A. LA PROFESSIONNALISATION : UN SUCCÈS RÉEL QU'IL FAUT CONFIRMER
Au terme
des six années de transition devant permettre le passage de
l'armée mixte à l'armée professionnelle, il est
désormais possible de dresser un premier bilan tant quantitatif que
qualitatif de la professionnalisation.
Le
bilan quantitatif
vise à répondre à deux
questions :
-
les armées disposent-elles de la totalité des effectifs
prévus ?
- ont-elles atteint leurs objectifs
sans dépassement de l'enveloppe
financière allouée ?
À ces deux questions, il est permis de répondre positivement.
Certes, des écarts, au demeurant minimes, sont constatés. Leur
portée mérite d'être prise en compte, si on les compare
à l'idéal qu'aurait représenté la
réalisation parfaite d'objectifs définis six ans auparavant, mais
elle est beaucoup moins significative au regard de l'ampleur
considérable de la réforme qui a été
réalisée.
Le
bilan qualitatif
fournit pour sa part d'autres enseignements. Il
permet d'identifier
certains points faibles auxquels il faudra
remédier
en particulier, le sous-effectif dans certaines
catégories de personnels ou certaines spécialités et les
exigences inhérentes à un armée professionnelle, en terme
de conditions de vie et de travail.
1. Le bilan quantitatif : un format proche des objectifs, une enveloppe financière globalement respectée au titre III.
A la fin de l'année 2002, les armées disposaient, à quelques variations près, des effectifs professionnels définis en 1996. Cette transformation de la structure des personnels s'est opérée sans surcoût significatif par rapport aux prévisions.
a) Un format proche des objectifs
Par rapport à la cible définie en 1996, les lois de finances successives ont opéré quelques ajustements d'effectifs. Par ailleurs, les armées ont souffert tout au long de la période d'un écart entre le nombre de postes budgétaires et celui des personnels effectivement en fonction, mais ce déficit s'est progressivement atténué.
-
-
-
- • Des effectifs budgétaires inférieurs de 1% aux effectifs programmés
Situation des effectifs budgétaires par armée
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|
Effectif
|
Effectif
|
Cible
|
Ecart |
|
Air
|
93 552
|
69 667
|
71 080
|
- 1 413
|
|
TOTAL |
573 081 |
436 221 |
440 206 |
- 3 985 |
Situation des effectifs budgétaires par catégories
|
|
Effectif
|
Effectif
|
Cible
|
Ecart |
|
Officiers
|
38 456
|
37 738
|
38 189
|
- 451
|
|
TOTAL |
573 081 |
436 221 |
440 206 |
- 3 985 |
Comme on
le voit, les effectifs budgétaires de 2002 sont inférieurs
d'à peine 0,9 % à ceux prévus par la loi de programmation
militaire 1997-2002.
Quelle est l'origine de cet écart
minime ?
Il faut tout d'abord rappeler qu'au fil des années, plusieurs mesures
ont modifié le
périmètre budgétaire
du
ministère de la défense. Au regard des moyens en personnels qui
lui sont affectés, ces
mesures sont totalement neutres
. Sur le
plan des effectifs budgétaires, elles se traduisent par l'inscription au
budget de la défense d'environ 6 200 postes
supplémentaires
1(
*
)
.
D'autres mesures, en revanche,
modifient le format même des
armées
et se soldent par une
réduction supérieure
à 10 000 postes
.
Si la gendarmerie (+ 1 405 postes) et le service de santé des
armées (+ 200 postes d'infirmiers militaires) ont
bénéficié de créations d'emplois non prévues
en programmation, les mesures d'ajustement ont plutôt pris la forme de
suppressions d'emplois.
L'abandon du projet de « rendez-vous citoyen » a
libéré 2 700 emplois. La revue des programmes de 1998 a
entraîné 1 577 suppressions de postes dans la Marine et à
la DGA. Des crédits supplémentaires destinés à des
actions de sous-traitance ont été accordés en contrepartie
de la suppression de 1 470 postes.
En 2002, 2 835 postes de volontaires et 1 300 postes d'ouvriers qui
demeuraient vacants ont été supprimés. Enfin, de 2000
à 2002, des mesures dites « de
déflation nette» ont abouti à supprimer un total de
1 371 postes.
