EXAMEN DES ARTICLES
TITRE
I
-
DÉCENTRALISATION EN MATIÈRE
DE REVENU MINIMUM
D'INSERTION
Article premier
(art.
L. 262-2 du code de l'action sociale et des
familles)
Périodicité de la revalorisation du montant du
RMI
Objet : Cet article, qui modifie l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles, vise à entériner la pratique actuelle de la revalorisation annuelle, et non plus bisannuelle du RMI.
I - Le dispositif proposé
La loi n° 88-1088 du 1 er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion avait posé le principe d'une revalorisation bisannuelle du montant de l'allocation de RMI. Cette disposition était motivée par un souci de préserver au maximum, compte tenu des faibles revenus des allocataires, le pouvoir d'achat de l'allocation, en l'adaptant plus fréquemment que les autres prestations sociales à l'évolution des prix.
Dans la pratique, et depuis l'origine, le montant du RMI n'a jamais été revalorisé qu'une seule fois par an, comme l'ensemble des autres minima sociaux.
S'agissant de ces derniers, si les dates de revalorisation ne coïncident pas toujours, la revalorisation annuelle est la règle : ainsi l'allocation adulte handicapé (AAH) est revalorisée une fois par an, au 1 er juillet. En l'absence de disposition précise, le minimum vieillesse l'est également une seule fois par an, au 1 er janvier.
Le projet de loi entérine cette revalorisation annuelle, afin notamment de mettre fin au risque juridique lié à la méconnaissance de la règle de revalorisation bisannuelle.
II - La position de votre commission
La revalorisation du RMI est déterminée par l'inflation prévisionnelle telle qu'exprimée par le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances, sur le modèle adopté pour les prestations familiales.
La comparaison de l'évolution du montant du RMI et de l'évolution effective des prix montre que les revalorisations annuelles ont, par le passé, suffi à garantir le pouvoir d'achat de l'allocation. Ainsi, depuis la création du RMI, les revalorisations successives de celui-ci ont permis un gain de pouvoir d'achat d'environ 6 %.
Evolution comparée 1989 - 2002
Indice des prix et revalorisation du RMI (base 100 1990)
Il semble donc que, dans un régime d'inflation modérée comme celui que connaît notre pays depuis maintenant plus de 10 ans, une revalorisation annuelle permette de garantir le pouvoir d'achat de l'allocation.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 2
Transfert du
financement de l'allocation de RMI aux départements
Objet : Cet article vise, en supprimant la compétence dérogatoire de l'Etat en matière de financement du RMI, à mettre l'allocation à la charge des départements, au titre de leurs compétences générales en matière d'aide sociale.
I - Le dispositif proposé
L'attribution à l'Etat, par la loi du 1 er décembre 1988 précitée, du financement de l'allocation de RMI reposait à la fois sur des raisons de principe et sur des motivations d'ordre pratique :
- prestation de solidarité nationale constituant un droit objectif pour son bénéficiaire, le RMI devait être mis en oeuvre de façon uniforme sur l'ensemble du territoire, de façon à garantir l'égalité de traitement pour le bénéficiaire, quel que soit son lieu de résidence ;
- les incertitudes quant à la montée en charge financière du dispositif et au fonctionnement de cette allocation d'un type nouveau conduisaient à privilégier une mise en oeuvre par l'Etat qui paraissait mieux à même de maîtriser les aléas du dispositif.
Mais le financement par l'Etat du RMI (article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles) conduisait à prévoir son inscription parmi les dépenses d'aide sociale qui, par dérogation au principe général fixé par les lois de décentralisation, étaient à la charge de l'Etat.
La suppression du 3° de l' article L. 121-7 et de l' article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles met donc fin à la compétence de l'Etat en matière de financement de l'allocation de RMI. Celle-ci relèverait donc désormais du droit commun des prestations d'aide sociale légales, à la charge des départements aux termes de l' article L. 121-1 du code de l'action sociale et des familles.
II - La position de votre commission
Comme l'a déjà indiqué votre commission, il est incontestable que la pratique de partage de la responsabilité entre le département et le préfet, qui caractérise actuellement le pilotage du dispositif d'insertion des bénéficiaires du RMI n'est pas satisfaisante.
Ainsi, les critiques adressées dès l'origine à cette répartition des compétences se sont révélées fondées. Les différents partenaires de l'Etat n'ont pas été suffisamment responsabilisés : les CAF n'ont pas été intéressées aux résultats du contrôle et les départements ont vu, à travers le mécanisme d'inscription obligatoire des crédits d'insertion, leurs dépenses totalement contraintes.
Au-delà de ces critiques liées à l'architecture adoptée en 1988 et que votre commission a déjà largement développées 18 ( * ) , il convient de rappeler que le caractère dérogatoire de l'attribution d'une prestation d'aide sociale légale à l'Etat avait été critiqué dès l'origine par votre commission, qui dénonçait l'entorse faite à l'esprit des lois de décentralisation adoptées à peine cinq ans auparavant. C'est la raison pour laquelle M. Pierre Louvot, rapporteur, précisait : « il faut dès à présent envisager le moment où, l'expérience faite et les imperfections constatées en voie d'être corrigées, un mouvement de décentralisation interviendra comme cela s'est déjà passé pour la quasi-totalité des autres formes d'actions sociales. » 19 ( * )
Votre commission s'est toutefois interrogée sur la nécessité d'aller au-delà de l'unification souhaitable du pilotage de l'insertion, en transférant la gestion de l'allocation elle-même au département.
La clarification des responsabilités aurait pu, par exemple, prendre la forme d'une responsabilisation accrue des CAF et des caisses de MSA dans le processus d'attribution du RMI et d'un transfert intégral du seul dispositif d'insertion au département, ainsi que le suggérait le rapport de l'Observatoire de l'action sociale décentralisée (ODAS) 20 ( * ) .
Face aux inquiétudes légitimes d'inégalités de traitement des allocataires du RMI selon leur lieu de résidence, on ne peut que rappeler que le RMI est et reste une prestation de solidarité nationale, qui traduit un droit inscrit dans la Constitution : « Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état de santé physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'impossibilité de travailler, a droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence » 21 ( * ) . L'Etat doit rester le garant de ce droit et conserver, à ce titre, un droit de regard sur la mise en oeuvre de la gestion du RMI par le département. Consciente de cette responsabilité, votre commission s'attache par ailleurs à renforcer ce rôle d'évaluation, en précisant les obligations de transparence à la charge des départements et les outils de contrôle de l'Etat 22 ( * ) .
Il reste que, dans la logique de la décentralisation, le maintien d'une séparation entre la gestion de l'allocation elle-même et le pilotage de l'insertion ne peut que nuire à la responsabilisation des départements.
Dans la mesure enfin où l'Etat conserve la responsabilité de fixer tant le montant de l'allocation que ses règles d'attribution, les objections à une décentralisation de l'allocation sont en réalité davantage liées à la capacité des départements à faire face aux dépenses qu'à une opposition de principe.
Sous les réserves formulées ci-après à l'article 3, s'agissant des modalités de la compensation aux départements des charges liées au RMI, votre commission vous propose donc d'adopter cet article sans modification.
Article 3
Conditions
financières de la décentralisation des RMI et RMA
Objet : Cet article a pour objet de définir les conditions dans lesquelles les départements disposeront de recettes nouvelles pour financer la décentralisation du RMI et du RMA.
I - Le dispositif proposé
Le présent article prévoit les conditions financières entourant la décentralisation du RMI et la création du RMA.
Il dispose que les charges financières résultant des « transferts et création de compétences » , réalisés par le présent projet de loi, seront compensés par l'attribution aux départements « de ressources équivalentes constituées d'une partie du produit d'un impôt perçu par l'Etat ».
Les conditions de cette « attribution » sinon de cette compensation sont renvoyées à la loi de finances, dont on peut déduire qu'il s'agit de la loi de finances pour 2004, le présent dispositif devant entrer en vigueur au 1 er janvier 2004.
La portée du présent article, au demeurant très flou, a été utilement complétée par M. François Fillon lors de son audition par votre commission. Ainsi, et en joignant ces informations à celles contenues dans l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, est-on en mesure de préciser :
- que la ressource consisterait en l'attribution d'une quote-part fixe de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), dont le produit suivrait l'évolution du rendement de la taxe ;
- que le montant de cette quote-part, c'est-à-dire « le transfert des crédits sera basé sur la dépense réelle de l'Etat en 2003 » 23 ( * ) .
Cette « dépense réelle » ne sera connue qu'une fois arrêtée l'exécution du budget de 2003. Les crédits RMI inscrits en loi de finances initiale (4,46 milliards d'euros) ne représentent que le montant des prestations versées. La « dépense réelle » devrait, en outre, tenir compte d'autres dépenses (charges administratives, etc.).
II - La position de votre commission
Un transfert de compétences conforme aux nouveaux canons de la décentralisation
La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a posé, dans son article 6, un certain nombre de garanties financières pour la dévolution de compétences aux collectivités territoriales et notamment :
- que tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. De même, toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ;
- que la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales.
Ces dispositions renforcent, par leur nature et leur portée, les garanties déjà inscrites dans la loi, aux articles L. 1614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.
Le présent transfert de compétences se fera donc sur le fondement de ces dispositions :
- le transfert du RMI sera compensé par l'attribution d'une part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) à due concurrence des sommes qui étaient consacrées par l'Etat au financement de l'allocation ;
- la création du RMA doit constitutionnellement être accompagnée des recettes nécessaires à son financement - vraisemblablement une fraction additionnelle de TIPP ;
- les transferts de fiscalités seront à considérer comme « solde de tout compte » , c'est-à-dire que les départements seront désormais les seuls responsables de la charge financière du RMI. Un tel mécanisme crée une forme d'intéressement des départements à la gestion du RMI et au succès de la politique d'insertion.
Un défi financier pour les départements
Le transfert de la compétence du RMI et du RMA en contrepartie d'une fraction de fiscalité constitue les « termes d'un échange » .
Ce faisant, les départements s'exposent au double risque d'une modification de ces termes.
- L'appréciation ou la dégradation des termes de l'échange
Le transfert recettes/dépenses sera équitable si le dynamisme de ces deux flux financiers est équivalent.
Or, en l'état, il n'est guère possible de prévoir avec précision les évolutions des dépenses de RMI et des recettes de TIPP, qui dépendent toutes deux de la croissance économique 24 ( * ) .
Tout au plus, votre rapporteur peut-il considérer l'évolution des termes de l'échange selon des évolutions divergentes par le passé de chacune des variables.
Evolution des termes de l'échange
en fonction
d'une évolution annuelle de X % pendant 5 ans
(en %)
|
Recettes TIPP |
|||||
|
Dépenses RMI |
- 5 |
- 2 |
0 |
2 |
5 |
|
- 5 |
0 |
15 |
22 |
30 |
60 |
|
- 2 |
- 15 |
0 |
10 |
20 |
30 |
|
0 |
- 22 |
- 10 |
0 |
10 |
22 |
|
2 |
- 30 |
- 20 |
- 10 |
0 |
15 |
|
5 |
- 60 |
- 30 |
- 22 |
- 15 |
0 |
Ainsi, si au bout de 5 ans, les recettes de TIPP ont augmenté de 2 % par an et les dépenses de RMI de 5 % par an, la valeur de la compensation sera dégradée de 15 %.
Le tableau, assez fruste, a le mérite de démontrer la dynamique d'un échange compétences/recettes.
- La modification des termes de l'échange
En effet, l'Etat demeure l'autorité compétente pour fixer l'essentiel des critères relatifs à la recette et à la dépense : assiette et taux de la TIPP, critères d'éligibilité à la prestation, ainsi qu'un éventuel « coup de pouce » à son montant.
A titre d'exemple, votre rapporteur a procédé à une simulation rétrospective de l'évolution recettes/dépenses sur la base d'un transfert fictif du RMI en 1993.
Si le RMI avait été décentralisé en 1993...
(en millions d'euros)
|
RMI prestations versées 1 (1) |
TIPP
|
Perte départementale (3 = 1 - 2) |
Perte départementale cumulée |
|||
|
1993 |
2.411 |
2.411 |
||||
|
1994 |
2.898 |
20,2 % |
2.692 |
11,64 % |
206 |
206 |
|
1995 |
3.175 |
9,6 % |
2.734 |
1,55 % |
441 |
697 |
|
1996 |
3.407 |
7,3 % |
2.830 |
3,52 % |
577 |
1.225 |
|
1997 |
3.699 |
8,6 % |
2.869 |
1,40 % |
830 |
2.054 |
|
1998 |
4.153 |
2,3 % |
2.935 |
2,30 % |
1.218 |
3.272 |
|
1999 |
4.337 |
4,4 % |
3.084 |
5,05 % |
1.254 |
4.525 |
|
2000 |
4.319 |
-0,4 % |
3.036 |
- 1,53 % |
1.283 |
5.808 |
|
2001 |
4.323 |
0,1 % |
2.928 |
- 3,55 % |
1.395 |
7.203 |
|
2002 |
4.460 |
9,6 % |
2.998 |
2,36 % |
1.462 |
8.665 |
1 Hors prime de Noël et coût de gestion
Ainsi, si le transfert avait été réalisé il y a dix ans, il en aurait coûté 8,6 milliards d'euros aux départements, notamment du fait des revalorisations du RMI et de l'aménagement de l'assiette de TIPP.
Ainsi doit-il être acté que toute modification, dégradant les termes de l'échange, par le biais d'une revalorisation de la prestation supérieure à l'indice des prix ou la modification de l'assiette ou du taux de TIPP, devra être compensée aux départements, ces derniers restant in fine responsables sur leurs deniers de l'évolution du nombre de RMIstes. Il leur appartient d'en réduire le nombre progressivement mais il s'agit là d'un défi tout autant humain que financier.
Les interrogations en suspens
Au-delà de ces observations, votre rapporteur se bornera à formuler trois observations :
- la question de la « prime de Noël » désormais traditionnelle. Cette prime, attribuée en fin d'année hors de toute base légale, fait l'objet d'une régularisation en collectif budgétaire. L'étude d'impact précise que « les transferts de crédits représentatifs seront basés sur la dépense réelle de l'Etat pour 2003 » . Une prime de fin d'année sera-t-elle décidée en 2003 ? Cette somme sera-t-elle comptabilisée ? Votre rapporteur ne saurait en l'état présumer d'une décision qu'il appartient au Gouvernement de prendre en fin d'année. Pour mémoire, le coût de cette prime en 2002 s'est élevé à 228 millions d'euros. Si cette pratique devait être pérennisée, alors l'Etat devra en compenser le montant aux départements ;
- le coût de la charge administrative . Des personnels dans les administrations centrales et surtout les DDASS sont en charge de la gestion du dispositif. Cette charge administrative se traduira, par un surcoût financier, pour les départements. Aussi, les crédits relatifs à ces personnels, dont le montant exact est inconnu puisqu'ils ne sont pas isolés dans les crédits des ministères sociaux, devront être transférés aux départements à défaut de pouvoir transférer physiquement les personnels concernés. Votre rapporteur entend ici préciser que cette charge se rattache aux « charges financières » mentionnées au présent article ;
- la question de la péréquation entre les départements . Le présent article ne prévoit aucun mécanisme de solidarité destiné à, selon l'article 72-2 de la Constitution, « favoriser l'égalité entre les départements ».
