Projet de loi de finances pour 2002 : Outre-mer

I. LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE BUDGET POUR 2002

A. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS

1. Les grandes masses

a) L'évolution des dépenses de fonctionnement et des dépenses en capital

Le projet de budget pour 2002 du secrétariat d'Etat à l'outre-mer s'élève à 1.079,6 millions d'euros (7.081,7 millions de francs), soit 39,1 millions d'euros de plus qu'en 2001 (+3,8 %). A structure constante, l'augmentation est de 3,1 %.

Les modifications du périmètre du budget de l'outre-mer portent sur 7,2 millions d'euros, contre 7,4 en 2001.

Entre 2000 et 2001, le budget de l'outre-mer avait progressé de 6,9 % (6,2 % à structure constante).

Les modifications du périmètre du budget de l'outre-mer dans le projet de loi de finances pour 2002

Une minoration

- 0,1 million d'euros, correspondant à trois emplois de marin, transféré au budget des services communs ;

Des majorations

- 1,2 million d'euros, correspondant à 65 emplois contractuels, transféré du budget du ministère de l'intérieur ;

- 0,3 million d'euros, correspondant à trois emplois de contrôleur du travail, à des crédits de rémunération d'agents non titulaires et à des crédits de fonctionnement de l'inspection du travail en Polynésie française, transféré du budget de la santé et de la solidarité ;

- 0,6 million d'euros, correspondant au transfert à la Nouvelle-Calédonie des services du vice rectorat, transférés du budget de l'enseignement scolaire ;

- 5,2 millions d'euros, correspondant au financement de 1.000 emplois jeunes, transférés du budget de l'emploi.

A structure constante, le budget de l'outre-mer augmente de 31,8 millions d'euros, répartis entre 15,8 millions d'euros d'augmentation des dépenses ordinaires et 16 millions d'euros d'augmentation des dépenses en capital.

Evolution des crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer entre 2001 et 2002

(DO + CP)

(en millions d'euros)

	2001	2002	Evol. en volume	Evol. en %
Titre III	167,8	178,9	11,2	6,6%
Titre III à structure constante	167,8	177,4	9,6	5,7%
Titre IV	620,9	632,9	11,9	1,9%
Titre VI à structure constante	620,9	627,1	6,1	1,0%
Dépenses ordinaires	788,7	811,8	23,1	2,9%
Dépenses ordinaires à structure constante	788,7	804,5	15,8	2,0%
Titre V	5,0	4,7	-0,2	-4,7%
Titre VI	246,9	263,1	16,2	6,6%
Dépenses en capital	251,8	267,8	16,0	6,4%
Total	1.040,5	1.079,6	39,1	3,8%
Total à structure constante	1.040,5	1.072,3	31,8	3,1%

L'augmentation des dépenses de fonctionnement se partage entre une progression de 9,6 millions d'euros des dépenses du titre III (frais de personnel et fonctionnement des services) et de 6,1 millions d'euros des dépenses d'intervention du titre IV.

L'évolution des dépenses du titre III est principalement due :

- au recrutement de 500 volontaires du fait des conséquences de la suppression de la conscription sur le service militaire adapté (SMA), pour 5,5 millions d'euros ;

- à diverses mesures en faveur des fonctionnaires, pour 2,4 millions d'euros ;

- à la revalorisation du point de la fonction publique, pour 2,1 millions d'euros.

L'augmentation nette des dépenses du titre IV s'établit à 6,1 millions d'euros, mais cette évolution doit être décomposée en, d'une part, une baisse de 99,4 millions d'euros, correspondant à la disparition de la « créance de proratisation » et, d'autre part, 105,1 millions d'euros (689,4 millions de francs) d'augmentations diverses :

- 23 millions d'euros pour les agences d'insertion ;

- 6,1 millions d'euros pour le fonds de promotion des échanges culturels et pour les associations ;

- 55 millions d'euros (360 millions de francs) en faveur du fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) ;

- 7 millions d'euros correspondant à l'indexation sur la dotation globale de fonctionnement des dotations versées à la Nouvelle-Calédonie ;

- 12 millions d'euros pour financer la mise en oeuvre des dispositions de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte.

L'augmentation de 16 millions d'euros des dépenses d'investissement résulte de la conjonction de la baisse de 5,9 millions d'euros de la dotation au titre des « actions diverses pour le développement de la Nouvelle Calédonie » et de la hausse des crédits en faveur du logement (+ 16,2 millions d'euros) et de la dotation du fonds d'investissement dans les départements d'outre-mer (FIDOM).

b) La couverture des AP par les CP

L'évolution du montant des autorisations de programme (AP) constitue théoriquement un moyen de connaître les intentions du gouvernement en matière de dépenses d'investissement puisque les AP ouvertes au titre d'un exercice sont appelées à être « couvertes » par des crédits de paiement (CP) au cours des années suivantes.

