Projet de loi de finances pour 2004 : Aviation et aéronautique civiles

DEUXIÈME PARTIE :

LE BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE

I. UN PÉRIMÈTRE ÉVOLUTIF

A. LA CRÉATION DU BAAC ET SES ÉVOLUTIONS

Le budget annexe de l'aviation civile (BAAC) a été créé en 1992 et a succédé au budget annexe de la navigation aérienne (BANA), créé en 1985, pour retracer de manière plus large « l'ensemble des opérations financières des services de l'aviation civile relatives à l'organisation et au contrôle du transport aérien et aux équipements aéroportuaires ».

Le BAAC finance des missions régaliennes (qui relèvent de l'Etat par nature) et non régaliennes (qui sont des prestations donnant lieu à un paiement), ainsi que, de manière plus marginale, des missions qui relèvent de l'Etat « en opportunité » telles que certaines exonérations et exemptions dans le domaine du contrôle de la circulation aérienne ou l'absence de redevances d'Etat dans le domaine de la sécurité aéronautique. Ces missions sont financées par une subvention du budget général de l'Etat, et, depuis 1999, par une fraction du produit de la taxe de l'aviation civile (TAC), qui a succédé à la taxe pour la sûreté et la sécurité (TSS).

Le périmètre du BAAC a évolué au cours des dernières années, notamment sous l'influence de la jurisprudence du Conseil d'Etat concernant les missions donnant lieu à un financement par redevance, et compte tenu de la création du FIATA.

La construction du BAAC est donc « hybride » : elle recouvre des dépenses qui relèvent du domaine régalien aussi bien que de prestations ; des ressources de types différents lui sont affectées comme les redevances et les taxes.

En application de l'article 99 de la loi de finances pour 1996, la DGAC adresse au Parlement sous forme d' « un état récapitulatif présentant la répartition des coûts et des dépenses budgétaires en distinguant ceux afférents aux prestations de service rendus aux usagers par la direction générale de l'aviation civile et ceux résultant des missions d'intérêt général public assumées par elle ». Votre rapporteur spécial a pu exploiter les analyses de ce rapport pour présenter ses observations.

B. LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF) REPOSE LA QUESTION DE L'AVENIR DU BAAC

L'article 18 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances prévoit que les budgets annexes retracent « les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestations de services donnant lieu au paiement de redevances ». L'application de ce principe conduira à redéfinir le périmètre du BAAC, de manière à en exclure toutes les charges de nature régalienne, qui bénéficient d'un financement soit de nature budgétaire, soit de nature fiscale (taxe de l'aviation civile notamment). Les opérations correspondant à ces missions devraient, si l'idée d'un budget annexe consacré à l'aviation civile était conservée, relever à compter de 2005 du droit commun budgétaire et comptable de l'État.

Un groupe de travail conjoint DGAC/direction du budget, auquel participe la direction de la réforme budgétaire, a été mis en place et travaille sur un schéma de révision de budget annexe pour tenir compte de la LOLF.

Votre rapporteur spécial a pu se faire communiquer l'état d'avancement des travaux de ce groupe. Les remarques suivantes permettent donc de donner une première idée de l'orientation prise par la DGAC afin de faire coïncider son organisation avec celle de la loi organique du 1 ^er août 2001.

Au niveau des ressources , la DGAC serait favorable à une extension du champ des redevances, afin de tenir compte des nouvelles méthodes opératoires qui sont en train d'être consacrée dans les domaines de la « surveillance certification ». Cette extension, qui permet un meilleur rapprochement des coûts engagés et des prestations rendues pourrait se traduire par une baisse corrélative de la taxe de l'aviation civile (assise sur l'ensemble des passagers).