Cette disposition est-elle en l'espèce contraignante ? Au regard du caractère récent de cette disposition, introduite voici deux mois par la révision constitutionnelle précitée, votre rapporteur ne saurait répondre.
Sous le bénéfice de ces observations, et sous la réserve des observations et propositions d'amendements formulées par la commission des finances saisie pour avis de cet article, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 4
(art.
L. 262-14, L. 262-17, L. 262-19, L. 262-21, L. 262-23,
L. 262-24,
L. 262-27, L. 262-28, L. 262-35, L. 262-36 et
L. 262-44
du code de l'action sociale et des familles)
Attribution
au président du conseil général des pouvoirs de
décisions individuelles en matière de RMI
Objet : Cet article vise à transférer l'ensemble des pouvoirs du préfet en matière de décisions individuelles relatives à l'allocation de RMI au président du conseil général.
I - Le dispositif proposé
Cet article organise le transfert des compétences en matière de décisions individuelles relatives à l'allocation de RMI qui, conformément à la répartition des compétences établie par la loi précitée du 1 er décembre 1988, appartenaient aux préfets.
Le président du conseil général devient ainsi seul compétent pour :
- l'attribution initiale de l'allocation (premier alinéa de l'article L. 262-19) ;
- pour sa prorogation au-delà des trois premiers mois (deuxième alinéa de l'article L. 262-19) ;
- sa suspension (articles L. 262-19, L. 262-21 et L. 262-23) ;
- la reprise du versement après une période de suspension (article L. 262-24) ;
- pour la radiation définitive des bénéficiaires (article L. 262-28) .
Il devient également seul compétent pour accorder une dispense de créance d'aliment (article L. 262-35) , un acompte ou des avances sur droits supposés (article L. 262-36) et organiser, avec l'accord du bénéficiaire, le mandatement de l'allocation auprès d'un organisme agréé (article L. 262-44) .
C'est encore à lui qu'il revient désormais, sans préjudice de l'initiative du bénéficiaire, de demander une révision du contrat d'insertion (article L. 262-23) . S'agissant de la révision du montant de l'allocation, celle-ci peut être demandée par le bénéficiaire, l'organisme payeur ou le président du conseil général (article L. 262-27) .
Au-delà de ces pouvoirs en matière de décisions individuelles et afin de permettre au département de piloter l'ensemble du dispositif d'instruction des demandes de RMI, l'agrément des associations et des organismes à but non lucratif habilités à instruire les demandes de RMI est également transféré au département (article L. 262-14) .
Enfin, c'est dorénavant le président du conseil général qui est destinataire des informations relatives aux ressources et à la situation de famille des demandeurs recueillies par les centres communaux d'action sociale (article L. 262-17) .
II - La position de votre commission
Le transfert au président du conseil général du pouvoir de prendre les décisions individuelles relatives à l'allocation est, avec le financement de l'allocation elle-même, le coeur du processus de décentralisation du RMI.
Votre commission tient à rappeler que ce processus est en totale conformité avec les nouvelles dispositions issues de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République qui dispose que : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon. »
L'échelon départemental paraît particulièrement pertinent en matière d'attribution de l'allocation car il permet à la fois la proximité indispensable pour apprécier la situation de la personne au regard de son environnement familial et social et la connaissance du tissu local et de l'offre d'insertion nécessaire à une définition réaliste et adaptée des actions d'insertion pour chaque individu, ainsi qu'au contrôle de la démarche d'insertion.
Sans revenir sur l'économie d'ensemble de la décentralisation du RMI, il convient également de souligner plus spécialement les gains attendus en termes de simplification et d'efficacité dans la gestion de l'allocation elle-même, tant du point de vue des services sociaux que de l'allocataire.
Ainsi que le mentionne l'étude d'impact du projet de loi, « les résultats attendus résident dans la simplicité et la lisibilité du nouveau dispositif grâce à la réduction du nombre d'interlocuteurs des allocataires (les DDASS n'intervenant plus sur les situations individuelles). »
Sur cet article, votre commission vous propose un amendement rédactionnel visant à rectifier une erreur matérielle.
Elle observe par ailleurs que le présent article n'épuise pas le « balayage » du chapitre du code de l'action sociale et des familles consacré au RMI pour y substituer le président du conseil général au représentant de l'Etat dans le département. Les autres articles du présent projet de loi y contribuent en tant que de besoin à travers des abrogations et de nouvelles rédactions.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 5
(art. L. 262-9
et L. 262-9-1 du code de l'action sociale et des
familles)
Règles applicables aux ressortissants de l'Union
européenne
et de l'Espace économique européen en
matière de RMI
Objet : Cet article vise à adapter les règles relatives à l'accès des étrangers au bénéfice du RMI au cas particulier des ressortissants de l'Union européenne et de l'Espace économique européen.
I - Le dispositif proposé
Le présent article a pour objet d'adapter les conditions d'attribution du RMI aux modifications intervenues en droit communautaire en matière de liberté de circulation.
Le paragraphe I exclut ainsi les ressortissants de l'Union européenne et des Etats parties à l'accord sur l'espace économique européen des dispositions applicables à l'ensemble des étrangers en matière de conditions de séjour.
L' article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles prévoit en effet, pour les ressortissants étrangers une condition spécifique, en sus des conditions de résidence, d'âge, de ressources et d'engagement à suivre une action d'insertion, liée à la nature de leur séjour en France.
|
Sous réserve des conditions de résidence, d'âge, de ressources et d'engagement à suivre une action d'insertion, peuvent demander le bénéfice du RMI les étrangers titulaires : - d'une carte de résident ; - d'une carte de séjour temporaire, à validité professionnelle, justifiant d'au moins 3 ans de résidence régulière en France ; - d'une carte de séjour temporaire avec mention « vie privée et familiale » ; - d'un certificat de résidence de ressortissant algérien de 10 ans, soit d'une durée d'un an à validité professionnelle justifiant d'au moins 3 ans de résidence régulière en France ou d'un récépissé de demande de l'un de ces titres ; - d'un récépissé de demande de titre de séjour valant autorisation de séjour portant la mention « reconnu réfugié » d'une durée supérieure à 6 mois ou d'un récépissé portant la mention « reconnu réfugié » d'une durée supérieure à 3 mois ; - d'un certificat de réfugié ; - d'un titre d'identité andorran ; - d'un passeport monégasque ; - d'un titre équivalent. |
Les ressortissants de l'Union européenne et des Etats parties à l'accord sur l'espace économique européen étaient jusqu'ici soumis à la même obligation, même si les conditions de délivrance de ces titres de séjour sont simplifiées à leur égard.
Or, dans un souci de simplification et conformément aux engagements pris par la France, l'Allemagne, l'Espagne et l'Italie dans la déclaration de Marseille du 29 juillet 2000, le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France 25 ( * ) , présenté en conseil des ministres le 30 avril dernier, prévoit de supprimer l'obligation, pour ces ressortissants, de détenir un titre de séjour.
C'est la raison pour laquelle l' article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles doit désormais préciser que les conditions liées à la détention d'un titre de séjour ne sont pas applicables aux ressortissants de l'Union européenne et des Etats parties à l'accord sur l'espace économique européen.
Le paragraphe II (article L. 262-9-1) est de coordination : il prévoit que les ressortissants européens devront remplir « les conditions exigées pour bénéficier d'un droit au séjour » .
La dispense de titre de séjour envisagée n'équivaudrait en effet pas à un droit au séjour inconditionnel : il s'agirait seulement d'une simplification administrative et d'un allégement des tâches pour les services chargés de la délivrance des titres de séjour.
En l'absence de titre de séjour formalisé, les ressortissants européens devront malgré tout remplir un certain nombre de conditions pour séjourner en France :
- exercer une activité professionnelle ou salariée, avoir exercé une telle activité pendant 10 ans ou être le conjoint, l'enfant de moins de 21 ans ou l'ascendant à charge d'une personne répondant à ces conditions ;
- s'agissant des pensionnés, retraités et des inactifs, disposer de ressources suffisantes et d'une carte d'assuré social.
L'articulation de ces nouvelles dispositions avec les conditions générales d'attribution du RMI conduit, de fait, à restreindre le bénéfice d'allocation aux seuls ressortissants communautaires ayant exercé en France une activité professionnelle ou salariée et aux personnes à leur chargée âgées de plus de 25 ans.
II - La position de votre commission
La disparition d'un titre de séjour matérialisé ne change en réalité en rien la situation des ressortissants communautaires et des Etats parties à l'accord sur l'espace économique européen au regard du droit au RMI. La modification proposée par le présent article est donc de pure coordination avec l'allégement des formalités en matière d'immigration : le titre de séjour disparaissant pour ces ressortissants, il devient impossible de s'y référer pour l'attribution du RMI.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 6
(art. L. 262-13
du code de l'action sociale et des familles)
Information des allocataires du
RMI
Objet : Cet article rend obligatoire une information du demandeur sur les droits et obligations de l'allocataire du RMI lors du dépôt de sa demande.
I - Le dispositif proposé
L' article L. 262-13 du code de l'action sociale et des familles se bornait jusqu'ici à prévoir l'obligation pour le demandeur de s'engager, dès le dépôt de sa demande, à participer par la suite à une démarche d'insertion.
Afin de permettre au demandeur de s'engager en toute connaissance de cause, le présent article dispose que cet engagement est précédé d'une information complète sur les droits et les obligations liés au statut d'allocataire du RMI.
Cette information sera dispensée par les organismes auprès desquels le demandeur aura déposé son dossier, à savoir le centre communal d'action sociale (CCAS) de sa commune de résidence, les services sociaux départementaux, les associations agréées comme lieu de dépôt des demandes de RMI et, désormais, les caisses d'allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole ayant reçu l'agrément du président du conseil général (cf. article 7 ci-après) .
II - La position de votre commission
L'intuition initiale du RMI, ainsi que le soulignait M. Pierre Louvot, rapporteur, lors du vote de la loi relative au revenu minimum d'insertion en 1998, reste le « lien qui doit nécessairement exister entre l'attribution de l'allocation et l'insertion sociale ou professionnelle du bénéficiaire » . C'est la raison qui avait conduit à exiger de l'intéressé, dès le dépôt de sa demande, un engagement à suivre les actions d'insertion qui seraient convenues avec lui après l'attribution de l'allocation.
Il reste que, comme le rappelait M. Bruno Dulac, volontaire permanent d'ATD Quart-Monde entendu par votre rapporteur, beaucoup d'allocataires n'ont pas une vision claire de l'engagement réciproque que comporte l'allocation de RMI.
Votre commission ne peut que se féliciter qu'un accent soit mis sur l'information des bénéficiaires. Elle souligne d'ailleurs le caractère primordial de cette information initiale, qui conditionne, pour une large part, l'adhésion de l'allocataire à la démarche qui lui sera ultérieurement proposée.
Reste à savoir quelle forme prendra cette information. Il convient notamment de rappeler la fréquence élevée de l'illettrisme parmi les bénéficiaires du RMI. Une information accessible suppose donc un engagement des organismes instructeurs qui soit autre chose que la mise à disposition d'un simple dépliant. Compte tenu de l'engorgement des divers interlocuteurs concernés, il est à craindre que celle-ci soit réduite à son strict minimum.
L'efficacité de cette mesure dépendra in fine des moyens mobilisés par les organismes instructeurs pour diffuser cette information.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 7
(art. L. 262-14
du code de l'action sociale et des familles)
Liste des organismes
habilités à instruire les demandes de RMI
Objet : Cet article ouvre aux demandeurs la possibilité de déposer leur demande d'allocation auprès des caisses d'allocations familiales et des caisses de la Mutualité sociale agricole.
I - Le dispositif proposé
Dès l'origine, le dispositif adopté a fait le choix de la multiplicité des guichets auprès desquels le demandeur peut déposer sa demande d'allocation. Au dépôt auprès des services sociaux départementaux et des CCAS, lesquels accueillaient déjà les demandes d'admission à l'aide sociale, avait été ajoutée la possibilité de déposer son dossier auprès d'une association agréée à cet effet.
Cette multiplicité des guichets était motivée par une volonté de rapprocher les institutions des bénéficiaires potentiels dont la mobilité pouvait être réduite du fait d'une situation précaire et qui pouvaient avoir des difficultés à situer le bon interlocuteur parmi l'ensemble des guichets publics existants.
Le présent article va donc dans le même sens, en ajoutant aux organismes précités les CAF et les caisses de MSA. Pour participer à l'instruction des dossiers de RMI, celles-ci devront toutefois être agréées par le président du conseil général.
Il est à ce jour difficile d'estimer la proportion des dossiers qui pourront être ainsi directement instruits par les CAF et les caisses de MSA. On notera toutefois que près de 60 % des allocataires du RMI touchent d'autres prestations gérées par les caisses, au premier rang desquelles les allocations logement. Pour ces bénéficiaires, les caisses pourront jouer le rôle d'un interlocuteur unique et faciliter leurs démarches.
II - La position de votre commission
La possibilité ouverte aux CAF et aux caisses de MSA, sous réserve de leur agrément par le président du conseil général, de procéder à l'instruction administrative des dossiers est sans aucun doute un gage de simplification pour les allocataires, d'autant plus que celles-si sont par ailleurs confirmées dans la gestion de la liquidation et du versement de l'allocation.
Elle pourrait également permettre un traitement plus rapide et plus efficace des demandes. Le traitement de celles-ci, tant par les services sociaux que par les CCAS et les associations, fait en effet l'objet de critiques récurrentes.
La Cour des comptes, dans son rapport public de 1995, relevait en effet « de fréquentes déficiences des services chargés de mettre en forme les demandes d'allocation ». Elle ajoutait que « les instructeurs manquent à leur obligation d'assistance dans les démarches liées à l'exploration des droits potentiels des demandeurs à d'autres prestations » et que « des taux de rejet des dossiers présentés aux caisses, souvent supérieurs à 10 %, témoignent de défaillances des services locaux sur des points essentiels comme la période de référence des ressources, le nombre de personnes à charge, le contrôle de la subsidiarité ».
Il est évident que les CAF et les caisses de MSA, du fait des prestations qu'elles versent par ailleurs, peuvent traiter plus facilement l'instruction d'une allocation sous condition de ressources comme le RMI.
