EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi du projet de loi relatif à la Corse adopté, en première lecture, après déclaration d'urgence, par l'Assemblée nationale, le 22 mai 2001.
Ce projet de loi fait suite au « processus de Matignon » qui, engagé par le Gouvernement avec les élus de l'Assemblée de Corse, le 13 décembre 1999, s'est conclu par l'établissement d'un « relevé de conclusions » en date du 22 juillet 2000.
La Corse tire incontestablement de la géographie et de son histoire une singularité , reconnue de longue date, et qui justifie que certaines dispositions spécifiques lui soient appliquées. Le retard économique , imputable en grande partie à des handicaps structurels a ainsi légitimement fondé un effort de solidarité nationale auquel le Parlement a souscrit, à différentes reprises, notamment en adoptant, en 1994, un statut fiscal adapté et en établissant, en 1996, une zone franche qui a produit des effets positifs.
Pour autant, la reconnaissance de cette singularité ne doit pas conduire à la confusion sur le sens et la portée de dispositions spécifiques. La Corse est partie intégrante de la Nation . L' attachement à la France et à la République , qu'elle a manifesté à maintes occasions, ne saurait être mis en doute.
L'article premier de notre Constitution proclame que la France est une République indivisible , laïque, démocratique et sociale qui assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens quelle que soit leur origine. Comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel, en 1991, la Constitution ne connaît que le peuple français, composé de tous les citoyens français sans distinction d'origine, de race ou de religion.
Au surplus, la Corse fait pleinement partie de la France métropolitaine . Sa singularité ne saurait donc conduire à l'assimiler ou à rapprocher sa situation de celle des collectivités d'outre-mer auxquelles les articles 73 et 74 de la Constitution sont exclusivement consacrés.
Ces rappels nécessaires fixent le cadre dans lequel une démarche législative destinée à prendre en compte les difficultés que connaît la Corse doit s'insérer.
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Pour examiner ce texte, le Sénat a désigné, le 26 juin 2001, une commission spéciale. Présidée par notre collègue M. Jacques Larché et composée à la représentation proportionnelle des groupes politiques, cette commission spéciale comprend des Sénateurs membres des six commissions permanentes du Sénat.
Dès sa réunion constitutive, le 27 juin, la commission spéciale a décidé de dépêcher sur place une mission d'information , afin de recueillir les informations nécessaires au bon déroulement de ses travaux.
Conduite par le président Jacques Larché et composée, en outre, de MM. Jean-Pierre Bel, Jean-Guy Branger, Robert Bret, Jean-Patrick Courtois et de votre rapporteur, cette mission d'information s'est rendue en Corse du 10 au 15 septembre.
Afin de bien marquer l'état d'esprit qui l'animait, la mission d'information a tenu à débuter sa visite par le dépôt d'une gerbe à la mémoire du Préfet Claude Erignac , Préfet de la République et serviteur de l'Etat lâchement assassiné le 6 février 1998, et à la conclure par une rencontre avec des représentantes d'associations de femmes luttant contre la violence.
Outre les représentants de l'Etat, la mission d'information a rencontré en Corse les principaux responsables politiques de l'île ainsi que les acteurs économiques et sociaux. Elle a pu entendre tous les points de vues sur le « processus » engagé. Elle a aussi pu constater les attentes de la population, qui concernent avant tout le rétablissement de la sécurité face à des violences inacceptables et la définition de réponses adaptées pour assurer le développement économique.
La mission d'information a mesuré la souffrance éprouvée par nos compatriotes corses face une violence que rien ne peut justifier et qu'ils subissent depuis vingt cinq ans. Imposée à la population dans sa vie quotidienne, elle a atteint un point culminant avec l'assassinat d'un Préfet de la République, dont tous les coupables n'ont pas été à ce jour arrêtés. Elle fait l'objet d'un rejet massif .
Votre commission spéciale ne peut que renvoyer aux conclusions de la commission d'enquête , constituée par le Sénat en 1999, placée sous la présidence de M. Jean-Patrick Courtois et dont le rapporteur fut M. René Garrec. La commission d'enquête a parfaitement mis en évidence les déficiences de la politique de sécurité en Corse et formulé des propositions pertinentes pour permettre à l'Etat de jouer pleinement le rôle prioritaire qui est le sien : assurer, en Corse comme sur le continent, la sécurité de nos concitoyens. Depuis ces travaux, la situation n'a malheureusement pas évolué dans un sens permettant le rétablissement effectif de l'ordre public en Corse.
