II. LE GOUVERNEMENT PEUT DÉJÀ MOBILISER CERTAINS INSTRUMENTS PROPICES À LA BAISSE DES EFFECTIFS
A. LES INSTRUMENTS MOBILISABLES À COURT TERME EXISTENT...
1. Le principe de mutabilité du service public
Cette « loi du service public », qui côtoie les principes d'égalité et de continuité, permet de modifier le régime de tout service en fonction de l'intérêt général. Ce principe a pour conséquence que les usagers n'ont aucun droit au maintien de ce régime, tandis que les personnels ne sont pas juridiquement fondés à contester les changements qui interviendraient dans les services où ils sont employés, et qu'aucune compensation pécuniaire ne peut en théorie être exigée en cas d'alourdissement de leurs obligations.
2. Les outils de gestion des ressources humaines
D'une part, la loi du 3 janvier 2001, outre la mise en place d'un nouveau plan de résorption de l'emploi précaire , assouplit le recrutement (infra).
D'autre part, le décret du 29 avril 2002 portant réforme du système d'évaluation, de notation et d'avancement des fonctionnaires de l'Etat , outre l'instauration d'entretiens d'évaluation obligatoires, renforce le lien entre notation et avancement d'échelon .
Ces dispositifs devraient donc permettre de recruter au plus près des besoins et d'encourager ensuite les gains de productivité. Ils s'inscrivent dans la perspective de l'instauration d'une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) (infra) .
Un prochain projet de loi sur la fonction publique devrait accroître considérablement la souplesse et la performance de ces outils.
3. La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances
En application de la LOLF, des indicateurs de performance devront être progressivement mis en place, qui devraient inciter à mieux faire avec des moyens réduits, ce qui implique naturellement de jouer sur la variable « effectifs ».
Toutefois, M. Henri Guillaume, co-auteur du récent ouvrage « Gestion publique : l'Etat et la performance » 28 ( * ) , qui a analysé les expériences de modernisation de l'Etat et de diminution des effectifs menées avec succès dans la plupart des démocraties occidentales, insiste sur cette constante : les programmes d'amélioration de la performance de l'Etat n'ont jamais été utilisés comme un outil de régulation budgétaire, c'est la contrainte budgétaire qui a poussé à l'élaboration de ces programmes.
Votre rapporteur spécial souhaiterait ainsi obtenir l'assurance qu'un indicateur rende compte de ce qui constitue, pour lui, à la fois un objectif intermédiaire et un objectif final : la baisse des effectifs que commande l'état actuel des finances publiques.
Un indicateur exclusivement consacré à la diminution des effectifs pourrait ainsi être instauré pour chaque section budgétaire dès le vote de la loi de finances pour 2005, en attendant qu'il puisse être associé aux objectifs dont la mise en place sera requise par la pleine application de la loi organique du 1 er août 2001.
Votre rapporteur spécial propose la construction suivante : pour chaque budget (et, ultérieurement, pour chaque programme) serait indiqué le nombre total des suppressions d'emploi, qui serait décomposé en gain d'emplois attribuable à une amélioration de la productivité, et en gain d'emplois résultant d'une diminution du périmètre d'action du ministère (ou du programme).
Dans ce dernier cas, le gain donnerait alors lieu à une nouvelle décomposition entre diminution d'effectif liée à une privatisation de l'action de l'Etat, diminution liée à un transfert de compétence aux collectivités territoriales (ou à toute personne employant des agents publics), et variation liée à une modification de la distribution des compétences entre ministères (ou entre programmes).
En cas de transfert de compétence aux collectivités territoriales, il devrait être établi qu'il en résultera un meilleur rapport qualité-prix de l'action publique ; dans l'hypothèse d'une privatisation, l'avantage en terme de coût devrait faire l'objet d'une évaluation. Un indicateur consolidé serait construit pour le budget de l'Etat.
B. ...EN ATTENDANT LA RÉFORME DE L'ÉTAT
La réforme de l'Etat, et, en particulier, la réflexion qui l'accompagne sur les missions de l'Etat, sont réputées mener à un « redimensionnement » du périmètre de l'action publique, et, partant, à une baisse des effectifs.
Cependant, votre rapporteur spécial est convaincu que certaines diminutions d'effectifs peuvent se justifier sans qu'il soit besoin de réfléchir beaucoup plus longtemps . Par exemple, était-il admissible que plus de 2.500 « surnombres académiques » du ministère de l'éducation nationale n'enseignent jamais tout en étant rémunérés 29 ( * ) , et que le nombre d'enseignant du second degré ait continuellement augmenté de 1998 à 2002 alors que le nombre d'élèves diminuait ? Débusquer ce type de situation et y porter remède ne requiert aucun développement conceptuel particulier.
En outre, la réflexion sur les missions de l'Etat qui doit précéder la réforme budgétaire est décevante : leur définition n'intervient qu'après la structuration des programmes. Pourtant, l'idée qui présidait à la détermination des missions était de définir les attributions de l'Etat, non d'en faire laborieusement l'inventaire en regroupant des programmes ( infra ) dont le champ ne manque pas de recouvrir l'intégralité des interventions actuelles de l'Etat.
Aujourd'hui, l'argument du « redimensionnement » pourrait ainsi paraître, pour partie, dilatoire.
Bien sûr, la méthode consistant à redéfinir préalablement les missions de l'Etat pour parvenir, in fine , à la réduction des effectifs permet opportunément de substituer des objectifs qualificatifs à des objectifs quantitatifs, qui prêtent moins à la contestation.
* 28 Dalloz, collection « amphi », septembre 2002.
* 29 Lors d'une audition de M. Luc Ferry devant la commission de finances du Sénat en date du 31 octobre 2003, ce dernier s'est notamment engagé à réduire le nombre d'enseignants en sureffectif dans leur discipline de 2.437 au cours de l'année scolaire 2002-2003 à 2.000 en 200-2004, puis à 1.500 en 2004-2005.