Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2004

TITRE II
-
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

Article 2 A (nouveau)
(art. L. 114-1 du code de la sécurité sociale)
Création d'un Comité des finances sociales

Objet : Cet article additionnel, introduit à l'initiative de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale propose la création d'un comité des finances sociales en charge notamment du suivi des comptes des régimes et organismes sociaux obligatoires.

I - Le dispositif proposé

Introduit à l'initiative du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, M. Pierre Morange, avec l'avis favorable du Gouvernement, cet article additionnel crée une nouvelle section au sein du chapitre 4 du code de la sécurité sociale, intitulé « comité des finances sociales ».

Cette section comporte un article unique, l'article L. 114-5 qui définit respectivement en son I les missions du comité, en son II sa composition et précise ses modalités d'organisation en son III.

Le paragraphe I du texte proposé par cet article pour l'article L. 114-5 du code de la sécurité sociale assigne au comité les missions suivantes : le suivi des comptes de tous les régimes, organismes et dispositifs de protection sociale obligatoire (1°), et leur étude dans un cadre pluriannuel (3°). Il serait en outre tout spécialement chargé de vérifier l'application effective de la compensation intégrale des exonérations de cotisations sociales, et de suivre l'évolution respective des périmètres financiers du budget général et des organismes de sécurité sociale (2°). Il pourrait en outre proposer des mesures de simplification des relations financières entre les différentes collectivités publiques et les régimes et devrait enfin être consulté sur tout projet de loi ou décret ayant des incidences importantes sur les relations financières entre les collectivités publiques et la sécurité sociale (4°).

Le dernier alinéa du I prévoit qu'il établit un rapport annuel rendu public avant le 15 septembre.

Le paragraphe II précise sa composition : huit parlementaires, quatre pour chaque Assemblée, désignés respectivement par les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, les huit présidents des conseils d'administration des principaux régimes obligatoires de base (ACOSS, CNAMTS et accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP), CNAVT, CNAF, MSA, CANAM, CNRACL) et quatre représentants de l'État nommés par décret. Présidé par l'un des parlementaires, désigné d'un commun accord entre les présidents des deux Assemblées, le comité est renouvelable tous les trois ans.

Le paragraphe III précise ses conditions de travail : il est doté d'un secrétaire général qui assure l'organisation de ses travaux, lui-même également désigné d'un commun accord entre les présidents des deux Assemblées ; il élabore son règlement intérieur et il tient ses réunions sur un ordre du jour fixé par son président. Le comité peut se faire communiquer tout document par les organismes sociaux ou les administrations de l'État dans la mesure où ceux-ci sont nécessaires à sa mission.

La création du comité des finances sociales est effective au 1 ^er janvier 2004.

II - La position de votre commission

Votre commission prend acte de la création par l'Assemblée nationale d'un comité des finances sociales, création déjà proposée par M. Yves Bur, précédent rapporteur pour les équilibres généraux financiers de la loi de financement de la sécurité sociale le 10 octobre 2002 lors du débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.

Celui-ci justifiait cette proposition en cohérence avec le projet de suppression du FOREC qu'il soutenait : l'éclatement des recettes et des dépenses du fonds entre les différentes branches de la sécurité sociale.

« Simplifier les financements croisés entre l'État et la sécurité sociale signifie garantir à la sécurité sociale des ressources pérennes, stables et dynamiques. La loi de financement doit déterminer de manière autonome les recettes des régimes de sécurité sociale sans qu'il soit toujours nécessaire de quémander des rallonges sur le budget de l'État ( ...).

« Cela implique notamment, à terme, la suppression du trop fameux FOREC : comment en effet discuter sereinement avec les gestionnaires de la sécurité sociale s'il faut chaque année, et même deux fois par an, trouver de nouvelles recettes pour compenser des dépenses relevant de la politique de l'emploi et dont la dynamique d'évolution n'a aucun lien avec celle des produits ?

« Mais soyons clairs : de mon point de vue, la suppression du FOREC ne doit pas se faire au détriment de la sécurité sociale. Bien au contraire, il s'agit d'affecter directement aux branches de la sécurité sociale les recettes fiscales de ce fonds , en fonction de leur nature. Ainsi les droits sur les tabacs et les alcools doivent-ils naturellement revenir à l'assurance maladie. Le budget de l'État , financeur unique et naturel de la politique de l'emploi, doit seulement être la variable d'ajustement des exonérations de cotisations sociales, compensant lui-même ce qui ne l'est pas par l'affectation directe de recettes fiscales.

« Je propose l'installation d'un comité des finances sociales , associant parlementaires de nos deux commissions, gestionnaires des caisses et Gouvernement, qui permettrait de s'assurer de manière tout à fait transparente de la réalité des compensations d'exonérations de cotisations ».

Prévu par le projet de loi de financement pour 2004, la suppression du FOREC procède d'une tout autre manière, les recettes et les dépenses du fonds étant rebudgétisées. Dès lors que ne se trouvent pas reconstitués au sein de chaque branche des « mini-FOREC », l'aboutissement naturel de la solution préconisée par Yves Bur, la proposition d'un comité des finances sociales, perd un peu de sa pertinence.

Réservée sur cette proposition, votre commission y objecte trois raisons majeures :

- la création d'un comité des finances sociales fait volontairement ou involontairement référence au comité des finances locales avec lequel pourtant aucun rapprochement ne peut être établi. Le comité des finances locales est en effet doté de la compétence décisionnelle de partager les différentes dotations votées au bénéfice des collectivités locales. Il ne saurait être confié une quelconque compétence analogue au comité des finances sociales ;

- son articulation avec la Commission des comptes de la sécurité sociale n'est pas assurée. En effet, il semble que la première version de l'amendement présenté par les députés prévoyait que le comité des finances sociales soit substitué à cette Commission. La rédaction transmise au Sénat superpose, pour sa part, le comité à la Commission, sans en rabattre pour autant sur les compétences du comité, qui conserve un rôle de suivi de l'évolution des comptes de tous les régimes, organismes et dispositifs de protection sociale rendus obligatoires par la loi ;

- il s'apparente enfin à un nouveau démembrement des compétences des commissions parlementaires permanentes en matière de contrôle. En effet, il appartient à la commission des Affaires sociales, au titre de la loi de financement, ou à la commission des Finances au titre du budget, d'assurer, au besoin par l'exercice de contrôles « sur pièces et sur place », l'effectivité de la compensation intégrale des exonérations de cotisations sociales.

En réalité, cette initiative apparaît certainement prématurée dans un contexte de réforme de grande ampleur de la sécurité sociale (création du Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, hypothèse de la création d'une sixième branche de la sécurité sociale dédiée à la dépendance et au handicap, et perspective d'une réforme, au demeurant nécessaire, des lois organiques relatives aux lois de financement de la sécurité sociale).

En l'état donc, votre commission s'interroge sur la pertinence d'un dispositif qui témoigne néanmoins de l'attachement des parlementaires à ce que les relations financières entre l'État et la sécurité sociale soient totalement transparentes, au contraire du passé.

Aussi, estime-t-elle que, plutôt que de préconiser la suppression, en quelque sorte à titre conservatoire, du comité des finances sociales et bien que consciente de la nécessité de parfaire à l'avenir ce dispositif, elle proposera a minima quatre amendements permettant de mieux assurer la coordination de ce comité avec la Commission des comptes de la sécurité sociale :

- le premier supprime la compétence du comité des finances sociales en matière de suivi de l'évolution des comptes et de son étude dans un cadre pluriannuel, missions continuant à relever de la Commission des comptes ;

- le deuxième décale la date de remise du rapport du comité des finances sociales du 15 septembre au 30 septembre, afin qu'il puisse conduire ses travaux à partir des comptes servant à la préparation de la loi de financement. Ainsi, le comité disposera d'une quinzaine de jours pour prendre connaissance des comptes présentés par la Commission et élaborer son rapport, tout en laissant un délai identique à l'Assemblée nationale pour en prendre connaissance dans le cadre d'un projet de loi de financement de la sécurité sociale ;

- le troisième supprime la création d'un poste de secrétaire général propre au comité des finances sociales. Il semble en effet que le secrétaire général de la Commission des comptes, dont l'indépendance serait renforcée s'il était nommé sur proposition du Premier président de la Cour des comptes, pourrait sans difficulté assurer la cohérence des travaux des deux instances ;

- le dernier précise les conditions de consultation du comité des finances sociales sur les projets de textes législatifs ou réglementaires. La notion « d'incidence importante » étant par trop imprécise, il propose que le Comité soit saisi pour avis à l'initiative du Gouvernement ou des rapporteurs de la loi de financement.

Sous les réserves formulées ci-dessus, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 2
(articles 2 et 4 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996)
Remboursement par la CADES de la seconde moitié
de la dette 2000 du FOREC

Objet : Cet article vise à faire rembourser, par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), la moitié de la dette due à la sécurité sociale au titre du déficit 2000 du FOREC.

I - Le dispositif proposé

Historique de la dette due à la sécurité sociale au titre du FOREC

Le Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) a pour mission de compenser, aux régimes de base de sécurité sociale, les pertes de cotisations liées aux mesures d'allégements structurels de cotisations patronales portant sur les bas salaires ou liées à la réduction du temps de travail.

Institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 (article 5 de la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999, codifié aux articles L. 131-8 à L. 131-11 du code de la sécurité sociale), le FOREC ne fut, en réalité, véritablement constitué qu'à l'occasion de la publication du décret n° 2001-968 du 25 octobre 2001 qui en a fixé, avec près de deux ans de retard, les conditions d'organisation, de fonctionnement et de gestion.

Dans l'attente de la publication des textes réglementaires d'application et conformément aux dispositions transitoires de l'article 5 précité de la loi de financement pour 2000, les recettes fiscales affectées au FOREC pour l'année 2000 ont été versées à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). En l'absence de création effective du FOREC, la répartition de ces recettes entre les différents régimes de sécurité sociale, au titre de la compensation des pertes de recettes résultant des exonérations de cotisations, a été effectuée par l'ACOSS sur la base d'une lettre du 22 février 2001 du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre de l'emploi et de la solidarité (l'article 12 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 ayant, depuis, donné une base légale à cette instruction ministérielle).

Or, les recettes du FOREC pour l'année 2000 ne couvraient pas l'intégralité des exonérations de cotisations à sa charge . Conformément aux dispositions des articles L. 131-9 et L. 131-7 du code de la sécurité sociale, cette dette, d'un montant total de 2,4 milliards d'euros, était due aux régimes de sécurité sociale concernés, non pas par le FOREC mais par l'État.

Le précédent gouvernement ayant annoncé, à l'occasion de la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale de juin 2001, que l'État n'avait pas l'intention d'honorer cette dette, l'article 12 précité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 proposait :

- d'une part, de l'annuler purement et simplement ;

- d'autre part, d'imputer la perte correspondante des régimes de sécurité sociale sur leurs comptes de l'exercice 2000, ceux-ci étant « modifiés pour tenir compte de cette annulation » .

Saisi par le Sénat, le Conseil constitutionnel a annulé cette disposition (décision n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001), considérant que l'annulation d'une créance sur l'État garantie par la loi et constituée à l'actif des bilans des régimes de sécurité sociale était contraire à « l'exigence constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale, eu égard au montant de cette créance et à la situation financière de ces régimes ».

En janvier 2002, et selon une procédure inhabituelle, Mme Elisabeth Guigou, alors ministre de l'emploi et de la solidarité, demanda à M. François Monier, secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale, d'actualiser les comptes prévisionnels de la sécurité sociale pour 2001. A cette occasion, celui-ci proposa de provisionner la dette due à la sécurité sociale dans les comptes 2001 des différents régimes concernés, ce qui fut fait en février 2002, à nouveau sur simple instruction épistolaire du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre de l'emploi et de la solidarité.

