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N° 3433
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIÈME LÉGISLATURE |
N° 110
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002 |
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Enregistré à la Présidence de
l'Assemblée nationale
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Annexe au procès-verbal de la séance
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RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI rénovant l' action sociale et médico-sociale ,
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PAR M. FRANCIS HAMMEL,
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PAR M. PAUL BLANC,
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( 1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, sénateur, président ; M. Jean Le Garrec, député, vice-président ; M. Paul Blanc, sénateur, M. Francis Hammel, député, rapporteurs.
Membres titulaires : MM . Jean Chérioux, Gérard Dériot, Mmes Valérie Létard, Claire-Lise Campion, M. Guy Fischer , sénateurs ; Mmes Hélène Mignon, Roselyne Bachelot-Narquin, MM. Jean-François Chossy, Patrice Carvalho, Jean Pontier, députés.
Membres suppléants : MM. Gilbert Chabroux, Serge Franchis, Jean-Louis Lorrain, Georges Mouly, Roland Muzeau, Mme Nelly Olin, M. Alain Vasselle, sénateurs ; MM. Pascal Terrasse, Serge Blisko, Alfred Recours, Mme Marie-Jo Zimmermann, MM. Bernard Accoyer, Yves Bur, Bernard Perrut, députés.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : Première lecture : 2259, 2881 et T.A. 632
Deuxième lecture : 3366
Sénat : 214 rect. (2000-2001), 37 et T.A. 15 (2001-2002)
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Politique sociale. |
TRAVAUX DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE
Mesdames, Messieurs,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier Ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi rénovant l'action sociale et médico-sociale, s'est réunie le mardi 4 décembre 2001 au Sénat.
La commission a d'abord procédé à la désignation de son bureau. Elle a élu :
- M. Nicolas About , sénateur, président ;
- M. Jean Le Garrec , député, vice-président ;
- M. Paul Blanc , sénateur, rapporteur pour le Sénat.
- M. Francis Hammel , député, rapporteur pour l'Assemblée nationale ;
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La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen du texte.
M. Nicolas About, président , a déploré que le projet de loi ait été assorti d'une déclaration d'urgence paradoxale dès lors que l'Assemblée nationale avait examiné le texte en janvier 2001 et que le projet de loi n'avait été inscrit à l'ordre du jour prioritaire des travaux du Sénat qu'à la fin du mois d'octobre 2001.
De surcroît, il a estimé que recourir à l'urgence était critiquable sur un texte très technique : à cet égard, il a rappelé que la promulgation par ordonnance du code de l'action sociale et des familles avait conduit le Sénat à faire un travail considérable de codification du projet de loi. Il a noté par ailleurs que la loi relative à l'allocation personnalisée d'autonomie était venue s'intercaler au cours des travaux, compliquant encore le travail de coordination.
Il a constaté que, faute d'une deuxième lecture dans chaque assemblée, la commission mixte paritaire se trouvait dans l'obligation, non seulement d'arbitrer des divergences de fond, mais également de poursuivre un travail d'amélioration technique grâce au travail en commun des rapporteurs.
Il a fait part, en conséquence, de sa satisfaction face au travail des rapporteurs qui s'étaient rapprochés afin de formuler des propositions communes.
Il a précisé que sur la soixantaine d'amendements présentés conjointement par les rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat, quatre d'entre eux proposaient des rédactions « de compromis » portant sur des divergences de fond et que les autres amendements avaient pour objet de « peaufiner » le texte adopté par le Sénat afin d'assurer la codification ainsi que la coordination avec les textes examinés entre-temps.
M. Jean Le Garrec, vice-président , s'est félicité que les rapporteurs aient travaillé ensemble pour présenter près d'une soixantaine d'amendements cosignés.
Il a rappelé que ce texte était attendu, tout en rappelant qu'une réforme devrait également être entreprise sur la loi d'orientation du 30 juin 1975 relative aux handicapés.
M. Guy Fischer, sénateur , a souhaité un accord en rappelant que les débats en séance publique avaient été constructifs. Regrettant l'examen du projet de loi selon la procédure d'urgence, il a constaté le grand nombre de propositions d'ajustement formulées encore par les associations.
