Projet de loi de finances pour 2004 : Sécurité

III. DES EMPLOIS BUDGÉTAIRES EN HAUSSE DE 0,45 %

L'évolution des 172.505 emplois budgétaires du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales traduit la poursuite d'un processus de rééquilibrage au profit des forces de sécurité, police nationale et sécurité civile :

Evolution des emplois budgétaires

	Emplois 2003	Emplois 2004	Evolution 2003-2004	Répartition 2004
Administration territoriale	30.409	30.224	- 0,61%	17,52 %
Sécurité civile	1.987	1.997	+ 0,50%	1,16 %
Police nationale	133.933	134.806	+ 0,65%	78,15 %
Administration générale	5.399	5.478	+ 1,46%	3,18 %
Total	171.728	172.505	+ 0,45%	100 %

A structure constante, si les effectifs de la police nationale progressent de 871 unités, ceux de l'administration territoriale et de l'administration générale diminuent globalement de 69 emplois, soit un solde de 810 emplois pour l'ensemble du ministère (+ 0,45 % par rapport à 2003).

La police nationale est caractérisée par la consolidation du régime juridique des adjoints de sécurité et la nette diminution des surnombres, ceux-ci s'expliquant notamment par une mauvaise gestion des effectifs en formation.

Une meilleure maîtrise des dépenses de personnel implique de conforter le processus d' externalisation et d'améliorer la coordination de l'action des différents services.

A titre d'illustration, la constitution de pôles de compétence « étrangers » dans les préfectures est destinées à coordonner l'action des forces de police et des bureaux des étrangers pour améliorer le taux de reconduites à la frontière. Cette réforme a été expérimentée localement dans les Pyrénées-Orientales avant que sa généralisation ne soit décidée.

IV. L'ACCÉLÉRATION DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

Une réflexion sur les structures et la gestion des crédits est en cours dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a mené une action pilote en matière de globalisation des crédits des préfectures , cette politique devant pratiquement parvenir à son terme à 2004 en étant étendue à 97 préfectures , dont toutes les préfectures métropolitaines à l'exception notable de Paris.

A. DES STRUCTURES SPÉCIFIQUES DE PILOTAGE

La mise en oeuvre de la LOLF au ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales (MISILL) a donné lieu à un pilotage par des structures dédiées . Elle s'appuie toutefois également sur la direction de la programmation, des affaires financières et immobilières (DPAFI), « pivot » de cette réforme, conformément à la feuille de route délivrée par le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire aux directeurs de cabinet des ministres en décembre 2002.

Le déploiement de la LOLF a amené le ministère à se doter de structures spécifiques , plus largement appelées à impulser cette mise en oeuvre. Il s'agit :

- du comité d'orientation ministériel (COROM), placé sous la présidence du directeur de cabinet. Il définit les orientations stratégiques et propose les arbitrages nécessaires au ministre. Il comprend tous les directeurs généraux et directeurs du ministère, auxquels s'est joint le chef de l'inspection générale de l'administration.

- de l'équipe projet loi organique du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales (EPLO-MI).

Placée auprès du directeur de la programmation, des affaires financières et immobilières, l'équipe projet anime la mise en oeuvre de la LOLF et assure la conduite du projet. Elle se consacre principalement aux enjeux « verticaux » de la LOLF, notamment l'élaboration des futurs programmes et à la modernisation de la gestion publique au ministère. Elle s'appuie sur un réseau de correspondants placés auprès des principales directions. Elle contribue également à la formation des agents du ministère.

- de l'équipe projet administration territoriale (EPAT).

Placée auprès du directeur général de l'administration afin de suivre au plus près la mise en oeuvre de la LOLF dans ses aspects déconcentrés, elle s'intéresse plus particulièrement aux aspects « horizontaux » de la loi organique et à la réforme de l'Etat au plan territorial, notamment en ce qui concerne l'évolution du rôle du préfet en matière budgétaire et financière dans le nouveau cadre défini par la LOLF.

Votre rapporteur spécial relève que l' originalité de la démarche adoptée par le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales réside non dans la mise en place d'une équipe projet , puisque ce choix a été effectué par la plupart des ministères, mais dans son dédoublement, afin notamment de tenir compte du caractère territorial des politiques mises en oeuvre par le ministère.