Cette provision diminua d'autant les résultats de la sécurité sociale pour 2001. Par une heureuse coïncidence, les recettes de l'exercice avaient été parallèlement révisées à la hausse dans le rapport de M. Monier en raison, d'une part, d'une croissance de la masse salariale plus forte que prévu, d'autre part, de la correction d'une importante erreur dans l'évaluation, en comptabilité de droits constatés, des produits (recettes) à recevoir au titre de l'exercice 2000.

Le premier remboursement en loi de financement de sécurité sociale pour 2003

Décidé à rompre avec les pratiques contestables de son prédécesseur, l'actuel Gouvernement a annoncé son intention de rembourser à la sécurité sociale la dette qui lui est due au titre du déficit 2000 du FOREC. Toutefois, l'importance de la somme en jeu, 2,4 milliards d'euros, n'avait pas permis de réaliser un remboursement unique et immédiat.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 avait donc confié à la CADES, établissement public créé en 1996 pour apurer d'ici 2014 les dettes cumulées par la sécurité sociale, le soin de procéder à ce remboursement, selon les modalités suivantes :

- un versement de 1.097 millions d'euros à l'ACOSS, représentatif de la moitié de la dette due aux trois caisses nationales du régime général (CNAMTS, CNAF, CNAVTS) au titre du FOREC ;

- le remboursement de l'intégralité de la dette due au régime des salariés agricoles (171,5 millions d'euros), au régime d'assurance maladie des clercs et employés de notaires (10,5 millions d'euros), au régime de sécurité sociale des mines (2,1 millions d'euros) et au régime de sécurité sociale des marins (1,8 million d'euros).

Les dispositions du présent article

Le paragraphe I de cet article insère un VI dans l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, complétant les missions de la CADES, en mettant à sa charge le versement d'une soulte de 1.097 millions d'euros. Ce versement est effectué au 1 ^er avril à l'ACOSS au bénéfice des trois caisses nationales du régime général (CNAMTS, CNAVTS et CNAF).

Le paragraphe II de cet article précise que cette somme est comptabilisée à l'ACOSS en déduction des montants inscrits en provision au 31 décembre 2001 pour les créances du régime général sur le FOREC au titre de la compensation des exonérations de cotisations sociales. Le versement est réparti entre les trois caisses au prorata de leurs créances respectives.

II - La position de votre commission

Cette disposition constitue la seconde étape d'un processus engagé l'an dernier et sur lequel votre commission avait alors formulé l'analyse suivante :

Votre commission constate avec satisfaction que la créance contractée au titre du FOREC va, enfin, être remboursée, du moins pour moitié, dans un premier temps.

Certes, le projet de loi opère, ce faisant, un prélèvement sur la CADES, mais l'objectif est louable : rembourser sa créance à la sécurité sociale alors que l'an dernier l'augmentation, décidée par le précédent gouvernement, du versement de la CADES à l'État n'avait pour objectif que de réduire, en affichage, le déficit budgétaire.

En outre, ce prélèvement ne compromet pas le remboursement de la dette sociale et n'allonge pas la perception de la CRDS.

Il reste que ce prélèvement semble, à votre commission, davantage marqué par la continuité que par le souhait de s'inscrire parmi les éléments salutaires de rupture.

Finalement, la CADES se trouve devoir rembourser la dette de l'État à l'égard de la sécurité sociale alors que sa mission initiale univoque devait être de rembourser la dette de la sécurité sociale.

Il y a là un glissement qui n'est pas sans danger quant à l'image de la CADES sur les marchés financiers, et qui constitue de surcroît, un pari sur l'évolution des recettes attendues de la CRDS dans les prochaines années, selon les hypothèses de croissance retenue.

Certes, le versement à la sécurité sociale que permet ce prélèvement améliore le résultat de l'exercice 2003, du moins en limite le déficit et, par conséquent, contient la progression d'une dette nouvelle de la sécurité sociale.

Il reste que, depuis la réouverture de la CADES en 1998, une nouvelle dette sociale se reconstitue, notamment à la CNAMTS.

Votre commission ne saurait bien entendu prôner une nouvelle réouverture de la CADES mais il observe qu'il faudra bien un jour traiter la question de l'endettement croissant de l'assurance maladie.

Il lui semble, à cet égard, prématuré de considérer que l'on puisse ponctionner aujourd'hui la CADES sans conséquence.

A cette analyse qui conserve toute sa pertinence, votre rapporteur qui a réalisé, au mois d'avril dernier, une mission de contrôle sur la CADES ^{2 ( * )} , ajoutera cette année deux observations :

- ce versement apure quasiment ^{3 ( * )} les dettes rattachables juridiquement au FOREC, mais n'épuise pas l'ensemble des créances dont justifient les organismes de sécurité sociale sur l'État au titre de la compensation des allégements et exonérations de cotisations. En effet, plus de 750 millions d'euros de créances sur l'État demeurent à ce jour non recouvrés ;

- ce versement s'inscrit dans une période d'incertitude sur l'avenir de la CADES, à l'heure où s'est reconstituée une dette de grande ampleur de la sécurité sociale. Le montage initial de la CADES reposait sur une dualité : à moyen et long termes, l'amortissement de la dette au sein d'un établissement à durée de vie limitée (2008 puis 2014), à court terme le principe d'une fixation dans la loi d'un plafond d'avances de trésorerie pour la sécurité sociale. A la différence de l'État, il fut refusé que la sécurité sociale puisse participer à une fuite en avant budgétaire, en bénéficiant pour ce faire des services d'une caisse de refinancement permanente. Ce montage conserve-t-il sa pertinence, alors que la caisse fut l'objet de nombreuses ponctions étrangères à son objet au cours de la législature passée ?

Sous le bénéfice de ces remarques, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3
(art. L. 131-8 à L. 131-11, L. 135-1, L. 137-1 et L. 137-6
du code de la sécurité sociale)
Suppression du FOREC

Objet : Cet article propose de supprimer l'établissement public intitulé Fonds de financement pour la réforme des cotisations sociales patronales (FOREC).

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I de cet article propose de supprimer le chapitre premier quater du titre III du livre premier du code de la sécurité sociale consacré au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales (FOREC).

Les paragraphes II, III et IV abrogent par coordination les mentions faites du FOREC dans plusieurs articles du code de la sécurité sociale, notamment aux articles relatifs au fonds de solidarité vieillesse (FSV) et aux taxes sur la prévoyance et sur les véhicules à moteur, qui étaient dernièrement affectées à ce fonds.

Le paragraphe V prévoit la date d'entrée en vigueur de cette abrogation au 1 ^er janvier 2004.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition du rapporteur de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a introduit un paragraphe VI conférant une base législative aux opérations de liquidation des droits et obligations du FOREC.

Ces opérations de liquidation sont confiées au directeur du FSV, fonds assurant présentement la gestion du FOREC.

Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale sont en tout point identiques à celles figurant dans la version du projet de loi adressée aux caisses de sécurité sociale et retirées, semble-t-il, à la demande du Conseil d'État en raison de leur caractère réglementaire.

Un décret simple aurait sans doute suffi à donner à ce service de liquidation une base légale, l'Assemblée nationale a choisi pour sa part de lui conférer une base législative.

III - La position de votre commission

L'appréciation de votre commission sur le principe de la suppression du FOREC et ses modalités sont précisées dans l'exposé général (cf. tome I). Elle souligne encore une fois que « cette sortie vertueuse » ne permet toutefois ni la restitution à la sécurité sociale des recettes qui lui ont été distraites pour alimenter le FOREC, ni même son indemnisation forfaitaire à ce titre.

Enfin, elle rappelle la nécessité que soient réglées trois difficultés que l'article ne prend pas ou prend imparfaitement en compte :

- la suppression du FOREC ne doit pas avoir pour objet de se traduire par un coût de trésorerie pour la sécurité sociale. En effet, le FOREC versait les sommes dues au titre de la compensation par décade.

Une périodicité de versement plus longue (un mois ?) pour un budget global supérieur à 18 milliards d'euros, aboutirait à un coût de trésorerie élevé pour la sécurité sociale et à un gain pour le budget général.

Elle propose donc d'encadrer par un amendement les dispositions de la convention régissant les relations financières État-sécurité sociale afin de s'assurer du maintien des conditions actuelles de versement par décade ;

- la liquidation du FOREC doit être réalisée par le FSV selon le principe des droits constatés. Les produits et les charges constatés en fin d'année seront rattachés au FOREC. Il convient donc de préciser la date du 1 ^er janvier 2004 qui n'exclut pas une période complémentaire pour inventaire ;

- la suppression du FOREC n'apure pas les dettes de l'État vis-à-vis de l'ACOSS au titre de la compensation des exonérations, celle-ci demeurant pour 2000 et 2001 de l'ordre de 750 millions d'euros. Aussi est-il légitime que la sécurité sociale reçoive le fonds de roulement du FOREC à sa disparition. A ce titre, votre rapporteur s'étonne de la divergence dans l'évaluation du solde cumulé du FOREC par l'annexe F du projet de loi de financement de la sécurité sociale (267 millions d'euros) et par le tome I du bleu budgétaire consacré aux « voies et moyens » (328 millions d'euros).

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel avant l'article 4
Répartition des droits de consommation sur les tabacs

Objet : Cet article additionnel a pour objet d'assurer et prévoir la coordination de la loi de financement avec la loi de finances.

La loi de finances, en vertu des dispositions de l'article 36 de la loi organique relative aux lois de Finances, fait apparaître en loi de finances la répartition des recettes fiscales partagée entre l'État et la sécurité sociale.

L'article 24 du projet de loi de finances procède à une nouvelle affectation des droits de consommation sur les tabacs, précédemment prélevés au profit du FOREC, selon la répartition suivante :

- à hauteur de 22,27 % à la caisse nationale d'assurance-maladie ;

- à hauteur de 0,32 % au fond de cessation d'activité anticipée des travailleurs de l'amiante ;

- à hauteur de 50,16 % à la protection sociale des non-salariés agricoles (BAPSA).

En outre, il majore la taxe spécifique prélevée au profit du BAPSA de 0,74 % à 3,17 %.

Pour autant, cette répartition pose un certain nombre de difficultés :

- elle ne modifie pas la répartition dans le code de la sécurité sociale des pourcentages d'affectation des droits tabac à la CNAM, ni dans la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998, de financement de la sécurité sociale pour 1999, relative au FCAATA ;

- elle ignore le fait que les bases de ces droits sont votées dans le présent projet de loi et leurs produits enregistrés dans les prévisions de recettes. En conséquence, ces droits ne peuvent, dès lors que la loi de financement de la sécurité sociale est votée, faire l'objet d'une modification en loi de finances puisque celle-ci aurait pour effet de modifier les agrégats de recettes de la loi de financement. Or, l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale précise, pour sa part, que seule une loi de financement peut modifier une disposition relative aux catégories de prévisions de recettes.

En conséquence, votre commission vous propose d'inscrire « en miroir » la répartition des produits de la fiscalité du tabac affectés aux organismes de sécurité sociale entrant dans le champ de la loi de financement.

Article 4
(article 575 A du code général des impôts)
Majoration du droit de consommation sur les tabacs

Objet : Cet article tend à augmenter les droits de consommation sur les produits de tabac.

I - Le dispositif proposé

Les droits de consommation sur les tabacs portent sur les différents produits manufacturés fabriqués à partir du tabac (cigarettes, cigares, tabacs à rouler, autres tabacs à fumer, tabacs à priser et tabacs à mâcher).