-
-
-
- • Des effectifs réalisés inférieurs de 5% aux effectifs budgétaires
Le tableau ci-après donne un aperçu plus détaillé de ce déficit en personnels, plus accentué au sein des services communs, en particulier le service de santé, et de l'armée de l'air, alors qu'il demeure limité dans la gendarmerie.
En ce qui concerne les militaires du rang , l'achèvement en fin d'année 2002 de la dernière tranche de recrutement liée à la professionnalisation laisse espérer une meilleure réalisation des effectifs.
Deux catégories connaissent un fort déficit .
En ce qui concerne les volontaires , votre rapporteur a souligné depuis deux ans, s'agissant de l'armée de terre, que la cible définie était trop ambitieuse au regard du vivier potentiellement intéressé par un tel statut. Il se réjouit donc que les conséquences en aient été tirées, à partir de 2003, avec une réduction du nombre de postes et une augmentation des postes d'engagés.
La situation des personnels civils a quant à elle fait l'objet d'une préoccupation constante, au sein du Parlement, depuis cinq ans. Votre rapporteur n'insistera pas sur cette problématique largement commentée tout au long de la période de transition. On peut simplement constater que le déficit en personnels civils avait culminé à près de 12% des effectifs budgétaires en 1999 et qu'il a été ramené à 7% à l'été 2002. Au cours de l'année 2002, le gel d'un millier d'emplois de fonctionnaires et d'agents contractuels a été levé et le recrutement de 900 ouvriers d'Etat a été autorisé. Le nombre de postes mis aux concours a été notablement augmenté, ces concours se soldant malheureusement trop souvent encore par un rendement insuffisant et des délais d'organisation beaucoup trop longs. On peut toutefois espérer une poursuite de la résorption du déficit en personnels civils.
b) Une enveloppe budgétaire globalement respectée
La loi de programmation militaire 1997-2002 prévoyait d'allouer une enveloppe annuelle de 99 milliards de francs constants 1995 pour le titre III, actualisée chaque année par application de l'indice des prix à la consommation hors tabac, retenu dans le cadre de la construction budgétaire. En outre, il était prévu que le coût supplémentaire lié à la professionnalisation des armées serait gagé par les économies réalisées sur le fonctionnement suite à la réduction du format.
Evolution des dépenses du titre III (hors pension)
(en milliards d'euros courants)
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Loi de
programmation
|
|
|
|
|
|
|
La
comparaison entre les annuités actualisées de la loi de
programmation militaire et les ressources allouées chaque année
par les lois de finances montre que
l'enveloppe prévue par la loi de
programmation pour le titre III a été respectée
. A
périmètre courant, le taux de couverture est pratiquement de
100 %.
En ce qui concerne l'exécution budgétaire, elle a
été fortement conditionnée par la nécessité
de financer le
surcoût des opérations extérieures
.
Les ouvertures de crédits ont représenté en moyenne 330
millions d'euros par an pour un surcoût moyen de plus de 400 millions
d'euros sur le titre III.
Incidence du surcoût des opérations
extérieures
sur l'exécution budgétaire du titre III
(en millions d'euros courants)
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Surcoût au titre III
|
419
|
247
|
423
|
413
|
406
|
537
|
Si l'on
isole le facteur « opérations extérieures »,
correspondant à des charges exceptionnelles bien que récurrentes,
on constate que
la loi de programmation 1997-2002 a fait l'objet d'une
exécution rigoureuse au titre III
.
Il est vrai que cette maîtrise du titre III a été obtenue
au prix de certaines tensions. En effet, les crédits de fonctionnement
ont diminué plus vite que prévu pour faire face à une
hausse des rémunérations supérieure à celle qui
avait été envisagée initialement
Sur la période de programmation, les
crédits de
rémunérations et charges sociales
inscrits en lois de
finances initiales ont progressé de près de 2 milliards d'euros,
soit une augmentation de 17 % supérieure à celle du titre
III dans son ensemble.
Mais il serait erroné de voir dans cette évolution la traduction
d'un surcoût de la professionnalisation.
Pour plus de 40%, la variation des crédits de
rémunérations et charges sociale résulte en effet d'une
évolution mécanique liée à la revalorisation du
point fonction publique
et aux mesures générales d'ordre
salarial et indemnitaire.
