III. L'ÉVOLUTION DU PAYSAGE AUDIOVISUEL
Votre rapporteur spécial a évoqué dans sa présentation générale un certain nombre d'éléments qui affectent la politique de l'audiovisuel public. En complément de ses observations, il voudrait fournir des informations sur un certain nombre de dossiers d'actualité, à partir notamment des informations contenues dans les réponses aux questionnaires budgétaires.
A. LA MISE EN oeUVRE DU NUMÉRIQUE TERRESTRE
Le remplacement de la télévision analogique par la télévision numérique s'inscrit dans la perspective d'une amélioration technologique et d'une offre élargie de chaînes, partie prenante du développement de la télévision de proximité.
La loi n° 2001-719 du 1 er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication a fixé les principales dispositions législatives relatives au déploiement de la télévision numérique de terre (TNT). Le législateur a ainsi chargé le Conseil supérieur de l'audiovisuel de procéder à la planification des fréquences nécessaires à la diffusion de la TNT. Il a, par ailleurs, fixé les régimes juridiques applicables aux services de télévision, selon qu'ils relèvent du secteur public ou du secteur privé.
M. Michel Boyon, ancien président de Radio France, a été chargé d'examiner plusieurs questions préalables relevant de la compétence du gouvernement : le financement des opérations de réaménagement des fréquences analogiques existantes, le périmètre des chaînes du service public sur la TNT et les conditions de développement des télévisions locales. Il a remis un premier rapport en octobre 2002 puis un rapport complémentaire en février 2003.
L'ancien président de Radio France a attiré l'attention du gouvernement sur les lacunes du processus de commercialisation de l'offre numérique terrestre prévu par la loi du 1 er août 2000 : « En posant le principe d'une attribution des autorisations chaîne par chaîne à des éditeurs, et non pour tout un multiplex, à des distributeurs commerciaux, le législateur a été contraint de créer une catégorie supplémentaire d'opérateurs chargés de l'assemblage du signal sur les multiplex et des relations avec le diffuseur technique ». L'ancien président de Radio France rejoignait la position du Sénat qui a considéré lors de la discussion de la loi du 1 er août 2000 qu'il était irréaliste d'attribuer les autorisations chaîne par chaîne et qu'il aurait mieux valu y procéder multiplex par multiplex.
Compte tenu de l'avancement des travaux de mise en oeuvre de la TNT, M. Michel Boyon a été chargé en juin 2003 d'une nouvelle mission relative non plus à la mise en place de la TNT, mais à l'accompagnement de ce processus.
Le CSA s'est engagé dans la préparation du lancement de la TNT, notamment par la publication le 24 juillet 2001 de l'appel à candidatures pour l'édition de services de télévision à vocation nationale diffusés par voie hertzienne terrestre en mode numérique. Il a fait connaître la sélection des candidats retenus fin octobre 2002 et l'autorisation officielle est intervenue le 10 juin 2003.
Une commission technique d'experts se réunit régulièrement depuis octobre 2002 en vue d'approfondir les aspects techniques de la TNT. Elle implique tous les acteurs de l'audiovisuel : opérateurs techniques, industriels, éditeurs et distributeurs de services, régulateurs et ministères concernés (industrie, culture, logement).
Le calendrier envisagé de mise en place de la TNT prévoit une ouverture du service en décembre 2004 pour environ 40 % de la population, et une extension progressive de la couverture des réseaux pour atteindre 80 % de la population d'ici 2008.
En outre, la levée de l'interdiction de publicité télévisée pour les secteurs de la grande distribution est de nature à favoriser le développement des chaînes de la TNT, dès leur lancement fin 2004.
Cette mise en oeuvre progressive traduit les attentes de votre rapporteur spécial qui considère que, plutôt que de s'épuiser financièrement à couvrir la totalité du territoire national, il conviendrait dès maintenant d'envisager une couverture satellite pour toutes les zones trop difficiles à desservir.
1. La poursuite des travaux du CSA d'attribution des fréquences
Au plan juridique, l'article 53 de la loi du 1 er août 2000 imposait au CSA de publier « au plus tard un an après la promulgation de la présente loi une première liste de fréquences disponibles pour les services de télévision à vocation nationale et à vocation locale diffusés par voie hertzienne terrestre ».
