Projet de loi portant réforme des retraites

2. L'amélioration de la situation des moins favorisés

Votre rapporteur avait, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, souligné qu'une solution pour les basses pensions devait être trouvée dans le cadre de la présente réforme.

En effet, les titulaires de revenus modestes ne disposent souvent pas des moyens de se constituer une épargne longue en vue de leur retraite.

L'absence, pour ces personnes, d'un « pécule pour les vieux jours » se trouve aujourd'hui aggravée par la situation des minima de pension.

En effet, en raison d'une revalorisation inférieure au SMIC sur longue période, le minimum contributif du régime général ne constitue plus une juste protection contre la pauvreté à l'âge de la retraite. Il représente même aujourd'hui un montant inférieur au minimum vieillesse.

Le présent projet de loi intègre la nécessité de revaloriser le minimum contributif et s'engage davantage :

- par la fixation d'un objectif ambitieux de pension minimale pour les salariés ayant effectué une carrière complète. En effet, à l'horizon 2008, le montant minimum global ^{31 ( * )} de pension versé aux personnes justifiant de 160 trimestres d'assurance et ayant travaillé à temps complet, ne pouvait être inférieur à 85 % du SMIC (article 4) ;

- par une réforme ambitieuse du minimum contributif qui participe à cet objectif. En effet, celui-ci sera revalorisé de 3 % en 2004, 2006 et 2008, soit 9,3 % d'augmentation totale. Ces modalités de calcul seront revues afin que la prise en compte des trimestres effectivement cotisés soit majorée, c'est-à-dire que le minimum contributif constitue une véritable garantie pour les salariés justifiant de longues carrières (article 18) .

Ainsi, par ce double engagement, le Gouvernement entend agir afin que la retraite puisse demeurer le patrimoine de ceux qui en sont dépourvus.

3. Accompagner le développement de l'épargne retraite en complément des pensions

a) Un accès encore difficile à l'épargne retraite

Le système de retraite français, à l'instar des autres pays européens, est construit sur trois piliers.

Le premier pilier est celui des régimes de retraite obligatoires par répartition qui sont, en France, gérés par l'Etat, la sécurité sociale ou par des caisses professionnelles autonomes et les régimes complémentaires obligatoires AGIRC et ARRCO ;

Le deuxième pilier se met en place dans le cadre professionnel. C'est là que se trouvent les fonds de pension existants, qui constituent « le troisième étage » de la retraite en supplément du régime de base et des régimes complémentaires. Ils bénéficient de régimes fiscaux particuliers et obéissent aux systèmes prudentiels relevant du code des assurances, du code de la sécurité sociale ou du code de la mutualité. Il est possible d'ajouter à ce système l'épargne salariale et certains régimes supplémentaires obligatoires ;

Le troisième pilier relève de la décision individuelle et est constitué de tous les produits d'épargne longue, fiscalement bonifiés, à la disposition des ménages (PEA, assurance vie, etc).

Répartition en France des trois piliers
selon leur participation au financement de la retraite

Premier pilier	Deuxième pilier	Troisième pilier
87 %	4 %	9 %

Source : AFPEN

L'épargne comme complément de nos régimes de retraite obligatoires par répartition est donc déjà une réalité en France.

L'épargne constituée en vue de la retraite représente d'ailleurs un complément significatif de pension pour de nombreux retraités, comme l'a souligné le conseil d'orientation des retraites (COR) dans une note préparatoire à sa réunion du 12 septembre 2002 :

« Les pensions versées par les régimes par répartition sont souvent complétées par une part, plus ou moins importante, de revenus du patrimoine. On estime en général que les revenus du patrimoine représentent 20 à 25 % des revenus des retraités, avec une forte dispersion en fonction du revenu, cette part étant en outre supérieure à la moyenne chez les anciens non-salariés (professions libérales, artisans et commerçants, agriculteurs) qui ont souvent pu constituer un patrimoine au moment de la retraite en vendant leur commerce, leurs terres ou leur clientèle ».

Pour autant, en dépit de cette importance, le paysage de l'épargne retraite apparaît aujourd'hui tout particulièrement opaque, éclaté et, en définitive, inégalitaire.