Elle résulte aussi, à hauteur d'un quart de sa valeur, de mesures
de
modification du périmètre
telles que la
budgétisation des activités étatiques de DCN et de la
gendarmerie d'autoroute, ou l'augmentation de l'indemnité compensatrice
de la CSG et de la cotisation employeur au fonds spécial de pensions des
ouvriers d'Etat.
Pour un autre quart, elle correspond effectivement à la
mise en
oeuvre de la professionnalisation et des mesures d'accompagnement
, dans le
cadre d'un effort financier qui avait été prévu au titre
des mesures d'effectifs elles mêmes, des aides au départ, de la
mensualisation des militaires du rang et des crédits destinés
à la réserve.
Enfin, un dixième de la variation est lié à des mesures
d'améliorations de la condition des personnels et de remise à
niveau des crédits à hauteur des besoins constatés, en
particulier en matière indemnitaire (« rebasage » de
130 millions d'euros). Il faut préciser qu'aucun plan
d'amélioration de la condition des personnels n'avait été
prévu par la loi de programmation, mais que les premières mesures
de revalorisation ont été prises dans le cadre de la loi de
finances initiale pour 2002, puis ont été
complétées en février 2002 par un plan financé par
le collectif budgétaire de l'été dernier.
2. Le bilan qualitatif : des points faibles portant sur la réalisation des effectifs et sur les conditions de vie et de travail des militaires
Si la situation de la fin d'année 2002 a été proche de celle prévue par la loi de programmation 1997-2002, la marche vers cet objectif final ne s'est pas effectuée sans difficultés.
a) Certains points faibles demeurent en matière de réalisation des effectifs
Les
armées ont globalement atteint les objectifs qui leur avaient
été assignés.
Durant six ans, plus de 20 000
officiers et sous-officiers
ont
bénéficié des
diverses mesures d'aide au départ
anticipé
, 14 000 d'entre eux ayant obtenu l'attribution du
pécule d'incitation au départ, pour un coût global de
près de 560 millions d'euros. Parallèlement, les recrutements
d'officiers et de sous-officiers ont été satisfaisant, en nombre
et en qualité, même si certaines spécialités
connaissent des difficultés. On peut citer, pour les officiers, le
déficit en médecins, et pour les sous-officiers, la forte
concurrence avec le secteur civil pour les métiers de la
mécanique, de l'électronique ou de l'informatique.
L'effectif des
militaires du rang engagés
a doublé en six
ans, imposant l'augmentation du volume annuel des recrutements et l'allongement
de la durée moyenne de service, portée de 5 à 8 ans.
L'armée de terre enregistre actuellement environ 1,3 candidatures pour
un poste, ratio qui est jugé acceptable. En ce qui concerne les premiers
contrats d'engagés arrivant à échéance, elle
constate des taux de renouvellement très satisfaisants, s'élevant
à 73% en 2001 et à 82% en 2002.Dans la Marine, le ratio est plus
élevé, tant pour les engagés initiaux de longue
durée (2 candidats pour un poste en 2001 et 2,5 en 2002) que pour ceux
de courte durée (1,4 candidat pour un poste en 2001 et 2,6 en 2002). Il
est en revanche plus faible pour les contrats les plus courts (1,1 candidat
pour un poste) qui représentent environ 400 recrutements par an. Dans
l'armée de l'air, le recrutement des militaires techniciens de l'air est
pour sa part devenu plus difficile, le nombre de candidatures ayant
décru alors que celui des postes à pourvoir demeurait stable. On
comptait ces deux dernières années environ 1,1 candidat pour un
poste.
Ces chiffres démontrent la
relative étroitesse du vivier de
recrutement
des armées pour leurs militaires du rang engagés,
même si, pour l'instant, tous les postes offerts ont pu être
pourvus. La pérennisation de ce recrutement demeure donc un défi
majeur pour les années à venir, qui impose des mesures
appropriées d'attractivité des carrières et de
fidélisation des personnels.
Si la réalisation des effectifs de militaires professionnels s'est
déroulée de manière satisfaisante,
trois points
faibles
persistent et continuent de peser sur le bon fonctionnement de
l'armée professionnelle.