Le montant des ouvertures d'autorisation de programme a progressé au cours des dernières années plus vite que celui des crédits de paiement.

Evolution du montant des autorisations de programme et des crédits de paiement

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2002/1997
Crédits de paiement	196,0	212,1	254,3	252,3	251,8	267,8	28,5%
Autorisations de programme	297,8	289,7	286,3	282,0	343,5	442,7	48,7%

Le « bleu » consacré au budget de l'outre répartit les CP inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002 entre 131,2 millions d'euros destinés à « couvrir » 30 % des AP nouvelles demandées en 2002 (442,7 millions d'euros) et 136,5 millions d'euros destinés à couvrir la fraction des AP ouvertes au titre d'exercices précédents qui n'a pas encore été accompagnée de crédits de paiement (955,6 millions d'euros).

Depuis trois ans, la « dette » du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, c'est-à-dire l'écart entre les AP ouvertes et le montant des crédits de paiement déjà engagés pour les couvrir, s'accroît :

Evolution de la couverture des AP par les CP

(en millions d'euros)

	1 ^er janvier 1999	1 ^er janvier 2000	1 ^er janvier 2001
AP « en compte »	3.379	2.845	3.125
CP « en compte »	2.642	2.002	2.169
Dette	737	843	956

La part des dépenses en capital dans le budget passe de 24,1 % à 24,8 %. Elle s'établissait à 29,7 % en 1998.

2. La régulation budgétaire

L'actuelle législature est marquée par le remplacement des mesures classiques de régulation budgétaire (gels de crédits, annulations) par la mise en oeuvre de « contrats de gestion ». En théorie, les contrats de gestion sont censés être une procédure par laquelle les ministères « dépensiers » sont chargés de décider eux-mêmes quels crédits peuvent être mis en réserve ou annulés afin que le respect de la norme de progression des dépenses de l'Etat ne pénalise pas de manière aveugle les différents ministères.

En réalité, les contrats de gestion ne font pas vraiment l'objet d'une négociation. On désigne sous cette appellation l'ensemble des mesures de régulation budgétaire intervenant au cours d'un exercice.

S'agissant du budget de l'outre-mer, la régulation budgétaire se traduit surtout par la non délégation de certains crédits aux ordonnateurs secondaires, ce qui se traduit par des reports d'une année sur l'autre.

Pour l'année 2000 , le rapport du contrôleur financier indique que le contrat de gestion a concerné les sommes et les chapitres retracés dans le tableau ci-dessous. Il a porté sur 14 % des crédits inscrits dans la loi de finances initiale, dont 4,15 % des dépenses ordinaires et 41 % des dépenses en capital .

Contrat de gestion 2000

(en millions d'euros)

	Dotation en loi de finances initiale	Contrat de gestion	Part (en %) du contrat de gestion dans les crédits inscrits en LFI
44-03 FEDOM	320,4	32,0	9,99
65-01 LBU	140,0	54,9	39,21
68-01 FIDOM	33,2	9,2	27,59
68-90 FIDES	22,0	39,6	180,59
Total chapitres concernés par le contrat	515,5	135,7	26,32
Budget 2000	971,6	135,7	13,96
DO 2000	719,3	32,0	4,45
DC 2000	252,3	103,7	41,09

Source : rapport du contrôleur financier sur l'exercice 2000 ; « vert » budgétaire.

Pour l'année 2001 , le contrat de gestion porte sur 13,8 % des crédits votés en loi de finances et 40 % des dépenses en capital . Il prévoit le report sur 2002 de 132,6 millions d'euros (869,8 millions de francs), soit 12,7 % des crédits votés par le Parlement.

Contrat de gestion 2001

(en millions d'euros)

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer, « vert » budgétaire 2001.

Les reports constatés sur le budget de l'outre-mer ne s'expliquent majoritairement pas par des difficultés à dépenser les crédits mais par la régulation budgétaire. Les contrats de gestion prévoient que plus de 10  % du montant dont le Parlement a autorisé la dépense seront reportés vers l'exercice suivant .

