Projet de loi de finances pour 2002 : services communs

II. DES DÉPENSES DE PERSONNEL MAL ÉVALUÉES, DE PLUS EN PLUS ÉLEVÉES ET RIGIDES

A. UNE AUGMENTATION PRÉVISIBLE

L'an dernier, votre rapporteur soulignait que la modération salariale expliquait, pour l'essentiel, la stabilisation du budget des services communs et notait le moindre effort porté sur les réductions d'effectifs, dont la conséquence devait être, inéluctablement, une hausse des dépenses à moyen terme : « en conclusion, votre rapporteur se féliciterait de la stabilité du budget de personnel et de fonctionnement des services communs pour 2001, si elle n'était excessivement fragile, en raison des inévitables accords salariaux qui, en l'absence d'efforts sur le niveau des effectifs, ne manqueront pas d'augmenter les dépenses de personnel du ministère de l'équipement, des transports et du logement. Il regrette à ce titre qu'aucune étude approfondie ne permette de mesurer exactement le niveau des besoins tant en personnel qu'en moyens de fonctionnement des différents domaines d'action du ministère . »

Cette remarque se confirme dès 2002, avec une hausse du budget de près de 3 %, qui résulte d'une part de l'augmentation des emplois du ministère et d'autre part des accords salariaux.

1. Le retour à la hausse des emplois

En 1999 et 2000, le ministère de l'Equipement, des transports et du logement avait procédé à la suppression de 875 postes. Le renversement de tendance a lieu en 2001, avec 13 créations nettes d'emplois. Pour 2002, le mouvement s'amplifie avec 241 créations nettes d'emplois (ramenées à 222 si l'on tient compte des 19 emplois non budgétaires supprimés dans les établissements publics).

On remarquera que les créations nettes d'emplois les plus significatives concernent les inspecteurs du permis de conduire et les agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat.

Détail des créations d'emplois en 2002

a) Mise en oeuvre des politiques nouvelles : 77 emplois sont créés pour répondre aux enjeux des nouvelles politiques mises en place dans le cadre de la politique urbaine, du logement et de l'aménagement du territoire. Ces emplois sont décomposés comme suit :

22 Ingénieurs des travaux publics de l'Etat

22 Attachés administratifs des services déconcentrés

33 Secrétaires administratifs des services déconcentrés

b) Formation du conducteur : 77 emplois destinés à améliorer les conditions de passage de l'examen du permis de conduire et à faire face à l'allongement de la durée de l'épreuve, décomposés comme suit :

5 délégués du permis de conduire

72 inspecteurs du permis du conduire

c) Exploitation : 85 emplois destinés à renforcer les équipes affectées à l'exploitation des infrastructures, à la surveillance du trafic et des tunnels, aux interventions d'urgence, à la viabilité hivernale du réseau routier et à l'exploitation des voies navigables. Ces 85 emplois se décomposent comme suit :

9 chefs d'équipe d'exploitation des travaux publics de l'Etat

57 agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat

19 ouvriers des parcs et ateliers (hors compte de commerce)

d ) Inspection du travail et contrôle des transports : 10 emplois destinés à améliorer les contrôles et la sécurité des transports, notamment routiers.

5 contrôleurs du travail

5 contrôleurs des transports terrestres

Par ailleurs, les établissements publics subissent des réductions d'emplois, qui concernent exclusivement Météo-France.

Evolution des emplois à Météo-France

Transformations d'emplois (loi 2 déc 92)	- 2
Suppressions d'emplois budgétaires	- 42
Créations d'emplois non budgétaires	+ 25
Total	- 19

Ensuite, la mise en oeuvre de l'article 34 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (conséquence de la jurisprudence Berkani du tribunal des conflits) conduit à la création de 983 emplois d'agents contractuels, dont 969 inscrits sur le budget des services communs. Il s'agit de la création d'emplois publics pour les personnels de service qui étaient auparavant sous statut privé.

Agents contractuels (budgétaires)	+969
Agents contractuels Météo-France (non budgétaires)	+ 14
Total	+ 976

En comptant les mesures d'ordre et le transfert de plus de 2.500 emplois du budget « mer » ^{1( * )} , les effectifs passent de 97.957 à 101.648 emplois.