La liquidation de ces droits est effectuée de la façon suivante :

- pour les cigarettes, le droit de consommation se décompose en deux parts établies à partir de la cigarette de la classe de prix la plus demandée (actuellement la Marlboro) : une part spécifique (montant forfaitaire par cigarette) et une part proportionnelle (fonction du prix de vente au détail) ;

- pour les autres tabacs, le montant du droit est proportionnel au prix de vente.

En outre, s'applique, sur certains produits, un minimum de perception destiné à éviter la mise sur le marché de produits à bas prix. Les droits de consommation sur les tabacs sont collectés par la DGDDI (direction générale des douanes et des droits indirects) auprès des fournisseurs, lors de leur mise à la consommation.

Le présent article augmente, tout à la fois, les minima de perception applicables pour les droits de consommation sur les tabacs visés aux articles 575 et suivants du code général des impôts, et le taux normal des produits issus du tabac, à l'exception des cigarettes.

Le paragraphe I de cet article propose, en effet, d'augmenter le taux normal du droit de consommation sur l'ensemble des produits issus du tabac, à l'exception des cigarettes, le taux normal appliqué à ces dernières ayant déjà fait l'objet de deux augmentations au cours de l'année 2003.

Taux normal du droit de consommation (en %)

Groupe de produits	Taux normal (en vigueur)	PLFSS 2004
Cigarettes	62,00	62,00
Cigares	20,00	25,00
Tabacs à rouler	51,69	56,00
Autres tabacs à fumer	47,43	49,85
Tabacs à priser	40,89	43,00
Tabacs à mâcher	28,16	29,60

Le paragraphe II de cet article propose une augmentation du minimum de perception perçu sur les cigarettes, celui-ci étant porté de 108 euros à 128 euros. Ce minimum assure que les droits de consommation ne puissent être inférieurs à un montant fixé pour mille unités (cigarettes, cigares) ou par mille grammes. Ainsi, l'augmentation de ces minima de perception incite les fabricants à augmenter leurs prix, sous peine de devoir payer un droit de consommation supérieur au profit fait sur un paquet de cigarettes, et de vendre ainsi, à perte.

Le paragraphe III majore également fortement les minima de perception pour les tabacs à rouler, les autres tabacs à fumer et pour les cigares.

Minima de perception (en euros)

Produits	Minima en vigueur	PLFSS 2004
Cigares	55	89
Tabacs à rouler	56	68
Tabacs à fumer	45	60

Le paragraphe IV précise que ces dispositions entreront en vigueur le 5 janvier 2004.

II - La position de votre commission

Votre rapporteur ne rappellera pas ici la teneur de l'analyse formulée sur la fiscalité du tabac dans le cadre du rapport fait au nom de la commission des Affaires sociales sur l'évolution des prélèvements obligatoires ^{4 ( * )} .

Il se bornera à formuler quelques observations sur le dispositif proposé :

- l'augmentation de l'ensemble des taux normaux sur les tabacs autres que les cigarettes s'avère nécessaire pour éviter le phénomène de substitution qui semble avoir été constatée au cours des années 1990. La consommation du tabac sous forme de cigarettes ou de tabacs fumés étant également nuisible à la santé, il n'appartient pas aux pouvoirs publics d'avantager au moyen de la fiscalité une forme de consommation plutôt qu'une autre ;

- l'augmentation du minimum de perception sur les cigarettes proposée par le présent article est également nécessaire, au regard de l'évolution de la fiscalité proportionnelle, afin de maintenir le marché dans une fourchette de prix ciblée. En effet, une augmentation trop rapide de la fiscalité proportionnelle renchérit relativement le coût de la cigarette de référence et favorise les produits les moins chers qui sont, proportionnellement, moins affectés.

Par crainte d'une perte de parts de marché, les fabricants des cigarettes les plus chères diminuent leurs prix. Dans cette configuration de « guerre des prix » entre fabricants, la fiscalité est inopérante pour réduire la consommation. Aussi, après l'augmentation du taux normal intervenue au 1 ^er octobre, et afin de contenir l'écart entre le bas de marché et la cigarette de référence dans une fourchette de l'ordre de 50 centimes, l'augmentation du minimum de perception à 128 euros était un minimum.

- l'augmentation du minimum de perception sur les cigares apparaît toutefois moins bien calibrée, en raison d'une situation du marché du cigare différente. En augmentant le taux proportionnel de 20 % à 25 % (soit une hausse de 25 %) et en relevant le minimum de perception de 55 euros à 89 euros pour 1.000 cigares (soit + 62 %), le projet de loi renforce « l'écrasement » d'un marché déjà très resserré. Pour mémoire, le relèvement du minimum de perception à 55 euros en 2002 a fait qu'en 2003, les acheteurs de 85 % des cigares s'acquittent d'une fiscalité fixe de 55 euros.

Votre rapporteur l'a déjà évoquée dans le rapport susmentionné, la véritable difficulté est posée par l'augmentation de la taxe spécifique affectée au BAPSA, qui introduit un déséquilibre dans un marché déjà affecté par une augmentation de la fiscalité significative au cours des deux dernières années.

L'augmentation du taux normal et du minimum de perception sur les cigarettes constitue un ensemble cohérent afin de préserver la fourchette de prix ci-dessus évoquée. Cet ensemble demeurera articulé dès lors que les fabricants n'augmenteront pas leurs prix consécutivement à la hausse de la taxe BAPSA.

Décomposition du prix public avant et après hausse du BAPSA

	Au début 2003		Au 20/10/2003 (Hausse du droit de consommation)		Après le 01/01/04 sans compensation sur les prix publics		Après le 1/01/04 avec compensation sur les prix publics
Cigarette la plus vendue en 20		3,9		4,6		4,6		5,70
Cigarette la plus vendue en 1000		195		230		230		285
Evolution du Pvp vs début 2003								46,2%
TVA	16,39%	31,95	16,39%	37,69		37,69		46,70
BAPSA	0,61%	1,20	0,6142%	1,41	2,569%	5,91	2,569%	7,32
Droit de consommation	58,99%	115,03	62,00%	142,60	62%	142,60	62%	176,70
Charge fiscale totale		148,18		181,70		186,20		230,72
Taux de spécifique et montant: 5% de la charge fiscale totale de la catégorie de prix la plus demandée	5%	7,4090	5,00%	9,0850		9,310		11,536
Taux proportionnel	55,19%	107,62	58,05%	133,52	57,95%	133,29	57,95%	165,16
Droit de consommation total calculé		115,0		142,60		142,60		176,70
Application du minimum de perception ou du droit calculé	106	115,0	108	142,60	128	142,60	128	176,70
Remise débitants	8%	15,6	8%	18,40		18,40		22,80
Part industrielle unitaire		31,22		29,90		25,40		31,48
% part industrielle / Cigarette la plus vendue.		16,0%		13,0%		11,05%		11,05%

En effet, et comme le souligne le tableau ci-dessus, il faudrait que le fabricant de la cigarette vendue augmente le prix du paquet de 4,60 euros à 5,70 euros pour neutraliser l'effet, sur sa marge, de la hausse de l'augmentation de la taxe affectée au BAPSA.

Même si votre rapporteur souhaite ardemment une augmentation de la fiscalité du tabac, il s'interroge, à bien des égards, sur la possibilité pour un marché d'absorber, sans donner lieu à de grands détournements de trafic, une telle hausse sur une période aussi brève.

Aussi, préconise-t-il pour sa part de simplifier cette fiscalité afin de ne laisser subsister que deux taxes : la TVA affectée à l'État et le droit de consommation affecté aux organismes de protection sociale. Il suggère également que l'augmentation de cette fiscalité s'inscrive dans un cadre pluriannuel normé (inflation majorée d'un pourcentage), en même temps que soit engagée une négociation au niveau européen aboutissant à un meilleur encadrement des tarifs afin de prévenir et réprimer une concurrence fiscale de grande ampleur favorisant les flux de contrebande.

Sous le bénéfice des ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

Article 4 bis (nouveau)
(art. 268 du code général des impôts)
Minima de perception sur les tabacs
dans les départements d'outre-mer

Objet : Cet article, introduit par l'Assemblée nationale, autorise les conseils généraux d'outre-mer à fixer un minimum de perception départemental.

I - Le dispositif proposé

Le conseil général de la Réunion perçoit une taxe sur la consommation des cigarettes, calculée à partir d'un taux fixé par délibération et sur la base du prix de vente déclaré en France métropolitaine de chacune des classes de cigarettes.

Or, il est apparu que certains industriels déclarent en France métropolitaine, à un prix faible, des classes de cigarettes qu'ils ne commercialisent pas sur le territoire métropolitain mais à la Réunion notamment et ce, à un prix réel nettement supérieur au prix précédemment déclaré, tout en restant inférieur au prix des autres classes.

Ainsi, les auteurs de cet amendement font valoir qu'en un an, ces classes de cigarettes ont acquis 12 % de parts du marché, tout en privant le conseil général du montant considérable des taxes qu'il aurait dû percevoir.

Cet article a donc pour objet de permettre aux conseils généraux d'outre-mer de fixer un minimum de perception pour leur département afin d'empêcher la vente de cigarettes, ce minimum de perception pouvant atteindre, sans le dépasser, le montant déterminé en vertu du taux du droit de consommation.

II - La position de votre commission

Votre commission constate, en premier lieu, que cet article n'a pas sa place en loi de financement de la sécurité sociale, car les recettes provenant de la fiscalité du tabac dans les départements d'outre-mer et en Corse sont affectées aux collectivités locales et non à la sécurité sociale. Il se trouverait sans doute mieux placé en loi de finances.

Toutefois, elle constate, d'une part, que la disposition adoptée à l'Assemblée nationale sur l'initiative de MM. Bertho Audifax et Yves Bur vise à restaurer en quelque sorte l'ordre public et à lutter contre des pratiques condamnables, d'autre part, qu'elle favorise l'augmentation des prix du tabac sur l'île de la Réunion, constituant en cela une mesure de santé publique essentielle pour l'île et pouvant justifier la tolérance en loi de financement de la sécurité sociale de ce dispositif.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 4 ter (nouveau)
(art. 520 A du code général des impôts)
Abrogation de l'augmentation du droit spécifique
applicable aux bières fortes

Objet : Cet article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à abroger le droit spécifique applicable aux bières fortes.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le droit spécifique visé à l'article 520 A du code général des impôts s'applique aux bières et à diverses boissons non alcoolisées (eaux minérales, boissons gazéifiées ou non ne renfermant pas plus de 1,2 % d'alcool). Ce droit est dû par les fabricants, les exploitants de sources et les importateurs. Il est liquidé lors du dépôt, auprès des services administratifs compétents, du relevé des quantités livrées au cours du mois précédent. Ce dépôt et le paiement du droit correspondant doivent intervenir avant le 25 de chaque mois.

La totalité du produit de ce droit spécifique était affectée au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales (FOREC).

Le droit spécifique plus particulièrement applicable aux bières est actuellement établi comme suit :

- 1,30 euro par degré d'alcool pour les bières dont le titre alcoométrique n'excède pas 2,8 % du volume ;

- 2,60 euros par degré d'alcool pour les autres bières.

S'inspirant des dispositions prises les années précédentes pour limiter la consommation des « premix» ^{5 ( * )} par la jeunesse, l'Assemblée nationale lors de l'examen de la loi de financement pour 2003, avait cherché à atteindre le même objectif en ce qui concerne les bières « fortes », c'est-à-dire les bières dont le titre alcoométrique excède 8 % du volume.

A cette fin, la loi avait donc créé, à l'article 520 A du code général des impôts, un nouveau droit spécifique de 100 euros par degré alcoométrique pour les bières concernées.

Le présent article propose d'abroger cette contribution qui n'a jamais été appliqué.