Interrogée par notre rapporteur général ^{1( * )} , la Cour des comptes considère que « le recours aux contrats de gestion fausse la portée de l'autorisation budgétaire délivrée par le Parlement dans le cadre de la loi de finances initiale, la régularité de ce mécanisme au regard des dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 apparaissant discutable à plusieurs titres :

- la « mise en réserve » de crédits n'est pas prévue par l'ordonnance ;

- les annulations de crédits, pratiquées dans le cadre de la régulation budgétaire le sont en vue de se conformer à un objectif prédéterminé de limitation de la dépense publique et non en raison de leur défaut d'emploi, seul cas prévu par l'ordonnance ;

- la stabilisation des reports à l'exercice suivant au niveau des reports sur l'exercice courant dénature les choix parlementaires dès lors que l'autorisation délivrée en loi de finances initiale ne prend pas en considération le montant de ces reports ; elle inscrit de plus cette autorisation dans un cadre pluriannuel qui n'est pas celui prévu par les textes pour les crédits de paiement. »

La Cour souligne cependant que « la perspective de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi organique (loi n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances) apporte cependant un nouvel éclairage à ce débat, le législateur ayant choisi de reconnaître le principe de la régulation budgétaire dans son article 14 et d'en encadrer la mise en oeuvre. Les dispositions de l'article 14 de la nouvelle loi organique étant applicables à compter du 1 ^er janvier 2002, la régulation budgétaire disposera dès le prochain exercice du fondement juridique qui lui faisait jusqu'alors défaut. »

Elle précise néanmoins que « sa mise en oeuvre devrait différer sur plusieurs points des mécanismes utilisés avant l'adoption de la nouvelle loi organique :

- la régulation pourra être mise en oeuvre par décret . La nouvelle loi organique dispose en effet à son article 14 que  « afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances afférente à l'année concernée, un  crédit peut être annulé par décret pris sur rapport du ministre chargé des finances». Avant sa publication, tout décret d'annulation devra être transmis pour information aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et aux autres commissions concernées. La loi précise par ailleurs que le montant cumulé des crédits annulés par décret dans le cadre de la régulation et des annulations consécutives à des ouvertures de crédit par décrets d'avance ne peut excéder 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours.

- les reports sur les crédits de paiement ne devront pas dépasser à terme 3 % des crédits initiaux d'un programme donné. La nouvelle loi organique dispose en effet dans son article 15, applicable aux crédits de l'exercice 2005, que «  les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs », et que les crédits bénéficiant du report « peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux » inscrits sur le même titre (pour les dépenses de personnel) ou sur les mêmes titres (pour les autres dépenses) du programme à partir duquel les crédits sont reportés.

Le principe d'une association des ministères dépensiers à la mise en oeuvre de la régulation budgétaire, et plus particulièrement à la préparation des décrets d'annulation devrait être préservé. »

Votre rapporteur observe que la régulation budgétaire constatée sur le budget de l'outre-mer porte sur un pourcentage supérieur au plafond fixé par la Cour et que, en pratique, l'association des ministères dépensiers n'est pas avérée.

Des majorations de crédits dans le cadre des lois de finances rectificatives

Lorsque les reports ne sont pas dus au contrat de gestion, ils s'expliquent souvent par le fait que des crédits sont ouverts dans la loi de finances rectificative de fin d'année, et ne peuvent pas être dépensés pendant l'exercice auquel ils sont pourtant rattachés. Cette pratique est condamnable. Lorsque le gouvernement présente en conseil des ministres le projet de loi de finances rectificative contenant des crédits dont on sait qu'ils seront reportés, le projet de loi de finances pour l'année à venir est encore en cours d'examen en première lecture par l'Assemblée nationale, et n'a pas encore été transmis au Sénat. Le gouvernement aurait toute latitude pour présenter un amendement au projet de loi de finances majorant les crédits de l'outre-mer.

La pratique actuelle paraît donc justifiée par le seul objectif de minorer la progression affichée des dépenses inscrites dans le projet de loi de finances.

3. Le budget voté ne reflète pas les crédits disponibles

Comme les années précédentes, l'enveloppe du budget de l'outre-mer inscrite dans le projet de loi de finances pour 2002 ne correspond pas au montant des crédits que le secrétariat d'Etat à l'outre-mer devra gérer au cours de l'exercice 2002.

L'écart entre les crédits disponibles au cours de l'exercice et les crédits inscrits en loi de finances oscillait entre 15 % et 20 % ces dernières années. Dans son rapport sur l'exécution du budget 2000, le contrôleur financier du secrétariat d'Etat note que, alors que les crédits ouverts en loi de finances pour 2000 s'élevaient à 6.373 millions de francs, c'est sur un montant de 7.719 millions de francs qu'à porté le contrôle financier en 2000, soit un écart de 21,1 %.

En 2001, l'écart s'établit à 21,1 %.

Ecart entre les crédits inscrits en loi de finances et les crédits disponibles en 2001

(en euros)

En 2001, le « matelas » de crédits disponibles mais inutilisés s'élevait à 219 millions d'euros (1.436,5 millions de francs). En 1998 et 1999, son montant était d'environ 150 millions d'euros et, en 2000, de 205 millions d'euros.

On constate que les dépenses au cours d'un exercice sont généralement d'un montant plus proche de la dotation en loi de finances que de celui des crédits disponibles.

