Projet de loi de finances pour 2002 : Ville

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

• En 2002 , les crédits inscrits au bleu « ville » sont en hausse de seulement 1,31 % par rapport au budget voté de 2001.

Ce phénomène s'explique par le fait que le budget 2001 du ministère de la ville a connu, par rapport à celui de 2000, une augmentation particulièrement importante, de l'ordre de 70 %, pour dépasser, en volume, 367 millions d'euros. Ce budget intégrait en effet pour la première fois en année pleine les mesures financières du comité interministériel des villes de décembre 1999 : grands projets de ville et opérations de renouvellement urbains (90 millions d'euros), fonds pour la revitalisation économique (80 millions d'euros).

• Le budget proposée pour l'année 2002 s'élève à 372 millions d'euros.

Il convient de rappeler que, du fait du caractère interministériel de la politique de la ville, les crédits inscrits au « bleu » ville ne constituent qu'une partie des crédits « spécifiques ville », qui ne représentent eux-mêmes qu'une fraction de l'effort consenti par l'Etat à la politique de la ville. Ce rapport prend en considération l'ensemble de ces crédits, qui appartiennent donc à des périmètres concentriques selon l'intensité de leur lien à la politique des villes et au développement social urbain.

En prenant en compte les autres sources de financement public comme les fonds structurels européens ou les contributions des collectivités locales, on atteint un total de 7 milliards d'euros en faveur de la politique de la ville, soit un montant conforme à l'objectif fixé par le rapport Sueur. Les crédits inscrits au « bleu » ville ne représentent que 6 % de cet ensemble , et constituent le coeur de la discussion budgétaire, mais votre rapporteur considère qu'il est indispensable de prendre en considération l'ensemble de l'effort financier de l'Etat étant donné le caractère interministériel de la politique de la ville.

A. EXAMEN PAR TITRE DES CRÉDITS INSCRITS AU BLEU "VILLE"

Les crédits du budget « ville » ont été presque multipliés par 5 depuis 1998, passant de 80 à 372 millions d'euros, comme l'indique le graphique ci-après.

Ville : Évolution des crédits 1998-2002

(en millions d'euros)

Source : « bleus budgétaires »

L'augmentation des crédits du présent projet de budget - on l'a vu de 1,31 % - provient de celle des interventions publiques (+ 10,5 %), qui représentent les trois quarts des dépenses, alors que les dépenses en capital et les moyens des services diminuent, comme l'indique le tableau ci-après.

Comparaison entre les crédits votés pour 2001 et le projet de loi de finances pour 2002

en millions d'euros

DÉPENSES	LFI 2001	PLF 2002	2002/2001 en %
Moyens des services	21,92	14,88	-32,12
Interventions publiques	266,61	294,61	10,50
Dépenses ordinaires	288,53	309,49	7,26
Investissements exécutés par l'Etat
CP	0,92	0,00	-100
AP	0,92	0,00	-100
Subventions d'investissement
CP	77,96	62,72	-19,55
AP	176,20	228,67	29,78
Dépenses en capital
CP	78,88	62,72	-20,49
AP	177,11	228,67	29,11
Total (CP)	367,41	372,20	1,31

Source : « bleus » budgétaires.

Il convient de souligner l'importance du poids relatif des dépenses ordinaires dans l'ensemble du budget de la ville, de 83,15 %.

La nomenclature du budget « ville » a été modifiée cette année, afin notamment de préparer les évolutions inscrites dans la nouvelle loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

La simplification se traduit par une diminution du nombre de titres dotés (3 au lieu de 4), du nombre de chapitres (3 au lieu de 5) et d'articles de prévision (15 au lieu de 21).

Le regroupement du chapitre 37-60 (fonctionnement de la DIV) et d'une partie du chapitre 37-82 (supprimé) permet ainsi de rendre plus lisibles les moyens consacrés par l'Etat, tant au niveau central qu'aux niveaux déconcentrés, à la mise en oeuvre et à l'animation de la politique de la ville (moyens des services, formation, services publics de quartier, communication).

La partie de l'ancien chapitre 37-82 relative au financement par l'Etat du partenariat des contrats de ville (MOUS ^{2( * )} , directions de projet, formation des personnels autres que ceux de l'Etat) est désormais inscrite dans le chapitre 46-60, plus conforme à l'accueil de crédits d'intervention de l'Etat pour des institutions extérieures à celui-ci.