Une association plus étroite du personnel pourrait être souhaitée, aux fins d'une meilleure sensibilisation aux enjeux de la réforme, tant en termes de consultation que de programmes de formation. A cet égard, votre rapporteur spécial se félicite qu'un programme de formation conduit en octobre et novembre 2002 ait concerné 500 fonctionnaires d'administration centrale et 800 fonctionnaires des services déconcentrés.

B. LA DÉMARCHE D'INDICATEURS DE RÉSULTATS ET DE PERFORMANCE À CONFORTER

Préparant la mise en place des futurs rapports annuels de performance prévus par la LOLF, l'inscription au projet de loi de finances de primes de résultat pour récompenser les fonctionnaires de police les plus méritants montre le caractère concret des enjeux de la LOLF.

Concernant également les indicateurs de résultats et de performance dont la LOLF prévoit l'établissement, la réforme des ceux utilisés pour l'agrégat « administration générale » a constitué un précédent dont il conviendrait de s'inspirer pour les autres agrégats, afin de définir un nombre d'indicateurs ciblés qui reflètent fidèlement le bon exercice de ses missions par le ministère.

Les indicateurs et les objectifs présentés pour l'administration centrale apparaissent en effet de meilleure qualité que ceux d'autres agrégats, notamment parce qu'ils présentent l'avantage de permettre pour la plupart d'esquisser une comparaison d'un exercice à l'autre et parce qu'ils ne portent pas sur l'activité des services mais constituent une tentative d'évaluer cette activité.

C. UNE NOUVELLE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE LARGEMENT CALQUÉE SUR LES ACTUELS AGRÉGATS

Dans le cadre de la mise en place de la nouvelle nomenclature budgétaire prévue par la LOLF en missions, programmes et actions, il est prévu de répartir les crédits du ministère entre quatre missions :

- au sein d'une mission interministérielle « sécurité publique » qui regrouperait les crédits de la police et de la gendarmerie nationales, un programme « police nationale » (5,6 milliards d'euros sur la base du budget voté 2003, dont 1,5 milliard d'euros pour l'action support « commandement, formation et logistique ») ;

- au sein d'une mission interministérielle « préservation des équilibres naturels et lutte contre les catastrophes » qui pourrait également comprendre des programmes issus des ministères de l'environnement et de l'agriculture, un programme « sécurité civile » (0,34 milliard d'euros) ;

- une mission « relations avec les collectivités territoriales », formée de deux programmes : « dotations budgétaires aux collectivités territoriales » (2,1 milliards d'euros) et « politique de soutien aux projets des collectivités territoriales » (0,43 milliard d'euros) ;

- au sein d'une mission « politiques territoriales de l'Etat », qui pourrait également regrouper des crédits d'autres ministères (notamment du ministère de l'outre-mer) un programme « administration territoriale » (1,19 milliard d'euros) et un programme « direction, pilotage, appui » regroupant les fonctions support du ministère (0,43 milliard d'euros).

La nomenclature envisagée reflète dans une assez large mesure l'organisation du ministère et la répartition actuelle des crédits par agrégat : administration territoriale, sécurité civile, police nationale et administration générale. A cet égard, votre rapporteur spécial regrette que la mise en place de la LOLF n'ait pas donné lieu systématiquement à une réflexion sur l'organisation actuelle du ministère , même si les agrégats correspondent effectivement à des missions clairement identifiées.

Compte tenu du poids des crédits consacrés à la police nationale, ce programme est appelé à regrouper la majeure partie des crédits relevant actuellement du budget de la sécurité et de l'administration du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Votre rapporteur spécial considère qu'il convient de détailler la répartition des crédits regroupés au sein d'une action support de ce programme, lesquels pourraient être supérieurs à ceux de certaines missions (comme la mission sécurité civile).

La principale inconnue réside dans les discussions interministérielles sur la définition de ces missions , dont toutes - sauf peut-être la mission « relations avec les collectivités territoriales », quoiqu'il puisse être envisagé un regroupement des différentes aides aux collectivités territoriales - sont conçues comme faisant partie d'une mission interministérielle. En cas d'échec des discussions interministérielles, le risque existe de la définition d'une mission monoprogramme dans les domaines de la sécurité civile et de la sécurité publique.

Dans son rapport d'information sur l'organisation du travail et des procédures d'information de la police et de la gendarmerie nationales ^{9 ( * )} , votre rapporteur spécial avait tout particulièrement insisté sur la nécessité de définir une mission interministérielle regroupant les crédits de la police nationale et de la gendarmerie qui exercent la même mission de « sécurité publique » ; cette mission serait ainsi formée de deux programmes ministériels, concernant respectivement la police nationale et la gendarmerie nationale.

