ARTICLE 38
Reconduction du contrat de croissance et de
solidarité
Commentaire : le présent article a pour objet de
prévoir les conditions dans lesquelles le contrat de croissance et de
solidarité, définissant l'évolution des concours
financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, sera reconduit
pour l'année 2004.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LES PRINCIPES RÉGISSANT L'ENVELOPPE NORMÉE ET L'INDEXATION
DES DOTATIONS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Depuis 1996, l'organisation des relations financières entre l'Etat et
les collectivités territoriales est régie par un mécanisme
dit de «
l'enveloppe normée
», qui consiste
à regrouper une partie des concours financiers de l'Etat aux
collectivités territoriales dans un ensemble, et à appliquer
à cet ensemble une norme de progression annuelle.
Les dotations comprises dans cette enveloppe évoluent en fonction
d'indexations prévues par la loi, à l'exception d'une d'entre
elles, qui joue le rôle de « variable d'ajustement »,
dont le montant est donc déterminé par la différence entre
le montant total de l'enveloppe normée et la somme des dotations
indexées qui la composent.
L'objectif de l'enveloppe normée était de permettre une
maîtrise de l'évolution des concours financiers de l'Etat aux
collectivités locales, la variable d'ajustement permettant
« d'absorber » les conséquences, pour le budget de
l'Etat, de l'augmentation du montant des dotations indexées, qui
évoluent plus rapidement que l'ensemble.
Un autre objectif consistait à permettre aux collectivités
locales d'avoir une vision pluriannuelle
de l'évolution des concours
qu'elles reçoivent de l'Etat, en fixant une norme de progression
pluriannuelle. Pour les années 1996-1998, ont été
appliquées les règles du « pacte de
stabilité », définies par l'article 32 de la loi de
finances pour 1996. Pour les années 1999-2001 ont été
appliquées celles du « contrat de croissance et de
solidarité », définies par l'article 57 de la loi de
finances pour 1999.
Le contrat de croissance et de solidarité a repris les principes du
mécanisme introduit en 1996 par le pacte de stabilité.
Ainsi :
- sont distinguées
des dotations « sous
enveloppe » et hors enveloppe
;
-
l'enveloppe normée
regroupe des dotations faisant l'objet d'une
indexation spécifique, mais
évolue selon un taux de
progression défini chaque année en fonction d'indices
macro-économiques
;
-
le respect de la progression
ainsi définie de l'enveloppe
normée
est assuré par une variable d'ajustement
, la
dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).
Les règles du contrat de croissance et de solidarité sont
toutefois plus avantageuses, pour les collectivités territoriales, que
celles du pacte de stabilité qui l'a précédé :
- alors que la progression de l'enveloppe normée ne tenait compte, dans
le pacte de stabilité, que de l'indice de progression des prix hors
tabac, le contrat de croissance et de solidarité a prévu de tenir
compte, outre la progression des prix hors tabac, du taux de croissance du
produit intérieur brut (PIB). Cette prise en compte a été
effectuée de manière progressive. Ainsi, le taux de croissance a
été intégré pour le calcul de l'indice de
progression de la DGF à hauteur de 20 % en 1999, 25 % en 2000
et 33 % en 2001 ;
- d'autre part, et de manière plus anecdotique, le III de
l'article 57 de la loi de finances pour 1999 avait prévu un
dispositif visant à compenser les baisses de DCTP des communes les plus
défavorisées. Ce dispositif a toutefois été
supprimé par l'article 51 de la loi de finances pour 2003, qui a
reconduit le contrat de croissance et de solidarité pour l'année
2003. Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur
général du budget, était favorable à cette
suppression, considérant
198(
*
)
que «
la modulation
de la DCTP s'est révélée particulièrement
coûteuse pour les communes qui n'en ont pas
bénéficié : la réduction annuelle de DCTP a
été de 15 % à 25 %, soit une diminution de plus
de 50 % entre 1999 et 2002
».
B. LA RÉDUCTION JUSQU'EN 2003 DU PÉRIMÈTRE DE
L'ENVELOPPE NORMÉE DES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
Depuis deux ans, les règles d'évolution de l'enveloppe
normée sont définies de manière annuelle
:
l'article 39 de la loi de finances pour 2002 a reconduit pour un an les
dispositions applicables en 2001, et l'article 51 de la loi de finances pour
2003 a reconduit, pour une année, les règles applicables en 2002.