L'épargne retraite constitue encore un concept relativement flou comme l'observait le COR dans sa note précitée :

« Parmi les différentes formes d'épargne financière, il n'est pas simple de départager celles qui constituent de l'épargne retraite de celles qui n'en constituent pas. Certains produits constituent par définition de l'épargne retraite : ce sont les dispositifs permettant d'acquérir des annuités viagères, qui couvrent le risque lié à l'incertitude sur la durée de la vie. Les autres formes d'épargne, caractérisées par une sortie en capital, peuvent constituer un produit d'épargne pour la retraite pour certains ménages, mais ceci n'est alors qu'une finalité parmi d'autres ; cette finalité est d'autant mieux caractérisée que l'épargne ainsi constituée est bloquée pour une durée longue ».

A cette opacité, s'ajoute un éclatement des vecteurs de l'épargne retraite qui conduit alors à alimenter un paysage inadapté et destructuré.

Ainsi, M. Eric Woerth, dans son récent rapport sur l'épargne retraite au nom de la commission des Finances de l'Assemblée nationale ^{32 ( * )} , précisait :

« De nombreux outils existent pour répondre à ce besoin. Mis en place à des époques différentes, selon des mécanismes différents, pour des populations distinctes, ils se sont accumulés pour former à l'heure actuelle un paysage confus et foncièrement inéquitable, qui, de surcroît, ne couvre pas la totalité des personnes potentiellement intéressées. »

De fait, le paysage actuel n'est pas satisfaisant à un double titre.

D'une part, s'il existe déjà certains produits spécifiques dédiés à l'épargne retraite, ils ne restent aujourd'hui accessibles qu'à une partie de la population.

Ces produits s'articulent autour d'une double logique.

Certains produits individuels d'épargne retraite ne sont accessibles qu'à certaines professions. On peut citer les professions non salariées (avec les contrats « Madelin »), les exploitants agricoles (avec l'ancien COREVA), les fonctionnaires (avec la Préfon, l'ancien CREF ou la CGOS) ou les élus locaux (avec le FONPEL ou la CAREL).

D'autres produits, souscrits dans un cadre collectif, sont réservés aux salariés adhérents dans les entreprises qui ont choisi de les mettre en place. Il s'agit des mécanismes de retraite supplémentaire mis en place dans le cadre de l'entreprise, chacun étant désigné par le numéro de l'article du code général des impôts fixant le régime fiscal applicable à ces contrats : article 39 (contrats à prestations définies), article 82 (contrats en « sursalaire ») et article 83 (contrats à cotisations définies).

Ce sont ces difficultés d'accès qui expliquent que seuls 12 % des ménages affirment détenir un produit d'épargne retraite.

Taux de détention d'une épargne retraite ⁽¹⁾ en 2000

	Répartition des ménages	Epargne retraite
Ensemble 1996	100,0	10,6
Ensemble 1998	100,0	9,2
Ensemble 2000	100,0	11,9
Age de la personne de référence
Moins de 30 ans	11,6	5,8
De 30 à 39 ans	18,0	15,6
De 40 à 49 ans	20,1	21,6
De 50 à 59 ans	16,8	16,4
De 60 à 69 as	13,9	6,7
70 ans ou plus	19,6	2,1
Catégorie sociale de la personne de référence
Agriculteur	1,5	37,6
Artisan, commerçant, industriel	4,7	32,6
Profession libérale	0,8	43,3
Cadre	9,2	26,7
Profession intermédiaire	12,9	17,2
Employé	11,3	12,3
Ouvrier qualifié	14,7	12,1
Ouvrier non qualifié	5,3	4,4
Agriculteur retraité	2,9	7,1
Indépendant retraité	3,0	2,6
Salarié retraité	24,8	3,8
Autre inactif	9,0	2,1
Revenu annuel du ménage
Moins de 60.000 francs	14,4	2,6
De 60 à 100.000 francs	22,0	4,3
De 100 à 150.000 francs	24,5	10,1
De 150 à 240.000 francs	24,7	15,9
De 240 à 300.000 francs	6,9	25,9
300.000 francs ou plus	7,5	31,9

Source : Enquête Patrimoine des ménages 2000. (INSEE).
(1) L'INSEE recense ici les produits d'épargne collectifs ou individuels avec sortie en rente viagère.