M. Jean Le Garrec, vice-président , a admis avoir été saisi tardivement de problèmes préoccupants concernant notamment la prise en charge des personnes sous main de justice ; il a précisé qu'il avait saisi le ministère de la justice et qu'il avait obtenu que le Gouvernement exprime sur cette question, lors de la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire, une position plus « équilibrée » que celle qu'il avait formulée lors de la première lecture au Sénat.
M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat, a rappelé que le projet de loi était très attendu et il a souhaité que la réforme envisagée de la loi d'orientation relative aux handicapés se déroule dans le même climat d'unanimité que celui qui avait entouré ce projet de loi.
Puis il a souligné que, bien que le projet de loi rénovant l'action sociale et médico-sociale ait fait l'objet d'une longue concertation depuis que M. Jacques Barrot, alors ministre de l'emploi et de la solidarité, en avait posé les prémisses, l'examen par le Parlement avait permis des améliorations substantielles. Il a noté que l'Assemblée nationale avait enrichi le texte pour le porter de 54 à 64 articles et que, pour sa part, le Sénat, après la première lecture, avait transmis un texte comprenant 80 articles, dont une vingtaine d'articles nouveaux.
Il a précisé qu'un véritable travail de fond avait été effectué ; en effet, plus de la moitié des amendements adoptés à l'initiative de la commission des affaires sociales du Sénat l'ont été avec l'avis favorable du Gouvernement ; il a noté également que des amendements provenant de tous les groupes du Sénat avaient été adoptés sur ce texte, dont il a rappelé que l'Assemblée nationale l'avait voté à l'unanimité.
Parmi la centaine d'amendements adoptés en première lecture par le Sénat, il a souhaité rappeler tout d'abord les modifications qui semblaient particulièrement importantes et qui n'appelaient pas d'objections de la part du rapporteur à l'Assemblée nationale.
M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat, a ainsi souligné que le Sénat avait significativement renforcé le degré d'exigence vis-à-vis des associations gestionnaires en prévoyant l'élaboration d'une charte nationale posant des principes déontologiques ; cette charte sera publiée au Journal officiel et les associations devront s'engager à la respecter.
Par ailleurs, le Sénat a précisé utilement comment pouvait être effectué un transfert d'activité et comment assurer la liquidation financière en cas de fermeture définitive d'un établissement ou d'un service à la suite d'une mesure de sanction.
De surcroît, le Sénat a précisé que les infractions susceptibles d'entraîner la mise en cause de la responsabilité pénale ou civile d'une association gestionnaire ou de ses dirigeants, et le non-respect des règles statutaires constitueraient un motif de fermeture.
M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat, a également souligné que le Sénat avait été soucieux du rôle des collectivités locales : à cet égard, il a prévu que tous les départements seraient représentés au sein du comité régional de l'organisation sanitaire et sociale (CROSS) lorsque seraient prises des décisions les concernant et il a obtenu que la nouvelle commission départementale de l'accueil des jeunes enfants soit présidée par le président du conseil général.
Sans « esprit de chapelle », le Sénat a renforcé en outre les possibilités de coopération entre le secteur social et médico-social et le secteur hospitalier.
Concernant le rôle des associations, le Sénat a admis que celles-ci puissent se voir reconnaître légalement l'appellation d'institutions sociales et médico-sociales dès lors qu'elles sont gestionnaires d'un établissement ou d'un service social et médico-social.
S'agissant du pouvoir d'injonction, le Sénat a utilement précisé que le délai laissé par l'autorité compétente pour répondre à ces injonctions devait être raisonnable et adapté à l'objectif.
En outre, sur la question importante des conditions dans lesquelles sont agréées, par le ministre chargé de l'action sociale, les conventions collectives du secteur social et médico-social, le Sénat a souhaité prévoir que serait présenté, chaque année devant la commission nationale d'agrément, un rapport sur l'année écoulée et les orientations en matière d'agrément des accords et d'évolution de masse salariale pour l'exercice suivant.
M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat , a indiqué que cette liste n'était pas exhaustive et qu'elle n'incluait notamment pas les nombreux amendements rendus nécessaires pour mettre le projet de loi en conformité avec le nouveau code de l'action sociale et des familles publié après le dépôt du projet de loi initial.
Il a précisé que le travail de codification se poursuivrait encore au cours de la commission mixte paritaire puisque, parmi les amendements prévus, nombreux étaient ceux qui avaient simplement pour objet d'assurer des coordinations et de réparer des omissions.
Puis, M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat , a évoqué les points de divergence apparus entre les deux Assemblées.