On notera que la norme de progression de l'enveloppe normée s'est
appliquée à une part décroissante des concours financiers
de l'Etat aux collectivités locales
(59 % dans la loi de
finances pour 1999 contre 53 % dans la loi de finances pour 2003). Pour
mémoire, les concours financiers de l'Etat non compris dans le champ de
l'enveloppe normée sont le fonds de compensation de la taxe sur la
valeur ajoutée (FCTVA), le produit des amendes de police, les
compensations d'exonérations fiscales (à l'exception toutefois de
la dotation de compensation de la taxe professionnelle - DCTP -, qui
constitue la variable d'ajustement du contrat de croissance et de
solidarité) et les dégrèvements d'impôts locaux.
Par ailleurs, le périmètre de l'enveloppe normée ne
comprend pas la totalité du montant des dotations qui la composent
.
Ainsi, les abondements exceptionnels de la dotation globale de fonctionnement
(DGF) en sont exclus, de même que la fraction du
prélèvement sur les recettes de l'Etat correspondant au produit
de la fiscalité locale de France Télécom et de la Poste,
les majorations exceptionnelles dont bénéficie le Fonds national
de péréquation (FNP) depuis plusieurs années, les
ajustements à la baisse du montant de la dotation spéciale pour
le logement des instituteurs, la fraction de la DCTP correspondant à la
réduction pour embauche et investissement (REI) et à la
compensation des conséquences de l'arrêt du Conseil
d'Etat
Commune de Pantin
ainsi que les mesures nouvelles
majorant le montant de la dotation générale de
décentralisation (DGD), s'agissant par exemple, en 2003, de
l'intégration dans la DGD « formation
professionnelle » du coût des primes d'apprentissage.
Enfin, pour les dotations d'équipement, il convient de noter que
l'enveloppe normée est calculée en tenant compte des
autorisations de programme inscrites dans le projet de loi de finances, et non
des crédits de paiement, alors que l'impact budgétaire annuel des
investissements est défini par la consommation de ces derniers
.
Alors que les autres « sources de complication » du mode de
calcul de l'enveloppe normée sont destinées à
préserver le montant de la variable d'ajustement, la prise en compte des
autorisations de programme, dont le montant est généralement
supérieur à celui des crédits de paiement, est
pénalisant pour la DCTP, qui joue le rôle de variable
d'ajustement. Il convient de préciser sur ce point que l'article 57
de la loi de finances pour 1999 relatif au contrat de croissance et de
solidarité ne précise pas que l'enveloppe normée est
calculée en tenant compte des autorisations de programme plutôt
que des crédits de paiement.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT
Le présent article tend, d'une part, à reconduire pour
l'année 2004 le « contrat de croissance et de
solidarité » régissant les concours financiers de
l'Etat aux collectivités territoriales, et, d'autre part, à
procéder à une « globalisation » de la
dotation globale de fonctionnement (DGF). Ainsi, à compter de 2004,
seront intégrées dans la DGF : la compensation de la
suppression de la part « salaires » des bases de la taxe
professionnelle, la compensation de la suppression de la taxe additionnelle aux
droits de mutations à titre onéreux (DMTO), la compensation de la
suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, la
compensation des baisses de la dotation de compensation de taxe professionnelle
(DCTP) entre 1999 et 2001, les dotations de péréquation du fonds
national de péréquation (FNP) et 95 % de la dotation
générale de décentralisation (DGD).
A. LA MAJORATION DES CRÉDITS DE LA DGF
Le
I
du présent article complète l'article L. 1613-1
du code général des collectivités territoriales, en
insérant cinq alinéas dans le 1°de cet article. Ces cinq
alinéas visent à
majorer la dotation globale de
fonctionnement
(DGF) prise en compte pour le calcul de son
évolution, de manière cohérente avec la réforme de
l'architecture des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales,
prévue aux articles 30 à 35 du présent projet de loi de
finances. Ces articles tendent en effet à
intégrer plusieurs
dotations, notamment des dotations de compensation de la suppression
d'impôts locaux, dans la DGF,
à compter de 2004. Par
conséquent, elles viendront également
« gonfler » le volume des crédits compris dans
l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité.
