Projet de loi autorisant la ratification de la convention entre la République française, le Royaume d'Espagne et la Principauté d'Andorre relative à la circulation et au séjour en Principauté d'Andorre des ressortissants des États tiers

Rapport n° 383 (2001-2002) de M. Robert del PICCHIA , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 31 juillet 2002

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N° 383

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 31 juillet 2002

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur :

- le projet de loi autorisant la ratification de la convention entre la République française , le Royaume d'Espagne et la Principauté d'Andorre relative à la circulation et au séjour en Principauté d'Andorre des ressortissants des États tiers ;

- et le projet de loi autorisant la ratification de la convention entre la République française, le Royaume d'Espagne et la Principauté d'Andorre relative à l' entrée , à la circulation , au séjour et à l' établissement de leurs ressortissants ,

Par M. Robert DEL PICCHIA,

Sénateur,

(1) Cette commission est composée de : M. André Dulait, président ; MM. Michel Caldaguès, Guy Penne, Jean-Marie Poirier, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Robert Del Picchia, Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, André Ferrand, Philippe François, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Henri Torre, André Vallet, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.

Voir les numéros :

Sénat : 280 , 281 (2001-2002)

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Deux conventions trilatérales ont été signées le 4 décembre 2000, à Bruxelles, entre la France, l'Espagne et Andorre.

Elles portent respectivement sur les modalités de circulation et d'établissement entre ces trois pays, et sur la circulation et le séjour en Andorre des ressortissants des Etats tiers.

Il faut rappeler, en préalable, pourquoi nos relations avec ce micro Etat nécessitent tant de textes : c'est qu'Andorre n'est devenu un Etat souverain que le 14 mars 1993, avec l'approbation d'une constitution qui mettait fin à la situation féodale prévalant depuis le XIIIe siècle. Andorre était alors une principauté régie par deux co-princes : le Président de la République française, et l'évêque d'Urgel, ville de Catalogne située près de Lérida.

Cette accession à la souveraineté internationale (Andorre siège à l'ONU) a été suivie de la conclusion, le 1 ^er juin 1993, d'un Traité de « bon voisinage, d'amitié et de coopération » entre la France, l'Espagne et Andorre. ^{1 ( * )}

Puis des négociations trilatérales ont été engagées sur les modalités réciproques de circulation, de séjour et d'établissement, avec la prise en compte de deux contraintes :

- d'une part, la non appartenance d'Andorre à l'Union européenne, alors que la France et l'Espagne en sont membres ;

- d'autre part, la spécificité d'Andorre au regard de ses deux grands partenaires : ainsi, on chiffre à quelques centaines le nombre d'Andorrans installées en France, alors qu'on évalue à environ 4 000 le nombre de Français installés en Andorre.

I. ANDORRE : UN LIEU DE PASSAGE SITUÉ ENTRE DEUX ETATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE

A. LES MODALITÉS ACTUELLES DE CIRCULATION ET D'ÉTABLISSEMENT ENTRE LA FRANCE, L'ESPAGNE ET ANDORRE.

En l'état actuel, les modalités d'admission au séjour des ressortissants andorrans en France sont régies par des dispositions adoptées par les autorités françaises, en dehors du cadre législatif. C'est, en effet, une circulaire du Ministre de l'Intérieur datant du 27 avril 1956 qui a institué un titre spécifique, dénommé « document d'identité pour Andorrans », et qui constitue une pièce d'identité délivrée par la France et dispensant son titulaire de titre de séjour. Ce document autorise son titulaire à séjourner et à travailler en France. Les Andorrans bénéficient d'ores et déjà d'un régime de fait conduisant à les assimiler aux nationaux français, dès lors qu'ils se voient délivrer le titre précité, et leur ouvrant l'accès aux activités professionnelles salariées, commerciales ou indépendantes.

La convention permet désormais d'inscrire dans un cadre juridique les règles d'admission au séjour des Andorrans en France. Elle repose sur le principe selon lequel les Andorrans en France (et en Espagne) appliquent aux ressortissants des Etats membres de l'Union européenne, sous réserve des dispositions particulières prévues par la convention. Ceci conduira donc à faire bénéficier les Andorrans en France du même régime que celui applicable aux ressortissants des Etats membres de l'Union européenne et de l'espace économique européen. Les intéressés pourront donc, comme actuellement, accéder aux emplois salariés et aux activités indépendantes dans les mêmes conditions que les Français. Les personnes non actives devront, quant à elles, justifier de la possession de ressources suffisantes et d'une couverture sociale.