Le chapitre 46-60 (interventions en faveur de la ville et du développement social urbain) est désormais plus ramassé, avec la fusion des articles 10 (fonds d'intervention pour la ville) et 20 (développement social urbain en Ile-de-France), ce dernier article ayant été destiné lors des exercices antérieurs à lisser la budgétisation du FARIF (fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France, précédemment ouvert sur le chapitre IX du compte d'affectation spéciale n° 902-22) ; par ailleurs la fusion en un article unique des articles 30 (partenariat) et 70 (innovation) permet de disposer d'un outil unique et simplifié pour financer des actions qu'il est nécessaire de continuer à mener au niveau national (appel à projets relatifs aux modes de garde innovants, ateliers santé ville, travail sur le phénomène des « bandes », etc).

Le chapitre unique de titre V, 57-71, n'est pas doté en 2002, les crédits de recherche et d'études étant désormais inscrits en titre III. Ce chapitre reste cependant ouvert en 2002 afin de permettre, s'agissant de crédits d'investissement, l'apurement des programmes en cours.

Enfin, en ce qui concerne le titre VI, le regroupement des articles 10 et 50 obéit à la même logique consécutive à la budgétisation des crédits de l'ex FARIF.

B. EXAMEN THÉMATIQUE DES CRÉDITS SPÉCIFIQUES VILLE

Les différents crédits spécifiques « Ville » se répartissent de la manière suivante.

1. Les moyens des services (titre III)

Les moyens des services s'élèvent dans le projet de loi de finances pour 2002 à 14,9 millions d'euros , contre 21,9 millions d'euros en l'an 2001.

a) Le redéploiement des dépenses de modernisation et d'animation de la politique de la ville

Cette diminution provient essentiellement de la suppression du chapitre 37-82, relatif aux « dépenses de modernisation et d'animation de la politique de la ville».

Cette réforme s'explique par les difficultés d'utilisation des crédits réservés aux actions liées aux projets de services publics de quartier, en raison notamment de la complexité juridique des imputations.

Cette suppression se fait de manière peu transparente quant à l'évolution globale des crédits concernés.

En réponse au questionnaire budgétaire adressé en juillet par votre précédent rapporteur spécial, le ministère a indiqué qu'en 2002 les enveloppes du chapitre 37-82 seraient « ventilées entre les chapitres 37-60 et 46-60 selon que les dépenses étaient assimilables à des subventions, les autres actions étant imputées sur le chapitre 37-60, sur les articles existants ou sur de nouveaux articles à créer ».

Il convient toutefois de souligner que cette ventilation n'apparaît pas clairement à la lecture du « bleu » budgétaire. En particulier, il ne semble pas possible d'indiquer le montant des crédits redéployés vers le chapitre 46-60. Tout ce que l'on peut constater, c'est que les redéploiements identifiables de dépenses correspondant à l'ancien chapitre 37-82 sont inférieurs de près de 10 millions d'euros au montant de ce chapitre en l'an 2001. En effet, l'ancien article « projets de service public de quartier et dépenses déconcentrées d'animation », de 15 millions d'euros en 2001, n'est remplacé de manière visible que par un article 37-60-30 « fonctionnement des services publics de quartier : crédits déconcentrés », de seulement 4,5 millions d'euros.

b) Les moyens de la délégation interministérielle à la ville (DIV)

Les moyens de fonctionnement de la Délégation interministérielle à la ville progressent de 165 %.

Créée par décret du 28 octobre 1988, la délégation interministérielle à la ville (DIV) est une structure administrative légère, qui ne possède pas d'emplois propres mais dispose d'une centaine de fonctionnaires mis à disposition par différents ministères. Sa mission consiste à la fois à coordonner les interventions, à animer les équipes, à évaluer les opérations, et à préparer les travaux des instances de décision (Conseil national des villes et Comités interministériels des villes).

Inscrits au chapitre 37-60 article 10, les crédits de fonctionnement de la délégation interministérielle à la ville (DIV) s'élèvent à 7,17 millions d'euros pour 2002, soit une multiplication par 3 de la dotation de 2001. Cette forte augmentation s'explique en particulier par une modification de la nomenclature : suppression des budget de communication (chapitre 37-60, article 50) et de financement des expertises et colloques (37-60, article 60) de la DIV.