Il s'agit des dotations suivantes :
- la compensation de la suppression de la part
« salaires » des bases de la taxe professionnelle
versée en 2003, en application du I de l'article 44 de la loi de
finances pour 1999 (
a
du
I
). Ces crédits se sont
élevés, en 2003, à 8.858,909 millions d'euros ;
- la compensation de la suppression de la taxe additionnelle aux droits de
mutation à titre onéreux (DMTO) perçue par les
régions en application du II de l'article 39 de la loi de finances pour
1999 (
a
du
I
). Les crédits correspondant, figurant
à l'article 10 du chapitre 41-55 du budget du ministère de
l'intérieur, de la sécurité intérieure et des
libertés locales, se sont élevés, pour l'année
2003, à 861,55 millions d'euros ;
- la compensation de la suppression de la part régionale de la taxe
d'habitation perçue par les régions en application du a et
du II de l'article 11 de la loi de finances rectificative pour 2000
(
a
du
I
). Les crédits correspondants, figurant à
l'article 20 du chapitre 41-55 du budget du ministère de
l'intérieur, de la sécurité intérieure et des
libertés locales, se sont élevés, pour l'année
2003, à 999,45 millions d'euros ;
- les compensations des baisses de DCTP subies soit par les communes qui
étaient éligibles en 1998 à la dotation de
solidarité urbaine (DSU) ou à la première fraction de la
dotation de solidarité rurale (DSR), soit par leurs groupements, si une
commune au moins de ceux-ci répond aux conditions
précitées, soit par les communes éligibles en 1998
à la seconde fraction de la DSR et dont le potentiel fiscal par habitant
est inférieur à 90 % du potentiel fiscal moyen par habitant
des communes appartenant au même groupe démographique,
versées par le fonds national de péréquation de la taxe
professionnelle (FNPTP) en application du 2°
bis
de l'article 1648
du code général des impôts (
b
du
I
). Les
crédits correspondants s'élèvent, en 2003, à
188,09 millions d'euros ;
- les dotations de péréquation du fonds national de
péréquation (FNP). Il est toutefois déduit des montants
pris en compte la majoration exceptionnelle de 22,867 millions d'euros
prévue par l'article 129 de la loi de finances pour 1999. Il convient de
noter que cette majoration a été mise en oeuvre de 1999 à
2001 et a été reconduite pour l'année 2002 et
2003
199(
*
)
. Par ailleurs,
n'est pas pris en compte le prélèvement opéré sur
le fonds en application du III de l'article 52 de la loi n° 95-115 du
4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du
territoire (
c
du
I
). Cette disposition prévoyait la
compensation aux collectivités territoriales, par le FNP, des
exonérations de taxe professionnelle liées aux extensions
d'activités en zone de redynamisation urbaine (I
bis
de l'article
1466 A du code général des impôts) et en zone de
revitalisation rurale (article 1465 A du code général des
impôts). Les crédits correspondants s'élèvent, en
2003, à 545,73 millions d'euros ;
- 95 % de la dotation générale de décentralisation
(DGD), dont les crédits figurent, jusqu'à cette année, au
chapitre 41-56 du budget du ministère de l'intérieur, de la
sécurité intérieure et des libertés locales, et, de
manière plus marginale, au chapitre 41-10 du budget du ministère
de la culture et de la communication
200(
*
)
. Sont toutefois maintenus en
dehors de la DGF les crédits correspondants aux concours particulier de
la DGD, qui répondent à des modalités de
répartition spécifique. Il s'agit du concours particulier
versé en faveur des ports maritimes de pêche et de commerce en
application de l'article 1614-8 du code général des
collectivités territoriales et du concours particulier relatif aux
bibliothèques, prévu à l'article 1614-14 du code
général des collectivités territoriales
201(
*
)
(
d
du
I
).
Les crédits correspondant à la fraction de la DGD dont
l'intégration dans la DGF est proposée par le présent
article s'élèvent, pour l'année 2003, à 5.755,35
millions d'euros.
Le montant de la DGF ainsi majorée, servant de base au calcul de la
DGF pour l'année 2004, s'élève donc
, après
prise en compte de l'ensemble des majorations prévues au
I
du
présent article,
à 36.108,293 millions d'euros, soit une
augmentation de 91 % par rapport à l'année 2003.
B. LE CALCUL DE LA DGF POUR L'ANNÉE 2004
Les règles d'indexation de la DGF sont définies à
l'article L. 1613-1 du code général des collectivités
territoriales, qui dispose que «
à compter du projet de loi
de finances initial pour 1996, la dotation globale de fonctionnement
évolue chaque année en fonction d'un indice égal à
la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle
du prix à la consommation des ménages (hors tabac) de
l'année de versement et de la moitié du taux d'évolution
du produit intérieur brut en volume de l'année en cours, sous
réserve que celui-ci soit positif
».
1. La régularisation de la DGF 2002
Toutefois, l'article L. 1613-2 du code précité dispose que
«
à compter de 1996, il est procédé, au plus
tard le 31 juillet, à une régularisation du montant de la
dotation afférente à l'exercice précédent
(...)