II - La position de votre commission

Votre rapporteur rappellera la teneur de l'avis de la commission lors de l'examen du projet de loi de financement pour 2003 :

Votre commission adhère à la démarche de santé publique poursuivie par cet article. A cet égard, elle rappelle la diminution sensible de la consommation des « premix » dans la jeunesse, qui a résulté de l'augmentation des droits applicables à cette catégorie de boissons.

Elle émet en revanche des réserves sur la conformité de cette disposition, en sa forme actuelle, au regard, d'une part, du droit européen de la concurrence (les bières concernées étant toutes, dans les faits, des bières importées) et, d'autre part, de la réglementation européenne concernant les droits sur les alcools.

Elle estime donc nécessaire que le Gouvernement, lors du débat parlementaire, puisse améliorer le cadre juridique de cette disposition, à laquelle il a donné son accord et dont votre commission ne conteste pas, rappelons-le, le principe.

Mis en demeure par la Commission européenne d'écarter l'application de cet article contraire au droit de la concurrence, le Gouvernement a, dès le mois d'avril, annoncé son intention d'abroger cette disposition.

Votre commission, qui s'étonne néanmoins que cette disposition ne figure pas dans le projet de loi initial, ne peut que proposer d'adopter cet article sans modification.

Article 5
(art. L. 376-1 et L. 454-1 du code de la sécurité sociale
et art. L. 211-11 du code des assurances)
Optimisation des recours contre tiers
exercés par les caisses de sécurité sociale

Objet : Cet article a pour objet de renforcer l'efficacité de la procédure de recours contre les tiers responsables d'accidents ou de dommages entraînant le versement de prestations sociales.

I - Le dispositif proposé

a) La procédure existante

L'article L. 376-1 du code de la sécurité sociale prévoit que lorsque la lésion de l'assuré social ou de son ayant droit est causée par un tiers, il conserve contre cet auteur le droit de demander réparation du préjudice causé, dans la mesure où celui-ci n'est pas réparé au titre des assurances sociales.

L'assuré bénéficie en réalité d'une action prioritaire en ce qui concerne, selon la jurisprudence du Conseil d'État et de la Cour de cassation, les seules indemnités correspondant au préjudice esthétique, au préjudice de désagrément et, le cas échéant, au préjudice moral des ayants droit.

Pour leur part, les caisses bénéficient d'un droit d'action propre afin d'obtenir du tiers responsable de l'accident ou du dommage le remboursement des prestations servies à l'assuré victime. L'action en remboursement est recevable quel que soit le fondement de la responsabilité encourue, et s'exerce aussi bien au titre de la responsabilité contractuelle que de la responsabilité délictueuse.

L'action en remboursement n'est pas illimitée, les droits des caisses ne s'étendent qu'à la part d'indemnité payée au titre du préjudice matériel (soins, perte de salaire) et non à l'indemnisation perçue au titre du préjudice d'esthétique, moral ou de désagrément.

Le droit en recours des caisses de sécurité sociale est en réalité étendu :

- un partage de responsabilités entre le tiers et l'assuré ne lui est pas opposable ;

- un règlement amiable susceptible d'intervenir entre le tiers et l'assuré n'est opposable aux caisses que dans la mesure où celles-ci ont été invitées à y participer ;

- la jurisprudence a, en outre, admis le recours d'une caisse à l'encontre d'un membre de la famille de la victime, si celui-ci est réputé responsable de l'accident.

Ainsi, une caisse peut formuler un recours contre un assuré responsable d'un accident entraînant des soins à l'un de ses ayants droit : le cas typique de cette disposition concerne la recherche en responsabilité d'un parent dans un accident de la circulation ayant entraîné des blessures à son enfant.

En outre, une indemnité forfaitaire est mise à la charge des tiers responsables d'accident au titre des frais de gestion engagés par la caisse pour obtenir le remboursement des prestations versées aux victimes.

b) Les dispositions du présent article

Le paragraphe I de cet article modifie les articles L. 376-1 et L. 454-1 en imposant aux victimes une obligation d'information à l'égard des caisses afin de remédier à la sous-déclaration des accidents.

Il assortit cette obligation d'une pénalité (majoration de l'indemnité forfaitaire de 50 %) en cas de non-respect de cette obligation pour renforcer son efficacité.

Le paragraphe II de cet article modifie le code des assurances afin d'autoriser les caisses à présenter aux assureurs une créance provisionnelle imputable sur les prestations versées après avis d'une commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) ou d'une commission départementale de l'éducation spéciale (CDES) .

En effet, ce code prévoit à son article L. 211-11 que le défaut de production des créances dans un délai de quatre mois à compter de la demande émanant de l'assureur entraîne la déchéance des droits.

Or, les COTOREP et les CDES n'ont pas la possibilité de se prononcer dans le délai de quatre mois mentionné ci-dessus, au cours duquel les caisses doivent présenter leurs créances provisionnelles. Aussi, il est proposé d'ajuster la procédure afin d'éviter qu'un défaut de production des créances par les caisses ne conduise à la déchéance de leurs droits.

II - Les modifications adoptées par de l'Assemblée nationale

A l'initiative du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements, dont le premier fut rectifié en séance, visant à :

- élargir les termes de l'accord conventionnel du 24 mai 1983 conclu entre les organismes de sécurité sociale et les assureurs. Cette convention, qui comporte quelques dispositions exorbitantes du droit commun, présente en outre l'inconvénient de se limiter aux accidents de la route. L'amendement de l'Assemblée nationale invite les caisses et les assureurs à conclure un nouvel accord et précise que la demande de la caisse s'exerce à titre amiable ;

- coordonner ces dispositions avec celles contenues dans l'ordonnance n° 9651 du 24 janvier 1996, détaillant les mesures du « plan Juppé » de sauvegarde de la sécurité sociale.

III - La position de votre commission

Les dispositions proposées dans le cadre de l'article 5 ne sont pas exclusives d'autres mesures figurant dans un plan global de refonte de la procédure « recours contre tiers », ce plan visant notamment à améliorer son rendement. D'après les informations communiquées à votre rapporteur par le Gouvernement, ce plan comporte quatre axes.

1. Remédier à la sous-déclaration des accidents auprès des caisses

Les actions principales sont les suivantes:

- Organisation de la transmission aux caisses des PV de police ou de gendarmerie établis lors d'accidents corporels, à l'instar de la transmission faite aux assureurs

- Amélioration de l'information faites par les établissements de santé aux caisses pour les admissions à l'hôpital qui font suite à un accident impliquant un tiers;

- Organisation par la CNAM d'une campagne de communication sur le recours contre tiers, ce qui permettra aux CPAM d'expliquer la portée du recours des caisses et l'intérêt des déclarations d'accidents par les assurés.

2. Faire évoluer le protocole du 24 mai 1983 relatif à la gestion des recours contre tiers (RCT) en cas d'accident de la circulation

Ce protocole établi entre les caisses d'assurance et maladie, qui fixe les règles d'évaluation des créances des caisses pour éviter les procès, doit être revu car il comporte des dispositions qui limitent la portée du recours contre tiers. Des négociations vont être lancées très rapidement entre les caisses nationales et les assureurs pour faire évoluer le protocole.

3. Introduire dans les COG un objectif ambitieux d'optimisation du recours contre tiers autour de la réorganisation des services concernés à l'échelon régional

Des indicateurs de suivi doivent être mis en place afin de situer l'action de chaque caisse. Ils seront intégrés à la COG. En outre, la réorganisation autour de pôles régionaux spécialisés est de nature à renforcer la compétence des intervenants dans les procédures de recours qui supposent une bonne connaissance des principes de responsabilité civile et de la réparation des dommages corporels

4. Réviser les barèmes relatifs à l'évaluation des créances des caisses

Les barèmes sont anciens et ont tendance à minorer la créance des caisses. Ils doivent être revus.

Source : Gouvernement

Les prévisions de recettes pour l'année 2004 intègrent un montant de recettes supplémentaires dues au titre de cette réforme à hauteur de 100 millions d'euros, c'est-à-dire peu ou prou une augmentation de 11 % des recettes dues au titre du recours contre tiers.

Votre commission, qui soutient cette réforme n'ayant d'autre portée que de réduire le nombre de cas où la sécurité sociale se substitue sans justification aux assureurs, constate néanmoins que la rédaction retenue à l'Assemblée nationale soulève plusieurs difficultés d'ordre rédactionnel.

Elle dispose en effet que « la demande de la caisse vis-à-vis du tiers responsable s'exerce d'abord à titre amiable sans préjudice des décisions judiciaires rendues sur l'action de la victime ».

Votre rapporteur proposera en conséquence un amendement tendant à réécrire cette phrase, dans une triple portée rédactionnelle :

- cette rédaction nouvelle remplace le terme « d'abord » par le terme « en priorité » , afin de ne pas conférer un caractère obligatoire préalable au règlement amiable ;

- elle remplace en outre le terme « rendues » par les termes « à intervenir ou intervenues » , l'action amiable étant souvent préalable à la décision de justice ;

- elle supprime la référence à « l'action de la victime » , trop restrictive, l'action pouvant être engagée par le ministère public notamment.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 6
(art. L. 131-6, L. 136-3 et L. 136-4 du code de la sécurité sociale)
Non prise en compte de l'abattement de 20 % pour le calcul de l'assiette des cotisations et contributions sociales des dirigeants de sociétés

Objet : Cet article a pour objet de corriger et de prévenir les conséquences d'une erreur de coordination entre les dispositions du code de la sécurité sociale et du code général des impôts pour le calcul des cotisations et contributions salariales des dirigeants de société.

I - Le dispositif proposé

Les travailleurs indépendants doivent s'acquitter, aux termes de l'article L. 131-6 du code de la sécurité sociale, de cotisations sociales calculées sur un revenu identique à celui servant de référence pour le calcul de leur impôt sur le revenu. Toutefois, certains abattements ou déductions dont ils bénéficient au titre de cet impôt ne sont pas applicables aux cotisations sociales, notamment l'abattement de 20 % appliqué aux revenus ressortant de la catégorie des traitements et salaires.

Or, l'article 14 de la loi de finances pour 1997 a supprimé le sixième alinéa de l'article 62 du code général des impôts qui énonçait, par un renvoi au a du 5 de son article 158, cette règle d'abattement de 20 % à laquelle se réfère pourtant encore l'article L. 131-6 du code de la sécurité sociale.

La règle d'abattement de 20 % pour le calcul de l'impôt sur le revenu n'est pas remis en cause et figure implicitement à l'article 62 du code général des impôts. Mais la rédaction du code de la sécurité sociale n'ayant pas été coordonnée, l'URSSAF de Paris a décidé de calculer les cotisations des gérants et associés de certaines sociétés en tenant compte de la règle de l'abattement.

En conséquence les demandes individuelles se sont multipliées, exploitant cette faille juridique qui introduit, de surcroît, une inégalité de situation entre les dirigeants des sociétés, les entrepreneurs individuels et les dirigeants de sociétés affiliés en qualité de salariés.

Le 1° du paragraphe I coordonne le code de la sécurité sociale et le code général des impôts, en supprimant, dans le premier, la référence au sixième alinéa de l'article 62 du second, désormais disparu. Le 3° du I renvoie explicitement à la référence du code général des impôts qui fixe la règle de l'abattement de 20 %. Le 2° du I coordonne les dispositions de l'article L. 131-6 avec celles de l'article 62 du projet de loi de finances pour 2004 qui précise les mesures d'exonérations fiscales prévues pour l'avènement des plans d'épargne individuelle pour la retraite (PEIR).

Le paragraphe II procède à une coordination identique pour les articles L. 136-3 et L. 136-4 du code de la sécurité sociale, fixant les règles relatives à la CSG sur les revenus professionnels des employeurs et indépendants.