Toutefois, si la caisse centrale de la MSA semble prête à s'investir dans le domaine de l'instruction des demandes de RMI, la CNAF, elle, reste plus prudente : les caisses s'engageraient au cas par cas avec les départements, au vu notamment de leurs effectifs et de la configuration de leurs locaux. En tout état de cause, les caisses demandent à être rémunérées pour ce service qui sort de leur attribution légale de liquidation et de versement de l'allocation. On observera que cette dernière attribution (cf. article 13 ci-après) s'inscrit elle-même dans le cadre d'une convention avec le département.
Votre commission approuve cette prudence et plaide davantage pour une amélioration des circuits d'échange d'information avec les autres organismes instructeurs.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 8
(art. L. 262-15
du code de l'action sociale et des familles)
Instruction administrative des
dossiers de RMI
Objet : Cet article consacre la séparation entre l'instruction administrative et l'instruction sociale des demandes de RMI.
I - Le dispositif proposé
Le présent article comporte une nouvelle rédaction de l'article L. 262-15 du code de l'action sociale et des familles qui établit une distinction entre instruction administrative et instruction sociale des demandes de RMI : désormais, seule l'instruction administrative demeure du ressort des organismes auprès desquels la demande est déposée.
En conséquence, l'obligation pour l'organisme instructeur, que comportait l'actuelle rédaction de l'article L. 262-15 , de désigner en son sein un référent chargé de coordonner les différents aspects des actions d'insertion à engager par le bénéficiaire est supprimée. Elle relèvera du président du conseil général, dorénavant chargé de l'instruction sociale des demandes, et notamment de l'élaboration, avec les demandeurs, du contrat d'insertion 26 ( * ) .
Le présent article confirme l'obligation pour les organismes payeurs que sont les CAF et les caisses de MSA d'apporter leur concours à l'instruction administrative des dossiers, en particulier pour ce qui concerne l'appréciation des ressources des demandeurs.
Ce « concours à l'instruction administrative » apporté par les organismes payeurs ne vise naturellement que les situations où ces organismes n'ont pas eux-mêmes instruit le dossier au titre de l'agrément accordé par le président du conseil général en application de l'article L. 262-14 du code de l'action sociale et des familles dans la rédaction résultant de l'article 7 (cf. ci-dessus).
II - La position de votre commission
Lors de l'instauration du RMI en 1988, le choix de lier instruction administrative et sociale des demandes de RMI avait été fait pour instaurer une relation instantanée entre allocation et insertion.
Or, si l'objectif était louable, il a, en pratique, été rapidement dévoyé, du fait que l'instruction des dossiers, loin d'être assurée, comme le législateur l'avait imaginé, par des travailleurs sociaux capables d'établir ce lien, a été très vite confiée à des services administratifs, davantage à même de gérer la complexité des règles de calcul des ressources et de mettre en oeuvre le caractère subsidiaire de l'allocation.
Au demeurant, comme le soulignait le rapport précité de l'ODAS en mars 2003 27 ( * ) : « lorsque ce sont des professionnels du social qui s'impliquent dans l'instruction du dossier, ils sont moins disponibles pour effectuer un véritable accompagnement individualisé, et encore moins pour participer à la construction d'une offre collective d'insertion. »
Le recentrage opéré sur l'aide à la constitution du dossier initial et sur l'instruction administrative devrait ainsi permettre une meilleure qualité des dossiers transmis aux CAF ou aux caisses de MSA et, par conséquent, un délai de traitement et de mise en paiement des allocations plus rapide, pour le plus grand bénéfice des demandeurs.
Dans ces conditions, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 9
(art. L. 262-18
du code de l'action sociale et des familles)
Domiciliation des demandeurs de
RMI
Objet : Cet article modifie les règles applicables en matière de domiciliation des demandeurs de RMI sans domicile ni résidence fixe.
I - Le dispositif proposé
Le bénéfice de l'allocation de RMI est subordonné à une condition de résidence qui détermine l'ouverture du droit et le lieu de dépôt de la demande.
Les personnes sans résidence stable doivent donc élire domicile auprès d'une association agréée pour pouvoir demander le bénéfice de l'allocation.
Les modifications apportées par le présent article à l'article L. 262-18 du code de l'action sociale et des familles portent sur quatre points :
- conformément à la logique de la décentralisation de la gestion de l'allocation, l'agrément conjoint du préfet et du président du conseil général qui était nécessaire aux associations pour recevoir les élections de domicile devient un agrément prononcé par le seul président du conseil général (a] du paragraphe 1° du I) ;
- les CCAS deviennent des lieux possibles d'élection de domicile au titre du RMI. Il convient de souligner que, contrairement aux associations, ces derniers n'ont pas besoin d'être agréés pour recevoir ces demandes (b] du paragraphe 1° du I) ;
- il reviendra dorénavant au président du conseil général de désigner, dans le ressort de chaque commission locale d'insertion (CLI), un organisme tenu de recevoir toute déclaration de domicile. Le présent article (paragraphe 3 du I) prévoit, par ailleurs, un pouvoir de substitution du préfet, en cas de carence du président du conseil général dans la désignation de cet organisme ;
- les personnes sans domicile ni résidence fixe, c'est-à-dire les personnes exerçant une activité ambulante et plus largement les gens du voyage, pourront désormais élire domicile auprès d'un organisme ou CCAS situé dans une commune autre que leur commune de rattachement.
La loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 relative à l'exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe prévoit en effet une obligation, pour ces personnes, de choisir une commune de rattachement afin de pouvoir obtenir le titre de circulation nécessaire à l'exercice de leur activité. Le rattachement à une commune produit les effets attachés au domicile pour un certain nombre de formalités, comme la célébration du mariage ou les obligations fiscales.
Lorsqu'elles demandent le bénéfice de l'aide sociale dans un département autre que celui dans lequel est située leur commune de rattachement, les personnes sans domicile ni résidence fixe doivent actuellement s'adresser directement à la commission départementale d'aide sociale (CDAS), qui statue sur ces demandes à titre dérogatoire, au terme d'une procédure longue. La compétence des CDAS n'est d'ailleurs pas sans poser de problème au regard du droit européen, dans la mesure où cette instance est également compétente à titre contentieux en matière d'aide sociale.
S'agissant de demandes d'aide sociale, la complexité de ces procédures est sans aucun doute une limite à l'accès aux droits. C'est la raison pour laquelle l' article 79 de la loi n° 2002-73 de modernisation sociale a d'ores et déjà prévu la possibilité d'élire domicile auprès d'un organisme agréé ou d'un CCAS pour l'accomplissement des obligations liées à la législation relative à la sécurité sociale et aux travailleurs sans emploi.
Le présent article (paragraphe 2° du I) étend donc aux demandes de RMI la possibilité pour ces personnes d'élire domicile auprès d'organismes situés hors de leur commune de rattachement.
II - La position de votre commission
L'élargissement aux CCAS de la possibilité de recevoir des déclarations d'élection de domicile va incontestablement dans le sens de l'amélioration de l'accès aux droits pour les bénéficiaires. Compétents pour instruire l'ensemble des demandes d'aide sociale, ils sont sans doute le guichet le plus connu des publics en situation de précarité.
Votre commission observe par ailleurs que la désignation par le préfet d'un organisme tenu de recevoir les déclarations d'élection de domicile pourrait sembler superflue, dans la mesure où seul l'agrément, auquel ne sont pas soumis les CCAS, peut préciser les conditions dans lesquelles les organismes peuvent refuser de recevoir ces déclarations. Les CCAS seraient donc a contrario tenus de les recevoir.
Cette procédure viserait donc à désigner, en sus des CCAS, un organisme associatif tenu de recevoir les déclarations d'élection de domicile. Dans la mesure où le public visé par ces dispositions est souvent un public très désocialisé, la désignation d'une association spécialisée, plus proche des personnes concernées, peut en effet être nécessaire.
Malgré la fin de l'agrément conjoint, votre commission estime que les départements devraient veiller, dans la mesure du possible, à désigner cet organisme, en tenant compte des agréments délivrés au titre de la CMU ou encore de la législation relative à la sécurité sociale. L'amélioration de l'accès aux droits passe en effet aussi par une simplification et une unification de ces dispositifs, afin d'éviter qu'une même personne puisse être amenée à avoir un domicile différent pour chaque prestation, faute d'avoir accès à un organisme habilité pour l'ensemble des dispositifs.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 10
(art.
L. 262-20 du code de l'action sociale et des familles)
Renouvellement
du droit à l'allocation
Objet : Cet article définit les conditions du renouvellement du droit à l'allocation et supprime l'avis de la commission locale d'insertion à l'occasion de ce renouvellement.
I - Le dispositif proposé
Le présent article, qui pose une nouvelle rédaction de l'article L. 262-20 du code de l'action sociale et des familles , tire les conséquences du recentrage des commissions locales d'insertion (CLI) sur leur rôle de définition de l'offre d'insertion, en supprimant leur avis sur la mise en oeuvre du contrat d'insertion nécessaire au renouvellement du droit à l'allocation.
La suppression de l'avis de la CLI sur la mise en oeuvre du contrat entraîne la suppression d'un des cas de suspension de l'allocation : en effet, le défaut de transmission de l'avis de la CLI entraînait jusqu'ici un différé dans la décision de renouvellement et l'impossibilité pour celle-ci de rendre un tel avis, du fait de la mauvaise volonté de l'allocataire, pouvait conduire à la suspension du versement de l'allocation.
Au total, la décision de renouvellement de l'allocation est désormais prise par le seul président du conseil général, au vu de la mise en oeuvre du contrat d'insertion ou d'un nouveau contrat, dont il apprécie lui-même la mise en oeuvre.
II - La position de votre commission
L'examen, par les CLI, de l'ensemble des contrats individuels a très vite conduit à un engorgement de ces instances qui a nui tant à leur rôle d'animation de l'offre locale d'insertion qu'à la qualité de l'appréciation portée sur les contrats. Ainsi que le soulignait la Cour des comptes dans son rapport public de 2001 28 ( * ) , « les CLI se sont dès lors souvent cantonnées (...) à l'enregistrement des contrats. »
Le transfert de cette compétence au président du conseil général permettra une décision de renouvellement plus rapide, pour le plus grand bénéfice de l'allocataire qui restait dans l'incertitude quant à l'avenir de son droit à l'allocation.
Il reste que la rédaction adoptée ne fait plus apparaître explicitement le lien qui existe entre l'appréciation portée sur la mise en oeuvre du contrat et la procédure de suspension qui peut être engagée lorsqu'une anomalie est constatée par le président du conseil général. Cette rédaction pourrait dès lors donner l'impression d'un droit automatique au renouvellement. Votre commission vous propose donc de rappeler ce lien.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 11
(art.
L. 262-20 du code de l'action sociale et des familles)
Révision
du contrat d'insertion
Objet : Cet article supprime l'initiative du président de la commission locale d'insertion en matière de révision du contrat d'insertion.
I - Le dispositif proposé
En cas de non-respect du contrat d'insertion par le bénéficiaire, l' article L. 262-23 du code de l'action sociale et des familles prévoyait une révision du contrat d'insertion, à la demande du président de la CLI, du représentant de l'Etat dans le département ou du bénéficiaire lui-même. Cette procédure n'était pas exclusive d'une suspension de l'allocation lorsque le non-respect du contrat incombait au bénéficiaire.
L'article 4 du projet de loi (cf. ci-dessus) remplace d'ores et déjà le pouvoir du préfet en matière de révision et de suspension de l'allocation par une compétence du président du conseil général qui, désormais, est responsable de l'attribution de l'allocation.
Le présent article précise les personnes qui peuvent demander cette révision, en supprimant cette possibilité pour le président de la CLI, dans la mesure où celui-ci n'intervient plus dans la conclusion du contrat.
II - La position de votre commission
La possibilité de réviser le contrat d'insertion est une disposition particulièrement importante, car elle permet d'adapter le contrat à la situation du bénéficiaire et à l'évolution de ses capacités et de ses objectifs.
Il a paru nécessaire à votre commission de préciser cette procédure de révision sur deux points :
- elle a voulu ouvrir au référent, prévu à l'article 19 du projet de loi (cf. ci-après) , qui suit de manière plus particulière l'allocataire, la possibilité de demander la révision du contrat d'insertion. Le référent est en effet certainement la personne qui, en dehors de l'allocataire lui-même, est la plus à même d'apprécier l'adéquation du contrat avec le projet du bénéficiaire ;
- elle a tenu à préciser la nécessité de prendre en compte, pour apprécier l'opportunité d'une suspension de l'allocation, les situations dans lesquelles le non-respect du contrat d'insertion incombe certes au bénéficiaire mais où ce non-respect est dû à des motifs légitimes tels que des raisons de santé ou de situation familiale ou le caractère irréaliste du contrat initialement signé.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 12
(art.
L. 262-24 et L. 262-28 du code de l'action sociale et des
familles)
Reprise du versement de l'allocation
Objet : Cet article modifie la définition de la date de reprise de versement de l'allocation à la suite d'une suspension.
I - Le dispositif proposé
Le présent article modifie deux articles du code de l'action sociale et des familles :
- il fixe la date à partir de laquelle le versement de l'allocation est repris à la date de signature d'un nouveau contrat d'insertion : prévoir, conformément à la rédaction actuelle de l' article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles , une reprise du versement soit à la date de la signature du nouveau contrat, soit à la date de l'avis de la CLI est incohérent dans la mesure où l'avis de la CLI intervient toujours avant la décision de suspension ;
- il supprime, aux articles L. 262-24 et L. 262-28, la référence à une procédure de suspension devenue sans objet, dans la mesure où elle est supprimée par l'article 10 du présent projet de loi.
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L'avis de la CLI est actuellement sollicité pour toutes les décisions individuelles relatives à l'allocation mettant en jeu une appréciation du contrat d'insertion : - approbation du contrat d'insertion (article L. 262-37) ; - renouvellement de l'allocation (article L. 262-20) ; - suspension de l'allocation (articles L. 262-19, L. 262-20, L. 262-21 et L. 262-23) . Le présent projet de loi ne laisse subsister l'avis de la CLI que dans les cas de suspension de l'allocation pour absence de contrat d'insertion (article L. 262-19) , non-renouvellement du contrat d'insertion (article L. 262-21) et non-respect du contrat (article L. 262-23) . L'article L. 262-20 concerne, quant à lui, le cas particulier où la suspension de l'allocation est liée à l'impossibilité pour la CLI de rendre son avis préalablement au renouvellement du droit à l'allocation : dans la mesure où, dans ce cas, cet avis n'est plus requis, les dispositions de l'article L. 262-20 relatives à la suspension deviennent sans objet. |
II - La position de votre commission
La définition de la date de reprise du versement de l'allocation est importante car elle conditionne le point de départ de l'appréciation des ressources entrant en compte pour le calcul du montant du RMI. Il paraissait donc nécessaire de lever l'ambiguïté du texte, qui semblait ouvrir un avis supplémentaire de la CLI sur une reprise du versement, même en l'absence de contrat.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 13
(art.
