CHAPITRE II
UN BUDGET QUI DOIT ÊTRE RÉFORMÉ
I. LA NÉCESSITÉ DE CLARIFIER LA PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE ET DE RECOURIR À DES INDICATEURS DE RÉSULTATS
A. UN BUDGET TROP INSTABLE
La loi
n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances
réformant l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 crée de
nouvelles obligations en matière de présentation
budgétaire et prévoit la répartition des crédits
budgétaires sous forme de missions et de programmes. L'idée est
évidemment de permettre un meilleur contrôle du Parlement sur la
dépense publique et de disposer d'indicateurs précis de
résultats.
A cet égard, votre rapporteur note que
le budget des services communs
est encore très éloigné des objectifs de clarté et
d'évaluation de la dépense publique
. Le ministère de
l'équipement, des transports et du logement devra amplifier ses efforts
s'il veut être prêt pour la mise en oeuvre des nouvelles
dispositions de la loi organique.
Dans ses présentations des deux années écoulées,
votre rapporteur avait souligné comme « exigence
démocratique » la nécessité de stabiliser
la présentation du budget des services communs.
Ce budget est affecté de modifications de nomenclature chaque
année, sous la forme de transferts, qui rendent toute analyse
détaillée des crédits impossible : 28 mouvements de
crédits en 2000, 24 mouvements en 2001...le budget pour 2002 compte
encore 18 mouvements de crédits, dont 7 transferts internes et 11
transferts entre sections.
Même si l'on constate une légère amélioration, le
budget des services communs continue d'être l'un des plus instables et
donc des plus difficiles à comparer d'une année sur l'autre.
Cette année, les modifications s'expliquent par des
redéploiements internes dont l'objet réel n'est jamais
indiqué et par des transferts en provenance principalement de la section
« Mer » mais aussi des affaires étrangères,
de la ville, des services généraux, de l'outre-mer, de
l'environnement, du tourisme et des transports.
Votre rapporteur note que la Cour des comptes a réalisé une
monographie du budget de l'équipement et des transports dans son rapport
sur les lois de finances pour 2000. Bien que dotée de moyens efficaces
et d'une expertise reconnue, la Cour a peiné à retracer
l'évolution des crédits, notamment s'agissant du budget des
services communs.
La Cour a très bien résumé la situation à laquelle
se trouve également confronté un rapporteur des crédits
des services communs : «
Tant la variété des
supports budgétaires du domaine équipement et transports que les
multiples variations de périmètres enregistrées au cours
des cinq années passées mettent en évidence la mauvaise
lisibilité des moyens mis en oeuvre pour ces politiques publiques et
l'opacité des évolutions
. »
La Cour précise également : «
si les bleus
décrivent les emplois et les crédits transférés,
ils sont généralement elliptiques ou muets quant à la
réalité administrative que ces transferts recouvrent
. »
et encore «
la reconstitution de ces opérations
(transferts) nécessite l'examen détaillé de tous les bleus
concernés, soit au minimum deux bleus pour chaque transfert. Il est en
outre souvent nécessaire de se reporter aux tableaux de changement de
nomenclature produits annuellement par la direction des affaires
financières et de l'administration générale ainsi qu'aux
volumes blancs des nomenclatures d'exécution. »
B. DES INDICATEURS DE RÉSULTATS INEXISTANTS
Comme
l'an dernier, votre rapporteur rappelle que
le ministère de
l'équipement, des transports et du logement gagnerait beaucoup à
présenter ses crédits budgétaires en fonction de leurs
affectations à des politiques publiques et à améliorer ses
indicateurs de résultats
, qui manquent aujourd'hui de pertinence.
Le ministère a des efforts à réaliser. En effet, il n'est
pas encore capable d'assurer le simple suivi de ses effectifs.
Une méconnaissance des effectifs
La Cour
des comptes a demandé au ministère de l'équipement, des
transports et du logement que les données les plus récentes sur
les emplois et les effectifs, alors relatives à 1996, lui soient
fournies mais les réponses du ministère aux investigations de la
Cour ont été tardives : les informations essentielles sur les
effectifs réels n'ont pu être transmises qu'en 1999.
Selon la Cour, ces difficultés étaient dues à
l'incapacité du ministère à dénombrer ses
effectifs réels en l'absence d'outils de gestion performants.