Lors de ses rencontres avec les élus de Corse et les différents acteurs économiques et sociaux, la mission d'information a par ailleurs évalué les obstacles réels au développement économique et constaté l'esprit d'initiative de jeunes entrepreneurs, qui méritent d'être encouragés.
Les entretiens de la mission d'information ont, enfin, mis en évidence la portée limitée des réponses institutionnelles aux difficultés de la Corse. Les dysfonctionnements résultant du statut particulier, issu de la loi du 13 mai 1991, ont été fréquemment soulignés. Certaines de ses dispositions ne sont d'ailleurs pas appliquées.
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Après avoir procédé à de nouvelles auditions, votre commission spéciale s'est interrogée sur la démarche engagée par le Gouvernement, marquée par de nombreuses ambiguïtés , et sur la portée des dispositions du projet de loi.
1982, 1991, 2001...Pour la troisième fois en moins de vingt ans, le Gouvernement demande, en effet, au Parlement d'adopter, certes d'une manière qui n'est pas exclusive, des dispositions institutionnelles pour répondre aux difficultés de la Corse.
L'exposé des motifs du projet de loi initial, à la suite du « relevé de conclusions » du 22 juillet 2000, ouvre, en outre, la perspective d'une révision constitutionnelle, à l'échéance de 2004, qui aurait notamment pour objet d'opérer une profonde refonte de l'organisation institutionnelle.
Si, dans leur principe, l'adoption de nouveaux transferts de compétences ou de mesures fiscales destinées à mieux encourager l'investissement ne soulève pas d'objection, en revanche, le projet de loi propose des innovations juridiques majeures qui concernent la conception même de l'exercice du pouvoir législatif et du pouvoir réglementaire au sein des institutions de la République. Ces innovations doivent être examinées au regard du cadre constitutionnel en vigueur.
Force est de constater que le Gouvernement a, en dépit des fortes réserves exprimées par le Conseil d'Etat, délibérément décidé de soumettre au Parlement un projet de loi comprenant des dispositions qui n'étaient pas conciliables avec le cadre constitutionnel en vigueur.
L'Assemblée nationale a incontestablement cherché à corriger ces motifs d'inconstitutionnalité, en procédant à la réécriture d'un certain nombre de dispositions du texte. Il revient au Sénat d'apprécier dans quelle mesure le texte qui lui est transmis satisfait cet objectif.
Alors même que le dispositif proposé soulève de fortes interrogations , il est regrettable que le Gouvernement ait choisi de déclarer l'urgence pour l'examen du projet de loi. Ce choix ne permettra pas à l'Assemblée nationale de prendre connaissance des travaux du Sénat avant la réunion de la commission mixte paritaire.
En outre, la démarche du Gouvernement en matière de décentralisation reste marquée par un manque de cohérence . C'est ainsi que le Sénat est appelé à se prononcer sur un projet de loi relatif à la Corse avant le projet de loi relatif à la démocratie de proximité, de portée générale, dont l'examen préalable aurait pourtant permis d'apprécier la nature des dispositions que la situation spécifique de la Corse pouvait justifier.
I. LA PORTÉE LIMITÉE DES RÉPONSES INSTITUTIONNELLES FACE AUX DIFFICULTÉS SPÉCIFIQUES QUE RENCONTRE LA CORSE
A. UNE COLLECTIVITÉ ENRACINÉE DANS LA RÉPUBLIQUE MAIS CONFRONTÉE A DES DIFFICULTÉS SPÉCIFIQUES
1. L'enracinement dans la République
a) Les soubresauts de l'histoire
La Corse est une île. Cette caractéristique essentielle explique, pour une large part, les péripéties mouvementées de son histoire singulière.
Située au coeur de la Méditerranée occidentale, elle s'est trouvée soumise à une succession d'influences différentes.
Les Grecs y abordent au VIe siècle avant le Christ et fondent la colonie phocéenne d'Aléria. Rome y prend pied dès les guerres puniques, et son emprise profonde laisse le sédiment durable d'une langue latine.
A la Rome païenne succède la Rome pontificale et la dépendance de Byzance. La présence de Pise, au XIe siècle, est progressivement supplantée par celle de Gênes qui cèdera l'île pour un temps à une compagnie privée, l'Office des emprunts de Saint-Georges.
Au XVIe siècle, l'épopée du héros légendaire, mais contesté, Sampiero Corso débouche sur une première union précaire avec la France, compromise par les revers éprouvés face à Charles Quint sur le continent, et que clôt le désastreux traité de Cateau-Cambrésis.
La révolte provoquée en 1729 par les exactions fiscales des Génois débouche sur la « guerre de quarante ans » qui conduit la France à reprendre pied en Corse, d'abord par le Traité de Compiègne (6 août 1764) puis par celui de Versailles (15 mai 1768).