L. 262-32 du code de l'action sociale et des familles)
Service de
l'allocation
Objet : Cet article consacre le rôle des caisses d'allocations familiales et des caisses de mutualité sociale agricole comme organismes payeurs du revenu minimum d'insertion.
I - Le dispositif proposé
Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 262-30 du code de l'action sociale et des familles. Il confirme tout d'abord, pour le service de l'allocation du RMI, le rôle des CAF et des CMSA Cette intervention s'inscrira dans le cadre de conventions qui seront passées par ces organismes avec le département.
Le premier alinéa du nouvel article L. 262-30 précise tout d'abord la compétence générale des CAF en limitant expressément le champ d'intervention des CMSA à leurs seuls ressortissants. La rédaction actuelle, issue de l'article 19 de la loi n° 88-1088 en date du 1 er décembre 1988, est très proche dans la mesure où elle prévoit l'intervention de ces dernières « le cas échéant ».
Ce premier alinéa précise que les CAF et de CMSA se voient attribuer la compétence du service de l'allocation du RMI en vertu d'une convention passée avec le département. Cette convention pourra, en tant que de besoin, déterminer les conditions dans lesquelles les compétences du président du conseil général peuvent être déléguées aux organismes payeurs (cf. article 15 ci-après) . Pour mémoire, il convient de rappeler que le cadre juridique actuellement applicable prévoit déjà l'existence de telles conventions, mais celles-ci sont signées par les organismes payeurs avec le représentant de l'Etat dans le département.
Le second alinéa du nouvel article L. 262-30 dispose que les conventions passées entre le département d'une part, les CAF et les CMSA d'autre part, devront respecter des règles générales qui seront déterminées par décret.
II - La position de votre commission
Les dispositions du présent article tendent à apporter deux précisions et une coordination à la rédaction actuelle de l'article L. 262-30, d'une part. Il s'agit de la délimitation précise des champs de compétences respectifs des CAF et des CMSA et, d'autre part, de la définition, par voie réglementaire, du contenu minimum de règles devant figurer dans les conventions précitées. La coordination consiste, conformément à la nouvelle architecture du RMI que propose le projet de loi, à attribuer aux départements la compétence pour signer ces conventions.
Dans la pratique, le paiement de 97 % des allocations du RMI est assuré actuellement par les CAF et, pour 3 %, par les CMSA. L'origine de ce dispositif remonte à la création du RMI, en 1988. Il convient de souligner que le service du RMI est aujourd'hui réalisé gratuitement par ces organismes payeurs. Mme Nicole Prud'homme, présidente de la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) a précisé, lors de son audition par votre commission, que le coût de gestion correspondant pouvait être évalué, pour son organisme, à 193 millions d'euros par an.
Votre commission approuve le choix de confirmer les CAF et les CMSA dans leur rôle d'organismes payeurs du RMI. Il s'agit en effet d'un système éprouvé et la décision de le conserver devrait faciliter la mise en oeuvre des autres aspects de la réforme.
Elle observe toutefois que l'équilibre résultant du présent article est, à bien des égards, subtil. L'attribution du service de l'allocation de RMI aux CAF et caisses de MSA est établie par la loi. Mais elle s'inscrit dans le cadre de conventions signées avec les départements dont les règles générales sont déterminées par décret.
Votre commission vous propose d'adopter en l'état le présent article sans modification.
Article 14
(art.
L. 262-31 du code de l'action sociale et des familles)
Neutralisation
des flux de trésorerie entre les départements
et les caisses
d'allocations familiales
Objet : Cet article pose le principe de la neutralité des flux en trésorerie entre le département et les caisses d'allocations familiales, ainsi que les caisses de mutualité sociale agricole. Il prévoit également les dispositions transitoires applicables en cas d'absence de signature de la convention entre le département et ces mêmes organismes payeurs.
I - Le dispositif proposé
Le présent article prolonge les dispositions de l'article 13 examiné ci-dessus et complète sur deux points les dispositions applicables à la convention signée entre le département et les CAF et les CMSA. Il introduit pour cela une nouvelle rédaction de l'article L. 262-31 du code de l'action sociale et des familles. Ce dernier, dans sa version actuelle, attribue à la convention nationale signée entre l'Etat, la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) et la caisse centrale de mutualité sociale agricole le rôle de définir le cadre du service de l'allocation du RMI.
Le présent article propose d'abroger cette convention nationale, devenue incompatible avec l'architecture d'un dispositif décentralisé. Il introduit en contrepartie des précisions quant aux jeux de trésorerie entre le département et les organismes payeurs.
Le premier alinéa de l'article L. 262-31 pose le principe de la neutralité des flux en trésorerie pour les parties à la convention signée entre le département et les CAF ou CMSA. S'agissant des conditions d'application, il renvoie au décret mentionné à la nouvelle rédaction de l'article L. 262-30 du code de l'action sociale et des familles qui détermine « des règles générales » de ces conventions issues de l'article 13 du présent projet de loi.
Le second alinéa de l'article L. 262-31 vise à définir les dispositions applicables en cas d'absence de signature de la convention précitée. Il dispose que, dans cette hypothèse, les organismes payeurs, c'est-à-dire les CAF et les CMSA, effectuent les paiements, dans le respect des dispositions générales qui seront édictées par le décret susmentionné. Il instaure également un mécanisme reposant sur le principe d'un versement mensuel, par douzième, du département aux organismes payeurs. Ce versement sera déterminé sur la base des sommes versées l'année précédente.
II - La position de votre commission
Il était essentiel de préciser dans la loi que les relations financières entre les organismes de sécurité sociale et les départements ne généreront de charge de trésorerie pour aucune des parties. Néanmoins, le texte proposé conserve quelques imprécisions qui ont sans doute motivé la réserve formulée par le conseil d'administration de la CNAF 29 ( * ) , saisie pour avis du projet de décentralisation par le Gouvernement.
L'articulation du projet de loi et du principe d'unité de trésorerie du régime général
La combinaison des textes proposés par le présent article et par l'article 13 pour les articles L. 263-30 et L. 262-31 du code de l'action sociale et des familles, aux termes desquels les conventions passées entre les CAF 30 ( * ) et les départements garantissent la neutralité des flux financiers pour les parties, laisse entendre indirectement que ces dernières détiennent une trésorerie propre.
Or l'article 2 de la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale dispose que l'ACOSS « est chargée d'assurer la gestion commune de la trésorerie des différentes branches gérées par la CAF, la CNAM et la CNAV » . Le conseil d'administration de cette agence, saisi pour avis de ce projet de loi, a réaffirmé son attachement à ce principe d'unité.
En l'état, le schéma que, par voie réglementaire, retiendra le Gouvernement pour organiser ces flux financiers n'est pas connu. Plusieurs alternatives sont envisageables : les départements pourraient verser les fonds sur le compte de trésorerie des CAF directement à l'ACOSS ou de manière déconcentrée via les URSSAF, ces deux solutions demeurant respectueuses du principe d'unité mentionné.
La neutralité financière à parachever
Aux termes du présent article, les relations financières CAF-départements sont organisées :
- de manière pérenne, dès la conclusion des conventions susmentionnées ;
- de manière provisoire, dans l'attente de ces conventions dont la signature est impérative, au moyen de versements par douzième.
Cette première configuration pose une difficulté potentielle à la trésorerie du régime général.
En effet, un décalage dans les dates de versement par les départements, ou une sous-estimation de la charge pourrait conduire les CAF, en l'absence des fonds nécessaires pour assurer le versement des allocations, à effectuer des tirages affectant la trésorerie du régime général. Ainsi l'ACOSS pourrait être conduite à pallier la défaillance financière des acteurs locaux, sans être partie aux conventions, c'est-à-dire sans être assurée de la neutralité du dispositif sur la trésorerie dont elle assure la gestion.
La seconde configuration, c'est-à-dire le recours aux versements par douzième, ne prémunit que très modestement les CAF contre les risques de trésorerie qu'engendre un tel système.
Le nombre de bénéficiaires du RMI peut évoluer fortement d'un exercice à l'autre. Les CAF se trouveraient en situation de devoir assurer le service de prestations alors même qu'elles ne disposeraient pas du financement nécessaire de la part des départements. Ainsi qu'il a été vu ci-dessus, sauf à admettre le risque d'une rupture dans le paiement des prestations, les CAF devront procéder à des tirages sur la trésorerie du régime général. Si, en 2004, le nombre de bénéficiaires du RMI augmentait de 5 % par rapport à 2003, le tirage sur la trésorerie commune s'élèverait à 225 millions d'euros entraînant un financement intercalaire pour l'ACOSS de l'ordre de 11 millions d'euros.
En outre, l'hypothèse où les sommes versées par les départements seraient insuffisantes pour couvrir la totalité des dépenses (c'est-à-dire simplement le scénario d'une augmentation des bénéficiaires) n'est pas prévue. L'application du principe de neutralité des flux de trésorerie à ces versements par douzième n'est pas effectives.
La présidente de la CNAF, Mme Nicole Prud'homme, a rappelé les inquiétudes du conseil d'administration de la CNAF sur la capacité des départements à mettre à disposition les fonds le 5 du mois civil, jour de versement du RMI.
Pour résoudre l'ensemble de ces difficultés, votre commission vous propose, en conséquence, d'adopter deux amendements ayant pour objet :
- de prévoir que les principes relatifs à la neutralité des flux financiers s'appliqueront à la « période transitoire » ;
- d'étendre le bénéfice de cette neutralité à la trésorerie du régime général qui sera vraisemblablement sollicité pour assurer en temps et en heure le paiement des prestations ; à cette fin, il est nécessaire que l'ACOSS, non partie aux conventions précitées, détienne des moyens d'information propres à lui permettre de vérifier le respect de ce principe.
En outre, devant notre commission, Mme Nicole Prud'homme a rappelé que la gestion du RMI était effectuée gratuitement par les CAF, alors même que celle-ci a un coût estimé par la caisse nationale entre 1 % et 2 % des sommes versées.
Votre commission n'ignore rien du différend opposant l'Etat et la CNAF quant à la rémunération des frais de gestion occasionnés par cette allocation, dont un bilan précis avait été dressé par M. Jean-Louis Lorrain dans son rapport relatif au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, consacré à la famille 31 ( * ) .
Elle estime toutefois que la décentralisation renforce la nécessité de parvenir à un accord. Appartenant désormais à l'aide sociale décentralisée, le RMI pourrait, aux termes de l'article L. 121-4 du code de l'action sociale et des familles, faire l'objet d'améliorations par le conseil général. Le coût de gestion s'en trouverait accru. Aussi, votre commission plaide-t-elle pour qu'un compromis soit trouvé sur cette question.
Sous le bénéfice de ces informations, elle vous propose d'adopter cet article ainsi amendé .
Article 15
(art.
L. 262-32 du code de l'action sociale et des
familles)
Délégation aux organismes payeurs des
décisions individuelles
Objet : Cet article a pour objet d'ouvrir la possibilité aux départements de déléguer aux caisses d'allocations familiales et aux caisses de mutualité sociale agricole les compétences du président du conseil général en matière de décisions individuelles relatives au revenu minimum d'insertion, à l'exception des décisions de suspension du versement de celui-ci.
I - Le dispositif proposé
Le présent article comporte une nouvelle rédaction de l'article L. 262-32 du code de l'action sociale et des familles qui traduit le transfert de compétences réalisé au profit du département. L'actuelle rédaction de cet article traite en effet d'une délégation des compétences du préfet en matière de RMI qui n'a plus lieu d'être.
La nouvelle rédaction de l'article L. 262-32 prévoit désormais que le département peut déléguer, aux organismes payeurs, c'est-à-dire les CAF et les caisses de la MSA, les compétences du président du conseil général à l'égard des décisions individuelles relatives à l'allocation de RMI à l'exception toutefois des décisions de suspension du versement de celle-ci.
Les conditions de mise en oeuvre et de contrôle de cette délégation sont incluses dans la convention qui lie le département et les organismes payeurs (CAF et CMSA) dont les « règles générales » sont elles-mêmes déterminées par décret (cf. article 13 ci-dessus) .
On observera que la rédaction actuelle de l'article L. 262-32, elle-même issue de l'article 20-1 de la loi n° 88-1088 en date du 1 er décembre 1988, fait apparaître de façon moins nette le champ de cette délégation qui porte sur « certaines compétences » attribuées au représentant de l'Etat dans le département.
Cette dernière délégation renvoie également à une convention conclue entre le représentant de l'Etat et les organismes payeurs, mais surtout à des « conditions prévues par voie réglementaire » . Le décret n° 93-508 du 26 mars 1993 définit le champ de cette délégation et en précise les exceptions qui visent l'ensemble des décisions de suspension de l'allocation.
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Le préfet peut déléguer ses compétences : 1° En matière d'attribution et de révision de l'allocation de revenu minimum d'insertion, sauf en ce qui concerne les décisions prises en application : - de l'article L. 262-19 du code de l'action sociale et des familles : le versement de l'allocation est suspendu par le préfet si le contrat d'insertion n'est pas établi, du fait de l'intéressé et sans motif légitime, dans le délai de trois mois à compter de la demande d'allocation ; - de l'article L. 262-20 du code de l'action sociale et des familles : hypothèse où le versement de l'allocation est suspendu par le préfet si la CLI est, du fait de l'intéressé et sans motif légitime, dans l'impossibilité de donner son avis ; - de l'article L. 262-21 du code de l'action sociale et des familles : le préfet peut suspendre, après avis de la CLI, le versement de l'allocation, lorsque le contrat est arrivé à échéance ou n'a pas été renouvelé et ce, du fait de l'intéressé et sans motif légitime ; - de l'article L. 262-23 du code de l'action sociale et des familles : le préfet peut suspendre le versement de l'allocation en cas de non-respect du contrat d'insertion incombant au bénéficiaire ; - de l'article L. 262-35 du code de l'action sociale et des familles : le préfet statue sur une demande tendant à dispenser un bénéficiaire de faire valoir ses droits aux créances d'aliments et aux pensions alimentaires qui lui sont dues ; - de l'article L. 262-44 du code de l'action sociale et des familles : le préfet peut demander à l'organisme payeur, après avis de la CLI et avec l'accord du bénéficiaire, de mandater l'allocation au nom d'un organisme agréé à cet effet, à charge pour celui-ci de la reverser au bénéficiaire, éventuellement de manière fractionnée et le cas échéant d'acquitter le montant du loyer restant imputable à l'allocataire ; - du deuxième alinéa de l'article 13 du décret n° 93-508 du 26 mars 1993 : le préfet décide de ne pas prendre en compte d'autres prestations ou revenus d'activité perçus pendant les 3 derniers mois ; - de l'article 16 du décret n° 93-508 du 26 mars 1993 : attribution du RMI par le préfet à titre exceptionnel ; - de l'article 27 du décret n° 93-508 du 26 mars 1993 : le préfet procède à la désignation de l'allocataire au sein du couple. 2° En matière de radiation du droit au revenu minimum d'insertion ; 3° En matière d'attribution d'acomptes et d'avances ;
4° En matière de remise ou de
réduction de l'indu portant sur une somme inférieure à
trois fois le montant du revenu minimum d'insertion fixé pour un
allocataire.