2. Les interventions publiques (titre IV)

Les interventions publiques, de 294,6 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2002 (contre 266,4 millions en 2001), augmentent de 10,6 %.

a) Le fonds d'intervention pour la ville (FIV)

Cette augmentation provient essentiellement de celle du Fonds d'intervention pour la ville (FIV) , qui passe de 145,4 millions d'euros à 182,1 millions d'euros , ce qui représente une augmentation de 18 %.

Le FIV est le principal pilier du budget du ministère. Il a été mis en place en 1995 pour donner plus de souplesse à la gestion des instruments contractuels de la politique de la ville en améliorant la fongibilité des crédits déconcentrés. Il finance, notamment, les contrats de ville. Il s'agit de crédits entièrement déconcentrés aux préfets et libres d'emploi. 60% environ vont aux associations et 40% aux collectivités locales. Ils doivent servir à financer les programmes inscrits chaque année dans les contrats de ville.

Il convient cependant de relativiser cette augmentation. En effet, celle-ci s'explique en partie par le fait que les articles 46-60-10 (FIV) et 46-60-20 (DSU Ile-de-France) sont fusionnés, la nature des actions financées géographiquement en région d'Ile-de-France étant du même ressort que celle des actions financées hors Ile-de-France (option déjà retenue dans la lettre plafond). Si l'on défalque des crédits du FIV ceux qui étaient attribués à la DSU Ile-de-France, l'augmentation est presque réduite de moitié.

b) Le dispositif « adultes relais »

Le dispositif « adultes relais » voit ses crédits passer de 45,7 millions d'euros à 50,7 millions d'euros , ce qui représente une augmentation de 11 %.

En effet, l'autorisation du recrutement des adultes relais par les collectivités locales et leurs établissements publics, proposée par l'article 72 du présent projet de loi de finances , devrait accélérer prochainement les recrutements. Cet article, rattaché au budget de la ville, est commenté à la page 32 du présent rapport.

c) Le fonds de revitalisation économique

Les crédits du fonds de revitalisation économique restent stables : les crédits d'intervention demeurent à 38,1 millions d'euros, les crédits de paiement pour les subventions d'investissement à 38,1 millions d'euros , et les autorisations de programme pour les subventions d'investissement à 19,1 millions d'euros.

Le fonds de revitalisation économique était prévu par la loi 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). Il a pour objet de contribuer à pérenniser et à développer la présence d'activités économiques dans les quartiers relevant de la politique de la ville.

Ce fonds doit permettre d'intervenir, notamment en complément des actions de l'Etablissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), en soutien aux petites entreprises. Il peut octroyer des aides aux entreprises situées en zone urbaine sensibles, tant en matière de fonctionnement qu'en matière d'investissement (subventions à l'investissement plafonnées à 30 % du montant de l'investissement, et à 150.000 francs). Ce fonds peut intervenir en atténuation des charges locatives supportées par les PME.

d) Le soutien aux grands projets de villes

Les crédits destinés au soutien aux grands projets de ville restent également stables, à 10,67 millions d'euros.

Instaurés en 2001, les 50 grands projets de ville (GPV) remplacent les 14 grands projets urbains (GPU). Les grands projets de ville améliorent et étendent la procédure des grands projets urbains. Ils s'inscrivent dans un projet global de développement social et urbain visant à réintégrer un ou plusieurs quartiers dans leur agglomération, et permettent la mise en oeuvre d'opérations lourdes de requalification urbaine. Ce dispositif, dont le champ d'action est élargi, doit permettre une meilleure coordination avec les autres actions menées dans le cadre des contrats de ville.

La conduite des grands projets de ville est organisée autour d'un pilotage politique, d'un pilotage technique et d'une direction de projet. Le groupement d'intérêt public (GIP) est la solution juridique majoritairement retenue par les candidats aux grands projets de ville. Cette structure doit permettre une conduite plus efficace des projets, et éviter les blocages institutionnels qui ont pu entraver la mise en oeuvre des grands projets urbains.