Il a estimé que le point central de divergence portait sur la question de la durée des autorisations dans le secteur social et médico-social.
Il a précisé que trois articles du projet de loi étaient ainsi concernés : l'article 17 qui fixe la durée de l'autorisation ; l'article 21 qui pose le principe du dépôt de demande de renouvellement ; l'article 15 qui prévoit des évaluations internes et externes transmises aux autorités compétentes.
Il a indiqué que l'Assemblée nationale avait conservé la logique du projet de loi initial : l'autorisation doit être renouvelée tous les dix ans ; l'établissement ou le service doit présenter une demande de renouvellement un an avant l'échéance ; en outre, à l'initiative notamment de Mme Roselyne Bachelot-Narquin, l'Assemblée nationale a introduit des évaluations périodiques par des organismes externes ; le renouvellement de l'autorisation devant être effectué au vu de cette évaluation externe, il en résulte que celle-ci doit être effectuée au moins tous les dix ans.
M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat , a souligné que le Sénat, pour sa part, avait refusé le principe des autorisations à durée limitée et maintenu le dispositif actuel, c'est-à-dire des autorisations sans limite de durée ; toutefois, le Sénat a maintenu le principe des évaluations internes et externes en précisant explicitement que ces dernières devaient avoir lieu au moins tous les dix ans ; enfin, le Sénat a ouvert un pouvoir de contrôle assez large aux autorités compétentes dès lors que les évaluations ne seraient pas satisfaisantes.
M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat, a souligné qu'il s'inscrivait en faux contre le reproche parfois entendu selon lequel le dispositif du Sénat serait plus dangereux pour les associations que le projet de loi initial. Il a estimé que cette interprétation était erronée dans la mesure où le Sénat n'avait fait que mettre en évidence l'une des faiblesses du projet de loi, à savoir qu'il n'était mentionné aucune condition permettant de savoir sur quels critères un établissement pourrait être renouvelé ou non. En posant le principe d'une autorisation à durée indéterminée, le Sénat a restauré en fait une plus grande sécurité juridique pour les établissements.
M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat , a souligné qu'il avait longuement travaillé avec son collègue, M. Francis Hammel, pour dégager une position commune. Il a estimé qu'une telle démarche avait été d'autant plus aisée que le Sénat n'avait pas souhaité faire du caractère illimité de l'autorisation une question de principe ; il s'agissait seulement de souligner que la durée de dix ans apparaissait peu adaptée aux contraintes posées par les établissements financiers pour investir dans la création de nouveaux établissements ou services. Il s'agissait aussi de refuser l'idée selon laquelle, tous les dix ans, un établissement qui fonctionnait bien pourrait être menacé dans son existence, simplement parce que le schéma départemental d'organisation sociale ou médico-sociale aurait été modifié.
M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat, a alors présenté le schéma commun qui avait été retenu par les deux rapporteurs.
Tout d'abord, la durée de l'autorisation serait bien limitée dans le temps, mais cette durée passerait de dix à quinze ans, ce qui semblait plus raisonnable au regard des contraintes spécifiques d'amortissement des investissements dans le secteur.
Par ailleurs, comme le Gouvernement l'avait suggéré devant le Sénat, l'autorisation initiale serait nettement différenciée du renouvellement et ce dernier serait exclusivement subordonné aux résultats de l'évaluation externe. Sur ce point, M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat , a souligné que, dans la mesure où l'évaluation portait sur les activités et la qualité des prestations fournies, seraient seulement pris en compte les résultats qualitatifs de l'établissement et non pas les facteurs externes que celui-ci ne maîtriserait pas.
Enfin, il a indiqué qu'il serait proposé de mettre en place un authentique régime d'approbation tacite au moment du renouvellement de l'autorisation.
En effet, selon le projet de loi initial, chaque établissement ou service dépose au moins un an avant l'échéance une demande de renouvellement ; l'autorité compétente dispose alors d'un délai de six mois pour accepter ou non le renouvellement et, en cas de silence de l'autorité compétente, le renouvellement est accordé.