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La rédaction de l'article L. 262-32 issue du présent article est donc plus précise, en introduisant expressément, dans le domaine législatif, l'interdiction pour le président du conseil général de déléguer sa compétence en matière de suspension. Il s'agit, en effet, de l'hypothèse potentiellement la plus préjudiciable pour un bénéficiaire, ce qui justifie un traitement particulier.
En revanche, la délégation que peut consentir le département apparaît plus large que celle à laquelle pouvait procéder le préfet, s'agissant par exemple de la désignation de l'allocataire au sein du couple.
II - La position de votre commission
Le présent article encadre davantage la délégation aux organismes payeurs tout en en ouvrant le champ. Il comporte à ce titre un équilibre satisfaisant entre la souplesse nécessaire qui relèvera de la convention conclue entre chaque département et les CAS ou CMSA et les garanties dont doivent bénéficier les allocataires.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 16
(art.
L. 262-33 du code de l'action sociale et de la famille)
Informations
visant à permettre de vérifier
les déclarations des
bénéficiaires
Objet : Cet article de coordination a pour objet de supprimer la référence à la distinction entre organismes payeurs et organismes instructeurs en ce qui concerne les informations demandées pour identifier les demandeurs du RMI.
I - Le dispositif proposé
Le présent article vise à modifier l'article L. 262-33 du code de l'action sociale et des familles. Dans sa rédaction actuelle, cet article prévoit notamment :
- en son premier alinéa : le droit pour les organismes payeurs de demander aux administrations publiques toutes les informations nécessaires pour vérifier les déclarations des bénéficiaires ;
- en son second alinéa : la limitation des informations demandées, tant par les organismes payeurs que par les organismes instructeurs, aux données nécessaires à l'identification du demandeur, en vue de l'attribution de l'allocation et de la conduite des actions d'insertion ;
- en son troisième alinéa : le fait que le personnel des organismes payeurs et des organismes instructeurs ne puisse communiquer les informations recueillies dans l'exercice de leur mission qu'au représentant de l'Etat dans le département, au président du conseil général et au président de la commission locale d'insertion.
Le présent article propose, au second alinéa de l'article L. 262-33 du code de l'action sociale et des familles, de supprimer la référence aux « organismes payeurs mentionnés à l'article L. 262-30 » . Ainsi, désormais, seules les informations demandées par « les organismes instructeurs mentionnés aux articles L. 262-14 et L. 262-15 du code l'action sociale et des familles » , seront soumises à la limitation que comporte cet alinéa.
La rédaction actuelle des articles L. 262-14, L. 262-15 et L. 262-30 du code de l'action sociale et des familles établit une séparation nette entre, d'une part, les organismes payeurs (caisse d'allocations familiales et caisse de mutualité sociale agricole) et, d'autre part, les organismes instructeurs (centre communal d'action sociale, service départemental d'action sociale, associations et organismes à but non lucratif agréés) du RMI.
Les articles 7 et 8 du projet de loi (cf. ci-dessus) atténuent cette stricte séparation, sans aller pour autant jusqu'à une assimilation. Les CAF et les CMSA pourront, en effet, exercer ce rôle d'organisme instructeur. Il leur faudra, pour cela, avoir reçu l'agrément du président du conseil général.
Par ailleurs, dans le cas où ces mêmes caisses demeureraient de simples organismes payeurs, il est prévu qu'elles apportent leur concours à l'instruction administrative. Cette disposition a été conservée de la rédaction actuelle de l'article L. 262-15.
Il semble, en définitive, que la suppression de la référence aux organismes payeurs serait de coordination au motif que la seule référence aux «organismes instructeurs mentionnés aux articles L. 262-14 et L. 262-15 du code l'action sociale et des familles » couvrirait désormais l'ensemble des intervenants.
II - La position de votre commission
Votre rapporteur s'interroge sur la portée et l'utilité de cette coordination. La possibilité désormais ouverte aux organismes payeurs d'être agréés par le président du conseil général en qualité d'organismes instructeurs, peut être, d'une certaine façon, la justification du maintien en l'état du deuxième alinéa de l'article L. 262-33.
En second lieu, votre rapporteur s'interroge sur le maintien, au troisième alinéa de l'article L. 262-33, du représentant de l'Etat dans le département comme destinataire des informations recueillies par les organismes payeurs et instructeurs. Certes, cette information n'est pas illégitime. Toutefois, il semble que l'article 40 du projet de loi, qui, au demeurant, abroge par coordination le dernier alinéa du présent article L. 262-33, puisse répondre à cette préoccupation.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose, à ce stade, d'adopter cet article sans modification.
Article 17
(art.
L. 262-35 du code de l'action sociale et de la famille)
Mise en oeuvre
du caractère subsidiaire de l'allocation
Objet : Cet article a pour objet de confier aux seuls organismes instructeurs le soin d'assister les demandeurs de l'allocation dans les démarches visant à faire valoir leurs droits.
I - Le dispositif proposé
Le présent article a pour objet d'apporter deux modifications d'ordre technique à l'article L. 262-35 du code de l'action sociale et des familles.
Le I concerne le troisième alinéa de l'article L. 262-35 du code de l'action sociale et des familles. Elle est identique, dans son esprit, à celle proposée à l'article 16 du présent projet de loi (cf. ci-dessus) .
Dans sa rédaction actuelle, cet article L. 262-35 dispose que « les organismes instructeurs mentionnés aux articles L. 264-14 et L. 264-15 du code de l'action sociale et des familles » , comme « les organismes payeurs mentionnés à l'article L. 262-30 » assistent les demandeurs de l'allocation dans les démarches visant à faire valoir leurs droits.
Le présent paragraphe I prévoit de supprimer à cet article la référence aux organismes payeurs mentionnés à l'article L. 262-30, c'est-à-dire aux caisses d'allocations familiales et de mutualité social.
Il semble que cette suppression serait de coordination au motif que la seule référence aux «organismes instructeurs mentionnés aux articles L. 262-14 et L. 262-15 du code l'action sociale et des familles » couvrirait désormais l'ensemble des intervenants.
La seconde modification est introduite par le II du présent article. Elle précise, au quatrième alinéa de l'article L. 262-35 que l'organisme payeur est subrogé, dans la limite des prestations allouées, pour le compte du département et non plus pour celui de l'Etat, dans les droits du bénéficiaire vis-à-vis des organismes sociaux ou de ses débiteurs. Cette modification prend acte des compétences désormais transférées au département en matière de RMI.
II - La position de votre commission
Comme à l'article 16 (cf. ci-dessus) , votre rapporteur s'interroge sur la portée de la coordination proposée par le I du présent article. La suppression de la référence aux organismes payeurs parmi les organismes chargés d'assister les demandeurs d'allocation dans les démarches visant à faire valoir leurs droits ne lui semble pas résulter mécaniquement de la nouvelle architecture proposée par le projet de loi.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose, à ce stade, d'adopter cet article sans modification.
Article 18
(art.
L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles)
Signature du
contrat d'insertion
Objet : Cet article redéfinit les conditions dans lesquelles le contrat d'insertion entre le bénéficiaire et le président du conseil général est élaboré et conclu.
I - Le dispositif proposé
Le contrat d'insertion conclu entre l'allocataire et la collectivité est le coeur du dispositif original du RMI qui repose sur un engagement réciproque : engagement de la collectivité à proposer une offre d'insertion adaptée et engagement du bénéficiaire à agir en faveur de sa propre insertion. Afin de donner à ce contrat toute son efficacité, cet article adopte une nouvelle rédaction de l' article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles .
A cette fin, il redéfinit les rôles de chacune des parties au contrat :
- il donne tout d'abord un rôle plus actif au bénéficiaire lui-même dans l'élaboration et la conclusion du contrat d'insertion ;
- conformément à la logique de la décentralisation, il confie ensuite au président du conseil général, et non plus au président de la CLI, le rôle de représenter la collectivité.
Afin d'aider l'allocataire à définir son projet d'insertion, il est également prévu que le président du conseil général désigne, dès la mise en paiement de l'allocation, un « référent », chargé de coordonner les différents aspects économiques, sociaux, éducatifs et sanitaires des mesures nécessaires à son insertion.
Le président du conseil général peut confier ce rôle de référent soit à une personne relevant directement de ses services, soit à une autre collectivité territoriale, soit à l'un des organismes chargés de l'instruction des demandes de RMI. Ces deux dernières possibilités sont subordonnées à la signature d'une convention avec la collectivité ou l'organisme concerné.
Cette convention prendrait la forme d'une habilitation générale, permettant ensuite au président du conseil général d'adresser, selon la situation du bénéficiaire et son lieu de résidence, les allocataires à ces organismes, à charge pour eux de désigner en leur sein la personne physique qui tiendra le rôle de référent.
Le présent article prévoit enfin que l'allocataire est informé soit de l'identité du référent, lorsque celui-ci relève directement du conseil général, soit de l'organisme désigné pour tenir ce rôle.
II - La position de votre commission
Dans le dispositif actuel (article L. 262-15 du code de l'action sociale et des familles) , l'organisme instructeur désigne déjà un « accompagnateur » chargé de coordonner les différents aspects du contrat d'insertion. Mais cette obligation était jusqu'ici très inégalement remplie et, dans la mesure où les instructions administrative et sociale étaient menées de front, l'accompagnateur disposait rarement du temps nécessaire à une prise en charge réellement individualisée.
Le texte ne prévoyait par ailleurs aucune obligation d'informer le bénéficiaire de l'identité de son interlocuteur et sa désignation n'était encadrée par aucun délai. Comme le souligne le rapport public de la Cour des Comptes pour 2001, « nombreux sont les allocataires présents depuis plusieurs années dans le dispositif qui n'ont jamais rencontré de référent social. »
Votre commission estime que cet accompagnement est un élément essentiel du dispositif d'insertion. Elle observe d'ailleurs qu'une telle prise en charge individualisée et précoce a été mise en place à l'ANPE pour tout nouveau demandeur d'emploi, dans le cadre du PAP-ND, et que celle-ci donne de bons résultats.
Elle ne peut donc que se féliciter du renforcement de cet accompagnement, même s'il lui paraît nécessaire de préciser encore le rôle du référent. (cf. article 19 ci-après) Elle insiste également sur le fait qu'il sera de la responsabilité du département de contrôler l'effectivité de la désignation du référent par les organismes qu'il aura habilités.
A ce stade, votre commission vous propose un amendement rédactionnel, visant à améliorer la lisibilité de cet article.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 19
(art.
L. 262-38 du code de l'action sociale et des familles)
Contenu du
contrat d'insertion
Objet : Cet article vise à renforcer le caractère concret et utile des actions inscrites aux contrats d'insertion, afin d'en améliorer l'efficacité au regard de l'insertion.
I - Le dispositif proposé
Le présent article, qui adopte une nouvelle rédaction pour l' article L. 262-38 du code de l'action sociale et des familles , a pour objet de donner un contenu plus concret et utile au contrat d'insertion conclu entre le bénéficiaire et le président du conseil général.
Il prévoit d'abord que le contrat est établi au vu d'un bilan de la situation professionnelle, sociale, financière et de santé, ainsi que des conditions d'habitat de l'intéressé.
Contrairement à la rédaction actuelle de l'article L. 262- 38, qui comportait une seule énumération des actions d'insertion, les actions susceptibles d'être inscrites dans le contrat d'insertion sont réparties en deux catégories :
- des mesures axées sur l'insertion professionnelle du bénéficiaire : il s'agit soit d'une orientation, précédée en cas de nécessité d'un bilan de compétences, vers le service public de l'emploi, soit d'activités ou de stages de formation professionnelle. L'inscription d'au moins une mesure de ce type est obligatoire ;
- des mesures orientées vers l'autonomie sociale et l'accès aux droits - accès au logement et accès aux soins - qui revêtent un caractère complémentaire.
II - La position de votre commission
Votre commission souscrit tout à fait à la démarche du présent article qui vise à mettre fin à l'imprécision et à la vacuité des contrats d'insertion. Il lui semble toutefois que la rédaction proposée comporte un risque à l'égard des bénéficiaires les plus fragilisés et désocialisés.
Le contrat d'insertion prend en effet dans cette nouvelle rédaction une orientation presque exclusivement professionnelle, qui contraste par ailleurs avec l'énumération des éléments entrant dans le bilan de la situation du bénéficiaire qui est préalable à sa conclusion.
Or, pour certains bénéficiaires, inscrire d'office dans le contrat d'insertion une mesure orientée vers le retour à l'emploi serait prématuré et démobilisateur. Ces derniers risqueraient alors de se voir sanctionnés pour n'avoir pas pu remplir un engagement qui était en réalité d'emblée irréaliste. Outre le fait qu'une interprétation restrictive de la loi pourrait conduire à une suspension de l'allocation à leur égard, il convient également de souligner les effets destructeurs pour la personne d'un échec de ce type.
Votre commission regrette par ailleurs l'absence de référence aux outils de la politique de l'emploi que sont les emplois aidés et les mesures d'insertion par l'activité économique et qui constituent une étape intermédiaire entre les stages de mise à niveau professionnels et l'emploi « ordinaire ». Il est également surprenant de constater que le présent article ne fait aucunement référence au nouveau contrat insertion-revenu minimum d'activité (CIRMA) créé par le présent projet de loi, dans la perspective d'une réinsertion dans l'emploi des bénéficiaires du RMI.
Il lui semble, d'une manière générale qu'il manque à cette définition du contrat d'insertion la perspective d'un parcours d'insertion : pour un grand nombre de bénéficiaires, l'insertion ne saurait en effet se résumer à une action précise et doit nécessairement comporter des actions de suivi à plus long terme.
C'est dans cet esprit que s'inscrivent les amendements proposés par votre commission au présent article :
- le premier vise à préciser que les mesures proposées à l'allocataire dans le cadre de son contrat d'insertion doivent prendre en compte le parcours d'insertion qu'il envisage ;
- le deuxième développe les outils mis à la disposition de l'allocataire au cours de ce parcours : le contrat pourra ainsi prévoir l'accès à un emploi aidé, au CIRMA, à une mesure d'insertion par l'activité économique ou encore, pour les populations les plus fragiles, l'accompagnement vers l'autonomie sociale ;
- le troisième vise à supprimer le caractère accessoire des mesures d'accès aux droits : celles-ci pourront constituer le coeur d'un contrat d'insertion, lorsque les besoins du bénéficiaire le justifient.