Une telle mission interministérielle serait cohérente avec l'actuelle définition des compétences du ministère, en charge de la sécurité intérieure, alors que les premiers bilans des groupements d'intervention régionaux (GIR) montrent un degré élevé de coopération, au niveau local, entre les forces de la police et de la gendarmerie nationales dans la lutte contre la criminalité organisée ^{10 ( * )} .

D. LA POURSUITE DU DÉPLOIEMENT D'ACCORD MALGRÉ DES DYSFONCTIONNEMENTS TECHNIQUES

Malgré des dysfonctionnements techniques apparemment persistants, l'application coordonnée de comptabilisation, d'ordonnancement et de règlement de la dépense de l'Etat (ACCORD) constitue un instrument privilégié de mise en place de la LOLF : elle contribue à rationaliser certains circuits, à supprimer des redondances et à préparer la mise en place de procédures de gestion rénovées prévues par la LOLF, notamment par la définition d'un plan de compte.

Des dysfonctionnements sont intervenus dès le démarrage de l'application en juillet 2001. Concernant la gestion 2002, tant certaines indisponibilités que la lenteur des temps de réponse du système ont nui au bon fonctionnement budgétaire, comptable mais aussi de gestion du ministère, notamment dans ses relations avec les services déconcentrés et les fournisseurs.

Afin de pallier ces difficultés, le ministère a mis en place, pour les services les plus concernés, des tableaux de suivi de leur production et décidé de l'organisation de réunions spécifiques. Un guide dit de « bonnes pratiques » a aussi été diffusé pour permettre aux mêmes services d'enregistrer plus facilement les dossiers dont ils avaient la charge.

Le ministère a également rencontré un problème majeur en fin de gestion 2002 dans la prise en compte des dépenses de paie . Ce problème n'a pu être résolu qu'après que le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire eut donné, sur proposition du service ordonnateur du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, son autorisation à recourir à un mode « dégradé » de mise à disposition des crédits.

Le progiciel , après plus de deux années de fonctionnement au ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, ne fournit toujours pas de restitutions fiables . Il ne permet pas une connaissance précise et instantanée de l'exécution budgétaire de la dépense, non seulement au niveau déconcentré, mais aussi parfois à l'échelon central.

L'administration centrale peut néanmoins disposer des dépenses mandatées et connaître, en cas de besoin, les dépenses payées par le comptable à un rythme quotidien.

Le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a expérimenté la mise en place d'un protocole de contrôle financier .

Des réformes pragmatiques ont ainsi permis la simplification des circuits, telle la suppression du visa des ordonnances de paiement qui a conduit à raccourcir les délais de transmission des dossiers de l'espèce au comptable public. Ce gain peut être évalué à 5 jours ouvrables.

Dans le prolongement du déploiement d'ACCORD, le service ordonnateur a souhaité rationaliser les tâches qui lui incombaient . Ainsi, les engagements comptables ne sont plus validés par ce dernier, le dialogue de gestion étant assuré préalablement par le bureau des affaires budgétaires de la direction financière du ministère dans le cadre du programme d'emploi des crédits, et ces échanges sont poursuivis par un dialogue des gestionnaires de crédits avec le contrôle financier portant sur les engagements comptables.

Par ailleurs, suivant un même souci d'améliorer les délais de traitement et en raison du faible taux de rejet de ce type de dossiers, le service ordonnateur n'intervient plus dans le circuit des délégations des crédits (autorisations de programme et crédits de paiement) que pour la validation finale des dossiers après visa du contrôle financier.

En outre, les délais de traitement des délégations de crédits aux services déconcentrés ont diminué de manière importante.

E. LA MISE EN PLACE DU CONTRÔLE DE GESTION

L'expérimentation de la globalisation des crédits des préfectures a suscité un intérêt certain pour le contrôle de gestion dans l'administration territoriale. Il est apparu comme le moyen de dégager des marges de manoeuvre financières, mais il a également amorcé une dynamique en permettant aux préfectures de comparer leurs performances sur un « infocentre » aujourd'hui accessible à la totalité du personnel.

Une politique de communication interne sur le contrôle de gestion est assurée par la diffusion mensuelle d'une note électronique de deux pages diffusée sur le réseau Intranet, laquelle vulgarise les principales notions du contrôle de gestion.