», lorsque les indices macro-économiques pris en
compte pour le calcul de l'indice de progression de la DGF sont
différents, à la date de cette régularisation, des indices
prévisionnels figurant dans la loi de finances. S'agissant de la
répartition de cette régularisation, le deuxième
alinéa de cet article prévoit que «
si ce produit
est supérieur
[au montant prévisionnel de la dotation
inscrite en loi de finances]
, il est réparti entre les
bénéficiaires de la dotation globale de fonctionnement. S'il est
inférieur, la différence est imputée sur la dotation
globale de fonctionnement
».
La dotation globale de fonctionnement définitive pour 2002
Le
comité des finances locales a, lors de sa séance du 24 juin 2003,
fixé le montant de la DGF définitive pour 2002 :
Calcul du montant définitif de la DGF pour 2002
1°) Eléments de calcul
a. Montant définitif de la DGF pour 2001
Le montant définitif de la DGF pour 2001 a été
arrêté à
17.655,672 millions d'euros
par le
comité des finances locales lors de sa séance du 9 juillet 2002
(ce montant correspond au montant ouvert par la LFI pour 2001, augmenté
de 136,419 millions d'euros au titre de la régularisation de
l'année 2001).
b. Indice d'évolution définitif de la DGF pour 2002
Tels qu'ils sont constatés actuellement, les taux constituant l'indice
d'évolution de la DGF pour 2002 sont :
+1,7 %
au titre de la moyenne annuelle des prix de la consommation des
ménages hors tabac pour 2002 (contre + 1,5 % en loi de
finances pour 2002)
+ 2,1 %
au titre du produit intérieur brut en volume
relatif à l'année 2001 (contre + 2,3 % en loi de
finances pour 2002)
Dans ces conditions, l'indice d'évolution définitif de la DGF
pour 2001 est de
+ 2,75 %
(+1,7 % + (2,1 % / 2)) et
non de 2,65 % (+1,5 % + (2,3 % / 2)).
2°) Calcul
Montant définitif de la DGF définitive pour 2001 :
17.655,672 millions d'euros
Indice d'évolution définitif pour 2002
(+ 2,75 %) : X 1,0275
Montant de la DGF pour 2002 : = 18.141,203 millions d'euros
La DGF définitive pour 2002 s'élève à
18.141,203
millions d'euros
.
Régularisation positive de la DGF pour 2002
En loi de finances pour 2002, un montant de
18.079,770 millions d'euros
a été ouvert au titre de la DGF, avant :
- majoration exceptionnelle de 121,959 millions d'euros de la DSU,
prévue par l'article 45 de la loi de finances pour 2002 ;
- majoration exceptionnelle de 22,867 millions d'euros de la DSR prévue
par l'article 46 de la loi de finances pour 2002 ;
- majoration de 1,5 million d'euros de la DSR prévue par ce même
article ;
- majoration de 309,014 millions d'euros au titre de l'intégration dans
la dotation d'aménagement de la totalité du financement des
communautés d'agglomération, prévue par l'article 42 de la
loi de finances pour 2002.
Comparé au montant ouvert en loi de finances pour 2002, la DGF
définitive pour 2002 fait apparaître un montant supérieur
de
61,433 millions d'euros
(18.141,203 millions d'euros -
18.079,770 millions d'euros), entraînant une régularisation
positive d'égal montant.
Source : document remis au Comité des finances locales lors de
sa séance du 24 juillet 2003
On notera que,
pour la troisième année consécutive, la
régularisation de la DGF est positive
.
2. Le recalage de la DGF 2003
L'article L. 1613-1 du code général des collectivités
territoriales dispose que «
la dotation inscrite dans le projet de
loi de finances initial est arrêtée dans les conditions
suivantes :
« 1° L'indice afférent à la dotation globale de
fonctionnement de l'année en cours, ajusté le cas
échéant afin de prendre en compte les derniers taux
d'évolution connus sans toutefois que le taux d'évolution du
produit intérieur brut puisse être négatif, est
appliqué au montant définitif de la dotation globale de
fonctionnement de l'année précédente ; (...)
« 2° L'indice prévisionnel défini au premier
alinéa du présent article
[soit l'indice de progression de la
DGF]
est appliqué au montant ainsi obtenu
».
En loi de finances pour 2003, la DGF a été calculée
à partir des indices macro-économiques retenus par le
gouvernement (soit 1,2 % pour le taux de croissance du PIB en 2002 et
1,5 % pour le taux d'évolution des prix en 2003), et sur la base
d'une DGF 2002 non définitive.
Par application des dispositions précitées, le taux de
progression de la DGF pour l'année 2003 s'élève à
2,3 %, contre 2,1 %, compte tenu des prévisions du
gouvernement dans la loi de finances initiale pour 2003.