La nouvelle architecture comporterait, sous réserve, trois structures distinctes :

- un budget annexe « prestation de services de l'aviation civile », au sens de l'article 18 de la LOLF, formant une mission . A ce stade de la réflexion, il s'agirait d'un programme unique décomposé en trois actions de « politique » et une action « « état major et support ». Les actions, les emplois et les crédits sont récapitulés dans le tableau suivant :

Structure envisagée pour le budget annexe

	Nombre d'emplois	Crédits (millions d'euros)
Action « services de la navigation aérienne »	7 800	1 000
Action « surveillance et certification »	1 000	80
Action « formation aéronautiques d'État »	1 600	110
Actions « état-major et support »	1 000	360
TOTAL	11.400	1.550

- un compte d'affectation spéciale , actuel FIATA, retraçant les interventions de l'État financées par le produit de la taxe de l'aviation civile formant une mission au sens de l'article 20 de la LOLF. Comme pour le budget annexe, il s'agirait d'un programme unique divisé en trois actions : « intervention en faveur des lignes aériennes d'aménagement du territoire », qui reprend en fait l'actuel chapitre 01 du FIATA ; une action « intervention en faveur de la  sécurité-sûreté aéroportuaires », une action en faveur de la dotation de continuité territoriale outre-mer, sous réserve de l'adoption par le Parlement de l'article 53 du projet de loi de finances ;

- un programme « aviation civile », inscrit dans une mission « déplacement et transport » du ministère de l'équipement, afin de retracer les actions strictement « régaliennes » de la DGAC.

Ces différents éléments montrent donc un état relativement avancé de la réflexion dans le cadre de la préparation de la loi organique, ce dont votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter. Une remarque sera cependant faite par ailleurs sur l'action en faveur de l'outre-mer, qui peut paraître contestable.

C. L'ÉVOLUTION DES PRINCIPALES RESSOURCES DU BAAC AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES

La Cour des comptes, dans son rapport consacré à l'exécution des lois de finances en 2002, a consacré une synthèse ministérielle au budget annexe de l'aviation civile. Votre rapporteur spécial a exploité les analyses très détaillées fournies par le Cour des comptes dans le cadre de la préparation de la loi de finances pour 2004, les principales observations sur la structure de financement du BAAC restant pleinement d'actualité.

Au cours de la période récente, on observe une déformation progressive de la structure de financement du BAAC. Ainsi, les subventions du budget général sont nulles à partir de 2002, traduisant l'autonomie de financement du BAAC.

Structure de financement du BAAC (recettes d'exploitation)

(en %)

	Libellés	part relative	part relative	part relative	Part relative
Chapitre		en 92	en 97	en 2000	en 2002
70-01	Redevances de route	65,44 %	67,00 %	63,07%	63,5 %
70-02	RSTCA	16,34 %	15,50 %	15,11 %	14,8%
70-04	Autres prestations de service	3,37 %	1.23 %	0,47 %	0,44%
70-06	Vente de produits et de marchandises	0,00 %	0,14 %	0,10 %	0,1%
70-07	Recettes sur cession	0,25 %	0,02 %	0,01 %	0%
70-08	Autres recettes d'exploitation	0,64 %	0,45 %	0,34 %	0,3%
70-09	Taxe de sécurité et de sûreté	8,23 %	12,46 %	0,00 %	0,02%
70-09	Taxe de l'aviation civile	0,00 %	0,00 %	17,96 %	16,44%
ss-total	Recettes propres	94,28 %	96,81 %	97,06 %	95,7%
74-00	Subvention du budget général	4,16 %	2,67 %	2,61 %	0%
76-00	Produits financiers	1,47 %	0,13 %	0,07 %	0,04%
77-00	Produits exceptionnels	0,10 %	0,39 %	0,25 %	2,3%
78-00	Reprises sur provisions	0,00 %	0,00 %	0,00 %	2%
	TOTAL	100,00 %	100,00 %	100,00%	100%

