CHAPITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES AUX OFFICES
Article 40
(art. L. 4424-40 et L. 4424-41 nouveau
du code
général des collectivités territoriales)
Exercice par
la collectivité territoriale de Corse
des missions confiées
aux offices
Cet
article tend à permettre à la collectivité territoriale de
Corse de décider de la suppression des offices et de l'agence du
tourisme, qui ont le statut d'établissements publics et lui sont
rattachés, afin d'exercer elle-même leurs missions ou d'en
individualiser la gestion dans les conditions de droit commun applicables aux
autres collectivités territoriales.
Il convient de rappeler que les
offices de développement agricole et
rural
de la Corse (ODARC),
d'équipement hydraulique
de la
Corse (OEHC)
206(
*
)
et
des
transports
de la Corse (OTC)
207(
*
)
ont été
créés par la loi du 30 juillet 1982 portant statut
particulier de la région Corse (compétences), sous la forme
d'établissements publics industriels et commerciaux nationaux, avant que
la loi du 13 mai 1991 ne les rattache à la collectivité
territoriale de Corse en redéfinissant leurs missions. La loi du 13 mai
1991 a par ailleurs créé l'office de l'environnement
(OEC)
208(
*
)
.
L'
agence du tourisme
de Corse a été créée
par l'article 67 de la loi du 13 mai 1991, sans être expressément
qualifiée d'office. Une délibération de l'Assemblée
de Corse en 1992 lui confère la qualité d'établissement
public industriel et commercial.
En l'absence de disposition législative l'y autorisant,
l'Assemblée de Corse en 1992 a créé l'
agence de
développement économique
de la Corse (ADEC) sous la forme
d'un établissement public industriel et commercial.
I. LES DYSFONCTIONNEMENTS DES OFFICES
Le démembrement de la collectivité territoriale de Corse
a
été relevé par le « rapport
Glavany »
209(
*
)
et les
observations de la chambre régionale des comptes. Bien que la loi en
dispose autrement, la collectivité territoriale de Corse
délègue des crédits importants aux offices et s'en remet
à eux pour l'exercice de ses compétences.
Certains offices ne jouissent d'
aucune autonomie financière
,
alors même qu'ils ont été créés sous la forme
d'un établissement public à caractère industriel et
commercial (EPIC). Ils semblent trouver leur vocation première dans la
distribution de crédits
, sans que les critères
d'attribution ne soient très rigoureux.
Le rapport Glavany proposait notamment «
la suppression de
deux organismes dont l'utilité est particulièrement sujette
à caution, à savoir l'ODARC et l'OTC, dont les attributions
pourraient être opportunément exercées par les services de
la collectivité territoriale de Corse à condition, bien entendu,
que les élus prennent leurs responsabilités et s'en saisissent de
façon à la fois déterminée et
courageuse.
»
S'agissant de la
composition du conseil d'administration
:
- la loi prévoit que celui de l'office des transports est composé
de représentants des organisations professionnelles,
représentants des départements de la Haute-Corse te de la
Corse-du sud et, à titre majoritaire, représentants élus
de l'Assemblée de Corse ; les statuts de l'ADEC prévoient
une majorité de membres élus ;
- en revanche, les conseils d'administration de l'ODARC et de l'OEHC sont
composés des représentants des organisations professionnelles
agricoles, sans que la loi ne précise de règles sur la
présence des élus ; dans les faits, sur 25 membres du
conseil d'administration de l'ODARC, le rapport Glavany démontrait que
seuls huit d'entre eux étaient désignés par
l'Assemblée de Corse.
Le
contrôle de légalité
sur un établissement
public n'est pas comparable à celui portant sur les actes des
collectivités territoriales. Sauf pour l'OTC, la loi prévoit que
le représentant de l'Etat assiste de plein droit aux réunions du
conseil d'administration et est destinataire de ses
délibérations ; les statuts de l'ADEC font de même.
Mais ce contrôle est resté largement théorique.
II. INITIATIVE DE LA DISSOLUTION DES OFFICES
1. Le projet de loi initial
Dans sa rédaction initiale, cet article offre la possibilité
à la collectivité territoriale de Corse,
par
délibération de l'Assemblée de Corse
, d'exercer les
missions confiées par la loi aux offices et à l'agence du
tourisme, sous forme de
régie
, dans les conditions prévues
par le code général des collectivités territoriales pour
la gestion directe des services publics
210(
*
)
.
