Projet de loi de finances pour 2002 : Urbanisme et logement

C. LA SÉCURISATION DES PRÊTS À L'ACCESSION SOCIALE

1. Le fonds de garantie à l'accession sociale (FGAS)

L'article L. 312-1 du Code de la construction et de l'habitation charge le FGAS de gérer pour le compte de l'Etat la garantie que celui-ci accorde aux prêts PAS et, depuis octobre 1995, à certains prêts à taux zéro. L'objet de cette garantie est d'indemniser les établissements de crédit des pertes qu'ils auraient à subir en cas de défaillance d'un emprunteur bénéficiaire d'une de ces catégories de prêts.

Ce dispositif favorise ainsi l'accès au crédit immobilier de ménages dont la capacité de remboursement est faible et pourrait justifier un taux d'intérêt plus élevé, voire un refus de prêt de la part du banquier. Les sommes provisionnées au FGAS autorisent une pondération favorable des prêts garantis au regard du ratio de solvabilité imposé aux établissements de crédit ; cette économie de fonds propres est un facteur déterminant de la modération relative du taux d'intérêt servi par les banques aux accédants à revenus modestes.

Depuis sa création en 1993, le dispositif mis en place a permis de garantir près de 700.000 prêts (dont 63 % de PAS) pour un montant total de crédits de 172 milliards de francs (84 % de PAS), soit 26,22 millions d'euros. Environ 70 % des PAS et 85 % des PTZ garantis concernent des opérations dans le neuf, ce qui tend à montrer l'importance de la place prise par le FGAS dans le cadre de l'activité globale de construction.

Le FGAS est alimenté par des cotisations versées par l'Etat et les établissements de crédit qui y adhèrent, selon des modalités fixées par convention . Le fonds n'ayant pas la personnalité morale, il est géré par la société de gestion du FGAS (SGFGAS), société anonyme dont les statuts sont approuvés par décret ; deux commissaires du gouvernement (un représentant du ministère des finances et un représentant du secrétariat d'Etat au logement) assistent au conseil d'administration avec droit de veto sur les décisions affectant l'engagement financier de l'Etat.

Le Fonds de Garantie de l'Accession Sociale à la propriété (FGAS) est alimenté en recettes par :

• une cotisation de l'Etat (égale à 1,00 % des prêts garantis à partir de la génération 2001 contre 1,25 % pour les générations précédentes) ; cette cotisation est prélevée sur le compte d'avances de l'Etat à la SGFGAS lors de la déclaration du prêt par l'établissement prêteur ;

• une cotisation initiale de l'établissement prêteur égale à la cotisation de l'Etat et prélevée simultanément ;

• une commission annuelle sur l'encours de prêts garantis (plafonnée à 0,15 % de l'encours à partir de la génération 2001, contre 0,2 % pour les générations précédentes, sous réserve des bonus-malus) ;

• ainsi que la rémunération de ces fonds.

En dépense, les versements aux établissements de crédit au titre de l'indemnisation des sinistres survenus pendant toute la durée des prêts garantis s'imputent sur les actifs constitués lorsque ces sinistres peuvent être constatés définitivement.

2. Faut-il réduire de nouveau les dotations au FGAS ?

a) Une révision des conditions d'alimentation du FGAS

Il y a deux ans, votre rapporteur avait souhaité une modification des conditions de versement de l'Etat au FGAS , car l'accroissement des dotations aux FGAS pour 2000 allait à contre-courant de l'évolution de ce fonds.

En 2000, l'augmentation du montant moyen des PAS et de leur nombre avait conduit à une dotation complémentaire de l'Etat de 125 millions de francs (+ 41,6 %). Il s'agissait d'une augmentation « mécanique » prenant en compte l'augmentation attendue des prêts à l'accession sociale, mais qui ne reflétait en rien les risques couverts.

En effet, la trésorerie du FGAS s'élevait à 3,6 milliards de francs à la clôture de l'exercice 98/99 et le nombre de sinistres était extrêmement faible. Début juillet 1999, 59 sinistres étaient déclarés depuis la mise en place du FGAS, 28 avaient été pris en charge pour une indemnisation totale de 2,64 millions de francs.

Votre rapporteur estimait nécessaire que la réflexion sur les moyens budgétaires accordés au FGAS aboutisse, alors même qu'un nouveau dispositif de sécurisation des prêts devait permettre de limiter son champ d'intervention.

De fait, un accord a pu être trouvé sur ce point le 29 juin 2000. Le taux de la cotisation de l'Etat et des établissements prêteurs a été réduit de 1,25 % à 1 % et le taux de la commission annuelle de 0,2 % à 0,13 %. La contribution de l'Etat au fonds de garantie de l'accession sociale a donc été réduite de 55 millions de francs pour 2001, à 370 millions de francs.