Source : service des affaires financières de la DGAC

D. LA DIFFICULTÉ D'ESTIMER LES RECETTES EN LOI DE FINANCES INITIALE

La Cour des comptes constate, pour les dernières années, que « La DGAC a eu tendance à sous-évaluer les recettes en LFI en période de forte croissance et à les surrévaluer en période de fléchissement (2001 et surtout 2002) » . Il faut cependant tenir compte de la complexité de l'exercice qui consiste à évaluer en loi de finances le trafic de l'année et le niveau des coûts engendrés pour le calcul de la redevance. Comme le note la Cour des comptes, « Les redevances doivent, conformément à la jurisprudence du Conseil d'État, trouver une contrepartie directe dans les coûts du service rendu. [...] L'appréciation de l'évolution des recettes de redevance ne doit donc pas perdre de vue le fait que celle-ci est dictée par celle des dépenses et que les écarts entre recettes et dépenses, ex-post, sont compensées par un mécanisme correcteur ».

La DGAC est en effet conduite à « restituer », sous forme d'un mécanisme correcteur, les écarts constatées entre recettes prévues et recettes effectives d'un part, charges prévues et charges effectives d'autre part. Le Cour des comptes note la complexité du mécanisme mis en place. « Le principe général de ce mécanisme d'ajustement est le report dans l'assiette de l'année N+2 des écarts, observés en année N, résultant des différences entre recettes prévues et effectives d'une part, charges prévues et charges effectives d'autre part. Les assiettes facturables de l'année N+2 sont donc corrigées des écarts de prévision et réalisation concernant l'année N. En 2001 et en 2002, le différentiel de recettes a induit, pour la première fois depuis 1996, un mécanisme correcteur négatif, qui se traduit dans les comptes du BAAC par des produits exceptionnels (et un montant de produit à recevoir) . »

E. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES DU BAAC AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES

Évolution des dépenses totales

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2002/1997
Section d'exploitation
Achats et services	112,8	109,8	111,0	107,9	110,6	110,4	-2,1 %
Informatique	9,7	9,4	10,0	12,5	12,4	12,3	26,5 %
Impôts et taxes	3,6	3,9	4,1	4,4	4,6	4,8	32,7 %
Charges de personnel	565,1	603,8	634,0	656,8	685	733,1	29,7 %
Autres charges de gestion courante	164,5	167,2	173,7	179,2	216,3	195,9	19,1 %
Charges financières	30,3	28,8	28,0	31,0	29,7	26,5	-12,4 %
Perte de change	1,1	0,1	0,02	0,08	0,0	0	-100 %
Frais judiciaires	2,0	2,2	1,1	2,6	2,0	1,6	-22,1 %
« Dotations aux amortissements » ^6 ( * )	161,2	181,9	178,8	189,8	225,9	177,4	10,0 %
Dotation aux provisions	0	34,0	56,7	28,3	17,5	5,1
Virements 2 ^ème section		0,2	0,03	0,06	0,05	0,05
Total section d'exploitation	1050,4	1141,2	1197,2	1212,7	1304,0	1267,1	20,6 %
Section capital
Remboursement emprunts	43,2	50,8	68,0	82,6	44,5	91,5	111,6 %
Etudes et équipement	236,2	283,4	218,9	239,3	214,5	200,2	-15,2 %
Subventions d'investissement	0,3	0,3	0,3	2,5	0,1	0,2	-37,5 %
Total section capital	279,7	334,5	287,2	324,4	259,1	291,9	4,3 %
Total BAAC	1330,1	1475,7	1484,4	1537,1	1563,2	1559,0	17,2 %

Sources : BAAC, Cour des comptes

F. L'ÉQUILIBRE DU BAAC EST DÉPENDANT DE L'ÉVOLUTION DU TRAFIC

Le BAAC étant un budget annexe, les recettes et les dépenses doivent être équilibrées en loi de finances initiale. La Cour des comptes rappelle que la DGAC maîtrise à la fois les taux de la redevance et des taxes, l'emprunt jouant le rôle de variable d'ajustement. Pour la Cour, « outre la vigilance de la DGAC, le seul mécanisme régulateur externe réside dans la capacité d'acceptation par les compagnies aériennes des niveaux de taxes et de redevances et dans la surveillance par le ministère des finances du niveau des prélèvements obligatoires ».