Evolution des emplois des services communs 1998-2002

	1998	1999	2000	2001	2002	98/2002
Réductions/augmentations	- 1000	- 490	- 385	+ 11	+ 242	- 1.622
effectifs totaux (y.c transferts)	100.246	99.405	98.341	97.957	101.648	+ 1.402

Malgré un relâchement de la rigueur budgétaire en 2001 et surtout 2002, un bilan sur cinq ans montre une réduction nette de 1.622 emplois, soit 2 % des effectifs globaux. Cependant, comme le souligne la Cour des comptes, sur la période 1996-1999, la part du ministère est restée voisine de 4,5 % bien que 2.000 emplois aient été perdus ; le secteur du transport aérien a été favorisé, le secteur maritime préservé, les suppressions ayant principalement porté sur le reste.

En 2000, les effectifs se répartissent comme suit (un changement de présentation ne permet pas une comparaison exacte d'une année sur l'autre. Aucune donnée prévisionnelle n'est disponible pour 2001 et 2002).

Répartition des effectifs

	1999	2000
Administration centrale	3.941	3.981
services opérationnels et administratifs	88.186	92.916
routes et sécurité routière	46.450	49.766
travaux neufs	4.584	5.805
entretien, exploitation	41.866	43.121
Examens du permis de conduire		840
Transport		1574
Aménagement et multimodalité		385
Contrôle des transports		796
Inspection du travail des transports		393
habitat	1.909	2.116
aménagement, urbanisme, études, constructions publiques	15.110	15.435
navigation intérieure	5.428	5.217
activités maritimes	2.944	2.330
bases aériennes	1.780	1.968
autres activités régaliennes et administration générale	14.565	17.980
services spécialisés du réseau technique	5.071
centres d'études techniques	3.907
SETRA et autres organismes	1.164
services de formation initiale et continue	969	970
TOTAL	98.167	97.867

Source : bleu budgétaire

2. Une « rigidification de la dépense »

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances 2000, la Cour des Comptes déclare, en parlant des crédits du ministère de l'équipement et des transports que d'une part « la période (1996-2000) s'est avérée clairement défavorable à ce domaine budgétaire » et que d'autre part « la part des dépenses de personnel augmente dans cet ensemble en diminution ».

La Cour estime que « les charges de pensions et de cotisations, sur lesquelles le ministère n'a pas de prise, sont responsables de l'accroissement total » et parle de « rigidification de la dépense ».

Cette affirmation est d'autant plus vraie dans le budget 2002, où les crédits augmentent en raison essentiellement de la revalorisation du point fonction publique sur la période 2000-2002, des revalorisations indemnitaires et de l'ajustement des cotisations sociales pour un total de près de 100 millions d'euros.

Le poids des services votés est très important dans le budget des services communs : 97 % des crédits en 2002.

Chapitres	services votés en euros	Total 2002 en euros
31-90	1 840 135 891	1 912 014 091
31-92	13 860 438	14 651 840
31-93	84 095 291	84 310 335
31-94	329 486 329	355 554 011
31-95	27 833 570	23 189 219
32-92	66 514 000	66 514 000
32-97	894 861 572	898 200 000
33-90	238 148 930	246 728 075
33-91	60 146 773	62 085 502
33-92	22 532 532	22 733 132
	3 577 615 326	3 685 980 205
poids des services votés	97 %

En 2002 la réduction des services votés concerne seulement la suppression de 8 emplois d'inscrits maritimes, et la réduction des moyens de fonctionnement des services à hauteur de 1.839.852 euros (12 millions de francs) sur les chapitres 34-97 et 34-98.

B. LES APPRÉCIATIONS SÉVÈRES PORTÉES PAR LA COUR DES COMPTES SUR LA GESTION DES PERSONNELS ET LES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATION

1. De nombreuses irrégularités dans la gestion des personnels

La Cour a constaté que les emplois budgétaires inscrits en loi de finances initiale ne rendent compte que très imparfaitement du nombre et de la consistance des emplois.