S'agissant de la situation des Français en Andorre, elle demeure pour l'heure régie par les règles de la législation andorrane qui n'est pas alignée sur les dispositions communautaires. Néanmoins, la convention permet d'offrir un cadre juridique aux Français (et Espagnols) en Andorre. Elle prévoit en particulier l'accès libre aux activités non salariées aux Français (et Espagnols) qui justifient d'une résidence en Andorre ininterrompue d'une durée de dix ans (au lieu de 20 ans actuellement). La convention n'assure pas l'égalité de traitement entre Français et Andorrans voulant s'installer et travailler sur le territoire de l'autre partie ; mais elle offre des perspectives nouvelles permettant à la partie andorrane d'ouvrir progressivement son territoire et ses activités économiques aux ressortissants de la partie française (et espagnole). Elle constitue donc une étape vers une plus grande réciprocité qui, compte tenu des caractéristiques économiques et géographiques de la Principauté d'Andorre, ne pourra se réaliser que de façon progressive.

B. LES ÉLÉMENTS DE LA NÉGOCIATION AYANT ABOUTI À LA SIGNATURE DES DEUX CONVENTIONS TRILATÉRALES

Depuis 1956, les ressortissants andorrans bénéficient en France de la libre circulation et de l'assimilation au national. Ils ont, en conséquence, un libre accès à l'ensemble des activités professionnelles salariées, non salariées et à la fonction publique.

Après l'accès d'Andorre à un statut international en 1993 et la conclusion du Traité de bon voisinage, d'amitié et de coopération entre la France, l'Espagne et Andorre, ces derniers ont engagé, dans ce cadre, des négociations sur la circulation, le séjour et l'établissement. Compte tenu de la spécificité géographique d'Andorre, de sa petite taille et du déséquilibre entre le nombre d'Andorrans en France (quelques centaines) et de Français en Andorre (environ 4 000), il est apparu qu'une négociation se fondant sur un principe de stricte réciprocité ne pourrait aboutir. La délégation française a donc retenu l'application d'un principe de réciprocité pondérée.

Rappelons que le nombre de ressortissants français, actifs et inactifs, établis en Andorre s'est accru depuis 1995, comme l'indique le tableau suivant :

Année	Hommes	Femmes	Primaire	Secondaire	Tertiaire	Total actifs	Inactifs	Total	Non immatriculés
1995	1020	1118	3	23	1468	1494	644	2138	?? 2000
1998	1188	1289	0	22	1594	1616	891	2477	?? 2000
2000	1311	1366	0	19	1761	1780	897	2677	?? 2000
2001	1361	1356	0	14	1791	1805	912	2717	?? 2000

(source : Ministère des Affaires étrangères)

Cette implantation accrue était cependant gênée par les restrictions apportées par la Principauté au renouvellement des permis de travail et de séjour de courte durée.

Par ailleurs, la présence des Andorrans au sein des administrations centrales de leur Etat est progressivement montée en puissance depuis l'indépendance du pays, ce qui est logique et légitime.

Le Ministre des Affaires étrangères indique ainsi que :

« Lors de l'indépendance du pays, la moitié des fonctionnaires étaient des Espagnols, sur lesquels les autorités andorranes ont exercé des pressions pour qu'ils acquièrent la nationalité andorrane (1 500). On estime qu'une quinzaine de Français et près d'un millier d'Espagnols d'origine (mais ayant concurremment la nationalité andorrane) exerceraient dans le service public de la Principauté, chiffre en recul relatif par rapport aux années 80, et corrélés à la montée de l'offre andorrane de main d'oeuvre. On entend par « service public » les seules administrations centrales d'Etat, à l'exception des communes et des parapubliques (STA, PTT, DEFA ELECTRICITE, RTVA, RADIO-TELE, CCAS, SECURITE SOCIALE, INAF, INSTITUT NATIONAL DES FINANCES). Le nombre total de fonctionnaires s'élevait en 2001 à 4 508 (1 124 en 1988, 1 624 en 1990, 2 390 en 1992, 3 046 en 1994, 3 452 en 1996, 3 834 en 1998) ».

Le recrutement de ces fonctionnaires se fait, comme en France, par voie de concours, avec une prime aux candidats andorrans suivant le mécanisme suivant :

Un premier concours est ouvert aux seuls Andorrans. S'il se révèle infructueux, un deuxième est ouvert avec préférence aux Andorrans. S'il se révèle encore infructueux, un troisième concours est ouvert aux étrangers. Dans cette hypothèse, l'emploi pourra être confié au lauréat étranger s'il justifie de la maîtrise du catalan. L'emploi est à durée limitée, généralement deux ans, aussi longtemps qu'un Andorran ne peut occuper le poste.