Conformément à cette disposition, le CSA a publié, le 24 juillet 2001, une première liste de fréquences disponibles dans 29 zones géographiques qui font l'objet de l'appel à candidatures lancé ce même jour, puis une seconde liste de fréquences identifiées dans 30 nouveaux sites le 3 avril 2002. Le 10 avril 2003, le CSA a rendu publiques les fréquences identifiées sur 15 nouvelles zones qui sont venues s'ajouter à la liste des 59 déjà publiées. Cette nouvelle phase de planification permet d'aboutir à un taux de couverture d'environ 65 % de la population française, l'objectif final étant d'atteindre une couverture comprise entre 80 % et 85 % de la population sur 110 sites de diffusion.
Le CSA a consacré le printemps et l'été 2002 à l'examen des dossiers de candidature.
Le 23 octobre 2002, le CSA a procédé à la sélection des candidats en retenant vingt-trois services, dont deux sur un canal en temps partagé. Le CSA a d'abord retenu TF1, M6 et Canal+, services en faveur desquels la loi a prévu un droit de reprise intégrale et simultanée sur le numérique hertzien. Le troisième alinéa du III de l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée a accordé aux éditeurs de ces services le bénéfice d'une autorisation supplémentaire pour la diffusion d'un service de télévision. La sélection d'I-télévision a été opérée après un examen comparé avec l'ensemble des autres candidatures.
Les autres dossiers ont été sélectionnés à partir des critères fixés par l'article 30-1 précité, en veillant à l'équilibre économique entre la télévision gratuite et la télévision payante. Outre TF1, M6 et M6 Music, ce dernier service étant retenu au titre du canal supplémentaire, le CSA a sélectionné 5 services gratuits : Direct 8, i-MCM, NRJ TV, NT1 et TMC.
Pour sa part, la télévision payante est caractérisée par une offre abondante sur le câble et le satellite. Le CSA a, dès lors, porté son choix sur une sélection de chaînes phares de ces deux supports. Après la sélection de Canal+ et de LCI, service présenté par TF1 au titre du canal supplémentaire, la préférence a ainsi été donnée aux candidatures suivantes : AB1, Canal J, Ciné Cinéma Premier, Comédie, Cuisine.TV, Eurosport France, I-télévision, Match TV, Paris Première, Planète, Sport+, TF6 et TPS Star.
Le Conseil a ensuite engagé la négociation des conventions avec chacun des éditeurs sélectionnés . Après plusieurs réunions de concertation, un accord a été conclu début mai 2003 et 23 conventions ont été signées par chacun des éditeurs concernés. L'adoption définitive des conventions par le CSA est intervenue le 10 juin 2003. Ce même jour, le CSA a accordé les droits d'usage de la ressource radioélectrique aux chaînes du secteur public bénéficiant du droit de priorité prévu par la loi.
Ces conventions ont pour objet de décrire les règles applicables à la diffusion de chaque service, les caractéristiques générales des programmes ainsi que les obligations et les engagements devant être respectés par chacun des éditeurs. Lors de la négociation, le CSA a attaché une importance particulière à la reprise des engagements figurant dans les dossiers de candidature, précisés le cas échéant lors des auditions publiques, qui avaient été pris en considération pour la sélection des services.
Le CSA a ensuite arrêté la composition des multiplex . Cette opération a marqué le point de départ de la procédure visant à la désignation des opérateurs de multiplex.
Outre les autorisations délivrées aux éditeurs de services, le CSA a procédé, le 10 juin 2003, à l'affectation des réseaux de fréquences aux six multiplex et à la répartition des services au sein de ces six multiplex. Cette composition a été arrêtée après concertation avec les opérateurs publics et privés en tenant compte des divers arguments présentés.
C'est ainsi que, par rapport au schéma initial élaboré en octobre 2002, le CSA a décidé de regrouper les chaînes du groupe Pathé (TMC, Cuisine.TV/Comédie) et celles du groupe Lagardère (i-MCM, Canal J et Match TV) sur un même multiplex, en raison de la concordance d'analyse de ces deux groupes sur le fonctionnement d'un multiplex commun.
La composition des multiplex arrêtée par le CSA a été la suivante :
- premier réseau (R1) : France 2 - France 3 - France 5 - (chaîne à préciser sur les canaux préemptés par France Télévisions) ;
- R2 : i-MCM - Canal J - Match TV - Direct 8 - TMC - Cuisine.TV / Comédie ;
- R3 : Canal+ - I-télévision - Sport+ - Ciné Cinéma Premier - Planète ;
- R4 : M6 - M6 Music - TF6 - Paris Première - NT1 - AB1 ;
- R5 : Arte - La Chaîne parlementaire - (chaîne à préciser sur les canaux préemptés par France Télévisions) ;
- R6 : TF1 - LCI - Eurosport France - TPS Star - NRJ TV ;
Le I de l'article 30-2 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée a fixé à deux mois, après la délivrance des autorisations, le délai à l'issue duquel les éditeurs de services présents sur un même multiplex doivent avoir désigné, de façon conjointe, la société chargée d'assumer les opérations techniques nécessaires à la transmission et à la diffusion de leurs programmes auprès du public, communément appelée opérateur de multiplex .