Le dispositif proposé est le suivant : l'établissement ou le service ne dépose plus automatiquement de demande de renouvellement ; en revanche, il appartient à l'autorité compétente, au vu de l'évaluation externe, d'enjoindre éventuellement à l'établissement ou au service de présenter une demande de renouvellement. La demande de l'autorité compétente doit intervenir au moins un an avant la date d'échéance. Ce délai est nécessaire de manière à laisser six mois à l'établissement pour préparer sa demande de renouvellement et un délai de six mois à l'autorité compétente pour instruire le dossier et statuer définitivement sur le renouvellement de l'autorisation. Le silence de l'administration sur la demande vaut renouvellement.
M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat , a souligné que le dispositif ne remettait nullement en cause le principe des évaluations externes car une modification serait apportée à l'article 15 afin de bien préciser que deux évaluations externes au moins devraient être effectuées au cours du cycle de quinze ans de la durée d'autorisation : une première évaluation externe devrait avoir lieu dans les sept ans qui suivent l'autorisation initiale ou un renouvellement et une deuxième évaluation externe devrait être obligatoirement effectuée au moins deux ans avant la date du renouvellement.
En définitive, dans la solution proposée, les évaluations externes seraient encore plus fréquentes que ne le souhaitait l'Assemblée nationale : elles auraient lieu tous les sept ans en moyenne au lieu de dix ans.
Evoquant les autres éléments du rapprochement esquissé entre les deux rapporteurs, M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat, a indiqué qu'il avait accepté des modifications, voire le retrait, de certaines dispositions adoptées par le Sénat en première lecture.
Ainsi, concernant le rôle du conseil national de l'évaluation sociale et médico-sociale, l'Assemblée nationale a prévu que celui-ci élaborait les procédures, références et recommandations de bonne pratique professionnelle servant de base aux évaluations alors que le Sénat, pour sa part, a indiqué que le conseil avait un rôle de validation.
Afin d'éviter le risque d'un blocage du système si les acteurs de terrain refusaient d'élaborer les normes d'évaluation, M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat, a précisé que le conseil national serait chargé de valider et, en cas de carence, d'élaborer les instruments d'évaluation nécessaires.
A l'article 13, M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat , a reconnu que la dénomination de schéma de synthèse régional d'organisation sociale et médico-sociale, destinée à protéger les prérogatives de l'échelon départemental, était finalement inadaptée dans la mesure où le schéma relatif aux centres de rééducation professionnelle serait décidé au niveau du préfet de région, et non pas au niveau départemental.
A l'article 24, il a accepté de revenir sur le principe selon lequel l'habilitation des établissements à recevoir des mineurs au titre de la protection de l'enfance serait délivrée conjointement par le préfet et le président du conseil général pour la mise en oeuvre de la législation relative à l'assistance éducative : bien que cette disposition fût protectrice des intérêts des conseils généraux, elle apparaissait critiquable sur un plan juridique dans la mesure où l'autorité judiciaire est effectivement compétente pour habiliter les établissements susceptibles d'accueillir des mineurs relevant des juridictions.
Enfin, à l'article 18, bien que le Sénat n'ait pas rétabli en première lecture le dispositif des « fenêtres » pour le dépôt des demandes, celui-ci était apparu acceptable dès lors que le rapporteur à l'Assemblée nationale avait bien voulu accepter de prévoir la garantie d'une concertation avec les présidents de conseils généraux au moment de l'établissement du calendrier de dépôt.
M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat, a souligné qu'en contrepartie, son collègue, M. Francis Hammel, aurait bien voulu prendre en compte le souci du Sénat que soient conservées en l'état certaines des modifications introduites en première lecture et qui avaient suscité une sagesse, voire des réserves, de la part du Gouvernement.
Il a évoqué, tout d'abord, l'excellent amendement de M. Jacques Blanc qui, s'agissant des personnes handicapées, avait inclus la notion d'action médicale et précisé que ces actions devaient être adaptées aux potentialités et à l'évolution de l'état de la personne.
A l'article premier, l'amendement de M. Serge Franchis et du groupe de l'union centriste, précisant que les établissements publics locaux font partie des divers organismes impliqués dans l'action sociale et médico-sociale, serait également conservé, afin de satisfaire les préoccupations des centres communaux d'action sociale.
Un autre amendement du groupe de l'union centriste prévoyant, à l'article 9, la consultation obligatoire du conseil supérieur des établissements sociaux et médico-sociaux lors de l'élaboration des conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement serait également maintenu.
