de l'emploi et de la formation professionnelle.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve la suppression des commissions départementales des travailleurs handicapés, des mutilés de guerre et assimilés, dont les conditions de fonctionnement prêtaient largement le flanc à la critique. L'attribution de leurs attributions contentieuses aux juridictions administratives de droit commun lui apparaît en outre comme une mesure de simplification du contentieux tout à fait souhaitable.
S'agissant de l'exercice de leurs attributions consultatives par les comités départementaux de l'emploi, celui-ci devrait contribuer à assurer une meilleure cohérence des accords collectifs relatifs à l'emploi des personnes handicapées avec les mesures de droit commun de l'emploi et de la formation professionnelle, l'avis du Conseil supérieur pour le reclassement professionnel et social des travailleurs handicapés permettant de conserver une possibilité d'appréciation plus spécifiquement orientée vers la prise en compte des besoins particuliers des personnes handicapées.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 42
Changement
d'intitulé d'un titre du code de l'éducation
Objet : Cet article modifie l'intitulé du titre du code de l'éducation relatif aux IUFM, en vue d'une prochaine réforme, par voie réglementaire, de la formation des enseignants dans le domaine du handicap.
I - Le dispositif proposé
Dans le cadre du renforcement de l'aide apportée à la scolarisation des jeunes handicapés annoncé par MM. Luc Ferry, ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, Xavier Darcos, ministre délégué à l'enseignement scolaire et Mme Marie-Thérèse Boisseau, secrétaire d'État aux personnes handicapées le 21 janvier 2003 et conforté par le présent projet de loi, il est prévu de développer la formation initiale et continue des enseignants, afin de leur permettre de mieux accueillir ces élèves.
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Les enseignants spécialisés sont actuellement tous des enseignants du premier degré. En outre, de nombreux emplois spécialisés, souvent très difficiles, sont tenus par des personnels non spécialisés. Selon les cas, cela peut représenter un quart à un tiers des emplois. Les formations spécialisées conçues pour les enseignants du premier degré sont par ailleurs peu attractives et contraignantes. Très peu d'enseignants du second degré sont formés. Il est donc apparu urgent de construire des modules de formation spécialisée pour répondre à leurs attentes. Pour résoudre ces difficultés, le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche a choisi de mettre l'accent sur la formation de l'ensemble des personnels : - une sensibilisation au cours de la formation initiale et des modules de formation continue ont été mis en place dès la rentrée scolaire 2003 au sein des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) pour tous les enseignants des premier et second degrés au cours des cinq ans à venir ; - des modules de formation à l'animation des équipes éducatives seront mis en place pour les directeurs d'école ; - les formations CAAPSAIS jusqu'alors réservées aux seuls enseignants du premier degré, seront repensées et des formations spécialisées seront proposées aux enseignants du second degré ; - chaque directeur d'IUFM devra constituer une équipe de formateurs compétents en matière d'AIS en coordination avec le CNEFEI (centre national d'études et de formation pour l'enfance inadaptée) appelé à se transformer en institut d'enseignement supérieur ; - la formation des personnels d'encadrement de l'éducation nationale sera repensée ; - un module de formation sur l'accessibilité des personnes handicapées dans tous les bâtiments des établissements scolaires et des établissements d'enseignement supérieur sera intégré aux études des futurs architectes et ingénieurs ;
- les assistants d'éducation qui assureront les
fonctions qualifiantes « d'auxiliaires de vie scolaire »
auprès des élèves handicapés recevront une
formation qualifiante en cours d'emploi.
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Pour améliorer la formation des enseignants, le Gouvernement souhaite notamment restructurer le Centre national d'études et de formation pour l'enfance (CNEFEI) qui assure actuellement la formation des personnes spécialisées qui prennent en charge les élèves handicapés ou en difficulté grave d'apprentissage. Cette réforme du CNEFEI avait été préconisée par M. Yvan Lachaud dans son rapport d'octobre 2003 sur l'intégration des enfants handicapés en milieu scolaire.