Votre rapporteur spécial, s'il souscrit à l'appréciation de nature technique de la Cour des comptes, tient cependant à rappeler que le contrôle qu'il exerce chaque année, au nom de la commission des finances, ainsi que celui réalisé par son homologue de l'Assemblée nationale, peuvent être considéré comme un « mécanisme régulateur ».

Sur le long terme, le BAAC a dégagé des excédents d'exploitation élevés, liés, malgré l'existence de mécanismes correcteurs, à la forte croissance du transport aérien, relayée via les redevances et les taxes. La récente contraction dans le secteur a pesé sur son financement, et ce d'autant plus qu'il est difficile d'augmenter les prélèvements sans pénaliser des compagnies aériennes déjà en difficulté. La DGAC a privilégié, afin d'éviter ce phénomène, la baisse de l'autofinancement, ce qui s'est traduit par une hausse des emprunts. La Cour des comptes s'inquiète de cette hausse de l'encours d'emprunt (800 millions d'euros prévus en fin 2004, soit 140 millions d'euros de plus qu'en 2000), et souligne que le niveau d'endettement n'a pas été significativement réduit pendant les années de forte croissance. Or la structure des dépenses du BAAC montre une part très importantes des dépenses de personnels, par nature inéluctables. Dès lors, en cas de crise prolongée dans le secteur, la Cour des comptes craint une crise financière grave pour le BAAC.

Situation d'endettement du BAAC

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003 (prévision)	2004 (prévision)
Emprunts contractés	150,1	158,9	126,5	0	90	109,1	126,2	95
Remboursements d'emprunts	43,2	50,8	68	82,6	44,5	91,5	91	91
Endettement net au 31/12	579,1	687,2	745,7	663,1	708,6	726,2	761,4	765,4

Source : DGAC

Tout en souscrivant à ce propos, votre rapporteur spécial tient à souligner que les experts prévoient en moyenne une hausse du trafic de plus de 4 % par an pour les 20 prochaines années.

G. L'EXÉCUTION DU BUDGET 2002

1. La chute du trafic pèse encore sur l'exécution du BAAC

a) Malgré une reprise sensible du trafic mondial, la crise du secteur pèse sur les comptes du BAAC.

La diminution du trafic aérien avait commencé au cours du premier semestre 2001 du fait de la dégradation de la conjoncture économique au niveau mondial, et a été accentuée par les attentats du 11 septembre. Sur l'ensemble de l'année 2001, le trafic mondial a été réduit de 6 % (on rappellera que la précédente baisse avait eu lieu suite à la guerre du Golfe, avec un repli inférieur de 3,8 %).

Le budget annexe tire l'essentiel de ses ressources des prestations de service rendues aux compagnies aériennes (redevance de route et redevance pour services terminaux) et de la taxe de l'aviation civile, assise sur le nombre de passagers et le volume de fret transportés. Par conséquent, les conditions d'exécution du BAAC sont étroitement liées à l'activité du transport aérien.

En France, après deux années de forte croissance du trafic aérien (+ 8,9 % en 1999 et + 7,7 % en 2000), ce dernier a diminué de 2,2 % en 2001.

En 2002, les compagnies aériennes européennes ont enregistré une baisse du trafic des passagers estimée à 4,8 %, alors que le transport de fret se stabilise. On peut relever que le trafic en direction de l'Asie et la zone Pacifique ne baisse que de 3,7 %.

b) Les principaux mouvements de crédits au cours de la gestion 2002

Le BAAC a en grande partie échappée aux gels de crédits décidés en cours d'année par le gouvernement. Cependant, des mesures restrictives de gestion ont conduit à réduire les autorisations effectives de consommation des crédits de paiement de 81,67 millions d'euros en section capital.