La décision de l'assemblée de Corse prendra effet
le
1
er
janvier de l'année suivante.
2. Le texte adopté par l'Assemblée nationale : l'obligation
pour l'Assemblée de Corse de se prononcer si elle veut maintenir les
offices
Sur proposition de sa commission des Lois et de M. Jean-Yves Caullet,
l'Assemblée nationale a procédé à la
réécriture de cet article, afin de
renverser la logique
proposée par le projet de loi initial. Le Gouvernement a donné un
avis de sagesse.
Désormais,
les offices seront dissous à compter du
1
er
janvier 2004, sauf délibération contraire de
l'Assemblée de Corse.
En d'autres termes, il ne pourra y avoir de continuation tacite des offices. Si
l'assemblée de Corse ne se prononce pas, l'office concerné serait
dissous à la date butoir, le 1
er
janvier 2004.
De plus,
à tout moment
, la collectivité territoriale de
Corse, par délibération de l'Assemblée de Corse, aura la
possibilité de reprendre l'exercice des missions des offices
et
de l'agence du tourisme. Cette délibération prendra effet le
1
er
janvier de l'année suivant la délibération.
III. MODALITES DE LA SUBSTITUTION DE LA COLLECTIVITE TERRITORIALE DE CORSE
AUX OFFICES
Selon l'exposé des motifs du projet de loi, lorsque la
collectivité territoriale de Corse décide d'exercer les missions
confiées aux offices, la
continuité juridique de ces
missions
est assurée et
les droits des personnels
préservés.
Il ajoute que la substitution de la collectivité territoriale de Corse
aux offices et agences dans leurs droits et obligations s'inspire du
mécanisme retenu dans la loi
n° 99-586
du 12 juillet
1999
relative au renforcement et à la simplification de la
coopération intercommunale
.
Si l'Assemblée de Corse délibère afin de dissoudre un
office, la collectivité territoriale de Corse est
substituée
dans l'ensemble des droits et obligations
de l'office ou de l'agence, cette
substitution ne pouvant entraîner le paiement d'aucun frais, droits ou
taxes.
Les
contrats
sont exécutés par la collectivité
territoriale de Corse dans les conditions antérieures, sauf accord
contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus
par l'office ou l'agence n'entraîne aucun droit à
résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant.
Les
personnels
de l'office ou de l'agence du tourisme en fonctions
à la date de substitution
conserveront, à titre individuel, le
bénéfice des stipulations de leur contrat antérieur
,
ainsi que de leur régime de retraite et, le cas échéant,
de retraite complémentaire.
L'office ou l'agence est
dissous au terme de l'apurement
définitif
de ses comptes.
L'Assemblée nationale a adopté ces mesures en améliorant
leur rédaction.
IV. EXERCICE DU POUVOIR DE TUTELLE SUR LES OFFICES
1. Le droit existant
Les dispositions de la loi du 13 mai 1991 créant les offices et l'agence
du tourisme présentent de regrettables différences de
rédaction.
Ainsi, l'affirmation du pouvoir de tutelle de la collectivité
territoriale de Corse sur les offices ne s'applique qu'à l'ODARC, l'OEHC
et l'OTC, à l'exclusion de l'OEC. De plus,
la loi ne définit
pas le contenu de ce pouvoir de tutelle
.
Le président du conseil exécutif ne s'est pas vu
reconnaître le pouvoir de tutelle par la cour administrative d'appel de
Marseille
211(
*
)
. Il ne peut
s'opposer aux décisions du conseil d'administration. Il en
résulte une certaine autonomie budgétaire et même politique
des offices.
2. Le texte adopté par l'Assemblée nationale : la
réformation des actes des offices par le président du conseil
exécutif
Aucune disposition du projet de loi initial ne prévoyait de renforcer le
pouvoir de tutelle exercé par le conseil exécutif sur les offices.