Dès lors que les différentes autorisations ont été accordées par le CSA le 10 juin 2003, les éditeurs devaient avoir procédé à la désignation des opérateurs de multiplex avant le 11 août 2003.
Les éditeurs autorisés à la suite de l'appel aux candidatures du 24 juillet 2001 ont procédé à la désignation des opérateurs de multiplex, conformément à la procédure prévue par la loi. Dans ces conditions, pour les multiplex R2, R3, R4 et R6, le CSA a engagé l'instruction qui doit conduire à l'autorisation des sociétés ainsi désignées.
Pour leur part, les sociétés du secteur public ont indiqué que la désignation effective de leurs opérateurs de multiplex ne pourrait avoir lieu qu'après la réunion de leurs conseils d'administration. Ces réunions n'avaient pu intervenir dans les deux mois suivant les décisions d'octroi de la ressource radioélectrique. Par conséquent, les opérateurs de multiplex des réseaux R1 et R5 n'ont toujours pas été désignés . Si le dépassement de ce délai est sans portée juridique, il pourrait rapidement avoir pour conséquence de retarder le déploiement de ces deux multiplex et de gêner l'ensemble du processus d'ouverture de la TNT au public.
La désignation de ces deux sociétés doit donc avoir lieu rapidement de façon à ce que les opérations concernant le secteur public soient effectuées au même rythme que pour les éditeurs privés.
2. La poursuite des expérimentations confortant les choix techniques opérés
Au cours du second semestre de l'année 2002, le CSA a délivré des autorisations et prolongé d'autres autorisations à des fins d'expérimentation technique :
- reconduction de l'autorisation donnée à la société TDF de diffusion de trois multiplex sur la plate forme de Bretagne, de juin 2002 à novembre 2002 ;
- reconduction de l'autorisation donnée à la société TDF pour les expérimentations menées par son centre d'études de Metz, de juillet 2002 à juillet 2003 ;
- reconduction de l'autorisation donnée à la société TDF pour les expérimentations menées par son centre d'études de Rennes, de mars 2002 à décembre 2002 ;
- reconduction de l'autorisation donnée à la société TDF pour une expérimentation de réémetteurs isofréquence de densification pour la réception portable à Rennes, de juin 2002 à décembre 2002.
La plupart des expérimentations ainsi conduites ont fourni des enseignements pertinents pour la planification, notamment en ce qui concerne la portabilité, c'est-à-dire la capacité des récepteurs à recevoir la TNT sans être connectés à une antenne fixe classique.
En région parisienne, trois expérimentations se sont poursuivies suivant plusieurs objectifs complémentaires :
- une expérimentation menée par la société TDF en collaboration avec le groupe AB à Paris Nord Sannois, de juin 2002 à décembre 2002, portant sur les aspects liés à l'organisation du multiplex numérique ;
- une expérimentation réalisée par la société Towercast, comportant une diffusion en mode numérique sur les canaux 67 et 35 à partir de trois émetteurs situés en bordure immédiate de Paris. Les tests réalisés portent sur la mise en oeuvre de réseaux monofréquences et multifréquences urbains et la couverture pour une réception en modes portable et mobile ;
- une expérimentation réalisée par TDF, avec une diffusion en mode numérique sur le canal 24 H, à partir de la Tour Eiffel, dans les conditions définitives de rayonnement par rapport à l'appel à candidatures TNT. Les objectifs principaux de l'expérimentation sont l'étude de la compatibilité entre la TNT et les services distribués sur les réseaux câblés, l'examen de la réception portable en milieu urbain dense et de la capacité des antennes collectives à recevoir et distribuer les signaux TNT. Cette expérimentation a été initiée sous l'impulsion du CSA, suite à plusieurs demandes émanant de différents acteurs, exprimées dans le cadre de la commission technique d'experts. Les résultats des tests que les sociétés ont réalisés grâce à cette diffusion ont été présentés à cette commission.