Appliqué au montant de la DGF définitive pour 2002, auquel il
convient d'ajouter les majorations de la dotation d'intercommunalité et
de la DSR prévues par la loi de finances pour 2002, qui ont
été consolidées dans la base de la DGF
202(
*
)
, le montant de la DGF
« recalée » pour l'année 2003, servant de
base de calcul à la DGF 2004, s'élève à :
18.451,717 millions d'euros x 1,023 = 18.876,106 millions
d'euros.
3. Le calcul de la DGF pour 2004
Le montant de la dotation globale de fonctionnement pour l'année 2004
est calculé en appliquant au montant
« recalé » de la DGF pour l'année 2003,
auquel sont ajoutées les majorations prévues par le I du
présent article, l'indice d'évolution de la DGF pour 2004.
L'indice de progression de la DGF est calculé à partir du taux
prévisionnel d'évolution des prix (hors tabac) pour 2004 (soit
+ 1,5 %) et de la moitié du taux de croissance du produit
intérieur brut (tel qu'il peut être estimé) pour
l'année 2003 (soit 0,5 %). Il s'élève donc à
1,75 %.
Cet indice est appliqué à la DGF
« recalée » pour l'année 2003, soit
18.876,106 millions d'euros. Il convient d'ajouter à ce montant :
- 23 millions d'euros, correspondant à la majoration pérenne du
solde de la dotation d'aménagement prévue par l'article 27 de la
loi de finances pour 2003 ;
- l'addition des montants des différentes majorations de la DGF
prévues au I du présent article, et détaillées plus
haut, soit 17.209,187 millions d'euros. En effet, le second alinéa
du
II
du présent article dispose que «
... est prise
en compte, au titre de 2003, une dotation globale de fonctionnement dont le
montant découle de l'application du 1° de l'article L. 1613-1
du code général des collectivités territoriales dans sa
rédaction résultant du I du présent
article
».
Il résulte de ce calcul un montant servant de base au calcul de la DGF
pour l'année 2004 de 36.108,293 millions d'euros.
Au total,
le montant de la DGF pour 2004
,
« globalisée » en application des dispositions du
présent article, s'élève à :
36.108,293 millions d'euros x 1,0175 =
36.740,188 millions d'euros,
soit une augmentation, à structure constante, de 1,93 % par rapport
à la DGF de l'année 2003
.
C. LA RECONDUCTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE
SOLIDARITÉ
Le premier alinéa du
II
du présent article tend à
reconduire les dispositions du contrat de croissance et de solidarité
pour l'année 2004.
Il énumère les dotations comprises dans le
périmètre de « l'enveloppe normée ».
Il s'agit de :
- la dotation globale de fonctionnement (DGF) ;
- la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) ;
- la dotation élu local ;
- la dotation globale d'équipement (DGE) ;
- la dotation générale de décentralisation (DGD), ainsi
que la dotation de décentralisation pour la formation professionnelle et
la dotation générale de décentralisation pour la
Corse ;
- la dotation de dotation d'équipement des collèges (DDEC) et la
dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) ;
- la dotation de compensation de la suppression de la part
« salaires » des bases de la taxe professionnelle
versée aux fonds départementaux de péréquation de
la taxe professionnelle (FDPTP) ;
- la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), hors la
réduction pour création d'entreprises (anciennement
réduction pour embauche et investissement - REI -).
Il est disposé, conformément aux règles du contrat de
croissance et de solidarité, que ces dotations «
forment un
ensemble dont le montant est augmenté, de la loi de finances initiale
pour 2003 à la loi de finances initiale pour 2004, par application d'un
indice égal à la somme du taux prévisionnel
d'évolution des prix à la consommation des ménages (hors
tabac) de l'année de versement et de 33 % du taux
d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année
précédente associés au projet de loi de finances de
l'année de versement
».
L'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité
comporterait donc, en 2004, onze dotations, contre douze en 2003, compte
tenu :
- d'une part, de l'inclusion dans cette enveloppe de la compensation de la
suppression de la part « salaires » de la base de la taxe
professionnelle versée aux fonds départementaux de
péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP). Cette
modification constitue une conséquence des dispositions de l'article 36
du présent projet de loi de finances, qui prévoit l'institution,
en faveur de ces fonds, d'un prélèvement sur les recettes de
l'Etat destiné à compenser les pertes de recettes
résultant de la suppression de la part « salaires »
des bases de la taxe professionnelle, qui «
évolue chaque
année, dès 2004, comme la dotation globale de
fonctionnement
» ;
- d'autre part, de la suppression du Fonds national de
péréquation (FNP) et du Fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP). En effet,
l'article 33 du présent projet de loi organise l'intégration du
FNP, rebaptisé à cette occasion « dotation nationale de
péréquation », dans la DGF. Par ailleurs, l'article 34
du présent projet de loi de finances supprime le FNPTP, en affectant
à l'Etat ses ressources et ses dépenses.