Le paragraphe III précise que les dispositions de l'article entrent en vigueur au 1 ^er janvier 2003.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement introduisant un paragraphe IV ayant pour objet de valider les décisions de recouvrement prises depuis le 1 ^er janvier 1999 sur le fondement de l'état du droit relatif à l'assiette des cotisations et contributions sociales antérieures à la loi de finances pour 1997, c'est-à-dire surmontant les conséquences financières de l'interprétation du droit faite par l'URSSAF de Paris.

Jean-François Mattei, ministre de la santé, a justifié cette mesure au motif « qu'au moment de la rédaction de la loi de finances pour 1997 et en dépit des conséquences juridiques sur le code de la sécurité sociale de la modification du code général des impôts, le législateur n'avait nullement l'intention de modifier l'assiette sociale des travailleurs non salariés. »

III - La position de votre commission

Les dispositions contenues par l'article 6 témoignent de la grande instabilité des règles relatives aux finances sociales et des difficultés de coordination entre les dispositions votées en lois de financement et les dispositions votées en lois de finances.

Les modifications prévues par les paragraphes I à III de cet article n'appellent pas de commentaire particulier. Il n'en est pas de même de la validation, procédure toujours contestable sur le principe, dans un état de droit. Néanmoins, votre commission rappelle que les associés gérants de société représentent près de 300.000 personnes, soit 16 % de la population totale des employeurs et travailleurs indépendants et que, sans la mesure proposée, la perte de recettes pour l'ensemble des régimes concernés est estimée à 340 millions d'euros par an, dans l'hypothèse où la totalité des associés gérants de société en demanderait le remboursement.

Aussi, afin que ne soient pas mis en difficulté les régimes de protection sociale des travailleurs indépendants, elle vous recommande d'adopter cet article modifié par un amendement de coordination.

Article 7
Exonération de cotisations sociales pour les jeunes entreprises innovantes

Objet : Cet article a pour objet de créer une exonération de cotisations sociales patronales au bénéfice des « jeunes entreprises innovantes » pour leurs salariés employés à des projets de recherche.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement a proposé la mise en place d'un dispositif en faveur des « jeunes entreprises innovantes », ces dernières étant appelées, à ce titre, à bénéficier d'un statut spécifique dans le cadre d'un « plan innovation ».

En conséquence, cet article prévoit une exonération totale de cotisations patronales de sécurité sociale au bénéfice des employeurs de salariés particulièrement impliqués dans des tâches de recherche, dans la gestion de projets de recherche, ou encore dans des travaux juridiques relatifs à la protection industrielle et aux accords de technologie (le premier alinéa des paragraphes I, II et III ). De même, sont admis au bénéfice de cette exonération, les mandataires sociaux qui participent à titre principal au projet de recherche-développement de l'entreprise ( paragraphe II ).

Le deuxième alinéa du paragraphe I précise les critères qu'une entreprise doit remplir afin d'être qualifiée de « jeune entreprise innovante ». Elle doit employer moins de 250 personnes et réaliser soit un chiffre d'affaires annuel inférieur à 40 millions d'euros, soit justifier d'un bilan inférieur à 27 millions d'euros. Cette entreprise doit, en outre, avoir été créée depuis moins de huit ans et ses dépenses de recherche et développement doivent représenter un minimum de 15 % de ses charges totales. Son capital doit être détenu aux trois-quarts par des personnes physiques, par d'autres « jeunes entreprises innovantes » ou, enfin, par des sociétés de capital-risque.

Devant le caractère précis de ces critères, justifiant la nécessité de connaître si, a priori , la situation d'une entreprise la rend éligible à ce dispositif, le paragraphe IV prévoit l'extension de la procédure de rescrit fiscal qui permet de rendre opposable à l'administration la réponse que celle-ci a pu, le cas échéant, formuler.

Le paragraphe V prévoit que le dispositif est applicable à une société jusqu'à la huitième année après sa création, sauf si celle-ci ne remplit plus les critères d'éligibilité au statut de « jeune entreprise innovante ».

Les paragraphes VI et VII prévoient, selon les dispositions d'usage, que l'éligibilité à l'exonération de cotisations prévue par le présent article est exclusive de tout autre dispositif d'allégement ou d'exonération de cotisations sociales, et qu'elle est subordonnée à la condition que l'entreprise ait satisfait à ses obligations d'employeurs.

Le paragraphe VIII prévoit un décret d'application.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

À l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression de cet article, au motif qu'il semblait plus pertinent que ces dispositions figurent au sein du « plan Innovation » inscrit au projet de loi de finances pour 2004.

Votre commission vous propose de confirmer cette suppression.

Article 7 bis (nouveau)
(art. L. 651-3 du code de la sécurité sociale)
Plafonnement de la contribution sociale de solidarité sur
les sociétés pour les détaillants acheteurs fermes de carburants

Objet : Cet article a pour objet l'étendre aux détaillants de carburant le bénéfice du plafonnement de contribution sociale de solidarité sur les sociétés dont bénéficient les entreprises de négoce en gros de combustible.

I - Le dispositif proposé

À l'initiative de M. Bernard Depierre et du rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, le Gouvernement s'en remettant à sa sagesse, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel qui étend, aux commerçants de détail de carburants, le mécanisme de plafonnement de la contribution sociale de solidarité des sociétés en fonction de la marge, ce dispositif existant déjà au bénéfice des entreprises de négoce en gros de combustible.

II - La position de votre commission

Votre commission ne s'oppose pas à cette disposition qui réduit une distorsion de concurrence entre les entreprises de négoce en gros, notamment les établissements de grandes et moyennes distributions, et les détaillants. Elle note, en outre, que la rédaction du premier alinéa de l'article L. 651 3 du code de la sécurité sociale, relative aux modalités de calcul de la CSSS, prévoit que ce plafonnement n'est qu'une possibilité qui doit être aménagée par décret.

Aussi, votre commission vous propose-t-elle d'adopter cet article sous la réserve d'un amendement visant à en préciser le champ d'application.

Article 8
Exonération de cotisations et contributions sociales
pour les contributions des employeurs versées aux institutions
de retraite supplémentaire

Objet : Cet article a pour objet d'ouvrir le bénéfice d'une exonération de cotisations et contributions sociales aux institutions de retraite supplémentaire (IRS) pour les versements effectués par les employeurs en contrepartie par ces dernières de la constitution de provisions.

I - Le dispositif proposé

En application de l'article 116 de la loi n° du 21 août 2003 portant réforme des retraites, les institutions de retraite supplémentaire (IRS) sont tenues soit de demander un agrément en vue de leur transformation en institutions de prévoyance, ou de leur fusion avec une de ces institutions, soit de se transformer en institutions de gestion de retraite supplémentaire.

Le VII de l'article 116 précité dispose qu'à «titre exceptionnel, les contributions des employeurs versées pendant la période transitoire prévue à l'article L. 941-1 du code de la sécurité sociale sont exclues de l'assiette des cotisations et contributions sociales dans des conditions prévues par la plus prochaine loi de financement de la sécurité sociale». Tel est l'objet du présent article.

Le premier alinéa prévoit en conséquence que, à titre exceptionnel et jusqu'en 2008, les cotisations et contributions sociales des employeurs versées à une institution de retraite supplémentaire peuvent faire l'objet d'une exonération si celle-ci a pour objet exclusif, la constitution de provisions destinées à couvrir les engagements de retraite de l'institution.

Le deuxième alinéa limite le montant des contributions exonérées au niveau du complément nécessaire pour atteindre le minimum de provisions requises pour bénéficier d'un agrément en qualité d'institut de prévoyance.

Le troisième alinéa donne compétence aux URSSAF pour obtenir la communication des éléments nécessaires au calcul de l'exonération par la commission des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance.

Le dernier alinéa prévoit, enfin, que l'éligibilité de ce dispositif pour une institution est soumise à la réception d'un accusé de réception, par la commission susmentionnée, d'une note technique comprenant, au terme du IV de l'article 116 précité, les informations suivantes :

- le montant des engagements financiers contractés par le régime ;

- le mode de calcul de ces engagements ;

- les modalités de constitution des provisions nécessaires à la couverture de ces engagements ;

- un état relatif à l'exercice clos, comprenant les provisions constituées par l'institution, ses placements ainsi que, le cas échéant, les provisions inscrites au passif du bilan de la ou des entreprises adhérentes à l'institution.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements à cet article.

À l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des finances, elle a adopté un amendement précisant la date de constatation des engagements des IRS, en le fixant non plus à la date de publication du présent projet mais au 31 décembre 2003, date exacte de clôture des comptes de l'exercice. Cet amendement substitue en outre la notion d'engagements « évalués » à celle d'engagements « constitués », ces régimes de retraite étant dans leur majorité des régimes sans droits acquis et dont le bénéfice est conditionné à l'achèvement de la carrière dans l'entreprise.

A l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des finances, elle a adopté un amendement précisant la nature de l'avantage consenti aux versements des employeurs, ce dernier étant une «exonération», et non un simple « droit».

À l'initiative du rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, avec l'avis favorable du Gouvernement, elle a adopté un amendement précisant par un renvoi aux articles L. 941-1, et L. 941-2 (constitution des provisions des IRS), les conditions de plafonnement du montant des contributions exonérées.

Enfin à l'initiative du même rapporteur, elle a rendu obligatoire la communication aux URSSAF des éléments nécessaires à la détermination du montant de l'exclusion de l'assiette sociale.

Votre commission , qui se félicite de voir favorisée la consolidation financière des régimes supplémentaires retraite ainsi qu'il en était convenu lors de la loi portant réforme des retraites, vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 9
(art. L. 245-2 et L. 245-4 du code de la sécurité sociale)
Modification du barème de la contribution
sur les dépenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques

Objet : Cet article a pour objet de redéfinir l'assiette et les taux de la contribution due par les laboratoires pharmaceutiques au titre de leurs dépenses de promotion et d'information à l'intention des professions médicales.

I - Le dispositif proposé

Après la réforme intervenue en loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, cet article propose de modifier à nouveau l'assiette et le taux de la contribution due par les laboratoires pharmaceutiques au titre de leurs dépenses de promotion des médicaments auprès des praticiens.

a) Le dispositif en vigueur : la réforme prévue en loi de financement pour 2003

Cette contribution, instituée en 1983 et recouvrée par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), qui en verse le produit à la CNAMTS et au Fonds de promotion de l'information médicale et médico-économique, a pour finalité d'inciter les laboratoires pharmaceutiques à limiter leurs actions de promotion.

Le dispositif antérieur à 2003 se caractérisait avant tout par une grande complexité car les éléments d'assiette énumérés dans le code de la sécurité sociale (L. 245-2 et R. 245-1) n'avaient pas un caractère exhaustif. Lors du contrôle de l'assiette, chaque inspecteur était donc amené à apprécier l'intégration de certains éléments d'assiette. Ces incertitudes créaient une grande lourdeur des procédures et généraient un contentieux abondant (cf. article 9 bis du présent projet de loi).

En conséquence de la réforme prévue par la loi de financement pour 2003, étaient désormais seuls pris en compte pour le calcul de la taxe :

- les rémunérations de toutes natures, y compris l'épargne salariale et les charges sociales et fiscales, des visiteurs médicaux, salariés ou indépendants, qui font de l'information par démarchage ou de la prospection pour des médicaments remboursables auprès des professionnels et des établissements de santé ;

- les remboursements de frais de transport, de repas et d'hébergement des visiteurs médicaux ;

- les achats d'espaces publicitaires mentionnant un médicament remboursable.