D'autre part, en l'absence de produits spécifiquement dédiés à l'épargne retraite, les Français recourent massivement à d'autres dispositifs d'épargne qui ne répondent pourtant que très imparfaitement aux exigences inhérentes à l'épargne retraite. Il s'agit notamment de deux dispositifs : le premier dans un cadre individuel - l'assurance vie ^{33 ( * )} - le second dans un cadre collectif - l'épargne salariale ^{34 ( * )} . A l'issue de la période d'épargne, le patrimoine ainsi accumulé peut être transformé en rente viagère.

Typologie simplifiée des dispositifs d'acquisition
à titre facultatif d'annuités de rente viagère

Viager collectif	Viager individuel
A adhésion obligatoire du salarié sur l'initiative facultative de l'employeur	- conversion d'un capital immobilier ou financier en rente (rente immédiate) ;
Prestations définies (art. 39 du code général des impôts) :	- sortie en rente viagère d'un contrat d'assurance vie (rente viagère immédiate ou différée) ;
- régimes « chapeaux » ou additifs
- capitalisation individuelle (art. 82 du code général des impôts)	- option de sortie en rente viagère d'un plan d'épargne populaire ou d'un plan d'épargne en actions.
- capitalisation collective à gestion de comptes individuels (art. 83 du code général des impôts)
- capitalisation collective à unités de rente ou points (art. 83 du code général des impôts et 441 du code des assurances)
A adhésion volontaire
Prestations définies :
- régime fonctionnant en répartition : Cref
Cotisations définies :
- régimes à cotisations définies fonctionnant en répartition : Cgos, Organic pour la partie facultative ;
- opérations collectives à adhésion facultative e capitalisation (régimes de la « loi Madelin » et des exploitants agricoles)
- régimes à unités de rentes ou points (Préfon).

Source : INSEE, Economie et Statistique, n° 348, 2001.

L'éclatement des dispositifs d'épargne retraite explique alors largement le faible développement des rentes viagères non obligatoires. L'ampleur des masses financières qui lui sont consacrées reste modeste par rapport aux autres produits d'épargne, comme l'observait le COR dans sa note précitée :

« Au total, la masse des versements annuels collectés en vue de rentes viagères au titre de la retraite pourrait être estimée à quelque 8,2 milliards d'euros (moins de 5 % de l'ensemble des versements aux régimes de retraite obligatoires et facultatifs), dont un peu plus de 3 milliards d'euros pour les contrats des articles 39, 82 et 83 du code général des impôts et 2,3 milliards d'euros au titre de la gestion interne d'entreprise, des institutions de retraite supplémentaire et des institutions de prévoyance. A titre de comparaison, la commission européenne estime à environ 10 % la part moyenne, parmi les Etats membres de l'Union, des retraites professionnelles (hors gestion interne d'entreprise et à l'exclusion des régimes individuels).

« Le montant des provisions mathématiques au titre des rentes viagères pour la retraite peut être estimé de 100 à 120 milliards d'euros en 1999, dont 23 milliards d'euros pour les contrats des articles 39, 82 et 83 du code général des impôts et 40 à 60 milliards d'euros pour la gestion interne d'entreprise, les institutions de retraite supplémentaire et les institutions de prévoyance. »