Il faut, en effet, dénombrer quatre types d'emplois supplémentaires pour avoir une vue complète du total des emplois gérés par ce ministère :

- des transferts d'emplois budgétaires en provenance de plusieurs ministères augmentent sensiblement le nombre total des emplois ;

- des « emplois sur crédits », dont certains sont identifiés dans le « vert budgétaire » tandis que d'autres n'apparaissent pas dans ce fascicule, accroissent également le nombre des emplois ;

- des modifications substantielles de la consistance des emplois inscrite en loi de finances ont lieu sous la forme de « surnombres » compensés par des « blocages d'emplois », certains de ces surnombres étant identifiés dans le « vert budgétaire », d'autres relevant, en revanche, de pratiques de gestion ;

- enfin, la Cour a décelé, au-delà de ces cas dont le ministère a connaissance, des situations locales d'agents supplémentaires travaillant au bénéfice de certains services déconcentrés.

De nombreuses irrégularités : les emplois sur crédits et les surnombres

Des emplois peuvent être simplement mentionnés dans le « vert » budgétaire en crédits sans que des emplois budgétaires soient inscrits.

C'est par exemple le cas de 324 « emplois » d'élèves-ingénieurs des travaux publics de l'Etat. Ces élèves sont pourtant positionnés sur des échelons qui font partie de leur carrière : l'absence d'emplois budgétaires est anormale. Le ministère finance aussi 173 agents (dont 2/3 d'agents SNCF) au chapitre 31-92, ou encore, 411 « emplois » d'agents en congé de longue durée au chapitre 33-91 de « prestations sociales versées par l'État ». Enfin, 2.519 emplois de l'école nationale des ponts et chaussées et de l'institut géographique national sont financés via les chapitres 36-50 et 36-65 du budget.

Des « emplois sur crédits » n'apparaissent pas dans le « vert » budgétaire : il s'agit d'emplois résultant de recrutements irréguliers :



- les « vacataires permanents ». La situation des « médecins vacataires » n'a pas été régularisée bien qu'elle soit incompatible avec les règles du droit de la fonction publique.

- les femmes de ménage et les gardiens : les crédits de fonctionnement du chapitre 34-97 servent à rémunérer 905 « emplois » de femmes de ménages ou de gardiens. Tous ces recrutements sont irréguliers du point de vue du droit budgétaire car la rémunération doit être imputée sur des crédits de rémunération et non sur des crédits de fonctionnement. Ces agents qui occupent des emplois permanents ont été recrutés sans emploi budgétaire .Ils sont également irréguliers au regard des règles du droit de la fonction publique.

- les surnombres : le premier type de surnombres est prévu par le Vert lui-même et c'est ainsi qu'en 1996, 819 surnombres étaient autorisés expressément et gagés par autant d'emplois bloqués. De telles pratiques ont pour objet d'ajuster la situation réelle des effectifs aux emplois. Rien ne semble pourtant s'opposer à ce que l'on ajuste les emplois budgétaires eux-mêmes en loi de finances. Ce système complexe de surnombres autorisés et de gages aboutit en fait à afficher des types d'emplois budgétaires erronés : avant même d'énumérer les emplois, on prévoit de « procéder autrement » en gestion, en finançant des postes de contractuels sur des emplois budgétaires théoriquement dévolus à des personnels titulaires.

D'autres surnombres sont autorisés par des lettres de la direction du budget qui permettent de déroger aux autorisations données en loi de finances. Le cas le plus ancien et le plus caractéristique du contournement des autorisations budgétaires est celui des ingénieurs des ponts et chaussées. Des lettres successives de la direction du budget ont autorisé des surnombres dans les grades d'avancement (ingénieur en chef et ingénieur général) ce qui aboutit à une pyramide réelle des emplois qui n'est conforme ni au statut, ni à la loi de finances. L'instauration de surnombres, en principe temporaires mais en fait souvent pérennes, par des lettres de la direction du budget sans valeur juridique, est contraire à l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

L'examen de certaines situations locales témoigne de nombreuses irrégularités : la direction de l'équipement de Mayotte a ainsi pu employer environ 520 agents non titulaires, rémunérés sur le chapitre 31-90 du budget des « services communs », mais sans emplois budgétaires et des agents départementaux ont été « prêtés gratuitement » à la DDE du Var

2. Des rémunérations majorées de façon irrégulière

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances en 2000, la Cour des comptes note que « une partie des activités des services déconcentrés du METL, représentant une masse financière importante principalement en faveur de la voirie routière, n'est pas directement lisible dans le budget de l'État », en désignant le compte de commerce des opérations industrielles et commerciales des directions départementales et régionales de l'équipement.

