N° 383
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2001-2002
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Annexe au procès-verbal de la séance du 31 juillet 2002 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur :
- le projet de loi autorisant la ratification de la convention entre la République française , le Royaume d'Espagne et la Principauté d'Andorre relative à la circulation et au séjour en Principauté d'Andorre des ressortissants des États tiers ;
- et le projet de loi autorisant la ratification de la convention entre la République française, le Royaume d'Espagne et la Principauté d'Andorre relative à l' entrée , à la circulation , au séjour et à l' établissement de leurs ressortissants ,
Par M. Robert DEL PICCHIA,
Sénateur,
(1) Cette commission est composée de : M. André Dulait, président ; MM. Michel Caldaguès, Guy Penne, Jean-Marie Poirier, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Robert Del Picchia, Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, André Ferrand, Philippe François, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Henri Torre, André Vallet, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.
Voir les numéros :
Sénat : 280 , 281 (2001-2002)
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Traités et conventions. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Deux conventions trilatérales ont été signées le 4 décembre 2000, à Bruxelles, entre la France, l'Espagne et Andorre.
Elles portent respectivement sur les modalités de circulation et d'établissement entre ces trois pays, et sur la circulation et le séjour en Andorre des ressortissants des Etats tiers.
Il faut rappeler, en préalable, pourquoi nos relations avec ce micro Etat nécessitent tant de textes : c'est qu'Andorre n'est devenu un Etat souverain que le 14 mars 1993, avec l'approbation d'une constitution qui mettait fin à la situation féodale prévalant depuis le XIIIe siècle. Andorre était alors une principauté régie par deux co-princes : le Président de la République française, et l'évêque d'Urgel, ville de Catalogne située près de Lérida.
Cette accession à la souveraineté internationale (Andorre siège à l'ONU) a été suivie de la conclusion, le 1 er juin 1993, d'un Traité de « bon voisinage, d'amitié et de coopération » entre la France, l'Espagne et Andorre. 1 ( * )
Puis des négociations trilatérales ont été engagées sur les modalités réciproques de circulation, de séjour et d'établissement, avec la prise en compte de deux contraintes :
- d'une part, la non appartenance d'Andorre à l'Union européenne, alors que la France et l'Espagne en sont membres ;
- d'autre part, la spécificité d'Andorre au regard de ses deux grands partenaires : ainsi, on chiffre à quelques centaines le nombre d'Andorrans installées en France, alors qu'on évalue à environ 4 000 le nombre de Français installés en Andorre.
I. ANDORRE : UN LIEU DE PASSAGE SITUÉ ENTRE DEUX ETATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE
A. LES MODALITÉS ACTUELLES DE CIRCULATION ET D'ÉTABLISSEMENT ENTRE LA FRANCE, L'ESPAGNE ET ANDORRE.
En l'état actuel, les modalités d'admission au séjour des ressortissants andorrans en France sont régies par des dispositions adoptées par les autorités françaises, en dehors du cadre législatif. C'est, en effet, une circulaire du Ministre de l'Intérieur datant du 27 avril 1956 qui a institué un titre spécifique, dénommé « document d'identité pour Andorrans », et qui constitue une pièce d'identité délivrée par la France et dispensant son titulaire de titre de séjour. Ce document autorise son titulaire à séjourner et à travailler en France. Les Andorrans bénéficient d'ores et déjà d'un régime de fait conduisant à les assimiler aux nationaux français, dès lors qu'ils se voient délivrer le titre précité, et leur ouvrant l'accès aux activités professionnelles salariées, commerciales ou indépendantes.
La convention permet désormais d'inscrire dans un cadre juridique les règles d'admission au séjour des Andorrans en France. Elle repose sur le principe selon lequel les Andorrans en France (et en Espagne) appliquent aux ressortissants des Etats membres de l'Union européenne, sous réserve des dispositions particulières prévues par la convention. Ceci conduira donc à faire bénéficier les Andorrans en France du même régime que celui applicable aux ressortissants des Etats membres de l'Union européenne et de l'espace économique européen. Les intéressés pourront donc, comme actuellement, accéder aux emplois salariés et aux activités indépendantes dans les mêmes conditions que les Français. Les personnes non actives devront, quant à elles, justifier de la possession de ressources suffisantes et d'une couverture sociale.