Le décret de l'Assemblée nationale du 30 novembre 1789 consacre sans ambiguïté ce rattachement : « L'Assemblée nationale déclare que la Corse fait partie de l'Empire français, que ses habitants doivent être régis par la même constitution que les Français , que, dès à présent, le roi sera supplié d'y faire parvenir et exécuter tous les décrets de l'Assemblée nationale ». Cette décision semble d'ailleurs avoir aussitôt rencontré une adhésion assez générale en Corse puisque le jeune Bonaparte écrivait : « Désormais, il n'y a plus de mer qui nous sépare » et que Pascal Paoli lui-même déclarait : « L'union avec la libre nation française n'est pas servitude mais participation de Droit . ».
Dès lors, et en dépit des ambitions britanniques, auxquelles s'était entre-temps rallié Pascal Paoli, la Corse restera indissolublement liée à la France et il serait superflu de rappeler ici les pages glorieuses inscrites dans notre histoire par l'un de ses fils, Napoléon Bonaparte.
Devenue française après l'Alsace, la Franche Comté ou les Dombes, mais bien avant le Comtat Venaissin, la Savoie et le Comté de Nice, la Corse n'a donc pas eu, historiquement, une destinée très différente de celle des autres provinces françaises. Bien plus, contrairement à la Lorraine, devenue française à la même époque, elle n'a jamais constitué durablement, en tant que telle, un Etat indépendant et souverain, malgré diverses tentatives infructueuses.
On ne saurait cependant se borner à une étude purement événementielle, et c'est dans l'histoire sociale et économique de la Corse que certaines particularités apparaissent, liées elles-mêmes à des impératifs d'ordre géographique.
b) Les contraintes issues de la géographie
La Corse est souvent décrite comme une montagne dans la mer.
Malgré ses 1 000 kilomètres de côtes, elle n'a cependant que peu d'abris naturels. La côte ouest, exposée aux vents dominants, est la plus découpée, mais peut être aussi la plus pittoresque, avec les calanques de Piana, le golfe de Porto ou de Sagone. La côte orientale est occupée en grande partie par la longue plaine littorale d'Aléria.
Dominée par le Monte Cinto, qui culmine à 2 710 mètres, la montagne corse couvre la majeure partie de la superficie de l'île et s'articule en deux sillons montagneux coupés par le « sillon de Corte », qui sépare la Haute-Corse de la Corse-du-Sud.
La prégnance du relief montagneux sur la quasi totalité de l'île a une incidence déterminante sur les modes d'utilisation du sol. Les constructions se concentrent, dans l'intérieur, dans des villages souvent escarpés dont l'extension est limitée par la rareté des terrains disponibles aux alentours. Sur le littoral, de surcroît, l'étroitesse de la bande côtière contraint de construire, le plus souvent, à proximité de l'eau.
Dans ce contexte, l'application du principe de construction en continuité des constructions existantes, destiné à limiter le « mitage », non moins que les dispositions tendant à protéger les espaces remarquables littoraux ont pour effet de « geler » l'essentiel des terres sur lesquelles il serait techniquement possible de construire : le sol est, paradoxalement, une denrée rare sur une île dont la densité moyenne n'excède par 30 habitants par kilomètre carré.
Enfin la persistance de nombreuses indivisions contribue également à détériorer l'état du bâti en Corse, puisqu'il s'avère très difficile de vendre ou d'acheter des immeubles indivis dont certains indivisaires n'assurent pas l'entretien. Les difficultés rencontrées pour l'entretien du patrimoine bâti ancien font donc pendant aux problèmes posés, bien souvent, pour réaliser des constructions neuves.
Cet imposant relief montagneux contribue à fractionner ce territoire de 8 722 Km 2 en vingt micro régions.
La Corse de l'intérieur est longtemps restée le domaine des bergers semi-nomades, libres de toute contrainte, dont la lutte avec les agriculteurs sédentaires constitue, en définitive, la seule constante historique.
Deux régions avaient une physionomie particulière. La « Castagniccia », avec sa vaste châtaigneraie et ses champs en terrasse, faisait vivre une nombreuse population. L'autre, le Cap, s'était consacrée plus spécialement à la viticulture et, exportant sa production vers Gênes, participait à la vie commerciale de la Méditerranée. Ce système traditionnel atteignit son apogée au XIXe siècle, et fit vivre une population de 280 000 habitants.