Les résultats des expérimentations ne semblent pas avoir apporté d'éléments de nature à remettre en cause les choix techniques de planification effectués par le CSA. Leurs enseignements ont permis aux fabricants de récepteurs et de circuits intégrés de tester leurs produits en conditions réelles de fonctionnement. Les opérateurs de réseaux câblés ont pu vérifier les conséquences de la diffusion hertzienne numérique sur leurs réseaux et définir les mesures à prendre pour remédier aux difficultés ainsi identifiées. Ces travaux ont également permis aux opérateurs de réseaux hertziens d'évaluer les solutions d'ingénierie les plus appropriées pour améliorer la réception.
3. La question du financement
Les travaux d'attribution des fréquences numériques ont été engagés en veillant à perturber le moins possible la diffusion actuelle des services de télévision en mode analogique. Pour autant, près de 1.500 réaménagements de fréquences analogiques , actuellement utilisées par des réémetteurs, pourraient s'avérer nécessaires. Se pose alors la question du financement du réaménagement de ces fréquences analogiques.
Dix-sept réaménagements étaient achevés fin avril 2003. Cinq d'entre eux ont pu être opérés après que le juge administratif statuant en référé, saisi par le CSA, eut enjoint les sociétés TF1 et M6 d'y procéder. En effet, les décisions de réaménagement des fréquences décidées le 28 avril 2002 par le CSA n'avaient toujours pas fait l'objet d'un commencement d'exécution au terme imparti pour y procéder, fin février 2003. Le CSA a donc saisi le juge des référés pour obtenir l'exécution des décisions de réaménagement ; il y a été fait droit le 27 mars 2003, par une ordonnance assortissant l'injonction d'une astreinte par jour de retard de 30.000 euros pour TF1 et de 15.000 euros pour M6.
En 2003, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a publié une liste de 250 fréquences à réaménager d'ici fin juin 2004, de façon à permettre le déploiement de la TNT dans les 25 premières zones.
Lors de la discussion de la loi de finances rectificative pour 2002, un article 30-1 a été introduit dans la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication visant à préciser que les éditeurs numériques supporteront l'intégralité du coût des réaménagements de fréquences et que ce préfinancement pourrait être assuré par le Fonds de réaménagement du spectre géré par l'Agence nationale des fréquences.
Le décret n° 2003-620 du 4 juillet 2003, pris en application de ces dispositions, a précisé la répartition du coût des réaménagements de fréquence entre les éditeurs numériques et les modalités de préfinancement par l'Agence nationale des fréquences. Ces réaménagements seront préfinancés dans la limite de 32 millions d'euros, soit les coûts liés au démarrage du service, 40 % à 50 % de la population ayant alors accès à la TNT.
Pour les opérations ne faisant pas l'objet d'un préfinancement, le décret du 4 juillet 2003 précité prévoit la prise en charge des dépenses engagées et met en place un système d'avances trimestrielles, calculées à partir d'un programme annuel des opérations de réaménagement qui sera décidé par l'Agence, en concertation avec les éditeurs de services numériques.
L'implication des industriels concerne tout particulièrement la fourniture des appareils nécessaires à la réception des signaux de la télévision numérique . Les caractéristiques restent à préciser. En particulier, la réception par le téléspectateur des services interactifs implique que le terminal dispose d'un moteur d'interactivité, dont le coût se répercutera sur le terminal. Un groupe de travail, formé des éditeurs de services, des industriels et de fonctionnaires, étudie actuellement cette question. Les exemples de nos voisins européens montrent la possibilité de disposer de terminaux à partir d'un coût unitaire compris entre 100 et 150 euros, ce qui apparaît comme une garantie du succès de la TNT en France.
4. Des modes d'association à définir concernant les chaînes de télévision publique
En application du II de l'article 26 de la loi du 30 septembre 1986 susvisée, le secteur public bénéficie d'un accès prioritaire à la ressource radioélectrique en ce qui concerne l'exécution de leurs missions de service public par les entreprises du secteur.
Ce droit de priorité est applicable aux sociétés France 2, France 3 et France 5, à Arte et à La Chaîne parlementaire, de même qu'aux filiales que la société France Télévision peut créer à l'occasion du lancement de la TNT. Ainsi, au moment de la publication de l'appel aux candidatures du 24 juillet 2001, le CSA a été informé par le gouvernement du projet de création de trois nouveaux services pour lesquels une partie de la ressource radioélectrique a donc été réservée.