A l'article 10, l'excellent amendement de M. Guy Fischer et du groupe communiste républicain et citoyen, qui charge les CROSS non seulement d'analyser l'évolution, mais aussi d'évaluer les besoins sociaux et médico-sociaux, serait également conservé dans le texte final sous réserve d'une simple coordination rédactionnelle.
Enfin, à l'article 51, l'amendement judicieux de M. Daniel Eckenspieller, qui laisse aux établissements et aux services un délai d'un an au lieu de six mois pour mettre en place le projet d'établissement ou de service, semblait être une dérogation tout à fait raisonnable.
Pour conclure, M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat , s'est félicité de l'esprit d'ouverture montré par M. Francis Hammel et de son souci de rechercher les bases d'un bon compromis au cours de la préparation de cette commission mixte paritaire.
M. Francis Hammel, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a rappelé que le projet de réforme de l'action sociale et médico-sociale visait à adapter le cadre de la prise en charge des personnes âgées, des personnes handicapées, des jeunes relevant de l'aide sociale et de la protection judiciaire de la jeunesse et des adultes victimes d'exclusion.
Il a souligné que, sur ce texte qui rénove la définition des structures, l'encadrement de leur activité et leur tarification, l'Assemblée nationale et le Sénat étaient parvenus à de nombreux points d'accord.
Rappelant qu'un travail important avait été effectué en première lecture par l'Assemblée nationale, le plus souvent de façon consensuelle, il a constaté, pour s'en féliciter, que le Sénat avait repris ce travail en l'améliorant et en procédant à sa nécessaire codification.
Il a observé qu'il demeurait entre les deux assemblées un point de désaccord -non négligeable- sur la question de l'autorisation des établissements.
Estimant être placé en présence de deux systèmes ayant chacun leur logique, M. Francis Hammel, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a considéré que la solution proposée permettait de prendre en compte les préoccupations légitimement exprimées par les deux assemblées.
Il a rappelé les points essentiels de l'accord :
- une durée d'autorisation passant de 10 ans -comme l'Assemblée l'avait votée- à 15 ans pour tenir compte des orientations du Sénat ;
- la reprise de la procédure de renouvellement de l'autorisation proposée par le Sénat qui, tout en allégeant le dispositif, s'avère tout à fait opérationnelle ;
- une procédure d'évaluation externe -apport essentiel de l'Assemblée nationale- dont la périodicité a été adaptée à la nouvelle durée de l'autorisation (à mi-parcours d'abord, puis en vue du renouvellement de l'autorisation, ensuite) ;
- enfin, un éclaircissement du texte quant au critère fondant le renouvellement de l'autorisation, reposant sur la qualité des prestations servies.
Il a souligné que les procédures de contrôle prévues aux articles 26 à 33, sur lesquelles aucune divergence n'était apparue entre les deux assemblées, apportaient des garanties importantes aux personnes accueillies.
Il a considéré que le travail préparatoire effectué avec M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat, permettait de formuler, aujourd'hui, sur les points restant en discussion entre les deux assemblées, des propositions communes par le biais d'amendements cosignés.
M. Jean Chérioux, sénateur, s'est demandé quel régime serait appliqué aux établissements et services existants ayant déjà une autorisation de fonctionnement, notamment en cas de changement du schéma d'organisation sociale et médico-sociale.
M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat , et M. Francis Hammel, rapporteur pour l'Assemblée nationale, ont rappelé que l'article 52 du projet de loi prévoyait que les établissements et services sociaux et médico-sociaux autorisés à la date de publication de la loi le demeureraient dans la limite du délai prévu en matière de renouvellement, c'est-à-dire, aux termes du dispositif proposé par la commission mixte paritaire, dans un délai de quinze ans.
M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat , a précisé que le changement d'un schéma d'organisation sociale et médico-sociale ne pouvait remettre en cause un établissement autorisé à fonctionner.
M. Serge Blisko, député, a rappelé que la fermeture d'un établissement était un acte complexe et s'est demandé si les établissements et services disposaient d'un délai pour tirer les conséquences d'une éventuelle décision de non-renouvellement d'une autorisation.
M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat, a indiqué que, dans cette hypothèse, il serait procédé éventuellement à la fermeture de l'établissement dans les conditions de droit commun et qu'il appartiendrait à l'autorité compétente de prendre les mesures nécessaires si, au vu de l'évaluation externe, il apparaissait que l'établissement fonctionnait mal.
Puis la commission mixte paritaire a procédé à l'examen des articles.