Par ailleurs, dans son rapport sur la fonction publique en juin 2001, la Cour dénonce les rattachements de fonds de concours irréguliers

Elle note que le chapitre 31-90 est abondé de près de 40 millions de francs par dix fonds de concours dont cinq (deux fonds provenant de contributions départementales, trois fonds qui sont des versements de la SNCF, des entreprises de transports et des exploitants de remontées mécaniques) représentent à eux seuls 97 % des rattachements. Le rattachement de ces fonds est irrégulier, car l'ordonnance du 2 janvier 1959 impose que soient déterminées en loi de finances les ressources permettant de couvrir les charges permanentes. La Cour note que la direction du budget a annoncé qu'un progrès avait été enregistré en 2000 avec la suppression du fonds de concours alimenté par la contribution des armateurs et destiné à couvrir les frais du conseil supérieur de la marine marchande qui comprenaient des dépenses de rémunération mais que, en pratique, cette évolution est plus que modeste, dans la mesure où le rattachement en question ne se montait qu'à 1.658 F en 1997.

En 1997, près de la moitié des ressources destinées aux régimes indemnitaires des agents du METL n'étaient pas issues de crédits budgétaires mais provenaient des fonds de concours et des « rémunérations accessoires ».

Votre rapporteur spécial a interrogé le ministère sur ces rémunérations accessoires, et celui-ci lui a fait la réponse suivante.

Réponse du ministère de l'équipement, des transports et du logement concernant les crédits de rémunérations

Le compte de commerce des opérations industrielles et commerciales des directions départementales et régionales de l'équipement est un compte spécial du Trésor, chargé du suivi des opérations d'un service public présentant un caractère industriel et commercial à titre accessoire.

Ses opérations sont prévues, autorisées, exécutées dans les mêmes conditions que celles du budget général de l'État, excepté en ce qui concerne la règle de disponibilité des crédits.

L'évaluation des dépenses et des recettes prend une forme prévisionnelle et leur montant n'a qu'un caractère indicatif. Ces opérations ne sont pas de nature budgétaire au sens habituel du budget général de l'État.

Les opérations des comptes de commerce sont comptabilisées en solde dans le budget général de l'État. Le solde prévisionnel d'exécution est donc le seul élément agrégé figurant avec l'ensemble des crédits de la LFI. Le solde d'exécution effectivement dégagé est inscrit en loi de règlement.

L'observation de la Cour des comptes, selon laquelle « une partie des activités des services déconcentrés du METL, représentant une masse financière importante principalement en faveur de la voirie routière, n'est pas directement lisible dans le budget de l'État », provient de la spécificité des prévisions de recettes et de dépenses du compte 904-21.

Les prestations réalisées par les parcs départementaux dans le domaine de l'entretien et de l'exploitation de la route sont assujetties aux aléas climatiques, à l'urgence des interventions et aux fluctuations économiques. Le compte de commerce constitue l'instrument approprié qui permet d'intégrer, au plan de la gestion financière, les contraintes inhérentes à ces interventions.

Cette observation mérite d'être pondérée pour ce qui concerne la gestion des parcs des directions départementales de l'équipement centralisée dans le compte 904-21 : dans le cadre de l'arrêté du compte général de l'administration des finances, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie transmet avant le 31 juillet à la Cour des Comptes le compte de gestion afférent aux opérations comptables du compte 904-21 relevant de l'exercice antérieur, complété des comptes établis par chacun des parcs selon les normes du plan comptable général et validés par l'agence comptable avant production de la synthèse nationale. Pour chaque exercice, ces comptes (99 comptes + compte de la DREIF + compte de l'agence comptable et la synthèse nationale) sont produits, à cet effet, à la direction générale de la comptabilité publique dans le courant du mois de juin. Ces documents retracent, en lecture directe, l'ensemble des produits et des charges du compte 904-21 issus des comptes de résultat, ainsi que l'ensemble des éléments d'actifs et de passifs inscrits au bilan du compte 904-21, afférents aux activités des parcs des DDE principalement en faveur de la voirie routière.