Ce n'est qu'au prix de longs travaux de synthèse à partir de
données papier que le ministère a pu fournir les
éléments sur les effectifs réels avec un an et demi de
retard
, en raison notamment d'un certain cloisonnement entre les services
gestionnaires. Encore faut-il noter que sur un certain nombre de points, les
données divergent de celles établies par le contrôleur
financier central. Le ministère a néanmoins signalé
à la Cour sa volonté d'améliorer le suivi des effectifs
réels par la mise en oeuvre de nouveaux outils informatiques.
Désormais, des
tableaux de répartition des emplois sont
disponibles, ce qui est un progrès, mais ils ne sont renseignés
que pour les années passées (1999 et 2000) alors que l'on
débat des choix budgétaires pour 2002...
Par ailleurs,
les tableaux fournissent des indicateurs de coûts et non
de résultats, hormis l'existence d'indicateurs pour la
météorologie
sur la fiabilité des prévisions,
le nombre de publications au niveau international et le nombre de bulletins
émis par agent.
Cette exception s'explique sans doute par
l'existence d'un contrat
d'objectifs
signé le 22 mars 2001 entre le ministre de
l'Équipement, des Transports et du Logement, la secrétaire
d'État au Budget et le Président-directeur général
de Météo France pour la période 2001-2004. Des objectifs
sont donc fixés pour les années 2001 et 2002 qui permettront
ensuite d'apprécier ou non leur réalisation (augmentation de 80 %
à 83 % des mises en vigilance pertinentes, progression de 96 à 97
% de la proportion de bons résultats à 8 jours...). Certains des
indicateurs sont des indicateurs internationaux et scientifiquement
validés.
L'existence de ces indicateurs est aujourd'hui l'exception, même pour les
établissements subventionnés comme l'Institut géographique
national.
C. L'ABSENCE D'OBJECTIFS : L'EXEMPLE DE L'INSTITUT GÉOGRAPHIQUE NATIONAL
L'an
dernier, votre rapporteur avait souligné que la faible progression des
crédits de l'IGN n'est pas liée à des gains de
productivité, mais traduisait un certain attentisme
après
la fin du contrat d'objectif entre l'IGN et l'Etat
et alors qu'aucun
nouveau contrat n'avait été signé.
Après la parution du rapport du député M. Guy Lengagne,
qui s'était vu confier, par le Premier ministre au printemps 1999, une
mission de réflexion sur les perspectives d'évolution de
l'information géographique et ses conséquences sur
l'activité de l'IGN, des groupes de travail s'étaient mis en
place et votre rapporteur estimait
nécessaire que leur
réflexion aboutisse rapidement à la redéfinition et
à la modernisation du rôle de l'IGN et de ses engagements
vis-à-vis de l'Etat, mais également des collectivités
locales, et d'une manière générale de l'ensemble de ses
clients.
Malheureusement, la situation a encore peu évolué : les
recommandations de M.Guy Lengagne, remises le 30 septembre 1999, ont fait
l'objet en 2000 d'une instruction interministérielle qui a abouti
à un relevé de décisions seulement le 19 février
2001.
Ce relevé de décisions interministérielles confirme les
missions concernant les activités de recherche et développement,
les activités de formation, la réalisation des
référentiels de base et la production des
référentiels cartographiques. Il confie à l'IGN une
nouvelle mission : l'élaboration et la gestion du
référentiel à grande échelle (RGE) de
précision métrique contenant divers objets
géoréférencés (composantes ortho-photographique,
topographique, parcellaire et adresse), devant couvrir le territoire national
avant la fin des contrats État - Régions du XIIème plan.
Une convention de coopération entre la Direction Générale
des Impôts (DGI) et l'IGN a été signée le 28
février 2001. Cette convention précise les modalités de
fourniture par la DGI des données cadastrales numérisées
permettant à l'IGN de réaliser la composante parcellaire du RGE.
Le ministère annonce qu'un nouveau contrat d'objectifs s'appuyant sur le
relevé de décisions interministérielles, explicitant les
différents programmes d'activités de l'IGN, les calendriers de
réalisation, les modes de financement (subvention de l'Etat et
contribution des utilisateurs) et les indicateurs de suivi des
réalisations, des moyens et du développement de l'information
géographique couvrira la période 2002-2005. Des
négociations seraient en cours avec les ministères de tutelle et
devraient aboutir à une signature fin 2001.
Votre rapporteur, qui depuis au moins deux ans, demande la signature d'un
contrat précisant les objectifs et les moyens de l'IGN, estime qu'il
serait temps que ce contrat soit signé, alors que le troisième et
dernier contrat de plan signé entre l'IGN et l'Etat a pris fin en
1997.