B. LES GAGNANTS ET LES PERDANTS DU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE POUR 2002
L'objectif principal de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, qui s'inscrit dans le droit fil des années précédentes, est d'assurer l'équilibre financier du FOREC et de respecter (ou, tout du moins, d'essayer de respecter) l'échéancier officiel de constitution des réserves du Fonds de réserve des retraites (FRR), tout en évitant que le budget de l'Etat ne soit (trop) sollicité à cette occasion.
L'analyse détaillée des mesures de financement prévues dans le projet de loi initial met donc en évidence, fort logiquement :
- trois « gagnants » : le FOREC, le budget de l'Etat et, dans une moindre mesure, le Fonds de réserve des retraites (F2R) ;
- et un « grand perdant » : le régime général de sécurité sociale.
Enfin, il convient d'évoquer le cas particulier du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), dont l'évolution défavorable des soldes, bien que non directement imputable aux mesures nouvelles prévues pour 2002, affectera nécessairement les comptes du Fonds de réserve des retraites en 2002 et 2003.
1. Les « gagnants » des nouvelles mesures de financement prévues en 2002 : le FOREC , le budget de l'Etat et, dans une moindre mesure, le F2R
a) Le FOREC
Les mesures nouvelles bénéficiant au FOREC dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 sont les suivantes :
- en dépenses : annulation de la dette du FOREC (exonération de cotisations patronales non compensées) à l'égard des régimes de sécurité sociale pour l'exercice 2000 (annulation imputée sur l'exercice 2000 clos). Le montant de cette dette s'établit à 16 milliards, dont 15 milliards de francs pour le seul régime général ;
- en recettes :
2001 : affectation rétroactive de deux recettes supplémentaires à hauteur de 8,9 milliards de francs , d'une part, une augmentation de la fraction de la taxe sur les conventions d'assurances (+ 3 milliards de francs) destinée à compenser l'annulation du versement de « droits tabacs » par le Conseil constitutionnel (2000) et, d'autre part, l'affectation de la totalité du produit des droits indirects sur les alcools dont bénéficiait jusqu'alors la CNAMTS (+ 5,9 milliards de francs), et ce afin de combler le déficit prévisionnel du FOREC tel qu'établi par la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre ;
2002 : affectation de 18,1 milliards de francs de recettes nouvelles (déficit prévisionnel du FOREC pour 2002), soit + 2,2 milliards de francs au titre de l'augmentation du prix du tabac, + 5 milliards de francs au titre de la nouvelle augmentation de la fraction de la taxe sur les conventions d'assurance affectée au FOREC, + 2,9 milliards de francs en provenance du Fonds de solidarité vieillesse (transfert du produit de la taxe sur les contributions des employeurs au bénéfice des salariés pour le financement de prestations complémentaires de prévoyance) et + 8 milliards de francs en provenance de la CNAMTS (transfert des droits indirects sur les alcools, soit 5,8 milliards de francs, et de la taxe sur les véhicules à moteur, soit 5,9 milliards de francs ; en sens inverse, et afin de « ne pas sur-équilibrer le FOREC » (sic), ce dernier restitue à la CNAMTS 3,6 milliards de francs au titre des droits indirects sur les tabacs.
Il convient de souligner que l'équilibre financier ainsi atteint demeure fragile en raison de la progression des dépenses du FOREC, qui s'est avérée, jusqu'à présent, toujours supérieure aux prévisions.