Votre commission vous propose également un amendement de coordination, qui prend acte du transfert des mesures d'accompagnement social au sein des mesures pouvant figurer à titre principal au contrat.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 20
(art.
L. 262-38-1 et L. 262-38-2 du code de l'action sociale et des
familles)
Mise en oeuvre et suivi des actions d'insertion
Objet : Cet article vise à renforcer le suivi des actions d'insertion suivies par les bénéficiaires du RMI.
I - Le dispositif proposé
Le présent article introduit deux nouveaux articles dans le code de l'action sociale et des familles.
L' article L. 262-38-1 prévoit que des conventions seront passées avec l'ANPE et les organismes de formation professionnelle, afin de déterminer les modalités de leur participation aux actions d'insertion en faveur des bénéficiaires du RMI.
Il s'agit notamment de préciser les conditions de l'accompagnement renforcé qui peut être proposé aux bénéficiaires ou encore le contingent de places à la disposition du conseil général pour les actions de formation envisagées en faveur des bénéficiaires.
La convention entre le conseil général et chacun de ces organismes doit également prévoir les conditions dans lesquelles le suivi des actions sera effectué, et donc la nature des informations nominatives qui peuvent être échangées, en vue de s'assurer du respect par le bénéficiaire du contrat d'insertion.
L' article L. 262-38-2 prévoit pour sa part que les employeurs, formateurs ou accompagnateurs d'un bénéficiaire du RMI sont tenus d'adresser tous les trois mois une attestation de suivi de l'action d'insertion. Afin de simplifier les démarches des allocataires, cette attestation vaudrait contrat d'insertion.
Si l'attestation fait apparaître que l'action d'insertion prévue n'est pas suivie, le référent doit convoquer l'allocataire. Il peut également faire suspendre le versement de l'allocation, si le non-respect de l'action d'insertion incombe au bénéficiaire.
II - La position de votre commission
S'agissant de l'attestation de suivi des actions d'insertion, votre commission approuve le souci du présent article de donner au président du conseil général les moyens de suivre la réalité de la démarche d'insertion des bénéficiaires car ce contrôle relève des mesures nécessaires à une gestion plus responsable de l'allocation.
Elle s'inquiète toutefois des effets pervers qui pourraient être engendrés par la possibilité de donner à l'attestation délivrée par l'employeur ou l'accompagnateur valeur de contrat d'insertion.
Au-delà du problème juridique posé par le fait que les signataires d'un contrat de travail ou de formation ne sont pas les mêmes que les signataires du contrat d'insertion, cette possibilité présente en effet plusieurs risques :
- un risque d'appauvrissement des contrats : donner à une simple attestation valeur de contrat d'insertion revient à donner au contrat de travail lui-même cette valeur. Or, il est difficile de demander à l'employeur de mobiliser autour de la personne l'ensemble des mesures d'accompagnement dont elle pourrait avoir besoin ;
- un changement de nature du contrat d'insertion : le contrat devient un engagement à suivre une action précise, et non une mobilisation de la personne et de la collectivité pour atteindre un objectif. L'engagement réciproque disparaît.
C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose de supprimer cette équivalence entre l'attestation et le contrat d'insertion.
Cette simplification pourrait enfin plus largement apparaître, si ce n'est comme une porte ouverte au désengagement du département, au moins comme un soulagement des services départementaux chargés de suivre les bénéficiaires, en leur permettant d'augmenter le taux de contractualisation sans en supporter le poids.
S'agissant du rôle du référent, votre commission observe que le rôle qui lui est dévolu pourrait, compte tenu de la rédaction adoptée par le présent article, paraître comme un rôle de simple contrôleur, chargé de sanctionner les manquements au contrat d'insertion : la seule mesure qui semble susceptible d'être prise par le référent en cas de non-respect de l'action d'insertion est en effet une suspension de l'allocation, même si celle-ci n'est pas automatique.
Il paraît nécessaire de donner également un rôle plus positif au référent pour prévenir une suspension de l'allocation. Votre commission vous propose donc de préciser, qu'au vu des motifs du non-respect de l'action d'insertion, le référent peut également demander une révision du contrat d'insertion, afin de l'adapter aux besoins et aux capacités de la personne.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 21
(art.
L. 262-39 du code de l'action sociale et des familles)
Recours
contentieux contre les décisions relatives à l'allocation
Objet : Cet article supprime la composition particulière de la commission départementale d'aide sociale lorsqu'elle statue sur un recours contre une décision relative au RMI.
I - Le dispositif proposé
Actuellement, lorsqu'elle statue sur les recours contre des décisions relatives au RMI, la commission départementale d'aide sociale (CDAS) se voit adjoindre deux représentants du conseil départemental d'insertion désignés conjointement par le préfet et le président du conseil général.
Le présent article vise à supprimer cette composition particulière prévue par le deuxième alinéa de l'article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles .
II - La position de votre commission
La composition actuelle des CDAS lorsqu'elles statuent sur des recours relatifs au RMI est contraire aux règles régissant le droit à un procès équitable, au sens de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme (CEDH).
L'article 6-1 de la convention stipule en effet que « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi » .
Pour déterminer si un tribunal est impartial, la Cour européenne tient notamment compte d'un critère objectif : il faut que le tribunal donne toute apparence de garantie organique pour exclure tout doute légitime dans l'esprit du public.
En l'occurrence, le fait que siègent à la CDAS deux représentants du conseil départemental d'insertion, qui sont amenés à rendre un avis sur les décisions de suspension de l'allocation pourrait jeter un doute sur leur impartialité, dans la mesure où ils pourraient se prononcer à titre contentieux sur une décision qu'ils ont examinée auparavant dans le cadre de leur mission consultative 32 ( * )
Une telle composition paraît également inutilement dérogatoire par rapport aux règles existantes pour d'autres prestations sociales.
Votre commission vous propose donc d'adopter cet article sans modification.
Article 22
(art.
L. 262-43 du code de l'action sociale et des
familles)
Récupération des sommes servies au titre de
l'allocation
Objet : Cet article tire les conséquences de la décentralisation en matière de récupération des sommes servies au titre du RMI.
I - Le dispositif proposé
Le RMI, comme toutes les prestations d'aide sociale, est soumis à une récupération des sommes servies au titre de l'allocation sur la succession du bénéficiaire ou sur la cession de son actif 33 ( * ) .
Mais la loi précitée du 1 er décembre 1988 avait prévu des règles particulières en matière de seuil de récupération et de modalités de recouvrement, fixées par décret. Il convient toutefois de souligner que ces dispositions n'ont jamais été appliquées faute de la parution dudit décret d'application.
Le présent article se limite à coordonner l'article L. 262-43 s'agissant des modalités de recouvrement de la récupération.
La décentralisation met en effet fin à la procédure dérogatoire de recouvrement pour le compte de l'Etat et place le RMI dans le droit commun du recouvrement des prestations d'aide sociale légales : son recouvrement est donc opéré comme en matière de contributions directes, c'est à dire par émission d'un titre de recette rendu exécutoire par arrêté du préfet.
II - La position de votre commission
Si le principe d'un recours sur la succession du bénéficiaire a été posé dès la création du RMI en 1988, il est vrai que l'Etat, en opportunité, n'a jamais cru bon de mettre en oeuvre ces dispositions.
Votre commission comprend les raisons qui ont pu conduire à renoncer à leur application, s'agissant d'une prestation de solidarité nationale à la charge de l'Etat et présentée comme un droit objectif et non comme une mesure d'assistance.
Il reste qu'à l'occasion de la décentralisation de l'allocation, le projet de loi maintient le dispositif et procède à sa coordination pour le rendre conforme à la récupération sur succession applicable à l'ensemble des prestations d'aide sociale.
Si les dispositions en matière de recouvrement sont désormais applicables, un décret reste par contre nécessaire pour fixer le seuil de récupération au regard de l'actif net du bénéficiaire.
Votre commission estime que, si l'Etat fait le choix du maintien de ce dispositif, il serait cohérent qu'il mette les départements en mesure de pouvoir l'appliquer et prenne en conséquence le décret d'application nécessaire.
Elle observe toutefois que la portée de ces dispositions ne doit pas être surestimée, compte tenu des caractéristiques de la population des bénéficiaires du RMI, dont on peut estimer que l'actif dépasserait rarement le seuil ouvrant la possibilité d'un recouvrement, et des règles de prescription que comporte l'article L. 262-43 34 ( * ) .
En tout état de cause, il lui semble que la question du recours sur succession doit être envisagée au sein du débat qui aura lieu à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2004, qui fixera les conditions financières de la décentralisation du RMI.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 23
(art.
L. 262-44 du code de l'action sociale et des familles)
Mandatement de
l'allocation au nom d'un organisme agréé
Objet : Cet article supprime l'avis de la commission locale d'insertion préalable à un mandatement de l'allocation.
I - Le dispositif proposé
La loi précitée du 1 er décembre 1988 a introduit la possibilité du mandatement de l'allocation à un organisme agréé, avec l'accord du bénéficiaire, à titre d'alternative avec la mesure, beaucoup plus lourde puisqu'il s'agit d'une mesure judiciaire, de tutelle aux prestations sociales. Comme l'ensemble des décisions relatives à l'allocation, ce mandatement est soumis à un avis préalable de la CLI.
Conformément à la philosophie globale du projet de loi, qui recentre les CLI sur leurs missions de définition de l'offre d'insertion et d'animation du dispositif local d'insertion, le présent article supprime cet avis
II - La position de votre commission
Le mandatement de l'allocation est voulu comme une mesure de protection de la personne, dans des situations où elle risquerait de compromettre son insertion par une mauvaise gestion de son allocation.
L'avis de la CLI était, dans ce cas précis, conçu comme une garantie d'impartialité de la décision pour l'allocataire, compte tenu de ses conséquences en matière de liberté individuelle.
Votre commission observe cependant que le président du conseil général ne peut prendre seul la décision de mandater l'allocation, puisque l'accord du bénéficiaire lui-même est obligatoire. La garantie apportée par la CLI apparaît donc superflue.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 24
(art. L. 263-1
du code de l'action sociale et des familles)
Fin du copilotage du dispositif
local d'insertion
Objet : Cet article transfère au seul département le pilotage des actions d'insertion et prévoit le concours de l'Etat, des autres collectivités territoriales et des différents organismes oeuvrant dans le domaine de l'insertion aux actions envisagées par le département.
I - Le dispositif proposé
Le présent article, qui comporte une nouvelle rédaction de l'article L. 263-1 du code de l'action sociale et des familles , est le coeur du dispositif de décentralisation du pilotage de l'insertion. Il consacre la responsabilité du département dans la conduite des actions d'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du RMI. En conséquence, l'Etat devient un partenaire ordinaire, parmi l'ensemble des acteurs qui apportent leur concours aux départements.
Cet article adopte également une expression plus générale pour désigner les organismes concourant à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion : les organismes « concourant à l'insertion sociale et professionnelle » désignent en effet tout à la fois les centres communaux et intercommunaux d'action sociale, les associations de lutte contre la pauvreté et l'exclusion, mais également le service public de l'emploi et les organismes de formation professionnelle.
II - La position de votre commission
S'agissant du rôle de « chef de file » du département en matière d'insertion, votre commission ne peut que se féliciter qu'il soit mis fin au copilotage qui nuisait à la cohérence de la planification des actions d'insertion.
L'exercice effectif du copilotage semble d'ailleurs avoir toujours été largement incertain, au moins dans une partie des départements. Citant l'exemple du département du Nord, la Cour des comptes 35 ( * ) indiquait ainsi qu'entre 1991 et 2000, le programme départemental d'insertion n'avait pu être adopté qu'à trois reprises, en 1994, 1996 et 1998.
Il reste qu'au-delà de cette responsabilité affirmée, et qui se traduit par une responsabilité financière en cas de dérive des dépenses d'allocations, le département ne saurait agir seul et doit s'appuyer sur des partenariats rénovés.
A cet égard, votre commission observe notamment que le monde associatif, dont la compétence en matière de lutte contre les exclusions est reconnue, apparaît peu dans le texte proposé. Si elle est bien consciente que la décentralisation ne saurait s'accompagner de prescriptions tatillonnes à l'égard des départements, leur enjoignant de travailler avec tel ou tel, il lui semble pourtant que, sans entraver la liberté du département, le projet de loi pourrait davantage insister sur leur rôle.
C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose de mieux faire apparaître à la fois la nécessité d'un concours du service public de l'emploi et l'apport essentiel des associations de lutte contre la pauvreté et l'exclusion. Pour désigner ces dernières, votre commission vous propose de reprendre la qualification retenue par la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre l'exclusion.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 25
(art. L. 263-2
du code de l'action sociale et des familles)
Composition et rôle du
conseil départemental d'insertion
Objet : Cet article précise la composition des conseils départementaux d'insertion et les modalités de désignation de leurs membres, ainsi que ses compétences
I - Le dispositif proposé
La rédaction proposée par le présent article pour l' article L. 263-2 du code de l'action sociale et des familles vise à donner une plus grande latitude aux départements dans la fixation de la composition des conseils départementaux d'insertion (CDI).
Elle se borne à définir le socle minimal des collectivités publiques et des organismes devant être représentés au sein des conseils : il s'agit des services de l'Etat, des collectivités territoriales - communes mais aussi région - et des organismes « concourant à l'insertion sociale et professionnelle » . Elle précise, en bonne logique, que les membres du CDI sont désignés par les collectivités ou les organismes auxquels ils appartiennent.
Cet article prévoit enfin que le CDI ne donne plus qu'un simple avis sur le programme départemental d'insertion et qu'il est informé de son exécution.
II - La position de votre commission
La décentralisation du pilotage de l'insertion suppose de laisser une certaine liberté au département pour choisir les partenaires qui lui semblent les plus à même de contribuer aux actions d'insertion en faveur des bénéficiaires du RMI.
C'est la raison pour laquelle votre commission approuve la méthode adoptée par le projet de loi consistant à ne préciser que les acteurs qui paraissent en tout état de cause indispensables à la bonne marche du dispositif.
Pour autant, elle estime qu'un rapprochement pourrait être envisagé, si ce n'est en termes de structures, au moins en termes d'échange d'informations et de réflexions, avec d'autres instances locales oeuvrant dans le domaine de l'insertion, et notamment les conseils départementaux de l'insertion par l'activité économique. Ce rapprochement est d'autant plus souhaitable que les actions développées par le secteur de l'insertion par l'activité économique doivent trouver leur place dans les programmes départementaux d'insertion, afin que ceux-ci puissent donner une vision réellement exhaustive des actions d'insertion au niveau du département.