II. DEUX CONVENTIONS QUI CLARIFIENT LES MODALITÉS DE CIRCULATION ET D'ÉTABLISSEMENT ENTRE LES TROIS PAYS, POUR LEURS RESSORTISSANTS COMME CEUX D'ÉTATS TIERS

A. UNE AVANCÉE JURIDIQUE IMPORTANTE : LA CONCLUSION D'UN ACCORD AVEC UN ÉTAT N'APPARTENANT PAS À L'ESPACE « SCHENGEN »

A l'heure actuelle, Andorre exige un titre de séjour pour tous les ressortissants d'Etats tiers qui résident sur son territoire au-delà de 90 jours. Le Ministre des Affaires étrangères précise que : « Cette durée de 90 jours a été fixée par référence aux règles en vigueur en matière de circulation dans l'espace Schengen, telles qu'elles ont été établies par la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes entre certains Etats communautaires. La convention fait d'ailleurs référence, dans son préambule, aux accords relatifs à la suppression des contrôles des personnes aux frontières communes des Etats communautaires.

Ainsi, dans le cadre des dispositions régissant la circulation dans l'espace Schengen, les étrangers ressortissants d'Etats tiers peuvent circuler et séjourner sur le territoire des Etats membres pendant des périodes maximales de 90 jours sous couvert soit de leur passeport revêtu le cas échéant d'un visa, s'ils sont ressortissants d'un pays soumis à visa, soit d'un titre de séjour délivré par un Etat membre s'ils sont déjà admis au séjour dans cet Etat. Au-delà de 90 jours, les ressortissants d'Etats tiers ne peuvent séjourner dans un Etat membre qu'à la condition de satisfaire aux règles d'admission au séjour prévues par la législation du pays d'accueil, impliquant l'obtention d'un visa national de plus de trois mois et d'un titre de séjour.

La durée de 90 jours prévue à l'article 4 de la convention tient donc compte des principes de circulation dans l'espace Schengen. C'est également dans cette optique que s'inscrivent les dispositions du dernier alinéa de cet article, qui prévoient que les étrangers titulaires d'un titre de séjour andorran peuvent entrer et circuler en France (et en Espagne) de la même façon que les étrangers titulaires d'un titre de séjour français ou espagnol. »

En contrepartie de cette possibilité, les demandes d'établissement des ressortissants d'Etats tiers en Andorre feront l'objet d'un échange d'informations avec les autorités françaises et espagnoles, préalablement à leur libre circulation dans ces deux territoires.

Le Ministre des Affaires étrangères souligne que cet échange portera sur « toutes les informations utiles sur la personne considérée : état civil, but du séjour, inscription éventuelle au fichier des personnes recherchées, présentation éventuelle de risques ».

Cet échange préalable d'informations se substituera à la situation actuelle, caractérisée par l'obligation, pour les ressortissants de pays tiers, de présenter un passeport comportant, si nécessaire, un visa, pour entrer en France.

Les ressortissants andorrans titulaires d'un document d'identité spécifique sont peu nombreux, ainsi que l'illustre le tableau suivant :

Années	Nombre de documents d'identité pour Andorrans délivrés par la France
1998	54
1999	100
2000	82
2001	68
2002 (janvier à mai)	16

B. DES DISPOSITIONS FAVORABLES À L'ÉTABLISSEMENT DE NOS COMPATRIOTES EN ANDORRE

Le Ministre des Affaires étrangères résume ainsi les principales avancées contenues dans la convention sur les modalités d'établissement :

« - les nationaux français, exerçant une activité professionnelle salariée ou non salariée en Andorre, bénéficieront, désormais, de l'égalité de traitement en matière de conditions de travail ;

- ils obtiendront, de plein droit, après 5 ans de résidence effective et ininterrompue, un titre de séjour de longue durée ;

- les membres de famille ont le droit de s'installer auprès du titulaire du droit de séjour en Andorre et reçoivent un titre de séjour de même nature et de même durée que la personne qu'ils rejoignent. En conséquence, les membres de famille de travailleurs bénéficieront d'un libre accès à une activité professionnelle salariée ou non salariée.

Seuls les membres de famille d'un étudiant ou d'un inactif devront justifier de ressources suffisantes et d'une couverture sociale.

Ces dispositions marquent une amélioration du statut de nos ressortissants en Andorre.