Par ailleurs, des dépenses nouvelles seront imputées au FOREC en 2002 , conformément aux dispositions des articles 4 (ouverture du bénéfice de l'allégement 35 heures lors de l'embauche d'un premier salarié) et 7 (majoration de l'allégement lié aux 35 heures pour les entreprises de transport routier de marchandises) du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, des articles 68 et 70 du projet de loi de finances pour 2002 (élargissement du champ des 35 heures et de la ristourne dégressive aux bénéficiaires des primes des contrats initiative-emploi et des contrats de qualification adultes) et de l'article 44 bis du projet de loi relatif à la Corse (élargissement du champ des bénéficiaires de la majoration zone franche de Corse instituée dans le cadre des 35 heures).
b) Le budget de l'Etat
A la simple lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, le budget de l'Etat pourrait apparaître comme l'un des « perdants » des mesures nouvelles prévues pour 2002. En effet, il abandonne au FOREC une fraction supplémentaire du produit de la taxe sur les conventions d'assurance (soit 3 milliards de francs en 2001 au titre de la compensation de l'annulation des « droits tabac », et 2 milliards de francs de plus en 2002). Toutefois, l'examen combiné des dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du projet de loi de finances pour 2002 permet d'évaluer à 26 milliards de francs le « gain » réalisé par le budget de l'Etat dans ses relations financières avec la « sphère sociale ». Ce gain se décompose de la manière suivante :
- 16 milliards de francs au titre de l'annulation de la dette du FOREC à l'égard des régimes de sécurité sociale. En effet, et conformément aux dispositions législatives en vigueur 7 ( * ) , l'Etat était, en dernier ressort, le véritable débiteur de ces régimes. L'annulation de cette dette le libère donc de toute obligation en ce domaine ;
- environ 10 milliards de francs au titre des différents transferts financiers effectués, selon des recettes éprouvées, soit dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, soit dans le projet de loi de finances pour 2002, et dont le détail a déjà été précédemment exposé.
c) Le Fonds de réserve des retraites (F2R)
Le F2R bénéficie, en 2002, de 13,95 milliards de francs de recettes supplémentaires :
- 2 milliards de francs résultant de la modification de la répartition, avec la CNAVTS, du produit du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les revenus de placement ;
- 5 milliards de francs, prélevés sur l'excédent de la branche famille pour l'exercice 2000 (exercice clos) ;
- 6,95 milliards de francs, par l'affectation au F2R de la totalité du produit de la redevance due par les titulaires de licences de téléphonie mobile de troisième génération (UMTS) 8 ( * ) . En conséquence, la caisse d'amortissement de la dette publique (CADEP) qui était, jusqu'en 2001, l'autre destinataire du produit de cette redevance, sera privée de la ressource correspondante à compter de 2002 . A l'évidence, la nécessité de respecter, en « affichage » le calendrier de constitution des réserves du F2R l'a donc emporté sur les impératifs de gestion de la dette publique.
Par ailleurs, les rebondissements récents du dossier UMTS, et la solution, envisagée par le Gouvernement, de combler le manque à gagner par des recettes de privatisation, ont encore démontré à quel point les ressources du F2R étaient instables et leur « pérennité » loin d'être garantie.
Le rapporteur spécial sur l'assurance vieillesse détaille, dans son rapport, les aléas qui jalonnent, depuis l'origine, le financement du F2R.
Enfin, et du fait de la disparition de l'excédent 2000 de la CNAVTS résultant de l'annulation, par l'article 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, de la dette du FOREC, l e F2R perd une recette de 3,3 milliards de francs. Le montant de ses réserves constituées en 2001 et 2002 est donc diminué d'autant.
2. Le « grand perdant » du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 : le régime général de sécurité sociale
La « figure imposée » du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, à savoir assurer le financement du FOREC (et du F2R), tout en épargnant le budget de l'Etat, est logiquement résolue par la « captation » des ressources du régime général.