Une telle précision de la définition devrait permettre de « pacifier » les relations entre les laboratoires pharmaceutiques et l'organisme collecteur de la taxe, l'ACOSS, cette définition restrictive permettant aussi d'exclure de l'assiette, des dépenses qui n'ont pas d'incidence directe sur les prescriptions, comme les frais de colloques scientifiques et les dépenses liées aux éventuelles études post-AMM (autorisations de mise sur le marché)

Les abattements sur l'assiette antérieurement prévus par la loi furent reconduits dans leur principe, mais avec des montants modifiés:

- un abattement général, comportant une part forfaitaire (500.000 euros), qui avantageait les petits laboratoires, et une part proportionnelle (3 % des dépenses salariales exposées pour la promotion des médicaments), qui prenait en compte l'activité de pharmacovigilance des visiteurs médicaux;

- un abattement en faveur des médicaments génériques, étendu à toutes les spécialités pharmaceutiques auxquelles s'appliquait un tarif de responsabilité (pour 30 % au lieu de 40 % du chiffre d'affaires réalisé à ce titre) ;

- un abattement en faveur des médicaments orphelins (pour 30 % au lieu de 40 % du chiffre d'affaires réalisé à ce titre).

Le taux de la contribution due par chaque entreprise demeurait calculé selon un barème comprenant quatre tranches qui étaient fonction du rapport entre, d'une part, l'assiette et, d'autre part, le chiffre d'affaires hors taxes réalisé en France.

Les taux de la contribution due pour chaque tranche ont été augmentés mais tous les seuils de passage d'une tranche à l'autre du barème ont été diminués d'un tiers. Le Gouvernement ayant souhaité maintenir constant le rendement de cette contribution, il a calculé de nouveaux montants d'abattements et un nouveau barème pour compenser la réduction, estimé par lui à 25 % de l'assiette.

Pour apprécier le seuil de 15 millions d'euros en dessous duquel un laboratoire n'est pas redevable de la taxe, il était toujours fait référence au chiffre d'affaires hors taxes réalisé au cours du dernier exercice clos (reprise de l'article R. 245-2 du code de la sécurité sociale), mais il a également été prévu une nouvelle exception à cette exonération: le seuil doit désormais être appliqué globalement si un laboratoire possède au moins la moitié du capital d'un ou plusieurs autres laboratoires.

b) La réforme de la réforme : le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004

En raison du rythme rapide de l'augmentation des dépenses de médicament (près de 20 % entre 1997 et 2001), le Gouvernement propose par le présent article de redéfinir les règles de taxations des dépenses de promotion sur les médicaments, la promotion étant soupçonnée de remplir un rôle non négligeable dans la surprescription et la surconsommation de médicament.

Le présent article met en oeuvre cette proposition de réforme.

Le paragraphe I du présent article vise à exclure les médicaments sous tarifs forfaitaires de responsabilité de l'abattement concédé au titre des médicaments génériques, inclusion qui avait été prévue par la réforme de 2003.

Le paragraphe II détermine un nouveau barème de taxation, n'étant plus fondé sur le rapport entre les dépenses de promotion et le chiffre d'affaires, mais sur les seules dépenses de promotion. Cette nouvelle assiette définie, des taux progressifs sont instaurés (la réforme de 2003 n'avait modifié que les taux).

Le paragraphe III précise les conditions d'application du seuil de chiffre d'affaires en deçà duquel le laboratoire n'est pas redevable de cette taxe. Celui-ci demeure inchangé (15 millions d'euros), mais il ne concerne plus que le chiffre hors taxe réalisé sur les spécialités disposant d'une autorisation de mise sur le marché ou faisant l'objet d'un enregistrement et inscrits sur la liste des médicaments remboursables. Dans le même temps, les règles de consolidation entre chiffre d'affaires de filiales et maison mère sont adaptées pour prendre en compte cette modification du dispositif. Cette évolution de l'exonération permet de calibrer la taxe sur sa cible première : les médicaments faisant l'objet d'un remboursement.

Le paragraphe IV prévoit les conditions d'entrée en vigueur de cette réforme.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a profondément modifié la réforme proposée par le présent article qui se trouve, dès lors, atteinte dans ses fondements.

Un amendement adopté à l'initiative du rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales procède à une réécriture du paragraphe II qui maintient le principe de l'assiette antérieure (rapport entre dépenses de promotion et chiffre d'affaire) tout en modifiant à la marge le dispositif des taux et la règle de l'abattement forfaitaire.

L'abattement forfaitaire est porté de 500.000 euros à 1,5 millions d'euros afin de compenser aux petits laboratoires, favorisés par une taxation sur les seules dépenses et non sur le rapport dépenses/chiffre d'affaires ^{6 ( * )} , le coût du maintien de l'assiette en vigueur.

Pour rééquilibrer la perte de recettes occasionnée par l'ajournement de la réforme de l'assiette, la première tranche de taxation est abaissée de 2,5 points à 7,5 %. Cet élargissement est significatif car la plupart des entreprises se situent dans la première tranche. L'abaissement du taux devrait donc assujettir un grand nombre d'entre eux, auparavant demeurés intouchés.

En outre, l'Assemblée nationale a élargi la deuxième tranche dont le taux de taxation est plus élevé.

LFSS 2003		PLFSS 2004		PLFSS 2004 après Assemble nationale
Rapport R entre l'assiette et le chiffre d'affaires	Taux de la contribution par tranche	Part P de l'assiette	Taux de la contribution par tranche	Rapport R entre l'assiette et le chiffre d'affaires	Taux de la contribution par tranche
R<10 %	13 %	P<2,5 M€	17 %	R<7,5%	15 %
10 %<R<12 %	19 %	2,5 M€<P<6 M€	20 %	7,5 %<R<12 %	19 %
12 %<R<14 %	27 %	6 M€<P<18 M€	24 %	12 %<R<14 %	27 %
R>14 %	32 %	P>18 M€	28 %	R>14 %	32 %

Par ailleurs, afin de boucler la compensation, en 2004, du coût de l'abandon de la réforme, elle a adopté un amendement (paragraphe V nouveau) prévoyant une contribution exceptionnelle assise sur le chiffre d'affaire hors taxe des entreprises pour les seuls médicaments remboursables, en excluant les génériques (mais, semble-t-il, n'excluant pas les médicaments soumis au tarif forfaitaire de responsabilité).

Cette contribution exceptionnelle, qui pourrait rapporter 100 millions d'euros, fait l'objet d'un acompte au 15 avril 2004, le solde étant versé le 15 avril 2005.

Toujours à l'initiative du rapporteur de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales, elle a adopté trois amendements à caractère rédactionnel ou de coordination.

III - La position de votre commission

Votre commission prend acte de l'ajournement de la réforme de la taxe de promotion sur les spécialités pharmaceutiques par l'Assemblée nationale. Cette réforme intervenait, en effet, tout juste un an après une première réforme. Elle note avec attention les réserves formulées par le Gouvernement à cette occasion. En effet, lors du débat, M. Jean-François Mattei ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, a précisé « que, même si l'amendement (supprimant la réforme de l'assiette de la taxe) était adopté, il ne renoncerait pas pour autant à réguler la promotion du médicament et à remettre le sujet en discussion ultérieurement. Il n'est pas question de lâcher quoi que ce soit en ce domaine ».

Votre commission, sous la réserve de précisions pouvant être ultérieurement apportées par le Gouvernement sur certains aspects du dispositif adopté par l'Assemblée nationale, vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 9 bis (nouveau)
Validation des actions de recouvrement de la taxe
sur la promotion de spécialités pharmaceutiques

Objet : Cet article a pour objet de valider les actions de recouvrement de la taxe sur la promotion de spécialités pharmaceutiques lorsque celle-ci est due au titre de frais engagés pour des actions de promotion auprès de non-prescripteurs.

I - Le dispositif proposé

Depuis le 1 ^er janvier 1995, les textes en vigueur laissaient supposer que l'on pouvait inclure, dans l'assiette de la contribution des laboratoires pharmaceutiques sur les dépenses de prospection et d'information (prévue à l'article L. 245-1 du code de la sécurité sociale), les frais engagés à l'hôpital lors de visites médicales auprès de non-prescripteurs, les pharmaciens notamment.

Cette lecture des textes avait d'ailleurs été confirmée par l'instruction ministérielle du 3 avril 2001, mais par une décision en date du 2 avril 2003, le Conseil d'État a annulé le paragraphe I de cette instruction, en tant qu'il incluait, dans l'assiette de la taxe, les frais de visite auprès des personnes employées par des établissements de santé, des établissements de cure ou de prévention et des dispensaires qui ne sont pas des prescripteurs (cf. société Roche contre ministère de l'emploi et de la solidarité).

Le présent article vise à valider les actions de recouvrement et de contrôle opérées par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale depuis 1995, et qui pourraient être remises en cause pour ce motif d'illégalité.

Votre commission constate que cette validation a pour effet de sécuriser des recettes s'élevant à environ 125 millions d'euros. Elle constate, en outre, que la loi de financement pour 2003 a prévu une réforme de l'assiette intégrant la prise en compte des visites auprès des non prescripteurs.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose, sous le bénéfice de ces informations, d'adopter cet article sans modification.

Article 10
(art. L. 138-20 et L. 245-5-1 à L. 245-5-6 du code de la sécurité sociale)
Création d'une contribution sur les dépenses de promotion
des fabricants ou distributeurs de dispositifs médicaux

Objet: Cet article a pour objet de créer une contribution sur les dépenses de promotion des dispositifs médicaux faisant l'objet d'un remboursement par la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Seules les dépenses engagées par les laboratoires pharmaceutiques pour promouvoir leurs spécialités médicales remboursables ou agréées font l'objet d'une contribution assise et liquidée dans les conditions prévues par l'article 9 du présent projet de loi. En raison de l'évolution rapide du coût de certains dispositifs médicaux, le Gouvernement propose l'instauration d'une contribution sur les produits à usages médicaux remboursés, autres que les médicaments.

Aussi, le paragraphe I du présent article vise à insérer, au sein du chapitre 5 du titre IV du code de la sécurité sociale, une section nouvelle comprenant six articles qui crée une contribution à la charge des fabricants et des distributeurs des produits de santé mentionnés à l'article L. 165-1 du code de la sécurité sociale.

L'article L. 245-5-1 nouveau pose le principe d'une contribution sur la fabrication, l'importation ou la distribution des produits inscrits sur la liste prévue à l'article susmentionné.

Liste des produits prévus à l'article L 165-1 du code de la sécurité sociale :

I - Dispositifs médicaux pour traitements et matériels d'aide à la vie, aliments diététiques et articles pour pansements ;

II - Les orthèses et prothèses externes ;

III - Les dispositifs médicaux implantables, implants issus de dérivés d'origine humaine ou en comportant et greffons tissulaires d'origine humaine.

IV - Les véhicules pour handicapés physiques (VHP), fauteuils roulants.

L'article L. 245-5- 2 (nouveau) en précise l'assiette qui est identique à celle retenue pour la contribution sur les dépenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques (cf. article 9 du présent projet). Toutefois, il est procédé sur cette assiette un abattement forfaitaire spécifique de 100.000 euros. Le taux de taxation est unique, fixé à 10 %.

L'article L. 245-5-3 (nouveau) prévoit une exonération pour les entreprises dont le chiffre d'affaire sur ces produits est inférieur à 763.000 euros.

Les articles L. 245-5-4 et L. 245-5-5 (nouveaux) précisent le caractère non déductible de la taxe et les modalités de son recouvrement, confiées à l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

Le paragraphe II de cet article procède à la coordination avec l'article L. 138-20 relatif aux contributions recouvrées directement par l'ACOSS.

Le paragraphe III prévoit une entrée en vigueur le 1 ^er janvier 2004

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition du rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté une série d'amendements visant à restreindre considérablement le champ d'application de la nouvelle contribution.

Un premier amendement réduit l'assiette de cette taxe aux seuls produits figurant au titre premier de la liste précédemment citée c'est-à-dire « les dispositifs médicaux pour traitements et matériels d'aide à la vie, aliments diététiques et articles pour pansements ». Sont désormais exclues les autres catégories de produits dont notamment la lunetterie ou les prothèses.