S'agissant de la suppression de la compétence des CDI en matière d'approbation des programmes locaux d'insertion, il est vrai qu'alors que le projet de loi affirme vouloir recentrer les différentes instances - CDI et CLI - sur un rôle de définition de l'offre, cette suppression peut paraître paradoxale.
Elle ne peut en réalité s'analyser qu'en relation avec son transfert au profit du conseil général.
On ne peut en effet que constater la défaillance de ces instances, incapables, du fait de leur caractère souvent pléthorique, de parvenir à un consensus sur les actions à mener. Le transfert au conseil général de cette compétence s'analyse donc comme un gage d'une plus grande efficacité et également d'une meilleure planification budgétaire des actions à mener.
Votre commission vous propose d'adopter à cet article un amendement de coordination, visant à désigner de la même manière les organismes qui apportent leur concours au département pour l'insertion des bénéficiaires du RMI (mentionnés à l' article L. 263-1 ) et ceux qui participent au conseil départemental d'insertion prévu au présent article.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 26
(art. L. 263-3
du code de l'action sociale et des familles)
Programme départemental
d'insertion
Objet : Cet article précise les conditions dans lesquelles le conseil général adopte le programme départemental d'insertion.
I - Le dispositif proposé
Dans une volonté de laisser au département la plus grande latitude possible dans l'utilisation de l'outil de planification qu'est le programme départemental d'insertion, cet article ne comporte que deux dispositions :
- l'autorité compétente pour adopter le programme départemental d'insertion est le conseil général ;
- ce programme doit être adopté chaque année avant le 31 mars.
II - La position de votre commission
La décentralisation du pilotage de l'insertion a évidemment pour corollaire la liberté d'action du département dans la définition des orientations du programme d'insertion : l'adoption de celui-ci par le conseil général en est la meilleure expression.
Pour autant, votre commission ne saurait se contenter des deux seules précisions relatives à l'autorité compétente et aux délais dans lesquels le programme doit être adopté chaque année.
La nature et les modalités de mise en oeuvre du programme départemental d'insertion ne sont en effet définis nulle part. Or, la principale critique adressée aujourd'hui aux programmes départementaux d'insertion est justement leur imprécision : celui-ci reste souvent un ensemble de pétitions de principes ou alors omet de mentionner les actions menées par d'autres acteurs que le département. Les conséquences de cette imprécision sont importantes puisqu'elle empêche la définition d'une base juridique pouvant servir à l'engagement des crédits obligatoires d'insertion.
Votre commission estime donc qu'il est nécessaire, sans entraver de façon excessive la liberté d'action du département, de donner un cadre plus précis à ces programmes. Elle vous propose donc à cet article un amendement tendant à :
- définir le champ du programme départemental d'insertion : celui-ci doit recenser non seulement des besoins mais également de l'offre d'insertion ;
- viser, conformément à l'esprit de la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, un public plus large que les seuls bénéficiaires du RMI ;
- préciser la manière dont les différents acteurs locaux peuvent, à travers des conventions laissées à la libre appréciation du président du conseil général, apporter leur concours à sa mise en oeuvre.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 27
(art. L. 263-4
et L. 263-14 du code de l'action sociale et des familles)
Programmes
locaux d'insertion
Objet : Cet article transfère au conseil général l'examen des programmes locaux d'insertion et prévoit la possibilité d'en déléguer, par convention, la mise en oeuvre à une commune ou à un groupement de communes.
I - Le dispositif proposé
Le présent article prévoit deux séries de dispositions :
- le paragraphe I modifie l'article L. 263-4 du code de l'action sociale et des familles pour transférer au conseil général l'examen des programmes locaux d'insertion (PLI). La modification prévue de l'article L. 263-14 est de coordination : dans la mesure où l'autorité compétente pour adopter le programme départemental est désormais le conseil général, c'est également à lui qu'il doit revenir d'apprécier la conformité des programmes locaux avec les orientations fixées au niveau départemental ;
- le paragraphe II ouvre la possibilité pour le département de déléguer à des communes ou à leurs groupements la mise en oeuvre de tout ou partie d'un PLI.
II - La position de votre commission
La possibilité de déléguer à un échelon territorial inférieur la mise en oeuvre d'un PLI est dans la logique même du principe constitutionnel selon lequel « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences susceptibles de mieux être mises en oeuvre à leur échelon » .
La question pourrait se poser de la possibilité d'étendre explicitement cette délégation aux CCAS. Votre commission observe toutefois que ceux-ci constituent l'outil à la disposition des communes pour assurer cette mise en oeuvre. Il ne fait nul doute qu'ils seront associés par les communes à la mise en oeuvre de la délégation qui leur serait consentie.
Par ailleurs, la délégation prévue au présent article n'est pas exclusive des conventions que peut passer le département, au titre de l' article L. 263-3 du code de l'action sociale et des familles , pour la mise en oeuvre d'une action précise inscrite au programme départemental d'insertion.
Il reste que la rédaction proposée par le présent article ne tire pas toutes les conséquences du transfert au département de l'examen des PLI. C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose une nouvelle rédaction de cet article, tendant à :
- préciser que le conseil général peut affecter directement des financements aux PLI : si le conseil départemental d'insertion ne pouvait que proposer d'affecter des moyens à un programme local d'insertion, tel n'est plus en effet le cas du conseil général qui dispose directement des financements ;
- prévoir une véritable approbation par le conseil général des PLI : dans la mesure où l'article 29 du projet de loi prévoit que la compétence des commissions locales d'insertion se limite désormais, en matière de programme local d'insertion, à un simple pouvoir de proposition, il est nécessaire d'en faire adopter le contenu par le conseil général.
Cette nouvelle rédaction conserve la possibilité pour les communes de déléguer la mise en oeuvre d'un programme d'insertion à une commune ou à un groupement, en améliorant la lisibilité du texte proposé par le projet de loi.
Toujours dans un objectif d'amélioration de la lisibilité du projet de loi, les modifications proposées pour l' article L. 263-14 sont renvoyées à un article additionnel, après l'article 32 (cf. ci-après) .
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 28
(art. L. 263-6
à L. 263-8 du code de l'action sociale et des
familles)
Modalités d'utilisation des crédits
départementaux d'insertion
Objet : Cet article abroge trois articles du code de l'action sociale et des familles qui définissent le régime des crédits départementaux d'insertion.
I - Le dispositif proposé
Le présent article abroge trois articles du code de l'action sociale et des familles prévoyant les modalités d'utilisation des crédits départementaux d'insertion. Il s'agit de :
- l'article L. 263-6 qui ouvre la possibilité pour les départements d'imputer, dans la limite d'un an et d'un cinquième de l'aide versée par l'Etat, une partie de ces crédits au financement d'emplois jeunes : la disparition de ce dispositif rend cet article sans objet ;
- l' article L. 263-7 qui prévoit la conclusion entre l'Etat et le département d'une convention sur les conditions, notamment financières, de mise en oeuvre du programme départemental d'insertion : la fin du copilotage de l'insertion rend également la conclusion de cette convention, sous sa forme actuelle en tout cas, sans objet.
Il convient toutefois de noter que l'abrogation de cet article entraîne également la disparition de la possibilité de passer des conventions complémentaires avec d'autres collectivités locales et organismes pour la mise en oeuvre de ce programme ;
- l' article L. 263-8 qui permet au ministre de l'intérieur et au ministre chargé de l'action sociale et de l'emploi de se substituer au préfet et au président du conseil général s'ils sont dans l'impossibilité de s'accorder sur l'exercice conjoint de leurs compétences en matière de pilotage de l'insertion : la décentralisation et, par conséquent, l'unification, au profit du département des compétences en la matière rendent enfin également cet article sans objet.
Le présent article maintient a contrario en vigueur les articles L. 263-5 et L. 263-9 dudit code.
Le premier fixe le principe d'une inscription obligatoire au budget du département d'un volume de crédits d'insertion calculé en proportion des allocations de RMI servies dans le département : « Pour le financement des actions inscrites au programme départemental d'insertion et des dépenses de structure correspondantes, le département est tenu d'inscrire annuellement, dans un chapitre individualisé de son budget, un crédit au moins égal à 17 % des sommes versées, au cours de l'exercice précédent, par l'Etat dans le département au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion. »
Le second prévoit les moyens de rendre effective cette obligation en prévoyant notamment le report intégral sur l'exercice suivant des crédits non consommés.
II - La position de votre commission
Si la loi fait obligation aux départements d'inscrire à leur budget une somme correspondant à 17 % des allocations versées l'année précédente dans le département afin de les consacrer à l'insertion des bénéficiaires du RMI, la faiblesse du taux de consommation de ces crédits, qui oscille depuis 10 ans autour de 50 %, réduit considérablement la portée de cette obligation.
Cette sous-consommation des crédits d'insertion tient pour une large part à l'insuffisance de l'offre d'insertion, mais également au manque de souplesse des règles permettant d'engager ces crédits. Si la Cour des comptes a pu relever des imputations parfois fantaisistes de dépenses sur ce chapitre budgétaire, la grande majorité des départements les emploient correctement mais voient leur initiative limitée par des interprétations restrictives de la part du préfet ou de l'échelon central.
Il paraît donc nécessaire de donner davantage de marge de manoeuvre au département pour affecter ces crédits aux actions qui lui semblent les plus à même d'améliorer l'insertion.
Au demeurant, la décentralisation concomitante de l'allocation elle-même et du pilotage de l'insertion pose la question du maintien de cette obligation.
La logique de la décentralisation voudrait en effet que, s'appuyant sur une responsabilisation des départements, cette obligation soit supprimée. Le seul fait que l'allocation soit à leur charge devrait conduire les départements à s'engager plus fortement en faveur de l'insertion.
Il reste cependant une crainte forte, exprimée par le monde associatif, d'un recul de l'effort d'insertion et surtout d'un creusement des inégalités entre départements, préjudiciable aux bénéficiaires. Le bouleversement que représente déjà le transfert de la gestion de l'allocation incite donc votre commission à la prudence sur cette question.
Aussi, entre la logique et la prudence, a-t-elle souhaité, dans le cadre de cette réflexion, prendre connaissance sur cet article des amendements proposés par la commission des finances saisie pour avis .
Sous ces réserves, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 29
(art.
L. 263-10 du code de l'action sociale et des
familles)
Compétences des commissions locales d'insertion
Objet : Cet article adapte les compétences des commissions locales d'insertion à la fin du copilotage de l'insertion et recentre ces commissions sur leur rôle d'animation des acteurs locaux de l'insertion.
I - Le dispositif proposé
Le présent article modifie sur plusieurs points l' article L. 263-10 du code de l'action sociale et des familles relatif aux compétences des commissions locales d'insertion (CLI) :
- il tire d'abord les conséquences du transfert au département du pilotage du dispositif local d'insertion : les propositions des CLI en vue de l'élaboration du programme départemental d'insertion sont adressées au président du conseil général. De même, le nombre et le ressort de ces instances sont désormais fixés par le président du conseil général ;
- il donne au programme local d'insertion élaboré par les CLI la valeur d'une simple proposition, devant être approuvée par le président du conseil général ;
- il supprime la compétence des CLI en matière d'approbation des contrats d'insertion : seul subsiste donc leur pouvoir d'avis sur les décisions de suspension du versement de l'allocation ;
- il confie aux CLI un rôle de proposition pour favoriser ou conforter l'insertion : il s'agit notamment de développer les fonctions de prospective des CLI, en matière d'actions innovantes. C'est dans ce cadre que pourraient être élaborées des mesures en faveur des personnes sortant du RMI vers l'emploi.
II - La position de votre commission
L'abandon progressif par les CLI de leur rôle d'animation et de proposition est sans doute l'un des facteurs explicatif du déficit de l'offre d'insertion : la charge de travail représentée par l'examen des contrats d'insertion a accaparé ces instances qui ont perdu de vue leur rôle le plus important.
Votre commission est en effet persuadée que la faiblesse du taux de contractualisation est largement imputable à une carence de l'offre d'insertion. Elle ne peut donc qu'approuver le recentrage des CLI sur ce rôle de prospective.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 30
(art.
L. 263-11 du code de l'action sociale et des familles)
Composition des
commissions locales d'insertion
Objet : Cet article précise les conditions dans lesquelles la composition des CLI est arrêtée et ses membres nommés.
I - Le dispositif proposé
Le présent article adopte une nouvelle rédaction pour l' article L. 263-11du code de l'action sociale et des familles tendant à simplifier les règles régissant la composition des CLI et la désignation de leurs membres.
Dans sa rédaction actuelle, l' article L. 263-11 comporte des dispositions très détaillées sur la composition des CLI, dispositions liées au copilotage du dispositif d'insertion par l'Etat et le département. Il précise ainsi le principe de la parité entre les représentants de l'Etat et ceux du département, celui de la désignation conjointe des différents acteurs représentés au sein de la CLI : représentants des communes désignés sur proposition des maires des communes concernées et représentants du système éducatif, d'institutions, d'entreprises, d'organismes ou d'associations intervenant dans le domaine économique et social ou en matière de formation professionnelle.
La fin du copilotage rend ces dispositions sans objet. C'est la raison pour laquelle la rédaction proposée pour cet article se limite désormais à préciser que :
- l'autorité compétente pour arrêter la composition de la CLI est le président du conseil général ;
- ses membres sont désignés par la collectivité ou la personne morale qu'ils représentent ;
- son président est désigné par le président du conseil général.
II - La position de votre commission
L'entière liberté laissée aux présidents de conseils généraux pour déterminer la composition des CLI soulève de nombreuses inquiétudes, tant au sein du monde associatif que parmi les élus municipaux, qui craignent d'être écartés de ces instances en cas de désaccord politique avec le président du conseil général.
Comme elle l'a déjà rappelé, votre commission estime que la décentralisation doit nécessairement s'accompagner d'une certaine souplesse pour le département en matière de choix des acteurs locaux à même de contribuer aux actions d'insertion qu'il envisage.
Elle est persuadée que la réussite de l'insertion exige une mobilisation beaucoup plus large que celle des seuls département et elle ne doute pas que la nécessité de travailler avec les services de l'Etat, les communes et leurs groupements, ainsi qu'avec les associations oeuvrant dans le domaine de la lutte contre l'exclusion soit bien présente à l'esprit des présidents de conseils généraux.
Il reste qu'il a paru nécessaire à votre commission de préciser quelque peu la composition des CLI, afin de souligner la diversité nécessaire de leur composition, de rassurer les associations sur leur rôle indispensable dans la définition de l'offre locale d'insertion et de continuer à associer l'Etat et le service public de l'emploi à ces instances.
C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose une nouvelle rédaction de l' article L. 263-11 . Cette rédaction laisse bien entendu ouverte la possibilité pour le département d'élargir la composition des CLI au-delà de ce socle minimal. On peut notamment penser à l'apport très positif que constituerait par exemple l'engagement des partenaires sociaux et des entreprises au sein de ces instances.