Le montant total des dotations « sous enveloppe » dans
le contrat de croissance et de solidarité s'établirait, en 2004,
à 42.509,67 millions d'euros, en progression de 1,67 % par
rapport à l'année 2003. En tenant compte des ajustements et des
majorations exceptionnelles proposées par le gouvernement à
l'article 39 du présent projet de loi de finances, ce montant devrait
s'établir à 43.230,126 millions d'euros, en hausse de
812 millions d'euros, soit + 2,93 %, par rapport à
l'année 2003.
|
Contrat de croissance et de solidarité en 2004 (en millions d'euros) |
||||
|
|
|
|
2004
|
|
|
|
Evolution en % (c)/(b) |
|||
|
I - ENVELOPPE NORMÉE |
36.044,349 |
36.108,292 (1) |
36.740,187 |
1,75 |
|
Dotation globale de fonctionnement (DGF) |
|
|
|
|
|
Dotation spéciale instituteurs (DSI) |
252,965 |
252,965 |
257,849 |
1,93 |
|
Dotation élu local |
46,270 |
46,270 |
47,163 |
1,93 |
|
Compensation part salaires de la TP pour les FDPTP |
107,091 |
107,091 |
109,158 |
1,93 |
|
Dotation globale d'équipement (DGE) des départements et des communes en AP |
872,199 |
872,199 |
904,470 |
3,70 |
|
Dotations régionale et départementale d'équipement scolaire et des collèges (DRES/DDEC) en AP |
862,719 |
862,719 |
894,640 |
3,70 |
|
Dotation générale de décentralisation (DGD) (2) |
442,542 |
558,356 |
569,135 |
1,93 |
|
Dotation générale de décentralisation Corse (DGD Corse) (2) |
240,059 |
240,229 |
244,867 |
1,93 |
|
Dotation de décentralisation formation professionnelle |
1.343,008 |
1.346,043 |
1.372,028 |
1.93 |
|
Dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors réduction pour création d'entreprise (ancienne REI) |
1.419,310 |
1.419,310 |
1.370,171 |
- 3,46 |
|
SOUS-TOTAL I |
41.630,512 |
41.813,474 |
42.509,668 |
1,67 |
|
II - AJUSTEMENTS |
|
|
|
|
|
- DSI |
|
|
- 43,553 |
|
|
- Reliquats du CNFPT |
|
|
- 15,000 |
|
|
- DGD Intérieur |
|
|
2,227 |
|
|
- SRV |
|
|
225,800 (3) |
|
|
- DGD Corse |
|
|
0,138 |
|
|
- DGD Formation professionnelle (primes d'apprentissage) |
46,420 |
46,420 |
454,266 |
|
|
SOUS-TOTAL II |
46,420 |
46,420 |
633,878 |
|
|
TOTAL I + II (hors régularisation) |
41.676,932 |
41.859,894 |
43.271,752 |
3,03 |
|
III - MAJORATIONS EXCEPTIONNELLES |
|
|
|
|
|
- Majoration exceptionnelle du solde de la dotation d'aménagement |
91.366 (4) |
96.899 (4) |
51,000 (5) |
|
|
- Majoration exceptionnelle au titre du contentieux Pantin (fraction 16 %) |
44,475 |
44,475 |
35,580 |
|
|
SOUS-TOTAL III |
135,841 |
141,374 |
86,580 |
|
|
TOTAL I +
II + III
|
41.812,773 |
42.001,268 |
43.230,126 |
2,93 |
(1)
Montant LFI 2003 révisé (hors régularisation).
(2) Dont crédits Culture.
(3) Ajustement DGD en application de la loi d'octobre 1985.
(4) Dont 58 millions d'euros au titre de la DSU, 10,5 millions
d'euros au titre de la DSR et 22,8 millions d'euros au titre du FNP.
(5) Dont 15 millions d'euros issus des reliquats du CNFPT.
(6) Intégré dans la DGF.
Source : document remis au Comité des finances locales lors de
sa séance du 24 septembre 2003
D. LE MAINTIEN DE LA DCTP COMME VARIABLE D'AJUSTEMENT DU CONTRAT DE
CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ
Le
III
du présent article tend à confirmer le rôle
de variable d'ajustement joué par la dotation de compensation de la taxe
professionnelle (DCTP) au sein de l'enveloppe normée depuis la mise en
oeuvre du contrat de croissance et de solidarité. Il prévoit en
effet que «
en 2004, le taux d'évolution
[de la
dotation de compensation de la taxe professionnelle]
est celui qui permet de
respecter la norme d'évolution fixée au II de
l'article 38 de la loi de finances pour 2004, compte tenu du montant
total des autres dotations énumérées au même
II
».