Le premier point faible concerne la
composante civile
et demeure
préoccupant, même si le déficit s'atténue. Aux
facteurs qui ont été précédemment signalés,
à savoir essentiellement les restrictions apportées aux
recrutements, s'ajoutent des causes plus structurelles. Les contraintes
liées à l'affectation géographique des personnels civils
paraissent fortes, soit qu'elles freinent la mobilité interne au sein du
ministère de la défense, soit qu'elles découragent les
candidats potentiels à certains concours, voire même leurs
lauréats. Se posent également des problèmes
d'adéquation qualitative entre certaines activités jusqu'alors
confiées à des appelés et la ressource disponible sur le
marché du travail.
Ce déficit persistant pénalise fortement les capacités
opérationnelles, car il implique l'
affectation de militaires
professionnels à des tâches de soutien
qui ne leur
étaient pas dévolues. L'armée de terre a du ainsi
redéployer plus de 2 300 militaires, soit le volume d'une demi-brigade,
au profit des directions chargées du matériel et du soutien des
forces, amputant d'autant le réservoir de forces projetables.
Par ailleurs, il serait insuffisant de n'aborder la question des personnels
civils qu'à travers les objectifs quantitatifs de réalisation des
postes non pourvus. Ces personnels doivent bénéficier, en
matière de gestion des ressources humaines, d'un suivi tout aussi
attentif que celui porté, au cours de la professionnalisation, aux
personnels militaires.
Votre rapporteur estime que
la composante civile des armées
, qui
représente près d'un cinquième des effectifs,
devra
faire l'objet d'une attention particulièrement soutenue dans les
années à venir
. Alors que ces personnels relèvent
d'une extrême diversité de statuts, ce qui rend parfois complexe
l'articulation entre leur gestion et les besoins des armées, il serait
souhaitable d'
engager une réflexion de fond
sur les moyens
d'optimiser leur insertion dans le dispositif de l'armée
professionnelle.
Le deuxième point faible concerne les
volontaires
. Après
les premiers recrutements opérés en 1999, les limites du vivier
potentiel de cette catégorie sont vite apparues. S'il est vrai que le
volontariat fait souvent office de prélude à l'engagement, son
statut manque d'attractivité pour prétendre intéresser un
effectif aussi important que celui qui avait été défini
à l'origine, et qui s'élevait à plus de 27 000 hommes.
Votre rapporteur, s'agissant de l'armée de terre, a insisté au
cours des deux dernières années pour que des solutions
satisfaisantes soient apportées aux difficultés
rencontrées pour cette catégorie de personnels. En effet, les
volontaires ne constituent pas une force d'appoint mais font partie
intégrante du format des forces, au même titre que les autres
personnels militaires. Un déficit prolongé ne saurait donc
être accepté.
Enfin, la réserve opérationnelle constitue le troisième
point faible de la professionnalisation. Le format prévu pour la
réserve opérationnelle est de 100 000 volontaires ayant souscrit
un engagement à servir dans la réserve. L'objectif pour 2008 est
de 82 000 réservistes, mais on n'en dénombrait moins de 28 000 au
1er juillet 2002, soit à peine 34% de la cible.
Situation des effectifs de la réserve opérationnelle au 1 er juillet 2002
|
|
Cible 2008 |
Situation 2002 |
% |
|
Officiers |
13 650 |
8 952 |
65,6 |
|
Sous-officiers |
28 450 |
11 759 |
41,3 |
|
Militaires du rang |
39 900 |
7 195 |
18,0 |
|
Total |
82 000 |
27 906 |
34,0 |
C'est essentiellement le faible nombre de militaires du rang qui entrave la montée en puissance de la réserve opérationnelle, et c'est donc sur cette catégorie, ainsi que sur celle des sous-officiers, que devra porter l'effort de recrutement. Si les enjeux relatifs à la réserve ont quelque peu été occultés, les années passées, par ceux de la professionnalisation, il importe désormais de donner corps à cette composante très importante de notre armée. Pour reprendre l'expression d'un haut responsable des armées, le réserviste est un militaire à part entière mais à temps partiel. Comme le montrent des exemples étrangers, la réserve doit désormais prendre toute sa place dans un outil de défense moderne et performant.
b) Un sentiment de relative dégradation des conditions de vie et de travail des militaires
Au
delà de la réalisation des recrutements nécessaires, le
succès de la professionnalisation doit également
s'apprécier au vu d'un environnement d'ensemble, intégrant
l'équipement, l'entraînement et les conditions de vie du militaire
professionnel.