En revanche, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des
Lois, a confié à la collectivité territoriale de Corse le
soin de définir, par délibération, les
conditions
dans lesquelles la collectivité territoriale de Corse exercerait son
pouvoir
de tutelle
sur les offices.
Elle a de plus permis à la collectivité territoriale de Corse
d'exercer une tutelle effective sur les offices et sur l'agence du tourisme, en
lui conférant le
pouvoir de rapporter ou de modifier les actes de ces
établissements lorsqu'ils sont contraires aux orientations qu'elle a
fixées ou à ses décisions budgétaires.
Le Gouvernement a donné un avis de sagesse, après avoir
présenté un amendement très proche de celui de la
commission des Lois.
V. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION SPECIALE
Votre commission spéciale vous propose une solution par laquelle la
collectivité territoriale de Corse ne pourra
« recréer » que les offices qui fonctionnent
actuellement dans des conditions rigoureuses, notamment au regard de leur
activité industrielle et commerciale et de leur autonomie
financière.
1. Créer dans la loi une catégorie d'établissements
publics : les offices de la collectivité territoriale de Corse
Votre commission spéciale estime que la collectivité territoriale
de Corse doit avoir le libre choix d'exercer directement les compétences
qui lui sont dévolues par la loi, ou de les faire exercer par un
établissement public.
En vertu de l'article 34 de la Constitution, «
la loi fixe les
règles concernant la création de catégories
d'établissements publics
». C'est pourquoi votre
commission spéciale vous propose de conférer par la loi la
faculté, pour la collectivité territoriale de Corse, de
créer des établissements publics aptes à refonder les
actuels offices, ou certains d'entre eux, sur des fondements sains et
renouvelés
.
Ainsi, la collectivité territoriale de Corse pourra créer des
établissements publics à caractère industriel et
commercial chargés, dans le respect des orientations qu'elle
définit, de la mise en oeuvre de certaines des attributions qui lui sont
dévolues en vertu du code général des collectivités
territoriales. Seront toutefois exclues les attributions qui, par leur nature
ou par la loi, ne peuvent être assurées que par la
collectivité territoriale de Corse elle-même.
2. Définir dans la loi le régime de ces offices, notamment la
maîtrise du conseil d'administration par les élus et l'exercice du
pouvoir de tutelle
Votre commission spéciale vous propose de reprendre les termes du droit
actuel, enrichis par le texte de l'Assemblée nationale.
Il s'agit d'affirmer tout d'abord que ces établissements seront soumis
à la
tutelle
de la collectivité territoriale de Corse, qui
en
fixera les règles d'organisation
. L'établissement sera
présidé par un conseiller exécutif désigné
par le président de ce conseil. Sa gestion sera assurée par un
directeur nommé sur proposition du président de
l'établissement par arrêté du président du conseil
exécutif pris après consultation de celui-ci.
Le conseil d'administration sera composé à titre
majoritaire
de
représentants élus
de
l'Assemblée de Corse. Le représentant de l'Etat dans la
collectivité territoriale de Corse assistera de plein droit aux
réunions du conseil d'administration et sera destinataire de ses
délibérations.
Le président du conseil exécutif pourra
modifier ou rapporter
les actes
de ces établissements lorsqu'ils seront contraires aux
orientations que la collectivité territoriale de Corse a fixées
ou aux décisions budgétaires de celle-ci.
Le texte que vous soumet votre commission spéciale préserve les
droits des personnels des offices
. En aucun cas, la dissolution des
offices ne conduira à la remise en cause du statut des agents, qu'ils
conserveront, à titre individuel. A cet égard, les manifestations
ou mouvements de grève
212(
*
)
des agents des offices devraient
trouver une réponse appropriée dans le présent projet de
loi.
Afin de prévoir que les agents des offices ne subissent aucune
transformation de leur contrat de travail, du fait de la reprise par la
collectivité territoriale de Corse de l'exercice des missions des
offices, puis de la création éventuelle d'un établissement
public industriel et commercial, votre commission spéciale vous propose
de préciser que les agents recrutés par les établissements
ainsi créés conservent, à titre individuel, le
bénéfice des stipulations de leur contrat antérieur ainsi
que de leur régime de retraite et, le cas échéant, de
retraite complémentaire.