Un deuxième amendement réduit le taux de la taxe de 10 % à 5 %, au motif, selon l'auteur de l'amendement, qu'un taux réduit à 5 % permettra d'atteindre néanmoins, du fait d'une sous-estimation initiale de l'assiette, les 20 millions d'euros escomptés au titre de cette recette.

Un troisième amendement a significativement élargi les conditions d'exonération de cette contribution, décuplant le seuil de 763.000 euros à 7,5 millions d'euros.

L'Assemblée nationale a en outre adopté quatre amendements de précision quant aux modalités d'exigibilité et de recouvrement de la taxe.

III - La position de votre commission

Votre commission prend acte de la proposition formulée par le Gouvernement d'introduire une contribution à la charge des fabricants et des distributeurs de dispositifs médicaux. Toutefois, elle constate avec l'Assemblée nationale que la justification d'une taxation des dépenses de promotion sur ces dispositifs ne saurait être assimilable à celle légitimant les dépenses de promotion de médicaments. Aussi, se félicite-t-elle que cette contribution ait été limitée aux seuls dispositifs du I de la liste prévue par l'article L. 165-1 du code de la sécurité sociale et vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 11
(art. L. 137-7, L. 138-2, L. 138-4, L. 138-5 à L. 138-7, L. 138-13, L. 138-15, L. 138-17, L. 245-3 et L. 245-6 du code de la sécurité sociale)
Individualisation de la contribution
sur les ventes en gros de médicaments

Objet: Cet article a pour objet de modifier l'assiette et les taux de la contribution mise à la charge des grossistes en médicaments.

I - Le dispositif proposé

Instituée en 1991 pour permettre à l'État de réguler financièrement la distribution des médicaments, la contribution sur les ventes dues par les grossistes-répartiteurs et les laboratoires est assise sur le chiffre d'affaires de ces établissements.

Actuellement le taux de la contribution dépend de la croissance globale du secteur : il existe six tranches d'imposition selon la croissance constatée du chiffre d'affaires entre le trimestre considéré et le trimestre de l'année précédente (la base de référence est le trimestre n-1). Le taux s'applique de manière uniforme à l'ensemble des grossistes, quelle que soit l'évolution de leur chiffre d'affaires propres.

Paradoxalement, cette contribution favorise donc les entreprises dont la croissance du chiffre d'affaires est la plus importante, proportionnellement moins pénalisées que celles dont la croissance du chiffre d'affaires est la plus faible.

Aussi le paragraphe I de cet article propose une modification de l'article L. 138-2 du code de la sécurité sociale redéfinissant l'assiette de cette contribution. Cette nouvelle assiette sera constituée de deux parts, la première composée du chiffre d'affaires hors taxes de l'année et taxée à 1,7 %, la seconde par la différence entre ce chiffre d'affaires et celui réalisé l'année précédente, taxée à 5,5 %.

Toutefois, si le chiffre d'affaires présente une diminution, le grossiste bénéficie en quelque sorte d'une ristourne, c'est-à-dire qu'il lui est possible d'imputer 5,5 % de la diminution du chiffre d'affaires sur le montant dû au titre de la première part.

En outre, le présent article prévoit une « clause de sauvegarde » contenant le montant de la contribution entre un plancher de 1,4 % et un plafond de 4 % du chiffre d'affaires.

Cette redéfinition de l'assiette et des taux de la contribution permet de rendre le calcul de la contribution demandée aux grossistes-répartiteurs plus équitable. Elle permet en outre de mieux cibler la taxation sur les entreprises dont la croissance du chiffre d'affaires est la plus importante. En outre, par un calcul sur des bases annuelles et non plus trimestrielles, de surcroît encadrées par un plancher et un plafond, elle corrige les variations irrégulières des montants mis en recouvrement.

Les paragraphes II et III précisent les modalités de recouvrement (direct par l'agence centrale des organismes de sécurité sociale) et d'entrée en vigueur de la taxe.

Le paragraphe IV procède à des coordinations en abrogeant plusieurs articles du code de la sécurité sociale concernant les contributions recouvrées directement par l'ACOSS.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements modifiant substantiellement l'économie de la réforme proposée.

Elle a tout d'abord exclu de l'assiette de la taxe la part relative à la vente supérieure à 150 euros, afin de ne pas majorer le prélèvement opéré sur les spécialités coûteuses (I A nouveau).

Elle a ensuite revu les barèmes des taux afin de réduire les écarts entre part fixe et part proportionnelle, et en abaissant le plafond.

	PLFSS 2004	PLFSS 2004 après vote de l'Assemblée nationale
Part I	1,7 %	1,90 %
Part II	5,5 %	2,25 %
plancher	1,4 %	1,40 %
plafond	4,0 %	2,70 %

Elle a par ailleurs substitué à la procédure de versement trimestriel un versement annuel opéré en deux fois, par provision versée au 1 ^er septembre (80 % du chiffre d'affaires de l'année civile précédente), la régularisation intervenant au 31 mars de l'année suivante.

Puis, in fine , elle a adopté un amendement de précision procédant à la réécriture du IV de cet article (contributions recouvrées par l'ACOSS).

III - La position de votre commission

Votre commission constate, comme à l'article 9, que l'Assemblée nationale a remis en cause la nature de la réforme proposée par le Gouvernement. En effet, elle a singulièrement réduit la seconde part de l'assiette qui frappe les grossistes dont l'évolution du chiffre d'affaires est la plus importante, à la fois à la hausse comme à la baisse (puisque la diminution du chiffre d'affaires est imputable sur la première part). En outre, l'abaissement du plafond du montant prélevé (divisé par deux) permet de limiter le prélèvement sur les chiffres d'affaires les plus considérables.

Alors que le dispositif devait permettre de taxer davantage les grossistes dont la croissance des chiffres d'affaires reste la plus importante, cette taxation restera finalement relativement moins différenciée. Quelque part, cette situation nourrit l'impression « qu'il faut que tout change pour que tout reste pareil ».

En revanche, la présente rédaction maintient le principe d'une taxation individualisée en fonction des chiffres d'affaires de chaque entreprise, acquis essentiel proposé par cet article.

Aussi votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 12
Fixation du taux applicable en 2004 à la clause de sauvegarde
sur la progression du chiffre d'affaires
des laboratoires pharmaceutiques non conventionnés

Objet : Le présent article fixe à 3 % le taux de progression du chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques au-delà duquel est prélevée une contribution sur le chiffre d'affaires.

I - Le dispositif proposé

L'article 31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a institué une contribution en cas de dépassement de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), due par les laboratoires pharmaceutiques n'ayant pas passé de convention avec le comité économique des produits de santé.

Ceux-ci sont en effet assujettis à une contribution lorsque le taux de progression de leur chiffre d'affaires hors taxe, réalisé en France sur les médicaments remboursables, excède celui de l'ONDAM, dénommé taux K pour le calcul de la contribution.

L'article L. 138-10 crée ainsi un lien entre l'évolution du montant de l'ONDAM voté par le Parlement, d'une année sur l'autre, et celle du chiffre d'affaires des laboratoires pharmaceutiques non conventionnés pour la même période de référence. Si le taux de croissance de leur chiffre d'affaires est supérieur à celui de l'ONDAM, les entreprises sont alors redevables d'une contribution globale, progressive en fonction du dépassement de l'ONDAM :

- si le dépassement est de moins de 0,5 %, la contribution due est égale à 50 % du dépassement ;

- s'il est compris entre 0,5 % et 1 %, elle est de 60 % du dépassement ;

- s'il est supérieur à 1 %, elle est de 70 %.

Les entreprises ayant passé une convention avec le comité économique des produits de santé sont exonérées du paiement de cette contribution, à condition que cette convention :

- fixe le prix de tous les produits de la gamme de l'entreprise ;

- comporte des engagements de l'entreprise portant sur le chiffre d'affaires de chacun des produits dont le non-respect entraîne, soit un ajustement des prix, soit le versement d'une remise.

Après que les pharmaciens d'officines ont conclu avec l'État, en 1998, deux protocoles d'accord, un accord sectoriel a été signé le 9 juillet 1999 entre le comité économique du médicament ^{7 ( * )} et le syndicat national de l'industrie pharmaceutique. Il a vocation à couvrir la période 1999-2002.

De fait, cette contribution rapporte très peu (moins de 500.000 euros).

Pour autant, la détermination du taux K est importante car elle fixe le cadre de la négociation des remises conventionnelles entre le comité économique des produits de santé et l'industrie pharmaceutique.

La régulation conventionnelle, instituée par l'accord sectoriel, vise en effet à substituer aux mécanismes de taxation « de sauvegarde » organisés par la loi, et dans les conditions que celle-ci prévoit, un système de remises quantitatives de fin d'année produisant des résultats financièrement équivalents pour la sécurité sociale, mais d'une manière plus adaptée à la différenciation des besoins de santé selon les catégories de médicaments et à la libre concurrence entre les entreprises. En conséquence du taux fixé pour 2003, les laboratoires conventionnés verseront 200 millions d'euros environ à la branche maladie.

Pour les laboratoires exonérés de la clause de sauvegarde, le mécanisme de remise mis en place a conduit de fait à récupérer, en termes bruts, l'équivalent de ce qu'aurait rapporté la clause de sauvegarde si elle s'était appliquée à tous les laboratoires.

Le présent article fixe le taux K à 3 % en 2004, soit un recul de 1 % par rapport à 2003.

II - La position de votre commission

Lors de l'examen des lois de financement de la sécurité sociale antérieures à 2003, votre commission s'était opposée aux taux « K » retenus par le Gouvernement. Avec 2,6 % au titre de 1999, pour la contribution versée en 2000, 2 % au titre de 2000, 3 % au titre de 2001 et de nouveau 3 % au titre de 2002, elle avait jugé ces choix peu réalistes et déconnectés de l'évolution réelle du marché du médicament. Elle s'était en conséquence félicitée du choix effectué en 2003 d'un taux de 4 %, jugé très raisonnable, fixé en rapport avec l'objectif crédible de l'ONDAM.

La proposition formulée par le projet de loi de rabaisser de un point le taux K apparaît de ce fait comme une volonté de « contraindre » une évolution des dépenses de médicaments encore trop rapide. A ce titre, ce taux s'inscrit dans une baisse de progression de l'ONDAM affiché (- 25 %) par rapport à l'ONDAM prévisionnel initial pour 2003. La variation proposée du K ne fait que suivre proportionnellement cette évolution

Évolution respective des progressions de l'ONDAM et du K
en projets de loi de financement de la sécurité sociale 2003 et 2004.

	PLFSS pour 2003	PLFSS pour 2004	Variation en %
ONDAM	5,3	4	- 25%
K	4	3	- 25%

La diminution du K de un point pourrait entraîner un surcroît de recettes supplémentaires de 100 millions d'euros pour l'assurance maladie.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 13
Fixation des prévisions de recettes pour 2004

Objet : Cet article détermine, par catégorie, les prévisions de recettes pour 2004 de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes créés pour concourir à leur financement.

I - Le dispositif proposé

En application du 2° du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, cet article prévoit, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement (FSV, Fonds de réserve des retraites).

La nomenclature de la présentation des produits, qui n'est pas fixée par la loi organique, reprend à un niveau agrégé la classification retenue par la Commission des comptes de la sécurité sociale. Elle consiste à distinguer la partie contributive, elle-même dissociée en cotisations effectives et cotisations fictives, des autres ressources, lesquelles évoluent moins directement en fonction de l'activité économique.

