Projet de loi de finances pour 2002 : Urbanisme et logement

B. DES AIDES AUX PROPRIÉTAIRES BAILLEURS INDISPENSABLES MAIS CRITIQUÉES

1. L'activité très importante de l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat

L'activité de l' ANAH dans son ensemble a progressé modérément en 2000, mais son activité sur le parc récent a été beaucoup plus dynamique.

Activité de l'ANAH depuis 1996

	1996	1997	1998	1999	2000	2000/1999
- PARC ANCIEN (construit avant 1948)
• Subventions engagées (MF)	2 311	2 030	1 988	2 114	2 110	-0,19%
• Montant de travaux subventionnables (MF)	8 045	7 602	7 561	7 947	8 005	+ 0,73%
• Nombre de dossiers agréés	41 210	40 200	40 900	42 485	45 417	+ 6,90%
• Nombre de logements subventionnés	88 400	83 400	85 160	87 000	94 374	+ 8,48%
dont logements améliorés avec travaux sur parties privatives	55 400	51 800	52 270	53 800	56 992	+ 5,93%
- PARC RECENT
• Subventions engagées (MF)	284	308	320	391	415	+ 6,14%
• Montant de travaux subventionnables (MF)	1 017	1 150	1 162	1 427	1519	+ 6,45%
• Nombre de dossiers agréés	7 340	8 390	9 700	11 765	14 350	+ 21,97%
• Nombre de logements subventionnés	23 400	24 200	26 040	31 400	41 168	+ 31,11%
dont logements améliorés avec travaux sur parties privatives	11 600	13 500	15 030	17 200	20 907	+ 21,55%
- ENSEMBLE DU PARC
• Subventions engagées (MF)	2 595	2 338	2 308	2 505	2 525	+ 0,80%
• Montant de travaux subventionnables (MF)	9 062	8 752	8 723	9 374	9 524	+ 1,60%
• Nombre de dossiers agréés	48 550	48 590	50 600	54 250	59 767	+ 10,17%
• Nombre de logements subventionnés	111 800	107 600	111 200	118 400	135 542	+ 14,48%
dont logements améliorés avec travaux sur parties privatives	67 000	65 300	67 300	71 000	77 899	+ 9,72%
- dont OPAH :
• Subvention engagées (en MF)	865	745	732	815	810	-0,61%
• Nombre de logements subventionnés	27 500	26 800	28 300	29 300	32 900	+ 12,29%
- dont PST
• Subventions engagées (en MF)	479	374	360	436	383	-12,16%
• Nombre de logements subventionnés	4 300	3 200	3 050	3 470	3 000	-13,54%

L'activité de l'agence dans le parc construit après 1948, bien qu'en constante progression, reste modeste (16,4 % du total des engagements en 2000), mais la demande de subvention dans ce parc croît régulièrement et cette tendance est appelée à continuer : des OPAH et des plans de sauvegarde se mettent en place dans le parc récent, notamment pour traiter les copropriétés dégradées où le processus de décision est plus lent.

La part des engagements dans les secteurs programmés (OPAH et PST) est de 47 % contre 50 % l'année précédente . En 2000, le nombre de logements subventionnés ainsi que le nombre de logements primés du secteur PST sont en baisse de 13 % par rapport à 1999. L'activité OPAH est en augmentation (11,9 % en 2000 contre 3,5% en 1999) sauf en ce qui concerne le nombre de logements conventionnés qui revient au niveau de 1998. La part des subventions engagées dans les logements construits après 1948 continue d'augmenter et représente 16,4 % en 2000 au lieu de 15,6 % en 1999.

En 2000, 18.580 logements, soit 11,7% de plus que l'an passé, ont bénéficié d'une subvention majorée en contrepartie d'un engagement de modération de loyers.

La croissance de l'activité est essentiellement due à la forte augmentation de la demande dans le parc ancien qui résulte de l'élargissement des règles d'intervention et des décisions des bailleurs de procéder à l'amélioration de leurs logements et de remettre sur le marché des logements vacants.

Les taux de subventions des programmes de l'ANAH

Principaux types d'interventions	Taux maximum de subvention
	Loyer libre	Loyer conventionné
Travaux réalisés en secteur diffus hors du cadre d'une opération programmée (OPAH, PST)	25 %	25 %
Travaux réalisés dans les OPAH Règles particulières fixées par une convention passée entre une collectivité locale, l'État et l'ANAH	25 %	25 % à 40 % selon les dispositions de la convention
Interventions dans les PST Convention entre une collectivité locale, l'État et l'ANAH.		40 % à 70 % selon les dispositions de la convention
Interventions spéciales à caractère social	70 % dans la limite d'un plafond de travaux de 40 000 F TTC

Source : DGUHC

2. Les critiques de la Cour des comptes

Malgré le rôle essentiel joué par l'ANAH pour la réhabilitation du parc privé et la remise sur le marché de logements vacants, l'Agence a fait l'objet, comme l'ensemble de la politique de réhabilitation des logements privés, de critiques significatives de la Cour des comptes.