Votre rapporteur se félicite de la mise en oeuvre d'un grand programme de renouvellement urbain. Cependant, la participation financière de l'Etat n'est pas à la hauteur de l'ampleur des projets envisagés par les communes, qui seront vraisemblablement confrontées à un alourdissement de leurs charges de fonctionnement.

e) Autres interventions publiques

Les crédits des opérations ville, vie, vacances (dites « VVV ») restent stables, à 7,6 millions d'euros. Ces crédits, à l'origine destinés aux opérations « anti-été chaud », sont étendus à des actions d'animation et d'insertion au bénéfice des jeunes tout au long de l'année.

En revanche, ceux de l'article 46-60-30 (partenariat national et innovation) passent de 1,37 à 5,3 millions d'euros, ce qui correspond presque à une multiplication par 4. Cela s'explique en partie par le fait que les articles 30 (partenariat national) et 70 (innovation-expérimentation) sont fusionnés dans l'article 30. Si l'on prend en compte cette nouvelle ventilation, l'augmentation des crédits est plus de deux fois plus faible.

3. Les dépenses en capital

a) Les investissements exécutés par l'Etat

Le chapitre 57-71, relatif aux investissements exécutés par l'Etat, ne comporte qu'un article 10 consacré aux études, missions d'analyse, audits et expertises commanditées par la DIV.

Alors que ses crédits étaient de 915 000 euros en 2001, tant pour les autorisations de programme que pour les crédits de paiement, ils sont nuls dans le projet de loi de finances pour 2002.

Cette évolution vient du fait que certaines actions financées sur cette ligne pouvant s'apparenter à des missions d'assistance technique, et par souci de cohérence générale avec les budgets des autres ministères, il est proposé de supprimer prochainement ce chapitre.

Dans une réponse au questionnaire adressé au mois de juillet par votre précédent rapporteur spécial, le ministère indique que « les actions actuellement imputées sur le titre V » sont « reventilées sur le chapitre 37-60-10 [Délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain] au titre des missions d'assistance technique, d'étude et de recherche ». Cet article voit en effet ses crédits augmenter de près de 4,5 millions d'euros.

En vue de l'apurement des études en cours sur cette ligne, la DIV a procédé à une enquête auprès des préfets de département et de région, afin que les services comptables déclarent terminées toutes les opérations achevées. Ceci devrait permettre, non seulement de diminuer l'encours, mais aussi d'anticiper le basculement sur le titre III des nouvelles opérations.

De manière à ne pas alourdir la gestion locale, notamment par une renumérotation de toutes les opérations en cours, il est proposé que cette ligne perdure, sans dotation, le temps de procéder à un apurement définitif.

b) Les subventions d'investissement accordées par l'Etat

Les subventions d'investissement accordées par l'Etat figurent dans le chapitre 67-10.

Au total, les autorisations de programme passent de 176 millions d'euros à 228,7 millions d'euros . Finançant les contrats de ville, GPV ^{3( * )} et ORU ^{4( * )} , ce chapitre est le second pilier du budget du ministère, composé pour l'essentiel de la section investissement du fonds interministériel pour la ville (FIV) et des crédits de renouvellement urbain (art 10 et 30), pour 189,04 millions d'euros ( en autorisations de programme ) de crédits entièrement déconcentrés aux préfets et libres d'emploi. Ils doivent servir à financer les programmes inscrits chaque année dans les contrats de ville et les dépenses du programme de renouvellement urbain du ministère et des grands projets de ville. Ils constituent avec les crédits de fonctionnement correspondants le fonds d'intervention pour la ville (FIV) au sens large.

En revanche, les crédits de paiement diminuent , passant de 78 millions d'euros à 62,7 millions d'euros . Cette diminution s'explique par le fait que l'article 50, relatif à la DSU Ile-de-France, disparaît, du fait de sa fusion avec le FIV (article 10), évoquée ci-avant dans le cas des crédits d'interventions publiques. En effet, la suppression de cet article est plus que compensée par l'augmentation des autorisations de programme de l'article 10. En revanche, alors que l'article 50 correspondait à 11,4 millions d'euros de crédits de paiement en 2001, l'article 10 voit ses crédits de paiement diminuer de 7 millions d'euros (passant de 26,6 à 19,6 millions d'euros).

Il convient de souligner l'existence d'une enveloppe de 38,11 millions d'euros (en autorisations de programme, générant 19,06 millions d'euros de crédits de paiement), qui constitue le volet investissement du Fonds de revitalisation économique , destiné aux quartiers prioritaires de la politique de la ville.