Parallèlement à ces efforts de sensibilisation visant les responsables et les décideurs, le ministère de l'intérieur a accéléré la constitution d'un réseau de contrôleurs de gestion . Les préfectures sont maintenant toutes dotées de contrôleurs de gestion issus du cadre national des préfectures et formés au métier sur une durée totale de dix jours.

Le sous-directeur du contrôle de gestion et des études est simultanément chef de l'équipe projet loi organique du ministère (EPLO-MI). Le positionnement du centre de ressources contrôle de gestion à proximité immédiate des instances de réflexion sur la mise en oeuvre de la LOLF favorise l'enrichissement mutuel des deux démarches : les développements antérieurs du contrôle de gestion dans les préfectures ont notamment permis d'améliorer la connaissance du fonctionnement de l'administration territoriale, ce qui participe à la définition des programmes et la réflexion sur la performance.

Concernant ces différentes actions mises en oeuvre dans le cadre d'un plan triennal diffusé en mars 2002, votre rapporteur spécial déplore toutefois l'absence de suivi centralisé , chaque direction étant autonome. Par conséquent, il n'existe pas de système d'information permettant une synthèse ministérielle ou l'élaboration d'outils de pilotage centraux. La mise en place d'un secrétaire général pour l'ensemble du ministère, prévue à partir du 1 ^er janvier 2004, devrait toutefois assurer une meilleure coordination. Les différentes directions n'ont ainsi pas toutes développé le contrôle de gestion au même rythme, la direction de l'administration territoriale et des affaires politiques (DATAP) apparaissant la plus en avance dans ce processus du fait de la démarche de globalisation des crédits des préfectures.

L'encadrement des préfectures et sous-préfectures joue un rôle majeur dans ce processus. Le préfet arrête les orientations prioritaires de l'activité et fixe des objectifs de résultats. Le secrétaire général, en concertation avec les résultats sous-préfets d'arrondissement, organise les dispositifs de contrôle et lance les procédures d'analyse des résultats. Les directeurs encadrent les instances de suivi des indicateurs et de proposition d'actions rectificatives. Les chefs de bureau assurent le suivi et l'analyse des indicateurs relatifs à leurs missions.

Les préfectures ayant opté pour le contrôle de gestion ont toutes dégagées en 2001 des marges de manoeuvre significatives, variant de 1 % à 4 % de leur budget global. Ces marges sont, pour l'essentiel, le résultat de vacances de postes résultant soit de décisions locales prises dans le cadre d'une gestion prudente des remplacements, soit la conséquence des délais inhérents aux opérations d'affectation en préfecture Elles ont été très largement utilisées pour financer des mesures d'investissement auxquelles ont été affectées 65 % des gains réalisés, selon la ventilation suivante :

- acquisitions de matériels divers (accélération du programme de renouvellement des matériels informatiques ou de véhicules) et à des actions de formation : 42 % ;

- gros travaux immobiliers : 23 % ;

- versement de primes dans la limite des normes existantes : 14 % ;

- recrutement de vacataires renforçant temporairement les services : 10 % ;

- constitution d'une provision pour faire face à des aléas de gestion : 6 % ;

- transfert vers les postes « fonctionnement courant » : 5 %.

Pour la période 2004-2005, le taux de progression annuel garanti par contrat avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie s'élève à + 0,2 %.

Votre rapporteur spécial relève en outre que les reports de crédits pour les préfectures globalisées atteignent 6,29 millions d'euros de crédits en 2003 et qu'ils ont donné lieu à un gel budgétaire . Le ministère de l'économie des finances et de l'industrie indique que le devenir de ces crédits doit faire l'objet d'un examen, comme pour l'ensemble des reports des crédits de fonctionnement des administrations. Cette situation apparaît toutefois regrettable, car elle ne constitue pas une incitation à responsabiliser les gestionnaires.

L'article 49 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.

A cette date, 96 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

* ⁹ Sénat, rapport d'information n° 25 (2003-2004).

* ¹⁰ De mai à décembre 2002, les 28 GIR avaient participé à 209 opérations ayant conduit au placement en garde à vue de 1.488 personnes. 34 % des affaires étaient liées au trafic de stupéfiants, 14 % au trafic de véhicules volés et 15 % à des vols, des recels ou des cambriolages. Source : rapport d'activité 2002 du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, p. 16.