On peut se demander s'il y a lieu d'aller plus loin.

b) Une nouvelle révision nécessiterait une renégociation mais il faut s'interroger sur l'affectation des excédents du fonds

L'Assemblée nationale a adopté, en première lecture du projet de loi de finances, un amendement supprimant les crédits au FGAS pour 2002. Cet amendement a été supprimé en deuxième délibération. Il s'agissait surtout de protester contre la faiblesse des dotations à l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat, sujet auquel le FGAS est évidemment étranger, mais la cible choisie n'était pas entièrement anodine puisque la révision des crédits versés au FGAS figure dans les propositions du rapport de notre collègue député Jean-Louis Dumont au titre de la mission d'évaluation et de contrôle sur le logement social.

Celui-ci estime en effet, s'appuyant notamment sur l'analyse développée il y a déjà deux ans par votre rapporteur spécial , que « l'Etat continue d'abonder la société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale (SGFGAS) sur le chapitre 65-50 « Contribution de l'Etat au fonds de garantie de l'accession sociale », sur la base de conventions qui n'ont pas été portées à la connaissance du Parlement et qui semblent reposer sur des prévisions de sinistralité très exagérées. Il convient donc de réexaminer la subvention budgétaire (de 370 millions de francs en 2001), voire de s'interroger sur l'avenir de la trésorerie du fonds . »

On observera d'abord que le FGAS n'est pas seulement une trésorerie mais est un fonds de garantie qui doit faire face à des engagements.

En effet, le montant cumulé des prêts garantis atteint désormais près de 170 milliards de francs .

Prêts garantis par le FGAS

génération	nombre de PAS	nombre de PTZ	total prêts garantis	montant prêté PAS	montant prêté PTZ	montant total garanti	ensemble crédits immobiliers	poids des prêts garantis
1993	8952	-	8952	2	-	2	-	-
1994	39796	-	39796	10	-	10	-	-
1995	36682	3788	40470	10	0	10	232,5	4,3%
1996	78837	57082	135919	23	6	29	278,6	10,4%
1997	66687	50051	116738	21	5	26	303,3	8,6%
1998	66884	46785	113669	23	5	28	338	8,3%
1999	71384	49936	121320	28	5	33	416,4	7,9%
2000	61205	42671	103876	24	5	29	417	7,0%

Evolution du montant cumulé de prêts garantis (en milliards de francs)

Aujourd'hui, l'actif du FGAS permettrait d'indemniser, sur la base d'une moyenne observée de 100.000 francs par sinistre, de l'ordre de 60.000 prêts, soit environ 8,5 % du stock des prêts consentis .

Selon la SGFGAS, une telle proportion n'est pas irréaliste, si l'on se souvient que lorsque l'Etat a été confronté au problème des accédants titulaires d'un prêt d'accession à la propriété (PAP), les disponibilité du fonds de garantie des PAP se sont révélées très insuffisantes ; l'Etat a dû engager plusieurs mesures de réaménagement dont le coût a dépassé très largement le total des provisions constituées à ce jour par le FGAS : ainsi le réaménagement de 1988 (550.000 prêt concernés) a entraîné un coût budgétaire de 14 milliards de francs et celui de 1998 (500.000 prêts concernés) un coût de l'ordre de 1,5 milliard de francs.

En réalité, plusieurs éléments rentrent en ligne de compte.

D'une part, il est évident que l'Etat s'est trompé en 1993, date de création du FGAS sur le taux de sinistralité des prêts garantis . Il était resté sur le modèle des anciens prêts d'accession à la propriété (PAP) et sur la « dérive financière » du système.

Cette erreur n'a pu se mesurer que progressivement . En effet, les cotisations sont versées chaque première année d'une génération de prêts et doivent couvrir la sinistralité des prêts pendant toute leur durée de vie (15 ans en moyenne). Il faut un minimum d'année pour faire un premier bilan de la sinistralité des prêts : c'est ce qui est arrivé en 2000, en constatant que la génération de prêts contractés en 1993 avait un très faible taux de sinistralité.

La diminution de 25 % des taux de cotisations en 2000 n'a toutefois d'effet que sur les flux futurs et pas sur la trésorerie accumulée du fonds. Dès 2003, il est envisageable que l'Etat récupère, sur la première génération de prêts, ses excédents de versements.

Votre rapporteur estime donc que le débat doit porter sur les modalités de réaffectation de ces excédents, afin de les réorienter vers d'autres produits de la politique du logement. Il pense notamment à financer une revalorisation du barème du prêt à taux zéro.

Pour l'avenir, il faut certes poursuivre la réflexion sur le bon niveau de cotisations au FGAS, afin que ne se constituent pas des excédents sans justification. Toutefois, il serait vain de diminuer de manière unilatérale et non concertée la contribution de l'Etat pour les nouvelles générations de prêts. Ceux-ci sont en effet soumis à des risques de sinistralité sans doute plus importants que la génération précédente. En tout état de cause, seule une évaluation précise et coordonnée entre les banques et l'Etat peut conduire à réviser les taux de cotisations sauf à mettre en péril la garantie offerte par le système et la confiance des établissements bancaires.