Les principaux dispositifs d'épargne en vue de la retraite

Nom du dispositif	Date de création	Public concerné	PRINCIPES					Nombre de bénéficiaires/encours des produits	Coût budgétaire annuel ( en millions d'euros)
			Cotisations ou prestations définies	Durée	Sortie	Fiscalité	Abondement
Article 39 du CGI		Salariés cadres supérieurs (collectif)	Prestations définies (régime « chapeau »)	Blocage jusqu'à la retraite	Rente	Contributions de l'entreprise déductibles de l'IR (85 % plafond sécurité sociale))	Oui, exclusivement	5,1 milliards d'euros de cotisations. Encours de 28 milliards d'euros
Article 82 du CGI		Salariés (individuel)	Cotisations définies (en % du salaire)	6 ans minimum	Rente ou capital	Sursalaire imposable, cotisations employeur déductibles (sous plafond)	Oui, exclusivement
Article 83 du CGI	1985	Salariés (individuel, cadre collectif)	Cotisations définies (en % du salaire)	Blocage mais portabilité	Rente	Cotisations employeur déductibles, déduction plafonnée du revenu imposable	Oui
Loi Madelin (1)	1994	Indépendants	Obligation annuelle de cotisation	Blocage jusqu'à la retraite	Rente	Déduction des cotisations retraite du bénéfice industriel et commercial	-	340.000 contrats retraite	549
COREVA (2)	1988	Exploitants agricoles	Cotisations définies (facultatif)	Blocage jusqu'à la retraite	Rente	Versements déductibles du revenu professionnel imposable	-	231.000 contrats
Préfon	1967	Fonctionnaires ou anciens fonctionnaires, leurs conjoints et veufs	Cotisations définies Régime facultatif par points	Pension entre 55 et 70 ans	Rente	Versements libres, déductibles du revenu (plafond 3.400 €). Rachat d'anuités jusqu'à l'âge de 16 ans	Non	261.000 adhérents, dont 60.000 retraités	91
Ancien CREF	1949	Enseignants et adhérents des mutuelles de la fonction publique	Prestations définies Régime par répartition	Blocage jusqu'à la retraite ; (10 ans minimum)	Rente	Cotisations déductibles du revenu	Non. Indexation sur fonction publique	450.000 adhérents
CGOS	1963	Fonctionnaires hospitaliers	Cotisations définies Régime par répartition	Blocage jusqu'à la retraite	Rente	Cotisations déductibles du revenu	Non. Rente garantie 5 ans	400.000 adhérents
FONPEL et CAREL	1993	Elus locaux	Cotisations définies Facultatif par points	Libre	Rente	Cotisations non déductibles du revenu. Rente partiellement imposée	Oui, à parité avec l'élu	6.000 adhérents de part et d'autre
PPESV	2001	Salariés	Cotisations définies	10 ans avec déblocage	Capital	Versements imposables, abondement exonéré (plafonds 2.300 et 4.600 €)	Oui	1,5 million de salariés Encours des fonds communs de placement d'entreprise : 47 milliards d'euros	1.452
PEE	1986	Salariés	Cotisations définies	5 ou 8 ans, avec déblocage	Capital	Abondements déductibles du bénéfice, versements exonérés si issus participation ou intéressement	Oui (plafonds 2.300 ou 3.450 €)
PEA	1992	Tous	Plafond annuel de 92.000 €	5 ans minimum pour défiscalisation	Rente ou capital	Plus-values exonérées ; déduction IR si sortie en rente après 8 ans	-	90 milliards d'euros	540
PEP assurance vie	1990	Tous	Plafond annuel de 92.000 €	8 ans pour défiscalisation	Rente ou capital	Exonération à la sortie	-	34 milliards d'euros	815
Assurance vie		Tous	Choix rente : certaine, temporaire ou viagère	8 ans pour défiscalisation	Rente ou capital	L'avantage initial a été supprimé. Plus-values exonérées si blocage 8 ans	-	Encours : 730 milliards d'euros	3.957

(1) Loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle.

(2) Régime supprimé pour cause de distorsion de concurrence, remplacé par des contrats d'assurance de groupe (loi d'orientation n° 97-1051 du 18 novembre 1997)

Source : d'après le rapport de M. Eric Woerth,. A.N. n° 858, mai 2003.

Et le COR de conclure :

« A partir de l'état des lieux, trois éléments paraissent devoir être soulignés :

« - des produits d'épargne directement dirigés vers la retraite existent déjà pour une part non négligeable de la population active ;

« - l'épargne financière pour la retraite est utilisée par les couches sociales les plus favorisées, ce qui d'ailleurs est cohérent avec le caractère dégressif en fonction du revenu du taux de remplacement assuré par les régimes de retraite obligatoires ;

« - l'analyse des produits offerts actuellement montre une grande variété de dispositifs, bénéficiant d'exonérations fiscales voire sociales diverses ; cette variété s'explique par des raisons historiques mais on peut s'interroger sur sa légitimité réelle sur le plan économique ou sur le plan de l'équité. »

b) Un accès diversifié et rendu plus équitable

La notion même d'épargne retraite a longtemps fait débat dans notre pays, quand bien même elle occupait déjà une place non négligeable dans notre système de retraite. Point n'est ici besoin de rappeler les débats qui ont accompagné l'adoption de la loi n° 97-277 dite « Thomas » du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite , puis l'abrogation de cette loi jamais appliquée par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 dite de modernisation sociale .