Compte tenu des mécanismes d'indexation des différentes dotations
comprise dans l'enveloppe normée du contrat de croissance et de
solidarité en 2004,
une diminution de 3,46 % des crédits
de la DCTP est nécessaire, en 2004, pour permettre le respect de la
norme de progression, fixée à 1,67 %.
Il convient de rappeler que la DCTP voit ses crédits réduits
« mécaniquement » chaque année, en
application des règles du contrat de croissance et de solidarité.
En effet, dès lors que la plupart des dotations incluses dans le
périmètre de l'enveloppe normée évoluent comme la
DGF (soit selon un indice calculé en tenant compte de l'évolution
des prix et de la moitié du taux de croissance du produit
intérieur brut), alors que l'enveloppe normée du contrat de
croissance et de solidarité évolue selon un indice moindre
(puisqu'il tient également compte de l'évolution des prix, mais
de seulement un tiers du taux de croissance du produit intérieur brut),
il est inévitable qu'un ajustement de crédits ait lieu pour faire
en sorte que « l'édredon entre dans la valise ». Cet
ajustement est assuré par une ponction sur les crédits de la DCTP.
Cet ajustement sera d'autant plus important, à compter de 2004,
dès lors que la compensation de la suppression de la part
« salaires » de la taxe professionnelle sera
intégrée dans la DGF et évoluera comme celle-ci. En effet,
l'inclusion dans le périmètre de l'enveloppe normée d'une
dotation d'un montant supérieur à 9 milliards d'euros en 2004,
évoluant plus rapidement que l'enveloppe normée, pèsera
d'autant plus sur la variable d'ajustement du contrat de croissance et de
solidarité, la DCTP.
On rappellera toutefois que l'article 19 de la loi de finances pour 2002 a
prévu de majorer, pour les années 2002 à 2005, les
crédits de la DCTP. Suite à l'arrêt du Conseil d'Etat
Commune de Pantin
, le gouvernement a en effet décidé de
compenser partiellement l'absence de prise en compte des rôles
supplémentaires au titre de la réduction de 16 %
appliquée aux bases de la taxe professionnelle. En tenant compte de cet
abondement, la diminution de la DCTP est rapportée de 3,46 %
à 1,75 % en 2004.
Par ailleurs, ainsi que le montre le tableau ci-dessous, après prise en
compte de la réduction pour création d'entreprise (anciennement
réduction pour embauche et investissement - REI -), cette diminution ne
s'élève qu'à 0,78 %.
Evolution de la DCTP entre 2003 et 2004
(en millions d'euros)
|
|
2003 |
2004 |
Evolution (%) |
|
DCTP issue du contrat de croissance et de solidarité |
1.419,310 |
1.370,171 |
- 3,46 |
|
Majoration « arrêt Pantin » |
44,475 |
35,580 |
|
|
DCTP après prise en compte de la majoration « arrêt Pantin » |
1.430,785 |
1.405,751 |
- 1,75 |
|
Réduction pour création d'entreprise (ex. REI) |
109 |
122 |
|
|
DCTP après prise en compte de la réduction pour création d'entreprise (ex. REI) |
1.539,785 |
1.527,751 |
- 0,78 |
III.
LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. LA PERTE DE SIGNIFICATION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE
SOLIDARITÉ...
Sous la précédente législature, de nombreux impôts
locaux ont été supprimés, ou ont vu leur base
réduite. Ainsi, le gouvernement de M. Lionel Jospin a
procédé à la suppression totale ou partielle de plusieurs
impôts locaux (taxe professionnelle, taxe d'habitation, vignette, droits
de mutation des régions) ou à la suppression de la
possibilité pour les collectivités de voter les taux d'autres
impôts locaux (les droits de mutation des départements).
Cette réduction du pouvoir fiscal des collectivités territoriales
a été compensée par l'attribution de dotations
budgétaires. Or, les compensations d'exonérations d'impôts
locaux, les crédits correspondants à la prise en charge des
dégrèvements, ainsi que les dotations de l'Etat dont le montant
ne peut qu'être constaté
ex post
(le fonds de compensation
de la taxe sur la valeur ajoutée - FCTVA - et le produit des amendes de
police) ne sont pas inclus dans le périmètre de l'enveloppe
normée.