Pertes de recettes résultant pour le
régime général
des mesures nouvelles 2002 (FOREC et
F2R)
(en milliards de francs)
|
Organismes bénéficiaires |
CNAMTS |
CNAVTS |
CNAF |
|
FOREC |
|||
|
Annulation de la dette 2000 |
- 7,6 |
- 4,6 |
- 2,8 |
|
Transfert taxe VTAM (1) |
- 5,9 |
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|
Transfert droits alcools (2001 et 2002) |
- 11,7 |
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|
Restitution d'une fraction des droits indirects sur les tabacs |
+ 3,6 |
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F2R |
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Prélèvement sur l'excédent de l'exercice 2000 |
- 5 |
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|
Modification de la répartition du prélèvement social de 2 % |
- 2 |
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TOTAL |
- 21,6 |
- 6,6 |
- 7,8 |
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Total général perte de recettes : - 36 |
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(1) Taxe sur les véhicules terrestres à moteur
En outre, il convient de rappeler que l'annulation de la dette du FOREC se traduit également, pour les comptes 2000 des autres régimes de sécurité sociale, par une perte globale d'un milliard de francs.
3. Le cas particulier du Fonds de solidarité vieillesse (FSV)
L'équilibre financier du FSV n'est pas directement affecté par les mesures nouvelles du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002. En effet, la perte résultant du transfert au FOREC de la taxe sur les contrats de prévoyance (- 2,9 milliards de francs) est compensée par l'augmentation de la participation de la CNAF au financement des majorations de pensions pour enfants (+ 3 milliards de francs). A ce sujet, il convient de souligner que cette participation de la CNAF augmentera progressivement, pour atteindre 100 % à partir de 2007 (article 25 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002).
En revanche, d'autres mesures législatives, déjà adoptées ou prévues, auront un impact défavorable sur l'équilibre financier du FSV en 2001 et 2002, à savoir :
- la prise en charge des cotisations retraite dues par l'Etat aux régimes de retraites complémentaires des salariés (AGIRC et ARRCO), soit une charge supplémentaire, pour le FSV, de 2,8 milliards de francs en 2001. Initialement prévue dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 (article 29), et censurée par le Conseil constitutionnel au motif que les régimes complémentaires n'entrent pas dans le champ des lois de financement, la disposition législative correspondante a été réintroduite dans le projet de loi de modernisation sociale actuellement en cours d'examen par le Parlement ;
- l'entrée en vigueur, à compter du 1 er janvier 2002, de l'allocation personnalisée à l'autonomie (APA) , dont le financement est, notamment, assuré par une fraction du produit de la contribution sociale généralisée jusqu'alors affectée au FSV, soit une perte de 5,7 milliards de francs pour ce dernier en 2002 ;
- les effets indirects, précédemment exposés, de l'augmentation de la fraction du produit de C3S affecté, en 2002, au BAPSA.
Ainsi, selon la commission des comptes de la sécurité sociale, le FSV devrait être déficitaire de - 0,8 milliard de francs en 2001 et de - 4 milliards de francs en 2002 9 ( * ) (essentiellement en raison des pertes de recettes de CSG transférées pour financer l'APA).
De ce fait, le Fonds de réserve des retraites (F2R) ne pourra pas bénéficier, en 2002 et en 2003, du versement de tout ou partie des excédents (inexistants) du FSV 10 ( * ).
* 7 notamment : article. L.131-7 du code de la sécurité sociale : « toute mesure d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale , ...donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application. » . En outre, les dispositions propres au FOREC précisent que, dans le cas où les recettes affectées ne suffisent pas à son équilibre, l'article L. 131-7 est applicable.
* 8 Il convient également de rappeler que, en 2001, la répartition du produit de cette redevance a été « rétroactivement » modifiée par rapport au dispositif initialement prévu par la loi de financement de la sécurité sociale.
* 9 Rapport CCSS de septembre 2001 page 60. Ces soldes ne prennent pas en compte les mesures nouvelles prévues par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, mais celles-ci ne modifient pas ces prévisions, dans la mesure où elles demeurent « neutres » pour le FSV.
* 10 Les comptes de l'année n du F2R bénéficient de tout ou partie de l'excédent du FSV pour l'année n-1 . Ainsi, en 2001, le F2R recevra-t-il, à ce titre, 1,9 milliard de francs (montant total de l'excédent 2000 du FSV).