C. DES ÉVOLUTIONS DE CRÉDITS QUI NE SONT PAS CLAIREMENT EN RAPPORT AVEC L'ÉVOLUTION DES MISSIONS DU MINISTÈRE

Selon le ministère de l'équipement, des transports et du logement lui-même, il ressort de l'analyse des chiffres d'affaires des parcs de l'équipement de 1993 à 2000 que la commande cumulée de l'Etat et des départements est quasiment stable. Pour 2000, le montant de la part du chiffre d'affaires des départements s'élève à 2,745 milliards de francs, il représente 54,7 % environ du chiffre d'affaires total du compte de commerce retraçant l'activité des parcs.

Globalement les missions conduites par les directions départementales de l'équipement pour le compte des conseils généraux restent stables tant en volume qu'en nature . À l'exception des cas où il y a recours à l'article 7 de la loi du 2 décembre 1992, l'organisation des services n'évolue pas de manière significative. Le ministère de l'équipement estime qu'il devrait en être ainsi encore pour 2002.

Les missions des directions départementales de l'équipement

Les DDE interviennent donc dans les domaines de l'aménagement et du développement des territoires, de l'urbanisme, de l'habitat, du logement, du bâtiment, des constructions publiques et des transports. En matière de routes, de voies navigables, de ports maritimes et de bases aériennes, les DDE construisent et modernisent les infrastructures et en assurent l'entretien et l'exploitation. Elles participent activement à la politique d'amélioration de la sécurité routière. Elles contribuent directement à la mise en oeuvre des politiques de protection de l'environnement et de prévention des risques naturels. Elles assurent enfin des missions de défense et de sécurité civile ; elles ont été très sollicitées lors des tempêtes de décembre 1999, lors du naufrage de l'Erika, ou encore dans le cadre du dispositif de lutte contre la fièvre aphteuse.

En tant que service de l'État, les DDE exercent des missions régaliennes, comme l'application du droit des sols, mais interviennent également comme service constructeur d'autres ministères (Défense, Justice, Santé, Education Nationale). Par ailleurs, elles sont mises à la disposition de certaines collectivités locales, comme, par exemple, pour l'instruction des permis de construire pour le compte des communes, ou l'entretien et l'exploitation des routes départementales pour le compte des conseils généraux. Elles assurent, en outre, des missions de proximité, de conseil, d'assistance et des prestations d'ingénierie publique pour les collectivités territoriales et leurs groupements. Enfin, les DDE peuvent réaliser certaines prestations en régie comme quelques travaux d'entretien routier.

Les évolutions récentes ont conduit les DDE à développer les études prospectives et les outils de connaissance des territoires, pour une meilleure prise en compte des enjeux locaux dans la mise en oeuvre des politiques nationales, notamment en matière d'environnement, et pour favoriser, en liaison avec les collectivités territoriales, le développement durable.

Dans un contexte où la demande de la société se fait plus exigeante, les DDE ont fortement développé leurs actions dans les champs de la protection contre les risques, qu'ils soient d'origine naturelle ou technologique, et de la sécurité civile. Ces missions commencent par la connaissance des risques, la prévention et la prévision, se poursuivent par l'intervention des services en situation de crise et se concluent par le retour d'expériences de ce type d'événement.

Enfin, dans le domaine des routes, les DDE ont fait évoluer leurs interventions de l'entretien traditionnel à une politique d'exploitation du réseau et de diffusion de l'information routière mieux à même de prendre en compte les attentes de l'usager.

Dans les domaines des voies navigables, des affaires maritimes et de l'aviation civile, le ministre de l'équipement, des transports et du logement dispose en plus des DDE de services déconcentrés spécialisés (services de la navigation, services maritimes, directions des affaires maritimes, directions de l'aviation civile).

Source : METL