Il faut souligner que les dispositions relatives aux étudiants et inactifs sont largement inspirées du droit communautaire ».

La convention exclut de son champ d'application les professions libérales, du fait de la forte réglementation qui les encadre dans chacun des trois pays.

CONCLUSION

Ces deux conventions trilatérales, qui sont les premières du genre en matière de circulation et de séjour, constituent une avancée dans l'extension de l'esprit des procédures de Schengen aux échanges de population impliquant la Principauté d'Andorre, qui n'est pas partie à ces accords européens.

Ces textes contribuent donc à améliorer la nécessaire transparence en matière de circulation des personnes, dont le caractère impératif a encore été renforcé depuis l'accroissement de la menace terroriste.

Mais ces conventions apportent également des améliorations notables en matière d'établissement de nos ressortissants en Andorre, avec notamment la garantie d'égalité de traitement en matière de conditions de travail, et une détention facilitée des titres de séjour de longue durée.

C'est pourquoi, il est opportun que notre pays ratifie à son tour, après l'Espagne et Andorre, ces deux conventions trilatérales.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa réunion du 31 juillet 2002.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, un débat s'est ouvert au sein de la commission.

M. Christian de La Malène a souhaité connaître la nature de la législation prévalant en Andorre en matière de flux financiers.

Mme Maryse Bergé-Lavigne a rappelé qu'Andorre figurait actuellement sur la liste des Etats « non coopératifs » établie par le groupe d'action financière internationale (GAFI) en matière de trafics financiers, et a souligné que de nombreux Andorrans souhaitaient voir prendre par leurs autorités les mesures nécessaires pour sortir de cette situation qui constituait un obstacle à tout rapprochement de la principauté avec l'Union européenne. Elle a également relevé que les Andorrans déploraient le déséquilibre constaté entre le montant croissant des investissements réalisés par l'Espagne dans la Principauté, et celui, en diminution régulière, réalisé par la France.

M. Louis Moinard a estimé qu'un des facteurs d'explication de ce déséquilibre pouvait être la plus grande facilité d'accès routier, notamment en hiver, à Andorre par l'Espagne. Il s'est étonné que les touristes de toutes origines puissent accéder à Andorre sans aucun visa, alors que les demandeurs de permis de travail doivent renouveler leur document chaque mois.

M. André Dulait, président, a fait valoir que l'utilisation de l'euro par Andorre conduisait de nombreux touristes français à dépenser des sommes importantes chaque année en Andorre.

M. Xavier de Villepin s'est interrogé avec M. Robert Del Picchia, rapporteur, sur la position d'Andorre lors des récentes tensions entre l'Espagne et le Maroc à propos de l'îlot du Persil.

M. Xavier de Villepin s'est par ailleurs interrogé sur les éventuelles similitudes pouvant exister, à de nombreux égards, entre la Principauté de Monaco et celle d'Andorre.

M. Christian de La Malène a souhaité obtenir des indications sur le jugement porté par notre ministère des affaires étrangères sur la nature des contrôles exercés en Andorre en matière de flux financiers.

En réponse, M. Robert Del Picchia a constaté que cette convention constituait un premier pas vers un renforcement nécessaire de ces contrôles. Puis il a constaté que les racines catalanes de la majorité des Andorrans facilitaient leurs relations économiques avec cette province espagnole, au détriment parfois des intérêts français. S'agissant de Monaco, il a rappelé que les Français qui sont installés dans cette principauté continuent à devoir payer leurs impôts en France ; il a reconnu, avec M. Xavier de Villepin, le relatif déclin du nombre des Français installés à Monaco, alors que le nombre d'Italiens ne cesse d'y croître.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté les deux projets de loi.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée la ratification de la convention entre la République française, le Royaume d'Espagne et la Principauté d'Andorre relative à l'entrée, à la circulation, au séjour et à l'établissement de leurs ressortissants, signée à Bruxelles le 4 décembre 2000, et dont le texte est annexé à la présente loi. ^{2 ( * )}

ANNEXE N° 1 -
ÉTUDE D'IMPACT

Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances

La situation de nos compatriotes en Andorre est assez précaire, étant donné le contexte général de régression de la présence française en Andorre et en l'absence d'accord fixant les conditions d'entrée, de circulation, de séjour et d'établissement des étrangers dans la Principauté. Les quotas d'immigration ouverts par la loi e juillet 1997 relative aux autorisations de travail accordées aux ressortissants communautaires étant épuisés au 31 mai 1998 (date de cessation de leur validité), les ressortissants français et espagnols désireux de prendre un emploi salarié en Andorre ne peuvent plus se voir attribuer que des permis provisoires de travail et de séjour d'une validité d'un mois. L'instruction des dossiers d'immigration donnant droit à la délivrance d'autorisations de séjour et travail plus longues, de un à cinq ans, est exclue en l'absence de quotas ouverts par une nouvelle loi sur l'immigration, dont le Gouvernement andorran a décidé de différer l'adoption après la signature de cette convention trilatérale.