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Créé par voie réglementaire, le CNEFEI fait partie des établissements demeurant à la charge de l'État après les mesures de décentralisation de 1985. Il n'a pas été non plus rattaché à l'enseignement supérieur comme les écoles normales, lors de la création des IUFM. La mission initiale du centre est la formation des personnels de l'éducation nationale : enseignants du premier degré (CAPSAIS), directeurs d'établissements spécialisés, et les formations continues. En moyenne trois cents stagiaires sont présents chaque jour venant de métropole, et des DOM-TOM. Depuis quelques années, le CNEFEI a mis en place une formation à distance CAPSAIS dont le succès a nécessité que soit mise une limite au nombre de stagiaires. Malheureusement les handicaps moteurs et sensoriels ne sont pas concernés par ces formations. Des formations expérimentales pour le second degré ont aussi été conduites et le centre s'est spécialisé sur les prises en charge pédagogiques de l'autisme, de la dyslexie, des troubles neurophysiologiques, etc. Aux actions de formations, le centre a adjoint ou s'est vu adjoindre un certain nombre de missions de documentation, de recherche et d'édition notamment. En outre, le centre accueille la cellule d'écoute Handiscol destinée aux parents d'enfants handicapés rencontrant des difficultés de scolarisation. De fait, ce service sert aux parents, mais aussi aux professionnels qui cherchent une information, aux enseignants qui demandent un conseil, aux étudiants soucieux de leur orientation. Mais les parents sont les premiers utilisateurs et le relevé de leurs questions reflète parfaitement la difficulté de scolarisation des enfants et témoigne aussi de la déscolarisation de certains jeunes. Un traitement informatique (anonyme) permet de recenser les types de problèmes rencontrés, le niveau de difficulté (école maternelle, élémentaire, collège...), les déficiences, les âges, etc. C'est un gisement inédit d'informations sur la scolarisation des jeunes handicapés. Le rapport Lachaud précité indique toutefois à propos du CNEFEI : « C'est un établissement au statut atypique, ne correspondant plus aux normes administratives actuelles. Le conseil d'administration est présidé par le directeur de l'enseignement scolaire (DESCO), sa composition n'a pas de fondement juridique véritable, le budget est celui d'un EPLE et les postes d'enseignements sont gérés par l'académie de Versailles, sans reconnaissance de la spécificité des établissements. Cela serait anecdotique si cela n'imposait un délai de deux années pour qu'un enseignant puisse être nommé sur le centre. Un statut rénové devrait prochainement être promulgué, mais il est en attente depuis plus de quinze ans. « Il ressort le sentiment que le ministère de l'éducation nationale dispose avec le CNEFEI d'un outil remarquable et certainement sous-exploité. Les compétences disponibles sont très larges, il est même possible qu'elles se dispersent, néanmoins elles font preuve d'une capacité d'initiative, de création et de production.
Peut-être que l'absence de statut a permis que se
développent ce foisonnement et cette richesse. Cependant un statut doit
être absolument apporté qui donne au centre une reconnaissance
institutionnelle nécessaire, des procédures de gestion
administratives modernisées et lui permette de conserver son audience
auprès des personnels, des associations, des institutions. Il serait
navrant qu'un statut rénové ne le conduise à perdre ce
rapport privilégié avec l'expérience et le
réel. »
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Conscient de l'urgence qui s'attache à réformer le CNEFEI, le Gouvernement a choisi de le transformer en établissement public spécialisé dans la formation des personnels de l'éducation nationale et des enseignants en matière de handicap, modification qui relève de la compétence du pouvoir réglementaire.
En vue de cette restructuration, le présent article modifie l'intitulé du titre II du livre VII du code de l'éducation afin de préparer l'insertion des dispositions réglementaires nécessaires dans la subdivision correspondante dans la partie réglementaire du code.
Ce titre II précité comprendra donc, outre la réglementation des IUFM, celle du nouvel établissement public.
II - La position de votre commission
Dans le souci de permettre le développement de la scolarisation des enfants handicapés en milieu ordinaire ou spécialisé, votre commission approuve la réforme du dispositif de formation des enseignants.
Elle estime en effet que, mieux formés, ces derniers seront moins réticents à accueillir des enfants, dont les besoins demandent une attention accrue, ou à enseigner dans les établissements de santé et médico-sociaux.
En revanche, il ne saurait être question que des enseignants ainsi formés puissent remplacer le rôle essentiel des assistants d'éducation auprès de chaque élève qui le nécessite.