D'autre part, le montant des reports a été relativement important, avec pour 2002 une somme de 51,84 millions d'euros reportée sur l'exercice suivant en section d'exploitation et de 168,58 millions en section capital.

2. Les recettes du BAAC en 2002

a) Les recettes de la section exploitation

Le montant des recettes de la section exploitation du budget annexe de l'aviation civile inscrit dans la loi de finances initiale pour 2002 s'élevait à 1.329,9 millions d'euros. En exécution, le montant des recettes constatées s'est élevé à 1.267,1 millions d'euros, soit un retrait de 62,8 millions d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Les évolutions sont cependant très contrastées selon la nature de la recette :

- les redevances : après plusieurs exercices d'excédent des ressources par rapport aux prévisions, les recettes constatées en 2001 avaient diminué sensiblement compte tenu de l'évolution défavorable du trafic aérien, et avaient été inférieures de 26,4 millions d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale. Pour 2002, les recettes de la redevance de route et du RSTCA sont de nouveau inférieures aux prévisions, mais dans une proportion nettement plus importante, à hauteur de - 69,7 millions d'euros.

- la taxe de l'aviation civile : on constate un écart entre la prévision et les recettes de 25,2 millions d'euros. Les services de la DGAC précisent à ce propos que les estimations de recette avaient été réalisées avant les événements du 11 septembre, ce qui explique en partie la différence constatée en fin d'année. Ainsi, les services avaient construit le budget sur une hypothèse pour 2002 de + 1, 8 % de hausse du trafic intra communautaire et + 8 % du trafic extra communautaire, pour des réalisations respectivement de + 0,2 % et + 1,4 %.

- l a subvention du budget général : en 2002, et pour la première fois, on ne constate aucune subvention du budget général en direction du budget annexe de l'aviation civile, qui est donc totalement financé par les taxes et les redevances.

- les autres recettes : l'accroissement du montant des autres recettes d'exploitation est constitué pour l'essentiel de recettes exceptionnelles, qui constatent la moins-value des redevances encaissées par rapport au coût des services rendus aux usagers, soit une créance du BAAC sur ces derniers en 2002. Ainsi, 26,3 millions d'euros ont été comptabilisés en « recette exceptionnelle », dont 17,6 millions pour le mécanisme correcteur « Route » et 8,7 millions pour le mécanisme correcteur RSTCA.

b) Les recettes de la section capital

Le financement des opérations en capital est assuré en loi de finances initiale par l'autofinancement et par l'emprunt à hauteur de 286,5 millions d'euros. Cette section a été abondée en cours d'exécution par la réalisation de cessions de biens corporels pour 4,3 millions d'euros, l'emprunt ayant été mobilisé qu'à hauteur de 109 millions d'euros , en hausse par rapport aux 90 millions d'euros prévus en lors de la précédente exécution budgétaire.

3. Les dépenses du BAAC en 2002

a) Les dépenses de la section exploitation

Le montant des dotations de la section d'exploitation ouvertes au titre de la loi de finances initiale pour 2002, soit 1.329,9 millions d'euros, a été complété en cours de gestion par des reports de crédits pour un montant total de 34,9 millions d'euros. Le montant des dépenses nettes d'exploitation du BAAC constatées en 2002 s'est élevé à 1.267,1 millions d'euros.