La Cour des Comptes publie en effet dans son rapport annuel 2000 les résultats de son enquête sur les subventions de l'État pour l'amélioration de l'habitat privé conduite auprès de vingt-neuf directions départementales de l'équipement (DDE) et de vingt délégations locales pour l'ANAH, qui, selon ses termes, fait ressortir que :

- le niveau insuffisant de connaissance du parc privé et des besoins exprimés ne permet toujours pas de disposer des informations indispensables à la mise en oeuvre efficace d'une politique à moyen terme d'aide aux propriétaires privés ;

- les modalités d'attribution de ces aides restent peu lisibles et ne sont pas exemptes d'anomalies ;

- outre l'évolution du parc et la multiplication des dispositifs d'aides, l'extension des allégements fiscaux mis en oeuvre depuis quelques années pour les propriétaires privés, tant bailleurs qu'occupants, notamment l'abaissement du taux de TVA de 20,6 % à 5,5 % à compter du 15 septembre 1999 pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien, éclairent désormais d'un jour nouveau ces dispositifs de subventions dont l'excessive complexité rend la gestion malaisée.

Votre rapporteur souscrit pleinement à l'observation selon laquelle «le demandeur a parfois des difficultés à s'orienter dans le maquis des aides à l'amélioration des logements » mais il en tire la conclusion qu'il faut simplifier les aides, mieux cerner les besoins et non pas réduire les moyens pour la réhabilitation du parc privé, ce qui est aujourd'hui malheureusement l'orientation prise par le gouvernement.

Les observations de la Cour  sur les aides au logement privé

1 - Des études notoirement insuffisantes : tant à l'administration centrale du ministère du logement que dans les DDE, « la connaissance du parc privé est diffuse, partielle, empirique et de qualité insuffisante. Cette situation contraste avec la connaissance qu'a le ministère de l'état du parc locatif social. » En ce qui concerne l'habitat privé non locatif, hormis les enquêtes nationales sur le logement, la DGUHC n'a fait réaliser depuis 1994 que trois études sur les copropriétés en difficulté. Aucune étude ou enquête n'a été effectuée sur les demandeurs ou les bénéficiaires de la PAH. L'administration centrale n'a globalement qu'une connaissance très lacunaire du parc à améliorer. Jusqu'à une période très récente l'ANAH n'a pas eu non plus de politique claire en ce qui concerne les études à mener, sauf pour des sujets techniques tels que l'amiante ou le saturnisme. Au niveau local, la connaissance par quelques DDE du profil des bénéficiaires des aides résulte essentiellement d'une initiative spontanée de leur part.

2 - Une appréciation incomplète des attentes en matière d'amélioration des logements . La notion de « confort » telle qu'exploitée par l'INSEE résulte des normes prévues par la loi du 12 juillet 1967 relative à l'amélioration de l'habitat et définies par son décret d'application du 9 novembre 1968. Ces normes minimales de confort, qui datent de plus de trente ans, n'apparaissent donc plus comme des références appropriées pouvant fonder des actions d'amélioration des logements. Les problèmes actuels de l'habitat ancien sont, de fait, sous-estimés. Il en est notamment ainsi des copropriétés dégradées.

3 - Une politique « dépourvue d'objectifs clairs » : Les aides à l'habitat privé, notamment la PAH, ne sont que très marginalement évoquées dans la circulaire de l'État, sauf ponctuellement comme les actions contre l'amiante et le plomb mentionnées dans la circulaire pour 1999. La circulaire de l'ANAH comporte entre six et huit priorités qui ne sont pas assorties d'objectifs chiffrés, même indicatifs, à court ou moyen terme. Au surplus, leur rang change presque chaque année.

4 - Un système complexe : une agence sans autonomie, l'instruction des dossiers souffre de plusieurs faiblesses (un système informatique de gestion ancien et peu sécurisé, une analyse souvent sommaire des pièces des dossiers et des travaux à réaliser ; un contrôle insuffisant du respect des contreparties à l'obtention des financements). Le demandeur a parfois des difficultés à s'orienter dans le maquis des aides à l'amélioration des logements. De nombreuses collectivités territoriales et organismes de protection sociale interviennent aujourd'hui en complément ou en alternative des actions de l'État.

5 - Les subventions de l'ANAH semblent n'avoir qu'un effet limité sur le marché du logement : leur impact sur les vacances ne paraît pas déterminant, hormis l'effet psychologique induit par la création de la prime à la vacance de 1995 à 1997. L'effet d'aubaine ne paraît pas négligeable pour la PAH comme pour les primes de l'ANAH. Le mécanisme fiscal est donc devenu l'instrument le plus massif et le plus simple d'aide aux propriétaires privés.

6 - La question du maintien des aides de l'ANAH est posée depuis la baisse du taux de TVA à 5,5 %, sauf à les réserver à des opérations très sociales comme les PST ou à des opérations d'amélioration cohérentes, globales et simultanées dans des périmètres précis, comme les OPAH.