Ainsi la précision apportée par votre commission doit s'entendre comme une reconnaissance de la richesse des partenariats locaux et non comme une volonté d'imposer le pluralisme des commissions.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 31
(art.
L. 263-12 du code de l'action sociale et des familles)
Abrogation d'un
article devenu sans objet
Objet : Cet article abroge les dispositions relatives à la désignation conjointe des présidents des commissions locales d'insertion par le préfet et le président du conseil général.
I - Le dispositif proposé
L' article L. 263-12 du code de l'action sociale et des familles prévoit les modalités de désignation des présidents de CLI et de fixation de la liste de ses membres. L'ensemble des dispositions relatives à la composition des CLI ayant été regroupées à l' article L. 263-11 , cet article, devenu sans objet, est abrogé.
II - La position de votre commission
Cet article étant de coordination, votre commission vous propose de l'adopter sans modification.
Article 32
(art.
L. 262-44 du code de l'action sociale et des familles)
Fonctionnement
des commissions locales d'insertion
Objet : Cet article modifie les règles de fonctionnement et d'organisation interne des CLI.
I - Le dispositif proposé
Le présent article tire d'abord les conséquences de la fin du copilotage de l'insertion en matière de règles de fonctionnement interne des CLI. Ainsi, la nouvelle rédaction proposée pour le premier alinéa de l'article L. 262-44 du code de l'action sociale et des familles ne précise plus la composition exacte du bureau de la CLI et se borne à prévoir une simple possibilité de constituer ce bureau.
Il coordonne ensuite la délégation qui peut être consentie au bureau de la CLI en matière de décisions individuelles avec la limitation de son pouvoir d'avis aux seules décisions de suspension du versement de l'allocation.
II - La position de votre commission
Cet article étant de coordination, votre commission vous propose de l'adopter sans modification.
Article additionnel après
l'article 32
(art. L. 263-14 du code de l'action sociale et des
familles)
Elaboration des programmes locaux d'insertion
Objet : Cet article additionnel, qu'il est proposé d'insérer, précise les modalités d'élaboration des programmes locaux d'insertion.
Le présent article additionnel, que votre commission vous propose d'insérer après l'article 32, est de coordination : il propose une nouvelle rédaction de l'article L. 263-14 du code de l'action sociale et des familles qui reprend et complète les modifications initialement prévues pour cet article par l'article 27 du projet de loi :
- dans la mesure où le programme local d'insertion élaboré par la CLI fait l'objet d'une simple proposition au conseil général, il est nécessaire de supprimer la mention de son adoption par la CLI : la rédaction proposée par le présent article ne mentionne donc plus qu'une simple transmission ;
- les dispositions relatives au financement des programmes locaux d'insertion figurent désormais à l' article L. 263-4 : il n'y a donc plus lieu de les préciser à cet article.
Votre commission vous propose d'insérer par voie d'amendement cet article additionnel.
Article 33
(art.
L. 522-1, L. 522-2, L 522-3, L. 522-5, L. 522-6,
L. 522-9, L. 522-11, L. 522-12, L. 522-13 et L. 522-17
du code de l'action sociale et des familles)
Décentralisation du RMI
dans les DOM
Objet : Cet article, qui modifie dix articles du code de l'action sociale et des familles, adapte les règles particulières relatives au RMI à la décentralisation de l'allocation et du pilotage de l'insertion.
I - Le dispositif proposé
Le présent article adapte au cas particulier des départements d'outre-mer les nouvelles règles applicables à la gestion de l'allocation et au pilotage de l'insertion consécutives à la décentralisation du RMI.
Le paragraphe I modifie sur deux points l' article L. 522-1 du code de l'action sociale et des familles :
- dans la mesure où l'alignement du montant du RMI dans les DOM sur le montant applicable en métropole s'est achevé au 1 er janvier 2002, la participation de l'Etat, au titre de la créance de proratisation, à l'effort de construction de logements sociaux pour les bénéficiaires du RMI est supprimée : par conséquent, il n'y plus lieu de fixer les règles concernant la participation complémentaire des agences à cet effort ;
- les compétences en matière de décisions individuelles relatives à l'allocation sont transférées non pas aux présidents de conseils généraux mais aux agences départementales d'insertion (ADI).
Le paragraphe II supprime les commissaires du Gouvernement placés auprès des agences départementales d'insertion prévus à l' article L. 522-2 et transfère au président du conseil général, président de droit du conseil d'administration de l'agence, le rôle d'ordonnateur des dépenses et des recettes de l'agence, aujourd'hui dévolu aux directeurs.
Le paragraphe III (article L. 522-3) modifie la composition du conseil d'administration de l'agence : si les acteurs représentés en son sein - services de l'Etat, département, région, communes et groupements, personnalités qualifiées choisies au sein d'organismes oeuvrant dans le domaine de l'insertion sociale et professionnelle, représentant du personnel avec voix consultative - sont inchangés, leur poids respectif et les modalités de leur nomination sont adaptés au contexte de la décentralisation :
- les représentants du département doivent constituer la majorité des membres du conseil d'administration ;
- le président du conseil général fixe la composition exacte du conseil ;
- les différents membres sont désignés par la collectivité ou la personne morale qu'ils représentent.
Le paragraphe IV (article L. 522-5) met fin à la compétence conjointe de nomination des directeurs d'agence détenue par les ministres chargés des affaires sociales et de l'outre-mer : ils sont désormais nommés directement par les présidents de conseils généraux. Les directeurs perdent par ailleurs leur compétence d'ordonnateur au profit du président du conseil d'administration.
Le paragraphe V , qui adopte une nouvelle rédaction pour le deuxième alinéa de l' article L. 522-6 , modifie la composition du conseil d'orientation de l'agence :
- tirant les conséquences de la suppression des CLI dans les départements d'outre-mer, il ne prévoit plus la présence de leurs présidents au sein du conseil ;
- il met fin à la désignation conjointe des représentants des organisations syndicales représentatives des employeurs et des salariés par le préfet et le président du conseil général : ceux-ci sont désormais désignés par le seul président du conseil général ;
- il complète la composition du conseil d'orientation, en prévoyant la représentation en son sein des organismes de formation professionnelle.
Le paragraphe VI (article L. 522-9) tire les conséquences du rattrapage du montant du RMI dans les DOM et de l'extinction de la créance de proratisation, en supprimant la contribution de l'Etat aux actions d'insertion.
Le paragraphe VII (article L. 522-11) constitue l'application, dans les DOM, de la décentralisation de la gestion de l'allocation : c'est désormais le président du conseil général qui est compétent pour agréer les organismes instructeurs des demandes d'allocation. Par coordination, il est précisé que l'instruction du dossier est effectuée pour le compte du département et non plus de l'Etat.
Le paragraphe VIII abroge l' article L. 522-12 : cet article prévoyait l'obligation pour l'organisme instructeur d'informer le demandeur des droits et obligations liés au RMI, et notamment du caractère obligatoire de la démarche d'insertion, des conditions de suspension de l'allocation, ainsi que des sanctions pénales encourues en cas de fraude. Dans la mesure où l'article 6 du présent projet de loi étend cette obligation d'information à la métropole, il n'y a plus lieu de maintenir cette disposition particulière.
Le paragraphe IX (article L. 522-13) est de coordination : il tire les conséquences de la suppression du cas de suspension de l'allocation prévu à l' article L. 262-20 et il transfère au président du conseil général les décisions de suspension de l'allocation et de radiation du droit à l'allocation.
Le paragraphe X (article L. 522-17) est également de coordination : dans la mesure où la créance de proratisation des DOM s'est éteinte le 1 er janvier 2002, il n'y a plus lieu de prévoir par décret les modalités de son calcul et de son affectation.
II - La position de votre commission
Votre commission s'est interrogée sur les raisons d'un transfert aux agences et non au département des décisions individuelles relatives à l'allocation.
L'unification du pilotage de l'insertion en faveur des agences semble cohérente eu égard aux particularités du dispositif d'insertion dans les départements d'outre-mer et notamment à la possibilité ouverte aux agences d'employer directement, pour des tâches d'utilité sociale, des bénéficiaires du RMI dans le cadre d'un contrat particulier, le contrat d'insertion par l'activité. Mais, s'agissant du transfert de l'allocation elle-même, cette exception apparaît moins lisible.
Du reste, le projet de loi ne tire pas toutes les conséquences de cette particularité ultramarine, notamment en ce qui concerne le financement de l'allocation.
Il n'est en effet pas prévu de déroger, en matière de financement, à la compétence du département. La ressource fiscale prévue pour compenser le transfert de charges liées au financement de l'allocation revient donc au département. Il serait d'ailleurs difficile de prévoir l'attribution d'une ressource fiscale directement à un établissement public départemental.
Dans le cadre d'un pouvoir de l'agence en matière de décisions individuelles relatives à l'allocation, le département se verrait donc contraint de financer des allocations, dont l'attribution lui échappe.
Dans le contexte d'un examen concomitant du projet de loi de programme pour l'outre-mer (projet de loi n° 214 (2002-2003) adopté par le Sénat le 22 mai 2003) , votre commission n'a pas souhaité aller plus avant dans la définition du régime spécifique des départements d'outre-mer, estimant qu'il revenait sans doute à ce texte d'apporter, en cours de navette, les adaptations nécessaires. Elle souhaite cependant attirer l'attention du Gouvernement sur ce chevauchement du calendrier qui n'aide pas à la clarification de notre législation.
Sous ces réserves, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 34
(art.
L. 531-5-1 du code de l'action sociale et des
familles)
Décentralisation du RMI à
Saint-Pierre-et-Miquelon
Objet : Cet article adapte les règles relatives aux crédits départementaux d'insertion, au conseil départemental d'insertion et aux commissions locales d'insertion, ainsi que celles relatives à l'adoption du programme départemental d'insertion, aux particularités institutionnelles de Saint-Pierre-et-Miquelon.
I - Le dispositif proposé
Le présent article supprime, en son paragraphe I , la dérogation en vertu de laquelle, compte tenu du maintien à Saint-Pierre-et-Miquelon des règles antérieures à la CMU en matière d'aide médicale, le montant des crédits obligatoires d'insertion restait fixé à 20 % des sommes versées l'année précédente par l'Etat au titre de l'allocation dans la collectivité territoriale.
Par conséquent, le montant de ces crédits d'insertion relève désormais du droit commun et est donc égal à 17 % des sommes versées au titre de l'allocation.
Le paragraphe II introduit un nouvel article L. 531-5-1 dans le code de l'action sociale et des familles qui prévoit la création d'une commission territoriale d'insertion qui se substitue à la fois au conseil départemental d'insertion et aux commissions locales d'insertion et assure l'ensemble de leurs missions. Sa composition est sensiblement identique à celle des conseils départementaux d'insertion en métropole et la désignation de ses membres s'effectue également de façon semblable.
Le rôle du bureau de la commission locale d'insertion, prévu à l' article L. 263-13 , est rempli par un comité technique. La rédaction de l'article soulève toutefois une ambiguïté, puisqu'il est fait référence à un examen des contrats d'insertion en général, alors que celui-ci est supprimé en métropole et que seul subsiste l'avis sur les décisions de suspension de l'allocation.
Par dérogation aux règles applicables en métropole, le programme territorial d'insertion , qui remplace le programme départemental d'insertion, est élaboré et adopté par la commission territoriale. Là encore, la rédaction de l'article est ambiguë : en effet, tout en confiant cette compétence à la commission territoriale d'insertion, l'article renvoie aux règles de droit commun pour les conditions d'élaboration et d'adoption du programme. Or, l' article L. 263-3, auquel il est fait référence, prévoit l'adoption par le conseil général.
II - La position de votre commission
Depuis 1988, les règles relatives au RMI s'appliquent à Saint-Pierre-et-Miquelon dans les mêmes conditions qu'en métropole. Mais l'architecture des instances intervenant dans le dispositif d'insertion est rapidement apparue inadaptée à la taille et à la configuration de l'archipel, ainsi qu'au petit nombre de bénéficiaires du RMI. La collectivité territoriale a décidé de regrouper le conseil départemental d'insertion et les commissions locales d'insertion en une seule commission, exerçant l'ensemble des responsabilités de ces deux instances.
Si l'expérience a été fructueuse, permettant un taux de contractualisation proche de 100 %, elle fonctionne aujourd'hui sans base juridique. C'est la raison pour laquelle le projet de loi prend aujourd'hui acte de cette expérience locale.
Compte tenu de la situation très particulière de la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon et de ses réussites en matière d'insertion, votre commission estime, elle aussi, qu'il est inutile d'en modifier une fois de plus le fonctionnement. Elle vous propose simplement d'adopter à cet article un amendement visant à rectifier une erreur matérielle.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
* 18 Cf. exposé général.
* 19 Rapport n°57 (1988 - 1989) de M. Pierre Louvot, sénateur, au nom de la commission des Affaires sociales, sur le projet de loi relatif au revenu minimum d'insertion.
* 20 « Quel acte II pour le RMI ? » Rapport de l'ODAS, mars 2003.
* 21 Préambule de la constitution de 1946.
* 22 Voir article 40 et article additionnel après l'article 40 du présent projet de loi
* 23 Etude d'impact, cf. annexe.
* 24 Même si, semble-t-il, le nombre de bénéficiaires du RMI est davantage sensible à la dégradation de la conjoncture qu'à son amélioration.
* 25 Projet de loi n° 823 (2002 - 2003) relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France.
* 26 Voir infra, article 18 du projet de loi.
* 27 « Quel acte II pour le RMI ? » Rapport de l'ODAS, mars 2003.
* 28 « L'insertion des bénéficiaires du RMI », rapport au président de la République, Cour des comptes 2001.
* 29 Ce dernier ayant formulé un avis défavorable au présent projet de loi par 7 voix contre 6 voix pour et 12 abstentions et prises d'actes.
* 30 Le présent développement vaut également de façon similaire pour les CMSA.
* 31 Jean-Louis Lorrain, sénateur, rapport n° 60 (2001-2002), p. 36-39.
* 32 Dans un arrêt du 28 septembre 1995 « Procola contre Luxembourg », la CEDH a ainsi sanctionné le fait qu'au sein du comité du contentieux, des personnes chargées de rendre un avis sur un règlemen, soient amenées par la suite à en connaître au contentieux.
* 33 En revanche, cette récupération ne peut pas intervenir en cas de retour à meilleure fortune, contrairement à ce que prévoit la législation de droit commun sur l'aide sociale.
* 34 « L'action en récupération se prescrit par cinq ans, à compter du jour du décès du bénéficiaire ou de la cession de son actif. » (article L. 262-43 du code de l'action sociale et des familles, dernier alinéa)
* 35 rapport précité.