S'agissant de la situation des Français en Andorre, elle demeure pour l'heure régie par les règles de la législation andorrane qui n'est pas alignée sur les dispositions communautaires. Néanmoins, la convention permet d'offrir un cadre juridique aux Français (et Espagnols) en Andorre. Elle prévoit en particulier l'accès libre aux activités non salariées aux Français (et Espagnols) qui justifient d'une résidence en Andorre ininterrompue d'une durée de dix ans (au lieu de 20 ans actuellement). La convention n'assure pas l'égalité de traitement entre Français et Andorrans voulant s'installer et travailler sur le territoire de l'autre partie ; mais elle offre des perspectives nouvelles permettant à la partie andorrane d'ouvrir progressivement son territoire et ses activités économiques aux ressortissants de la partie française (et espagnole). Elle constitue donc une étape vers une plus grande réciprocité qui, compte tenu des caractéristiques économiques et géographiques de la Principauté d'Andorre, ne pourra se réaliser que de façon progressive.
B. LES ÉLÉMENTS DE LA NÉGOCIATION AYANT ABOUTI À LA SIGNATURE DES DEUX CONVENTIONS TRILATÉRALES
Depuis 1956, les ressortissants andorrans bénéficient en France de la libre circulation et de l'assimilation au national. Ils ont, en conséquence, un libre accès à l'ensemble des activités professionnelles salariées, non salariées et à la fonction publique.
Après l'accès d'Andorre à un statut international en 1993 et la conclusion du Traité de bon voisinage, d'amitié et de coopération entre la France, l'Espagne et Andorre, ces derniers ont engagé, dans ce cadre, des négociations sur la circulation, le séjour et l'établissement. Compte tenu de la spécificité géographique d'Andorre, de sa petite taille et du déséquilibre entre le nombre d'Andorrans en France (quelques centaines) et de Français en Andorre (environ 4 000), il est apparu qu'une négociation se fondant sur un principe de stricte réciprocité ne pourrait aboutir. La délégation française a donc retenu l'application d'un principe de réciprocité pondérée.
Rappelons que le nombre de ressortissants français, actifs et inactifs, établis en Andorre s'est accru depuis 1995, comme l'indique le tableau suivant :
|
Année |
Hommes |
Femmes |
Primaire |
Secondaire |
Tertiaire |
Total
|
Inactifs |
Total |
Non
|
|
1995 |
1020 |
1118 |
3 |
23 |
1468 |
1494 |
644 |
2138 |
?? 2000 |
|
1998 |
1188 |
1289 |
0 |
22 |
1594 |
1616 |
891 |
2477 |
?? 2000 |
|
2000 |
1311 |
1366 |
0 |
19 |
1761 |
1780 |
897 |
2677 |
?? 2000 |
|
2001 |
1361 |
1356 |
0 |
14 |
1791 |
1805 |
912 |
2717 |
?? 2000 |
(source : Ministère des Affaires étrangères)
Cette implantation accrue était cependant gênée par les restrictions apportées par la Principauté au renouvellement des permis de travail et de séjour de courte durée.
Par ailleurs, la présence des Andorrans au sein des administrations centrales de leur Etat est progressivement montée en puissance depuis l'indépendance du pays, ce qui est logique et légitime.
Le Ministre des Affaires étrangères indique ainsi que :
« Lors de l'indépendance du pays, la moitié des fonctionnaires étaient des Espagnols, sur lesquels les autorités andorranes ont exercé des pressions pour qu'ils acquièrent la nationalité andorrane (1 500). On estime qu'une quinzaine de Français et près d'un millier d'Espagnols d'origine (mais ayant concurremment la nationalité andorrane) exerceraient dans le service public de la Principauté, chiffre en recul relatif par rapport aux années 80, et corrélés à la montée de l'offre andorrane de main d'oeuvre. On entend par « service public » les seules administrations centrales d'Etat, à l'exception des communes et des parapubliques (STA, PTT, DEFA ELECTRICITE, RTVA, RADIO-TELE, CCAS, SECURITE SOCIALE, INAF, INSTITUT NATIONAL DES FINANCES). Le nombre total de fonctionnaires s'élevait en 2001 à 4 508 (1 124 en 1988, 1 624 en 1990, 2 390 en 1992, 3 046 en 1994, 3 452 en 1996, 3 834 en 1998) ».
Le recrutement de ces fonctionnaires se fait, comme en France, par voie de concours, avec une prime aux candidats andorrans suivant le mécanisme suivant :
Un premier concours est ouvert aux seuls Andorrans. S'il se révèle infructueux, un deuxième est ouvert avec préférence aux Andorrans. S'il se révèle encore infructueux, un troisième concours est ouvert aux étrangers. Dans cette hypothèse, l'emploi pourra être confié au lauréat étranger s'il justifie de la maîtrise du catalan. L'emploi est à durée limitée, généralement deux ans, aussi longtemps qu'un Andorran ne peut occuper le poste.