Les armées ont connu tout au long de la période de transition un
sous-effectif permanent
, dû à la déflation plus
rapide que prévue des effectifs d'appelés (dispositions octroyant
des reports aux titulaires de contrats de travail puis suspension
anticipée, en 2001, du service national) et à la
difficulté à pourvoir les postes en personnels civils (gel des
embauches en l'absence de transferts en provenance des services industriels de
l'Etat).
Extrêmement lourde du point de vue des mesures de réorganisation
et de restructuration, avec ce qu'elles impliquent en contraintes de
mobilité et en incidence sur la vie familiale, cette période
s'est caractérisée par un
surcroît de participation aux
opérations extérieures
, notamment du fait de l'ouverture d'un
nouveau théâtre d'opérations au Kosovo, qui a
mobilisé jusqu'à près de 5 000 hommes. Les
armées ont été, dans le même temps, fortement
sollicitées pour des
missions intérieures
:
tempêtes de la fin d'année 1999, pollution consécutive au
naufrage de l'Erika, inondations dans la Somme, évacuation des munitions
chimiques de Vimy, explosion de l'usine AZF de Toulouse, plan
« Statère » de gardiennage des centres de stockage
de monnaie à l'occasion du passage à l'euro, plan Vigipirate
renforcé.
Conjuguées au sous-effectif, ces missions ont entraîné une
sur-activité des unités
. Ainsi, certaines
spécialités de l'armée de terre particulièrement
sollicitées, comme l'infanterie, ont été soumises à
un
rythme trop élevé d'engagement extérieur
(un
séjour à l'extérieur par an, au lieu d'un tous les 16
mois) venant s'ajouter aux activités de service et de
sécurité publique sur le territoire national.
À ces difficultés conjoncturelles, qui devraient
s'atténuer avec l'allègement, décidé par l'OTAN, de
son dispositif dans les Balkans, se sont ajoutées les contraintes
imposées aux crédits de fonctionnement et à
l'équipement, notamment l'entretien des matériels.
Le nombre de jours d'activité réalisés par les forces
s'est régulièrement érodé à partir de 1996,
avant qu'un redressement ne soit opéré à partir de 2001.
La disponibilité des matériels s'est fortement
dégradée. Les restrictions opérées jusqu'en 2000
sur les crédits de vie courante (entretien des locaux, équipement
bureautique, frais de déplacement) ont pesé sur l'environnement
quotidien.
Au total, un
sentiment de dégradation de l'outil de travail
s'est
développé.
C'est dans ce contexte difficile qu'a été posée de plus en
plus clairement la
question de la condition militaire
. Votre commission
y a accordé une attention soutenue et a alerté à plusieurs
reprises le gouvernement sur la nécessité d'y apporter rapidement
des réponses.
Sur un plan général, la communauté militaire n'a pas senti
qu'elle bénéficiait d'une attention comparable à celle des
autres secteurs professionnels. Le traitement budgétaire
réservé au ministère de la défense a
conforté cette appréciation. Sur un plan plus particulier, la
quasi-absence de mesures catégorielles en faveur des militaires de 1997
à 2001 tranchait avec l'attention portée, sur le plan social,
à différents secteurs de la vie civile et diverses
réformes mises en oeuvre durant la dernière législature,
celle des 35 heures étant bien entendu la plus emblématique.
Tout ces éléments ont conduit à la
crise de
confiance
qui s'est développée, au cours de l'automne et de
l'hiver 2001, au sein des armées, bien au delà du seul cas de la
gendarmerie.
Ces attentes ont en partie été comblées par le plan
d'amélioration de la condition militaire, au travers de mesures
indemnitaires et d'une revalorisation des qualifications et
spécialités. Les mesures ciblées, dont beaucoup
répondaient à des demandes anciennes, représentent
toutefois moins de la moitié de l'enveloppe consacrée à ce
plan, qui se trouve largement absorbée par les mesures relatives au
temps d'activité et d'obligations professionnelles des militaires
(TAOPM), destinées à compenser dans les armées la
non-application des 35 heures.
Ainsi, la réponse apportée peut apparaître à la fois
trop tardive, puisqu'il a fallu régler en urgence une crise sans
précédent dans les armées, et trop influencée par
les interférences avec la mise en place des 35 heures.