Le gouvernement a depuis lors fait savoir qu'il réfléchissait à la définition du périmètre de la télévision publique et qu'il n'excluait pas de réduire le nombre de canaux susceptibles d'être utilisés par des chaînes publiques à l'occasion du lancement de la TNT. La réduction de ce périmètre aurait pour conséquence d'accroître la part de fréquences disponibles pour les services relevant du secteur privé.
Selon les informations communiquées par le gouvernement à votre rapporteur spécial, « le gouvernement a décidé de maintenir les trois canaux préemptés par l'Etat pour le compte de France Télévisions dans l'attente de décisions concernant d'éventuelles nouvelles chaînes éditées par France Télévisions qui seraient diffusées sur la télévision numérique de terre ».
Pour sa part, la direction de France Télévisions a répondu à votre rapporteur spécial que « le contrat d'objectifs et de moyens conclu avec l'Etat en 2001 prévoyait un volet au titre du développement de trois canaux numériques : une chaîne d'information continue, des chaînes régionales et une chaîne de découverte culturelle destinée aux 25-40 ans. Ces projets n'ont pas été mis en oeuvre du fait du décalage dans le lancement du numérique de terre. Les modalités de l'entrée de France Télévisions dans le numérique de terre sont actuellement en cours d'examen par l'Etat dans le cadre de l'actualisation du contrat d'objectifs et de moyens ».
Selon votre rapporteur spécial, cette divergence de points de vue traduit une absence d'engagements financiers de l'Etat à la volonté du président de France Télévisions de développer la part du secteur public dans le paysage audiovisuel national à l'occasion du lancement de la TNT. Cette position n'est d'ailleurs pas celle de M. Michel Boyon, qui estime que « le lancement de la TNT ne doit pas être regardé comme justifiant par lui-même une extension de l'offre de programmes de France Télévisions ».
5. Les enseignements de la diffusion de la télévision numérique de terre à l'étranger
La cessation de la diffusion des bouquets TNT du Royaume-Uni et de l'Espagne en 2002-2003 pourrait être interprétée comme un signe préoccupant. En réalité, ces évolutions ont traduit des restructurations et le lancement de la TNT est prévu ou en cours dans d'autres Etats européens.
En Grande-Bretagne, l'arrêt de la plate-forme digitale payante ITV Digital a traduit a contrario le succès du bouquet gratuit Freeview lancé le 30 octobre 2002. 8 % de la population britannique (dont près de la moitié d'anciens abonnés à ITV Digital) reçoit ce bouquet, et le nombre de foyers concernés devrait progresser de 60 % d'ici un an. Cette restructuration réussie a été rendue possible par l'implication de la BBC et le lancement de décodeurs numériques bon marché, d'un coût unitaire inférieur à 150 euros.
L'Espagne prévoit également le lancement d'un bouquet gratuit sur le modèle britannique d'ici la fin de l'année 2003, après que le bouquet payant Quiero TV lancé en mai 2000 eut cessé d'émettre le 30 juin 2002.
Après les débuts difficiles du bouquet payant suédois Boxer, 5 % de la population suédoise devrait être abonnée d'ici la fin de l'année 2003. La possibilité qu'une majorité de foyers suédois puisse recevoir la TNT sans fil, c'est-à-dire par une antenne portative non reliée à l'antenne du toit, expliquerait ce redémarrage.
Le lancement de la TNT se poursuit en Finlande, aux Pays-Bas et en Allemagne (à Berlin) où la TNT n'est pas encore accessible à la totalité ou à la quasi-totalité de la population. La ville de Berlin a fait le choix d'une diffusion hertzienne exclusivement numérique, et non plus analogique, depuis le 4 août 2003, qui ne concerne en fait que les 136.000 foyers ne recevant ni le câble, ni le satellite. L'offre gratuite a été complétée par cinq chaînes supplémentaires.
Compte tenu des succès de l'offre payante en Suède et en Finlande, ainsi que de l'impossibilité dans le marché publicitaire actuel de retenir l'option de chaînes exclusivement gratuites, le CSA a choisi une sélection où les parts des chaînes gratuites et privées sont équilibrées.
L'échec des bouquets payants en Espagne et au Royaume-Uni peut s'expliquer par leur choix d'une offre alternative à celle du câble et du satellite, impliquant de nouveaux contenus et l'achat coûteux de droits exclusifs dans les domaines du cinéma et du sport. A contrario , en France le bouquet payant de la TNT a ainsi été davantage envisagé comme complémentaire aux offres du câble et du satellite.