II. DEUX CONVENTIONS QUI CLARIFIENT LES MODALITÉS DE CIRCULATION ET D'ÉTABLISSEMENT ENTRE LES TROIS PAYS, POUR LEURS RESSORTISSANTS COMME CEUX D'ÉTATS TIERS
A. UNE AVANCÉE JURIDIQUE IMPORTANTE : LA CONCLUSION D'UN ACCORD AVEC UN ÉTAT N'APPARTENANT PAS À L'ESPACE « SCHENGEN »
A l'heure actuelle, Andorre exige un titre de séjour pour tous les ressortissants d'Etats tiers qui résident sur son territoire au-delà de 90 jours. Le Ministre des Affaires étrangères précise que : « Cette durée de 90 jours a été fixée par référence aux règles en vigueur en matière de circulation dans l'espace Schengen, telles qu'elles ont été établies par la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes entre certains Etats communautaires. La convention fait d'ailleurs référence, dans son préambule, aux accords relatifs à la suppression des contrôles des personnes aux frontières communes des Etats communautaires.
Ainsi, dans le cadre des dispositions régissant la circulation dans l'espace Schengen, les étrangers ressortissants d'Etats tiers peuvent circuler et séjourner sur le territoire des Etats membres pendant des périodes maximales de 90 jours sous couvert soit de leur passeport revêtu le cas échéant d'un visa, s'ils sont ressortissants d'un pays soumis à visa, soit d'un titre de séjour délivré par un Etat membre s'ils sont déjà admis au séjour dans cet Etat. Au-delà de 90 jours, les ressortissants d'Etats tiers ne peuvent séjourner dans un Etat membre qu'à la condition de satisfaire aux règles d'admission au séjour prévues par la législation du pays d'accueil, impliquant l'obtention d'un visa national de plus de trois mois et d'un titre de séjour.
La durée de 90 jours prévue à l'article 4 de la convention tient donc compte des principes de circulation dans l'espace Schengen. C'est également dans cette optique que s'inscrivent les dispositions du dernier alinéa de cet article, qui prévoient que les étrangers titulaires d'un titre de séjour andorran peuvent entrer et circuler en France (et en Espagne) de la même façon que les étrangers titulaires d'un titre de séjour français ou espagnol. »
En contrepartie de cette possibilité, les demandes d'établissement des ressortissants d'Etats tiers en Andorre feront l'objet d'un échange d'informations avec les autorités françaises et espagnoles, préalablement à leur libre circulation dans ces deux territoires.
Le Ministre des Affaires étrangères souligne que cet échange portera sur « toutes les informations utiles sur la personne considérée : état civil, but du séjour, inscription éventuelle au fichier des personnes recherchées, présentation éventuelle de risques ».
Cet échange préalable d'informations se substituera à la situation actuelle, caractérisée par l'obligation, pour les ressortissants de pays tiers, de présenter un passeport comportant, si nécessaire, un visa, pour entrer en France.
Les ressortissants andorrans titulaires d'un document d'identité spécifique sont peu nombreux, ainsi que l'illustre le tableau suivant :
|
Années |
Nombre de documents d'identité pour
|
|
1998 |
54 |
|
1999 |
100 |
|
2000 |
82 |
|
2001 |
68 |
|
2002 (janvier à mai) |
16 |
B. DES DISPOSITIONS FAVORABLES À L'ÉTABLISSEMENT DE NOS COMPATRIOTES EN ANDORRE
Le Ministre des Affaires étrangères résume ainsi les principales avancées contenues dans la convention sur les modalités d'établissement :
« - les nationaux français, exerçant une activité professionnelle salariée ou non salariée en Andorre, bénéficieront, désormais, de l'égalité de traitement en matière de conditions de travail ;
- ils obtiendront, de plein droit, après 5 ans de résidence effective et ininterrompue, un titre de séjour de longue durée ;
- les membres de famille ont le droit de s'installer auprès du titulaire du droit de séjour en Andorre et reçoivent un titre de séjour de même nature et de même durée que la personne qu'ils rejoignent. En conséquence, les membres de famille de travailleurs bénéficieront d'un libre accès à une activité professionnelle salariée ou non salariée.
Seuls les membres de famille d'un étudiant ou d'un inactif devront justifier de ressources suffisantes et d'une couverture sociale.
Ces dispositions marquent une amélioration du statut de nos ressortissants en Andorre.
Il faut souligner que les dispositions relatives aux étudiants et inactifs sont largement inspirées du droit communautaire ».
La convention exclut de son champ d'application les professions libérales, du fait de la forte réglementation qui les encadre dans chacun des trois pays.
* 1 Le texte de ce taité est annexé au présent rapport