3. En conséquence, dissoudre dans la loi les offices existants et
prévoir les dispositions transitoires appropriées
Votre commission spéciale tient à rappeler que
la
décision de maintenir ou de supprimer les offices ne peut appartenir
à la collectivité territoriale de Corse. Elle appartient au
législateur, dans la mesure où les offices ont été
créés par la loi
.
Elle vous propose donc de reprendre les termes mêmes de l'avant-projet de
loi, prévoyant la substitution de la collectivité territoriale de
Corse à l'ODARC, à l'OEHC, à l'OTC, à l'OEC et
à l'agence du tourisme.
Les conséquences juridiques de cette substitution sont reprises du texte
de l'Assemblée nationale et de l'avant-projet de loi.
Votre commission spéciale vous soumet ainsi
un amendement
de
réécriture complète. Elle vous propose d'adopter l'article
40
ainsi modifié
.
Article 40 bis (nouveau)
(art. L. 4422-26 du code
général des collectivités territoriales)
Tutelle du
président du conseil exécutif sur les actes des
offices
Cet
article tend à opérer une coordination avec la solution retenue
à l'article 40 du présent projet de loi, permettant au
président du conseil exécutif de Corse de
modifier ou
rapporter les actes des offices et de l'agence du tourisme en Corse
.
Résultant d'amendements identiques de la commission des lois de
l'Assemblée nationale et du Gouvernement, cet article modifie en ce sens
l'article L. 4422-26 du code général des
collectivités territoriales (actuel article L. 4424-5), selon
lequel le président du conseil exécutif de Corse peut, par
arrêté délibéré au sein du conseil
exécutif, prendre toute mesure :
- tendant à préciser les modalités d'application des
délibérations de l'assemblée ;
- fixant les règles d'organisation et de fonctionnement des services de
la collectivité territoriale de Corse.
Votre commission spéciale vous soumet
un amendement
de
coordination avec la solution retenue à l'article 40.
Elle vous propose d'adopter l'article 40
bis
ainsi
modifié
.
Article 41
(art. L. 4424-20, L. 4424-31, L. 4424-33 et
L. 4424-35
du code général des collectivités
territoriales)
Disparition des offices -
Coordination
Cet
article tend à
prévoir la cessation d'existence des offices
dans les divers articles du code général des
collectivités territoriales qui les mentionnent.
Dans sa rédaction initiale, cet article énonçait que
l'office des transports de la Corse, l'institution spécialisée
qu'est l'agence du tourisme de la Corse, l'office de développement
agricole et rural de Corse et l'office d'équipement hydraulique de
Corse, ainsi que l'office de l'environnement de la Corse,
cessaient
d'exister
lorsque la collectivité territoriale de Corse se
substituait à eux en application de l'article L. 4424-40
résultant de la rédaction de l'article 40 du présent
projet de loi.
Il modifiait en ce sens les articles L. 4424-20 (actuel article
L. 4424-19), L. 4424-31 (actuel article L. 4424-23), L. 4424-33
(actuel article L. 4424-22) et L. 4424-35 (nouveau) du code
général des collectivités territoriales.
Sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du
Gouvernement, l'Assemblée nationale a modifié cet article par
coordination avec la solution retenue à l'article 40.
Par coordination avec la solution qu'elle vous propose à l'article 40 du
présent projet de loi, votre commission spéciale vous soumet
un amendement de suppression de l'article 41.
Article 42
(art. L. 112-11 et L. 112-12 du code
rural)
Disparition des offices -
Coordination
Cet
article tend à reproduire dans le
code rural
les dispositions de
l'article 41 du présent projet de loi, relatives à la cessation
d'existence des offices de développement agricole et rural de Corse,
d'équipement hydraulique de Corse et de l'environnement de la Corse,
lorsque l'Assemblée de Corse délibère pour se substituer
à eux.
Il modifie en ce sens les articles L. 112-11 et L. 112-12 du code rural.
Sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du
Gouvernement, l'Assemblée nationale a modifié cet article par
coordination avec la solution retenue à l'article 40.
Par coordination avec la solution qu'elle vous propose aux articles 20 et 40 du
présent projet de loi, votre commission spéciale vous soumet
un amendement de suppression de l'article 42.