Les principaux postes de dépenses

Nature des dépenses	Montant constaté en 2002 (en millions d'euros)	Proportion des dépenses totales
Personnel	737,3	53,4 %
Moyens des services	131,6	9,5 %
Charges financières	26,5	1,9 %
Dotations aux provisions	5,07	0,4 %
Organismes extérieurs	189,2	13,7 %
Autofinancement	240,23	21,1 %

Source : DGAC

La hausse des dépenses d'exploitation s'établit à + 3,3 % par rapport à l'exécution 2001. Les dépenses de personnels sont en forte hausse, avec + 7 %, et expliquent une large partie de cette évolution, compte tenu de leur place dans le total des dépenses (53,4 %).

b) Les dépenses de la section capital et l'endettement du BAAC

Les dépenses de la section capital ont représenté 291,9 millions d'euros en 2002, contre 259,1 millions d'euros en 2001, soit le remboursement du capital des emprunts à hauteur de 91,15 millions d'euros, et les investissements, à hauteur de 26 millions d'euros.

c) Le résultat pour 2002

Après virement du déficit de la section d'exploitation de 5,7 millions d'euros à la section des opérations en capital, elle-même en déficit de 1,2 million d'euros, l'équilibre comptable conduit à enregistrer une baisse du fonds de roulement du BAAC de 6,2 millions d'euros en 2002 après une hausse de 114,1 millions d'euros en 2001.

H. L'EXÉCUTION DU BUDGET 2003

1. Les recettes sont moindres qu'attendues

a) Les recettes de la section exploitation

Le montant des recettes de la section exploitation du BAAC inscrit en loi de finances initiale pour 2003 s'élève à 1.376,3 millions d'euros. Des écarts significatifs par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale peuvent être estimés compte tenu des réalisations ainsi que des perspectives d'exécution d'ici à la fin de l'année 2003. La DGAC estime ces écarts à -44,8 millions d'euros pour les différentes redevances, et à 8,9 millions d'euros pour les taxes.

b) Les recettes de la section capital

En loi de finances initiale pour 2003, la dotation de cette section est estimée à 286 millions d'euros. Les dépenses devraient être couvertes en 2003. La recette prévue à la fin de l'exercice 2002 correspond d'une part à la mobilisation de l'emprunt à hauteur de 126,2 millions d'euros, et, d'autre part, aux rattachements prévisibles de fonds de concours dans le cadre de participations aux projets aéronautiques européens.

2. Les dépenses ont été limitées

a) Les dépenses de la section exploitation

Le montant des dotations ouvertes par la loi de finances initiale pour 2002 (soit 1.376,3 millions d'euros) a été complété en cours de gestion par des reports de crédits pour un montant supérieur à celui de l'année précédente (34,9 millions d'euros), soit 51,8 millions d'euros. La DGAC indique que « le montant des dépenses nettes prévisibles devrait atteindre 1.301,7 millions d'euros ».

b) Les dépenses de la section capital

A l'issue de l'exercice 2002, la DGAC indique que les dépenses de cette section devraient avoisiner le montant de 309,5 millions d'euros soit :

- remboursement du capital des emprunts : 91 millions d'euros ;

- investissements : 218,5 millions d'euros.

3. L'estimation de l'équilibre du BAAC pour l'exercice 2002

Le tableau ci-après indique les prévisions effectuées par la DGAC en matière de recettes et de dépenses pour l'exercice 2002.

L'exécution prévisionnelle du BAAC pour 2003

(en millions d'euros)

RECETTES	LFI	Prévision
Exploitation
Redevances	1.128,9	1.093,0
Taxes	223,9	215,0
Autres recettes	23,5	23,5
Subvention du budget général	-	-
Total	1.376,3	1.331,5
Capital
Autofinancement	159,8	159,8
Recettes diverses	-	6,2
Emprunts	126,2	126,2
Total	286	292,2
Total brut des recettes	1.662,3	1.623,7
A déduire (autofinancement)	- 159,8	-159,8
Total net des recettes	1.502,5,0	1.463,9
DEPENSES	LFI	Prévision
Exploitation	1.329,9	1.301,7
Capital	286	315,4
Total brut des dépenses	1.662,3	1.617,1
A déduire (autofinancement)	- 159,8	-159,8
Total net des dépenses	1.502,5	1.457,3

Source : DGAC

* ⁶ Il s'agit en réalité du solde de la section exploitation, en loi de finances initiale, et non pas des dotations aux amortissements au sens comptable habituel.