Mais cette prospérité, qui correspond alors au mouvement que connaissent à la même époque les autres départements métropolitains, reste fragile. Une succession de crises agricoles -crise du phylloxera dès 1882, encre du châtaignier, chute des cours des céréales qui conduit à l'effondrement des emblavures- ont rompu cet équilibre.
Faute de pouvoir vivre sur place, l'île n'ayant guère d'activités industrielle, un très grand nombre de Corses sont partis sur le continent ou à l'étranger, tout en gardant des liens affectifs avec leur terre d'origine.
Cet étiolement démographique se trouve compensé dans les années soixante, par le mouvement de décolonisation . L'île se retrouve sans transition en tête des régions d'accueil des rapatriés d'Afrique du Nord.
c) Un attachement indéfectible à la France
Les Corses ont toujours manifesté un attachement indéfectible à la République française , conçue comme une unité dont la Corse ferait partie intégrante. Le patriotisme, le sens du service public, la participation au rayonnement de la France constituent autant de preuves de la fidélité corse.
La Corse n'a jamais cessé de manifester, lors de chaque épreuve, son attachement à la France, même meurtrie.
Pendant la Première Guerre mondiale , plusieurs dizaines de milliers de Corses versent leur sang pour la patrie. Chaque village corse possède, à l'image de chaque village du continent, son monument aux morts copieusement et tristement rempli. Dans l'entre-deux guerres, sourde aux voix de la propagande fasciste, la Corse affirme sans ambiguïté son attachement à la France. Le texte du « serment de Bastia » prononcé le 4 décembre 1938 symbolise le loyalisme de sa population : « Face au monde, de toute notre âme, sur nos coeurs, sur nos tombeaux, sur nos berceaux, nous jurons de vivre et de mourir français ».
Pendant la Seconde Guerre mondiale , la Corse supporte une double occupation : l'intervention italienne se renforce de la présence allemande. Très vite et sous l'impulsion de Fred Scamaroni, émissaire du Général de Gaulle, « le maquis » s'organise et donne son nom à la Résistance française. Dès le mois de décembre 1942, le sous-marin Casabianca, aux ordres du Commandant l'Herminier, débarque sur l'île des armes et des munitions que les maquisards transportent à dos d'homme ou de mulet.
En septembre 1943, la nouvelle de la capitulation italienne donne le signal du soulèvement d'une douzaine de milliers de Corses. Bastia est affranchie le 4 octobre 1943 et la Corse est le premier département a être libéré. Mobilisés sur place et instruits en Algérie, les soldats corses participent aux débarquements de Provence et d'Italie. Aussi, le Général de Gaulle peut-il déclarer : « La Corse a la fortune et l'honneur d'être le premier morceau libéré de la France . La Corse n'a jamais cru à la défaite. ».
Au delà du patriotisme, les Corses ont toujours fait preuve d'un sens aigu du service public, qu'il soit civil ou militaire.
Jusqu'en 1830, la méfiance de la Restauration envers les insulaires frappera les Corses d'un interdit pour l'admission aux emplois publics. La Monarchie de juillet et le Second Empire effaceront cette mesure discriminatoire. Dès lors, nos concitoyens manifesteront leur engouement pour la carrière des armes. Sous l'empire de la loi Gouvion-Saint-Cyr, les Corses se proposent pour être « remplaçants » à la place des fils de familles aisées qui se prémunissent contre le risque du tirage au sort. Sous la IIIe République, le département de Corse occupe la première place pour le nombre de soldats et d'officiers par rapport à la population. Parmi les engagés, la moitié s'enrôle dans l'armée d'Afrique et les troupes d'infanterie de marine. Cette proportion donne la mesure de l'ampleur de la participation des Corses au rayonnement de la France et au « devoir de civilisation » proclamé par Jules Ferry.
Les Corses ont occupé une place notable dans l'expansion coloniale de la IIIe République. Les noms de Corses illustres, pionniers et bâtisseurs, jalonnent cette entreprise : il convient ici de citer Bonaventure Colona de Leca, le premier résident général au Dahomey ou Xavier Coppolani qui, soutenu par le gouvernement Waldeck-Rousseau, établit la présence française en Mauritanie.
Des médecins prestigieux, tels Jean-André Antonioni, Jules Emily ou Jules Colombani, contribuèrent efficacement à l'éradication des épidémies et au traitement des maladies tropicales. Mais la construction de l'Empire français fut aussi le fait de Corses anonymes, plus fréquemment fonctionnaires que colons. Pour n'en citer qu'un exemple, 60 % des Corses résidant en Tunisie en 1912 étaient des fonctionnaires. Nul n'a mesuré l'incidence qu'eut, pour les corses, la décolonisation.