Les reports de crédits sont la principale cause de l'écart entre la dotation en loi de finances et le montant total des crédits disponibles. En 2001, les reports de crédits inutilisés en 2000 ont représenté un montant équivalent à 20 % de la dotation en loi de finances pour 2001.

Report de l'exercice précédent dans la dotation en loi de finances

(en millions d'euros)

	Dotation LFI	Reports de l'exercice précédent	% des reports dans la dotation LFI
1998	811,03	90,55	11,4
1999	854,32	131,56	15,4
2000	971,56	172,72	17,8
2001	1.040,51	222,58	21,4

Les reports ne sont cependant pas la seule cause de l'écart entre le montant des crédits inscrits en loi de finances et le montant total des crédits disponibles. Le tableau ci-dessous retrace l'ensemble des mouvements de crédits intervenus au cours des exercices 1999 et 2000 ayant eu pour effet de modifier le montant des crédits inscrits dans la loi de finances :

Les mouvements de crédits en 1999 et en 2000

(en millions de francs)

	1999	Part (en %) dans le montant des crédits de la LF99	2000	Part (en %) dans le montant des crédits de la LF2000
Reports	863,7	15,4	1133,1	17,7
Transferts	53,8	0,96	-5,2	0,08
Fonds de concours	85	1,52	29,3	0,76
Répartitions de crédits	-17,6	0,31	-13,2	0,22
Loi de finances rectificative	166,1	2,96	378	5,9
Annulations	-69,6	1,24	-176,9	2,78
Décret pour dépenses accidentelles	6,7	0,12	1,5	0,02
Arrêté pour dépenses éventuelles	2	0,04

Source : rapports du contrôleur financier

4. L'impact des chapitres « réservoir » sur la répartition par titre des crédits

Le budget de l'outre-mer comprend deux chapitres « réservoir », dont les crédits sont répartis en cours d'exercice entre d'autres chapitres du budget de l'outre-mer, voire transférés vers les budgets d'autres ministères.

Il s'agit du chapitre 46-01 qui abrite les crédits de la « créance de proratisation », c'est-à-dire la dotation représentative des sommes économisées par l'Etat en raison du niveau du revenu minimum d'insertion (RMI) inférieur outre-mer à celui de la métropole, et du chapitre 63-98 consacré aux actions diverses en faveur de l'équipement en Nouvelle-Calédonie.

La répartition en cours d'exercice de ces crédits affectait sensiblement la répartition par titre des crédits votés en loi de finances, notamment parce que les crédits de la créance de protatisation (titre IV) venaient en partie abonder la ligne budgétaire unique (titre VI). A l'inverse, une grande partie des crédits du chapitre 68-93 était transférée vers des chapitres de fonctionnement .

En 2001, les effets de la répartition de ces deux chapitres ont été atténués en raison de la disparition progressive de la créance de proratisation du fait de l'alignement du niveau du RMI sur celui de la métropole, décidé par la loi d'orientation pour l'outre-mer, et par la réduction du montant de la dotation du chapitre 68-93.

Dans le projet de loi de finances pour 2002, la créance de proratisation disparaît totalement et les crédits du chapitre 68-93 accusent une nouvelle baisse importante ( - 30 % en deux ans).

B. LES MOYENS HUMAINS DU SECRÉTARIAT D'ÉTAT À L'OUTRE-MER

1. Les effectifs

Les effectifs budgétaires du secrétariat d'Etat à l'outre-mer atteindront en 2002, avec 5.572 agents, un niveau supérieur à celui de 1999 (5.547). Cette augmentation met fin à trois années de baisse au terme desquelles les effectifs s'élevaient, en 2001, à 5.047 agents.

La progression des effectifs en 2002 est liée à la disparition du service national et au recrutement de 500 volontaires. Pour la première fois en 2002, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer ne rémunérera pas d'appelé du service national.

Comme les années précédentes, on constate un écart entre les effectifs budgétaires du secrétariat d'Etat à l'outre-mer et les effectifs réels, qui s'élevaient, selon le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, à 5.203 agents en 2001.

Jusqu'en 2001, le secrétariat d'Etat rémunérait un agent qui travaillait en fait pour la mission de lutte contre la drogue et la toxicomanie. Le projet de loi de finances pour 2002 transfère cet emploi aux services du Premier ministre.

2. L'évolution des dépenses de personnel

Le tableau ci-dessous retrace depuis 1998 l'évolution des crédits des premières, troisième et quatrième partie du titre III du budget de l'outre-mer :

Evolution des dépenses de personnel du secrétariat d'Etat à l'outre-mer

(en milliers d'euros)

Les fluctuations du montant des crédits consacrés aux moyens des services s'expliquent par celles de effectifs militaires, et de la répartition de ces derniers entre appelés et volontaires.