A cet égard, elle souhaite une modification du décret n° 2003-484 du 6 juin 2003 fixant les conditions de recrutement et d'emploi des assistants d'éducation afin d'assouplir ces conditions, actuellement fixées au niveau baccalauréat ou à une expérience de trois ans dans le domaine de l'aide à l'intégration scolaire des élèves handicapés.
Cet assouplissement facilitera le recrutement de personnels indispensables à la réussite du développement de la scolarisation de ces enfants et adolescents.
Sous cette réserve, elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 43
(art. L. 247-1
à L. 247-3 nouveaux du code de l'action sociale
et des
familles)
Mise en place d'un suivi statistique de la population
handicapée
Objet : Cet article vise à assurer la disponibilité des informations statistiques liées à la situation des personnes handicapées.
I - Le dispositif proposé
a) Les données actuellement disponibles sur le handicap
Le dispositif statistique actuel sur le handicap est constitué de données provenant d'une part de documents administratifs, indispensables pour suivre le fonctionnement des dispositifs, d'autre part, d'enquêtes menées auprès des personnes.
1. Les statistiques administratives
Des statistiques annuelles permettent de rendre compte du fonctionnement des commissions départementales de l'éducation spéciale (CDES) et des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP). Elles sont collectées et agrégées au niveau national par la DREES. Elles portent sur le nombre de personnes accueillies, les décisions prises par les commissions (attribution d'allocations, de carte d'invalidité, orientations...), mais n'informent pas actuellement sur le type, la gravité et l'origine du handicap.
Les autres données issues des sources administratives portent à la fois sur les capacités d'accueil et de prise en charge et sur les prestations sociales, l'emploi des personnes handicapées et la scolarisation des enfants.
Des statistiques sur les établissements et services médicaux sociaux (ES) sont, en outre, réalisées périodiquement par la DREES. A partir d'enquêtes réalisées tous les quatre ou cinq ans, elles décrivent les caractéristiques sociodémographiques des populations accueillies. La dernière enquête, portant sur la situation au 31 décembre 2001, a d'ores et déjà donné lieu à une étude décrivant les enfants accueillis en établissement ou bénéficiant d'un service d'aide à domicile (âge, sexe, déficience, mode de prise en charge, devenir à la sortie de l'établissement, etc.), qui sera publiée prochainement. Outre ces descriptions d'ensemble des populations accueillies, cette enquête donnera également lieu à des exploitations spécifiques portant notamment sur les enfants en institut de rééducation, sur les maintiens en établissement pour enfants au titre de l'amendement Creton ou sur la poursuite de la réduction globale des disparités d'implantation des établissements médico-sociaux, que l'enquête précédente du 31 décembre 1997 avait permis de mettre en évidence.
Le suivi de la scolarisation des enfants handicapés est assuré par des enquêtes annuelles auprès des établissements des premier et second degrés et de l'enseignement supérieur. Ces enquêtes sont réalisées par le ministère de l'éducation nationale. Afin de procéder au rapprochement de ces enquêtes et de l'enquête ES, des collaborations interministérielles ont été mises en place : la cellule créée par le plan Handiscol a publié un état des lieux chiffré de la scolarisation des enfants et adolescents handicapés, qui devrait être réactualisé périodiquement.
Les allocations pour les personnes handicapées (AAH et AES) sont par ailleurs versées par les caisses d'allocations familiales qui disposent à ce titre des données portant sur le montant des allocations et les caractéristiques des bénéficiaires (âge et sexe).
Enfin, les statistiques sur l'emploi des personnes handicapées sont réalisées par la DARES (ministère de l'emploi) à partir des déclarations annuelles des entreprises de plus de vingt salariés soumises à l'obligation d'emploi des personnes handicapées. Des statistiques annuelles de gestion des centres d'aides par le travail (CAT) sont également disponibles.