Dans le projet de loi initial, et avant prise en compte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale en première lecture (cf. II ci-dessous), ces prévisions de recettes pour 2004 s'établissent comme suit :

Agrégats de recettes

(en millions d'euros)

	2001	2002	%	2003	%	2004	%
Agrégat cotisations effectives	171.457	178 394	4	184 966	3,7	206 823	11,8
Cotisations sociales effectives	168.452	175.581	4,2	182.451	3,9	187.338	2,7
Cotisations des actifs	168.793	175.368	3,9	181.181	3,3	186.038	2,7
Cotisations des inactifs	613	603	-1,6	636	5,5	654	2,8
Autres cotisations	607	638	5,1	674	5,6	702	4,2
Majorations et pénalités	625	610	-2,4	630	3,3	643	2,1
Reprises nettes de provisions	-6	95		1.065		1.034
Pertes sur créances irrécouvrables	-2.180	-1.733	-20,5	-1.735	0,1	-1.733	-0,1
Cotisations à la charge de la Sécurité sociale	0	0		0		0
Cotisations prises en charge par l'État	3.005	2.813	-6,4	2.515	-10,6	19.485	674,8
Cotisations fictives d'employeur	30 . 148	29 . 414	-2,4	29 . 911	1,7	31 . 393	5,0
Contributions publiques	10 . 961	10 . 968	0,1	11 . 651	6,2	12 . 007	3,1
Impôts et taxes affectés	88 . 545	88 . 987	0,5	90 . 879	2,1	80 . 677	-11,2
Transferts reçus	140	239	70,7	230	-3,8	109	-52,6
Revenus des capitaux	743	823	10,7	946	15,0	997	5,4
Autres ressources	5 . 717	7 . 491	31,0	4 . 345	-42,0	4 . 063	-6,5
Total des produits	307 . 712	316 . 316	2,8	322 . 927	2,1	336 . 070	4,1

Nota : les montants 2003 sont les prévisions de recettes révisées prévues par le présent projet de loi.

Le total des recettes atteint ainsi 336 milliards d'euros en 2004, contre 322,9 milliards en 2003 (+ 4,1 %).

- Les cotisations effectives (206,8 milliards d'euros) comprennent les cotisations effectivement prélevées sur les salaires, les revenus de remplacement et les revenus des entrepreneurs individuels, ainsi que les cotisations prises en charge par l'État au titre de la politique de l'emploi .

- Les cotisations fictives (31,39 milliards d'euros) correspondent, conformément aux conventions de la comptabilité nationale, aux cas où l'employeur fournit directement des prestations sociales. Elles recouvrent pour l'essentiel des prestations vieillesse servies par certains régimes spéciaux (pensions civiles et militaires, SNCF, RATP, Banque de France) et des prestations maladie, invalidité et accidents du travail servies également directement, sans contrepartie en termes de cotisations par les salariés.

- Les contributions publiques (12 milliards d'euros) sont des participations du budget général de l'État à certains régimes de sécurité sociale pour garantir leur équilibre financier. Elles regroupent deux éléments principaux : des remboursements de prestations dues par l'État ou par des organismes publics (pour l'allocation aux adultes handicapés ou l'allocation de parent isolé) et des subventions d'équilibre versées par l'État à certains régimes spéciaux.

- Les impôts et taxes affectés (80,6 milliards d'euros) regroupent l'ensemble des ressources de nature fiscale affectées aux régimes de base et aux fonds de financement (FSV et fonds de réserve des retraites).

- Les transferts (109 millions d'euros) sont constitués par la prise en charge de cotisations opérée par un régime au profit de ses bénéficiaires. Les transferts internes aux régimes de base, qui figurent en dépenses selon leur origine, n'entrent pas dans cet agrégat.

- Les revenus des capitaux (997 millions d'euros) constituent une recette de trésorerie sur les placements réalisés. Cette ressource doit évoluer en fonction inverse des besoins de trésorerie, lesquels sont d'autant plus grands que le déficit augmente.

- Les autres ressources (4,07 milliards d'euros) incorporent les recours contre tiers, les recettes des départements d'outre-mer - pour des motifs tenant à la fiabilité des outils statistiques - et les recettes diverses qui ne figurent pas dans l'une des autres rubriques.

Les prévisions de recettes établies pour 2004 dans le cadre du présent article prennent en compte:

- d'une part, les évolutions tendancielles de chaque catégorie de recettes, telles qu'elles ont été déterminées par la Commission des comptes de la sécurité sociale dans son dernier rapport, et sur la base des hypothèses retenues dans ce cadre (notamment une progression de la masse salariale de 2,7 % en 2003) ;

- d'autre part, les mesures nouvelles définies, en recettes, par le présent projet de loi.

Mesures nouvelles de recettes dans le projet de loi de financement
de la sécurité sociale pour 2004

(en millions d'euros)

Agrégats recettes 2003	Régime général	Autres régimes de base	FSV	Recettes supplém.
CADES (FOREC 2000)	1.097
Taxe sur la promotion des médicaments	150
Taxe sur la promotion des dispositifs médicaux	120
Efficacité du recours contre tiers	100
Tabac maladie	800
Loi de réforme des retraites	100
TOTAL	2.267		-	2.267

Source : annexe C

Les mesures du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 augmentent les recettes des régimes de base de 2,26 milliards d'euros. Il s'agit du remboursement de la seconde moitié de la dette FOREC 2000 par la CADES, de l'augmentation des droits de consommation sur les tabacs.

De même, et toujours selon les conventions adoptées par la Direction de la sécurité sociale, le transfert des majorations de pension pour enfants entre la CNAF et le FSV n'a pas d'incidence sur l'agrégat de recettes. En effet, ce transfert se faisant à l'intérieur du périmètre de l'agrégat, « celui-ci est consolidé » ; il ne correspond donc pas à une recette supplémentaire du champ régime de base-fonds.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à corriger le montant évaluatif des revenus des capitaux, en relevant celui-ci de zéro à un milliard d'euros. En effet, la nouvelle présentation des agrégats ne prévoit plus qu'un chiffre après la virgule. Du fait d'un mauvais arrondissement, les 997 millions d'euros de revenus de capitaux ont été comptés pour zéro.

III - La position de votre commission

Votre commission rappellera que les différentes lignes des agrégats de recettes ont été profondément affectées du fait de la rebudgétisation du FOREC. Cette opération crée en effet un mouvement de sens contraire d'environ 11 % entre les cotisations effectives et les impositions et taxes affectées.

Elle s'inquiète, en outre, de l'imprécision croissante des informations transmises aux parlementaires sur les dispositions touchant aux recettes. Ainsi, l'annexe C du présent projet censé récapituler les ressources et les dépenses des régimes de base ne mentionne pas, au titre des droits tabac, les sommes perçues par le BAPSA. Or ce dernier, bien que voté également en loi de finances, constitue un régime de base de plus de 20.000 ressortissants dont les recettes et les dépenses figurent dans les agrégats de la loi de financement. D'ailleurs cette même annexe décrit, pour 2004, un catalogue de taxes et impositions affectées dans un périmètre ne prenant pas en compte la suppression du FOREC et les modalités de refinancement du BAPSA (mention de la TGAP, taxe sur les véhicules de société (TVS), ou de la cotisation TVA affectée au BAPSA). Ce faisant, l'annexe ne fournit pas des informations cohérentes avec le « jaune » consacré aux relations financières entre l'État et la sécurité sociale. En outre ne figurent pas non plus, dans les « mesures nouvelles » récapitulées par cette annexe, les modalités de refinancement du FSV par la CSSS.

Enfin, on peut enfin s'interroger sur les raisons pour lesquelles l'annexe F du projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit un solde cumulé définitif pour 2003 de 266,9 millions d'euros alors que le projet de loi de finances inscrit pour sa part, au titre des recettes non fiscales, une somme de 328 millions d'euros correspondant à l'affectation au budget des réserves du FOREC (divergence de 23 %).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d'un amendement de coordination qui résultera des votes précédemment exprimés par le Sénat.

Article 14
Fixation des prévisions de recettes révisées pour 2003

Objet : Cet article a pour objet de réviser les prévisions de recettes adoptées dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, afin de prendre en compte les évolutions constatées depuis lors.

I - Le dispositif proposé

En application du dernier alinéa du II de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, seules les lois de financement peuvent modifier des dispositions faisant partie de leurs domaines obligatoires. Il en est ainsi des prévisions de recettes par catégorie de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement.

Le présent article vise à tirer les conséquences des évolutions constatées depuis le vote de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003.

	Prévisions initiales LFSS 2003 (article 20 de la LFSS 2003) (1)	LFSS 2003 révisée (article 14 du PLFSS 2004) (2)	Écart 2003 révisées/2003 initiales (2)-(1)	Écart 2003 révisées/ 2003 initiales (en %)
Cotisations effectives	181,87	182,5	0,63	0,3
Cotisations fictives	32,48	29,9	- 2,58	- 7,9
Cotisations prises en charges par l'État	2,33	2,5	0,17	7,3
Autres contributions publiques	11,40	11,7	0,30	2,6
Impôts et taxes affectés	94,11	90,9	- 3,21	- 3,4
Transferts reçus	0,21	0,2	- 0,01	- 4,8
Revenus des capitaux	1,04	1,0	- 0,04	- 3,8
Autres ressources	4,07	4,3	0,23	5,7
Total des recettes	327,51	323,0	- 4,51	- 1,4

(milliards d'euros)

Les principaux écarts sont les suivants :

- cotisations effectives : + 630 millions d'euros , en raison de la compensation du coût (- 2 milliards) du ralentissement de la croissance de la masse salariale en 2003 (+ 2,3 % contre + 4,1 % prévus dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002) compensé par la requalification comptable des cotisations fictives d'EDF (+ 2,6 milliards d'euros) ;

- cotisations fictives : - 2,6 milliards d'euros , du fait de la requalification mentionnée ci-dessus ;

- contributions publiques : + 300 millions d'euros , cette augmentation provenant notamment de la révision à la hausse de la subvention d'équilibre versée par l'État au budget annexe des prestations sociales agricoles ;

- impôts et taxes affectés : - 3,2 milliards d'euros , en raison de la diminution du produit de la CSG, qu'il s'agisse de la CSG sur les revenus d'activité (effet « masse salariale » - 700 millions) ou de la CSG sur les revenus de patrimoine et de placement (effets du ralentissement de l'activité économique et de la baisse du cours des valeurs mobilières - 700 millions), d'une moindre progression des produits de la fiscalité des tabacs et d'une baisse de rendement de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés ;

- Autres ressources : + 230 millions d'euros , du fait, d'une modification des produits de gestion courante de la caisse nationale d'allocations familiales.

II - La position de votre commission

Votre commission rappelle l'engagement pris par le Gouvernement, dans le rapport annexé à l'article premier du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, de présenter « au Parlement au début du mois de mai un projet de loi de financement rectificatif, au cas où les prévisions de recettes et de dépenses effectuées dans le cadre de la Commission des comptes de printemps montreraient un décalage significatif avec les objectifs fixés dans la loi de financement pour 2003 » . Aussi regrette-t-elle l'absence de ce collectif pour les raisons précisées dans le tome I.

Sous réserve de cette observation, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ² Alain Vasselle, « La CADES, nouvel enjeu des finances sociales ? » - Avril 2003.

* ³ Il semble en effet qu'il demeure dans le « champ FOREC 2000 » une créance impayée de 267.271,03 euros.

* ⁴ Alain Vasselle : « Les prélèvements sociaux : quelles ressources pour quelle protection sociale ? » - n° 44 - 2003-2004.

* ⁵ Mélanges d'alcools forts (whisky, vodka, rhum, gin...) avec des sodas ou des jus de fruits.

* ⁶ En effet, plus le chiffre d'affaire est important, plus le rapport peut être minoré par un ciblage des dépenses de promotion sur certaines spécialités.

* ⁷ Devenu depuis le comité économique des produits de santé.