La polémique semble aujourd'hui avoir laissé la place à un certain consensus, fondé sur une vision pragmatique de la place et du rôle de l'épargne retraite ^{35 ( * )} .

En témoigne notamment le document élaboré le 11 avril 2003 à l'issue des travaux du « groupe confédéral » réunissant les partenaires sociaux et le Gouvernement et annexé à l'exposé des motifs du présent projet de loi qui souligne la nécessité, au titre des objectifs et des moyens de la réforme des retraites, de « prévoir un égal accès, pour ceux qui le souhaitent, à un complément de revenus par un dispositif d'épargne » .

De fait, il ne s'agit plus d'opposer de manière stérile répartition et capitalisation. Le choix a été clairement fait de faire de la répartition le socle de notre système de retraite.

En ce sens, le présent projet de loi cherche à apporter une réponse pragmatique aux carences de nos dispositifs d'épargne retraite pour garantir l'accès de tous à l'épargne retraite en élargissant les possibilités offertes et en garantissant tout à la fois son attractivité (par une incitation fiscale) et son équité (par un plafonnement global de l'incitation).

A ce titre, et au-delà de ces principes solennellement rappelés à l'article 78 du projet de loi, il a un double objet :

diversifier les produits d'épargne retraite pour garantir à tous la possibilité d'en bénéficier

Il prévoit d'abord de renforcer le deuxième pilier : celui de l'épargne retraite dans le cadre professionnel.

En ce sens, il s'inscrit dans la même logique que celle choisie en son temps par votre commission dans le cadre de ses conclusions sur la proposition de loi visant à améliorer la protection sociale par le développement de l'épargne retraite , rapportée par notre ancien collègue Charles Descours et adoptée par le Sénat le 14 octobre 1999 ^{36 ( * )} . Il transforme ainsi le plan partenarial d'épargne salariale volontaire (PPESV), créé par la loi n° 2001-152 du 19 février 2001 sur l'épargne salariale , en un plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite (PPESVR), nouveau produit d'épargne salariale spécifiquement dédié à la retraite (article 80). Il institue également un nouveau produit permettant la constitution d'une rente viagère - le plan d'épargne retraite (PER) ^{37 ( * )} - pouvant être souscrit dans un cadre collectif (article 79).

Il garantit ensuite, dans le cadre du troisième pilier - celui de la décision individuelle -, l'existence d'un produit d'épargne spécifiquement dédié à la retraite et pouvant être souscrit par tous : il s'agit du PER qui peut alors être souscrit à titre individuel.

garantir un accès équitable à l'épargne retraite

A l'heure actuelle, en fonction de leurs revenus et de leur situation professionnelle, nos concitoyens peuvent, pour certains d'entre eux, bénéficier de différents produits d'épargne retraite bénéficiant d'un régime social et fiscal favorable et sont alors en mesure de cumuler les avantages s'attachant à ces produits pour se constituer un complément de pension.

Cette situation est contraire à l'équité.

Aussi, le projet de loi prévoit-il, de manière certes un peu complexe, la mise en place d'une enveloppe globale de déductibilité fiscale s'appliquant à l'ensemble de produits d'épargne retraite afin de plafonner l'avantage fiscal attaché à ces produits (article 81). Ce plafond sera déterminé dans la prochaine loi de finances.

* ³¹ C'est-à-dire au titre du régime de base et des régimes complémentaires.

* ³² Rapport d'information n° 858, douzième législature, mai 2003. Votre rapporteur se permet d'ailleurs de renvoyer le lecteur à ce rapport pour une présentation plus détaillée des différents dispositifs existants.

* ³³ La Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) estime ainsi à 30 milliards d'euros l'ensemble des cotisations versées en 2002 au titre des contrats d'assurance vie à vocation de retraite.

* ³⁴ Les encours des fonds communs de placement d'entreprise (FCPE) s'élevaient à 47 milliards d'euros fin 2002.

* ³⁵ A cet égard, la création du F2R, qui constitue en pratique la mise en oeuvre à l'échelle nationale d'un supplément de retraite par capitalisation, a sans doute joué un rôle pédagogique non négligeable.

* ³⁶ Rapport n° 8, session ordinaire de 1999-2000.

* ³⁷ Le régime du PER devra néanmoins être précisé par une loi ultérieure.