2. Les enquêtes spécifiques
Les limites actuelles des données administratives sur les déficiences et sur l'environnement socio-économique des personnes handicapées ont conduit à mettre en place des enquêtes en population générale de grande ampleur éclairant ces questions. Au premier rang de celles-ci figure l'enquête handicap-incapacité-dépendance (HID) réalisée sous l'égide de l'INSEE en 1998 et 1999 auprès de 17.000 individus en ménage et 15.000 en institution. Le premier objectif de cette enquête était de fournir des données de cadrage couvrant l'ensemble de la population. Cette enquête a également constitué, à n'en pas douter, un progrès majeur dans la connaissance des processus allant des déficiences aux incapacités et aux désavantages. Son angle d'approche, plus social que médical, permet une description très riche des situations individuelles ; menée en population générale, elle offre une possibilité de comparaison des conditions de vie des personnes déclarant des difficultés et de celles qui n'en ont pas. Par exemple, des études ont pu être menées sur les aides humaines apportées aux personnes handicapées, sur l'utilisation des matériels de compensation, sur les difficultés d'accès à l'emploi des personnes présentant des incapacités.
En outre, la préparation et l'exploitation de l'enquête HID ont eu un impact fédérateur en matière d'études et de recherche dans le champ du handicap. Dès la préparation de l'enquête, un effort important de structuration de ce champ a été amorcé par l'implication de nombreux chercheurs. Cet effort a ensuite été poursuivi au cours de la phase d'exploitation : plusieurs appels d'offre associant la DREES, l'INSERM et le CNRS ont permis de développer des exploitations diversifiées de HID ; la convention pluriannuelle d'objectifs DRESS-DGAS-CTNERHI (Centre technique national d'études et de recherches sur les handicaps et les inadaptations) comprend également plusieurs programmes d'exploitation de l'enquête.
Autre enquête menée en population générale, l'enquête emploi conduite régulièrement par l'INSEE, a été enrichie en mars 2002 d'un module « handicap ». Cette approche permet de disposer à la fois d'une description des difficultés des personnes et de l'éventuelle reconnaissance administrative de leur handicap. Elle autorise également les comparaisons avec l'ensemble de la population. Cette enquête, actuellement conjointement exploitée par la DARES et la DREES, permettra par exemple des analyses novatrices sur la situation des bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés par rapport à l'emploi ou sur la transition entre activité et retraite pour les travailleurs handicapés.
b) Une information à améliorer
Toutefois, si l'information statistique, on le voit, ne fait pas défaut, elle reste partielle et émane d'organismes dont les objectifs ne sont pas identiques et qui retiennent par conséquent des critères de dénombrement différents. Aussi, notamment avec la prise en compte ou non des personnes âgées dépendantes, les estimations de la population handicapée varient aujourd'hui de 1,8 million de personnes à plus de 22 millions.
Sans remettre en cause l'utilité de ces enquêtes sur certains points spécifiques, il est apparu nécessaire de mettre en oeuvre un recueil régulier des informations relatives aux personnes handicapées, afin que le ministre chargé des affaires sociales dispose de données exhaustives et actualisées sur ce sujet.
Tel est l'objet du présent article qui introduit trois nouveaux articles au titre IV du livre II du code de l'action sociale et des familles, relatif aux personnes handicapées.
L'article L. 247-1 nouveau dispose ainsi que les données agrégées relatives aux décisions prises par les commissions départementales des droits et de l'autonomie des personnes handicapées sont transmises au ministre chargé des affaires sociales.
Aux termes de l'article L. 247-2 nouveau, les données agrégées portant sur les prestations versées à la suite d'une décision de la commission susmentionnée et sur les caractéristiques des bénéficiaires font également l'objet de cette transmission par les organismes en charge de ces prestations.
L'article L. 247-3 nouveau précise enfin que ces informations sont transmises à des fins de constitution d'échantillons représentatifs, qui serviront de base aux études relatives à la situation des personnes handicapées et à leur insertion sociale.
Si ces informations permettent l'identification des personnes auxquelles elles s'appliquent, elles ne peuvent faire l'objet d'aucune communication de la part du ministère chargé des affaires sociales.
Les agents du service statistique du ministère qui ont à connaître ces données sont en outre soumis au secret professionnel par application de l'article 7 bis de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques.
Par ailleurs, le traitement automatisé des informations nominatives doit au préalable être autorisé par voie réglementaire, après avis motivé de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Si ce dernier est défavorable, seul un décret pris sur avis en Conseil d'État peut alors permettre l'étude informatisée de ces données (article 15 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés).