De plus, les autorités andorranes voulaient conserver cette législation stricte, alors même qu'elles souhaitaient que leurs nationaux soient assimilés aux ressortissants communautaires.

Bénéfices escomptés en matière

* d'emploi :

Au 31 décembre 2000, 1 499 Français travaillaient en Andorre, dont 375 dans les professions dites réglementées et non salariées, et 281 retraités y séjournaient. En outre, 70 de nos compatriotes étaient employés par la fonction publique andorrane : ministères, fonction publique territoriale et entreprises parapubliques.

* d'intérêt général :

Cette convention facilitera l'accès de nos compatriotes aux professions non salariées en Andorre où ils ne jouissent pas encore de tous les droits dits économiques, alors même que les Andorrans en France en bénéficient dès leur établissement, sans conditions de stage.

* d'incidence financière

Sans objet.

* de simplification des formalités administratives

Sans objet.

* de complexité de l'ordonnancement juridique :

Ce texte constitue la première convention trilatérale en matière de circulation et de séjour. Il représente une innovation juridique utile, Français et Espagnols disposant désormais de droits identiques sur le territoire andorran sans qu'il ait été nécessaire de signer deux accords bilatéraux.

Il présente également l'avantage de préfigurer les dispositions du futur accord de libre circulation des personnes entre l'Andorre et l'Union européenne, qui représentera la première priorité de la Principauté lors de la négociation des accords sectoriels.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée la ratification de la convention entre la République française, le Royaume d'Espagne et la Principauté d'Andorre relative à la circulation et au séjour en Principauté d'Andorre des ressortissants des Etats tiers, signée à Bruxelles le 4 décembre 2000, et dont le texte est annexé à la présente loi. ^{3 ( * )}

ANNEXE N° 2 -
ÉTUDE D'IMPACT

Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances

En l'absence d'accord fixant les conditions d'entrée, de circulation, et de séjour des étrangers dans la Principauté, alors même que les accords de Schengen créent des obligations particulières à la France et à l'Espagne, les autorités andorranes refusent d'être liées par l'avis des autorités françaises et espagnoles concernant les ressortissants d'Etats tiers.

Désormais les demandes d'établissement des ressortissants d'Etats tiers en Andorre feront l'objet d'un échange d'informations, ce qui permettre aux titulaires d'un titre de séjour andorran de circuler librement en France et en Espagne.

Bénéfices escomptés en matière

* d'emploi :

La population résidant en Andorre est passé de 63 625 habitants en 1995 à 65 425 en 2000. La population étrangère se répartit de la manière suivante :

Années Habitants	1995	2000
Espagnols	45,6%	41,2%
Portugais	10,8%	10,4%
Français	6,9%	6,6%
Autres Européens	3,7%	3,4%
Reste du monde	3%	3,4%

La convention permettre à la Principauté de trouver à l'étranger la main d'oeuvre qui fait défaut à sa croissance économique. Le développement des services pourrait créer des emplois d'encadrement pour les ressortissants français.

* d'intérêt général :

La convention facilitera la circulation et l'établissement en Andorre de l'ensemble des étrangers, tout en respectant la nécessité légitime d'information des deux autres Parties.

* d'incidence financière

Sans objet.

* de simplification des formalités administratives

Sans objet.

* de complexité de l'ordonnancement juridique :

Cette convention est le premier texte trilatéral en matière de circulation et de séjour. Elle servira, de même que la convention sur les ressortissants, de fondement au projet d'accord de libre circulation des personnes, qui représente la priorité andorrane dans le cadre de la négociation des accords sectoriels avec l'Union européenne que cet Etat souhaite entreprendre.

ANNEXE N° 3 -
TRAITÉ DE BON VOISINAGE ENTRE LA FRANCE, L'ESPAGNE ET ANDORRE, ENTRÉ EN VIGUEUR EN 1994

* ¹ Le texte de ce taité est annexé au présent rapport

* ² Voir le texte annexé au document Sénat n° 280 (2001-2002).

* ³ Voir le texte annexé au document Sénat n° 281 (2001-2002).