Compte tenu de la progression du coût des compensations
d'exonération d'impôts locaux, qui sont indexées sur le
taux de progression de la DGF, la part de l'enveloppe normée dans le
montant total des concours financiers de l'Etat aux collectivités
territoriales n'a cessé de diminuer au cours des dernières
années, passant de 62 % en 1997 à 52 % en 2003.
L'utilité pour l'Etat du mécanisme de pilotage global des
concours financiers mis en oeuvre à travers le pacte de stabilité
puis le contrat de croissance et de solidarité a ainsi perdu peu
à peu de son sens
: alors que les dotations de l'Etat
« sous enveloppe » voient leur progression encadrée,
les compensations d'exonérations et de suppression d'impôts locaux
évoluent pour leur part en fonction de l'indice de progression de la
DGF, qui est supérieur au taux d'évolution de l'enveloppe
normée, défini par les règles d'indexation du contrat de
croissance et de solidarité.
B. ... EST JUGULÉE PAR LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT
ARTICLE
La réforme proposée par le présent article tend à
accroître de manière significative le montant des dotations
incluses dans le périmètre de l'enveloppe normée des
concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. En effet,
environ 70 % de ceux-ci figureront dans cette enveloppe en 2004, contre
52 % seulement en 2003.
Cette évolution permet donc de redonner un peu de son sens au contrat
de croissance et de solidarité.
C. UNE RÉFORME DES MÉCANISMES DE L'ENVELOPPE NORMÉE EST
TOUTEFOIS NÉCESSAIRE
Toutefois,
le fonctionnement actuel de l'enveloppe normée n'en est
pas moins éloigné de la logique qui avait présidé
à sa création
. L'instauration de l'enveloppe normée
répondait en effet à deux préoccupations : d'une
part, faire participer les collectivités locales à l'effort de
maîtrise des finances publiques en fixant un plafond aux dépenses
de l'Etat au titre des concours financiers qu'il leur apporte, et, d'autre
part, leur permettre de disposer d'une meilleure prévisibilité
quand à l'évolution de leurs ressources, l'indexation de
l'enveloppe normée ayant été fixée, à
l'origine, pour une période de trois ans.
Force est de constater que ces deux objectifs ne sont pas pleinement atteints.
Si l'augmentation du volume des concours financiers de l'Etat compris dans le
périmètre de l'enveloppe normée permet de redonner du sens
à l'objectif de « plafonnement » de
l'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités
territoriales, l'objectif de prévisibilité des dotations n'est
pas pleinement respecté. En effet, de nombreuses dotations de l'Etat
font l'objet d'abondements exceptionnels en loi de finances, comme c'est le cas
d'ailleurs, pour l'année 2004, dans l'article 39 du présent
projet de loi. Par ailleurs, le contrat de croissance et de solidarité
n'est reconduit chaque année, depuis l'année 2002, que pour une
année supplémentaire.
Par conséquent, les collectivités territoriales, si elles
connaissent relativement tôt les intentions du gouvernement quant
à la reconduction des règles du contrat de croissance et de
solidarité pour l'année suivante, ne sont jamais certaines, avant
la loi de finances, de la reconduction des abondements exceptionnels des
dotations.
Votre rapporteur général considère qu'il est
nécessaire, dans un premier temps, de réformer l'organisation des
concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. Le
présent projet de loi, qui modifie en profondeur l'architecture de ces
concours, répond à ce souhait. Il devra toutefois être
complété par une réforme des critères de
répartition de ces concours, qui a été annoncée par
le gouvernement pour l'année 2004.
A l'issue ce cette réforme,
votre rapporteur général insiste sur le fait qu'il sera
nécessaire de réviser le mode de fonctionnement de l'enveloppe
normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités
territoriales
.
D. UN SIGNAL FORT DU GOUVERNEMENT EN DIRECTION DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
Votre rapporteur général souligne que le gouvernement a, en
reconduisant pour une année supplémentaire les règles du
contrat de croissance et de solidarité, souhaité donner
un
signal positif en direction des collectivités territoriales
. En
effet, alors que le budget de l'Etat est soumis à une contrainte de
« croissance zéro » en volume, tel n'est pas le cas,
s'agissant des concours financiers de l'Etat aux collectivités
territoriales. A l'heure où « l'acte II » de la
décentralisation commence à être examiné par le
Parlement, il n'aurait pu en être autrement.
Votre rapporteur général se félicite de ce choix. En
revanche, il considère que les demandes émanant de certains
partis politiques, visant à porter à 50 % la prise en compte
de la croissance du produit intérieur brut dans l'indexation de
l'enveloppe normée, sont, compte tenu du contexte dégradé
des finances publiques que connaît notre pays, irréalistes, pour
ne pas dire irresponsables.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.