II - La position de votre commission
Votre commission approuve vivement la transmission, dans le respect de la vie privée, des différentes données relatives aux personnes handicapées, en vue de disposer des éléments statistiques précis qui serviront de base aux enquêtes et études relatives à cette population, à l'échelle nationale.
Elle estime en effet indispensable d'élaborer des études précises, à partir d'éléments chiffrés, sur la situation des personnes handicapées, notamment concernant leurs revenus, leur intégration sociale ou leur état de santé. Une meilleure connaissance de leur situation permettra ainsi de mettre en oeuvre des actions adaptées à la réalité des besoins.
Dans son rapport d'information, votre commission avait déjà pointé la nécessité de créer rapidement un outil statistique exhaustif de qualité afin d'aider à la prise de décision 30 ( * ) .
Elle considère toutefois utile que les données ainsi recueillies soient également transmises au Conseil national consultatif des personnes handicapées afin de lui permettre de disposer de la même manière des éléments lui permettant de mener à bien ses missions de conseil et d'étude des questions relatives au handicap.
Votre commission vous propose d'adopter un amendement dans ce sens puis le présent article ainsi modifié.
Article 44
Coordination
Objet : Cet article tire les conséquences des dispositions introduites par le présent projet de loi sur celles de la loi d'orientation n° 75-534 du 30 juin 1975 en faveur des personnes handicapées.
I - Le dispositif proposé
Les articles 27 à 29, non codifiés, de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 susmentionnée composent les dispositions applicables aux services publics et aux entreprises publiques en termes d'emploi des personnes handicapées.
L'article 27 précise tout d'abord que la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) examine, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, la candidature d'une personne handicapée à un emploi public.
L'article 28 dispose ensuite que le budget de l'État prend en charge les « crédits nécessaires à l'adaptation des machines et des outillages, l'aménagement des postes de travail et les accès aux lieux de travail » en vue de permettre l'emploi des personnes handicapées dans les administrations de l'État et les EPA.
Enfin, l'article 29 indique que l'État peut consentir une aide financière aux collectivités territoriales et à leurs EPA afin de favoriser l'emploi des personnes handicapées en leur sein.
Le présent article abroge ces articles 27 à 29, devenus obsolètes du fait des nouvelles dispositions introduites par les articles 14 à 17 du présent projet de loi, relatifs aux obligations qui incombent aux trois fonctions publiques en matière d'emploi des personnes handicapées.
II - La position de votre commission
Partageant ce souci de clarté et de cohérence de la législation, votre commission approuve l'abrogation de ces dispositions devenues inutiles.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel après
l'article 44
Rapport d'information au Parlement
Objet : Cet article additionnel a pour objet de permettre une information précise du Parlement sur la mise en place des dispositifs prévus par le présent projet de loi.
Dans la mesure où le présent projet de loi prévoit, d'une part, la mise en oeuvre, par nature progressive, de certains dispositifs, à l'instar de l'intégration scolaire et professionnelle ou de l'accessibilité des locaux, d'autre part, que les modalités de cette mise en oeuvre sont fixées par voie réglementaire, il apparaît indispensable à votre commission que le Parlement soit informé de l'application effective de ces mesures en faveur des personnes handicapées.
Par conséquent, elle vous propose d'adopter, par voie d' amendement , un article additionnel après l'article 44 indiquant que le Gouvernement présentera au Parlement, au terme d'un délai de cinq ans à compter de la promulgation de la présente loi, un rapport d'évaluation de cette dernière. Cette évaluation devra notamment s'appuyer sur les travaux du Conseil national consultatif des personnes handicapées.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
* 27 Selon la dernière enquête Handicap, incapacité et dépendance (HTD) menée en 1998.
* 28 Rapport n° 339 (2002-2003) « Maltraitance envers les personnes handicapées : briser la loi du silence » de M. Paul Blanc, président, et de M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur, tome I, p. 112
* 29 Conseil d'État, 15 novembre 2002, « M. Aïnt Lhout c/ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité ».
* 30 M. Paul Blanc, compensation du handicap : le temps de la solidarité. Commission des Affaires sociales, rapport n° 369 (2001-2002).