Proposition de loi relative à l'accès aux fonctions électives municipales

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Gouvernement a décidé l'inscription à l'ordre du jour prioritaire de la séance du Sénat du 25 janvier 2001 de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale le 14 décembre 2000, tendant à améliorer l'accès aux fonctions électives municipales.

Ce texte, issu d'une proposition de loi de Mme Jacqueline Fraysse et de l'ensemble de ses collègues constituant le groupe communiste et apparenté, comporte des dispositions destinées à améliorer les garanties accordées dans l'exercice des mandats électoraux et fonctions électives municipales.

La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale ne traite donc pas des mandats et fonctions exercées au sein des conseils généraux et des conseils régionaux.

Le Sénat, pour sa part, représentant constitutionnel des collectivités territoriales, n'a cessé de faire, des moyens dont disposent les élus locaux, l'une de ses préoccupations constantes.

Pour se limiter à la période la plus récente, on citera l'adoption par le Sénat, le 18 janvier 2001 lors de sa séance mensuelle réservée, d'une proposition de loi relative à la démocratie locale, issue de cinq propositions de loi d'origine sénatoriale ^{1( * )} .

Cette proposition de loi, qui concerne l'ensemble des mandats et fonctions exercées dans les différentes collectivités territoriales et structures intercommunales, a fait l'objet d'un rapport approfondi de la commission des Lois ^{2( * )} .

L'examen par le Sénat de ces propositions de loi avait été annoncé, dès le 23 novembre 2000, par M. Christian Poncelet, président du Sénat, devant le 83 ^ème congrès de l'Association des Maires de France.

Dans son rapport précité, votre rapporteur a longuement exposé les nombreuses réflexions engagées au cours des dernières années, en particulier au sein du Sénat, sur ce que l'on appelle communément le " statut de l'élu ", alors qu'il s'agit plutôt de prendre des mesures destinées à favoriser un meilleur fonctionnement de la démocratie locale par une participation plus équilibrée des diverses catégories socioprofessionnelles.

Ce document rend également compte des orientations des différentes associations d'élus locaux, entendues par votre rapporteur, ainsi que des travaux de la Commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par M. Pierre Mauroy.

Enfin, le rapport précité de votre commission des Lois comporte aussi une analyse de la présente proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale, dont plusieurs dispositions ont, en totalité ou en partie, été retenues par le Sénat lors de sa séance du 18 janvier 2001 (4 articles sur 7).

Cette situation, et le fait que M. Lionel Jospin, Premier ministre, ait annoncé la présentation par le Gouvernement d'un projet de loi comportant des dispositions pour " faciliter l'accès des citoyens aux mandats locaux et la conciliation de la vie professionnelle et personnelle avec l'exercice d'un mandat ", conduit votre rapporteur à réitérer son souhait qu'un large accord puisse être trouvé, pour une amélioration de la démocratie locale.

Votre rapporteur renvoie donc, pour l'essentiel, à son rapport n° 177 (2000-2001), pour la synthèse de toutes ces réflexions et pour l'analyse des dispositions adoptées par le Sénat sur proposition de votre commission des Lois le 18 janvier 2001, y compris celles qui sont issues de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale, qui nous est soumise aujourd'hui.

Votre commission des Lois a, en effet, décidé de proposer au Sénat l'adoption des dispositions plus complètes qu'il vient de voter en séance publique au terme d'une large réflexion.

Votre rapporteur, avant de récapituler l'ensemble de ces dispositions, rappellera le dispositif de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale.

I. LA PROPOSITION DE LOI ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE A DÉJÀ ÉTÉ REPRISE ET COMPLÉTÉE DANS LE TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT LE 18 JANVIER 2001

Comme l'a déjà indiqué votre rapporteur, cette proposition de loi, qui ne concerne que les fonctions électives municipales , comporte des dispositions que le Sénat a adoptées le 18 janvier 2001, parfois avec des modifications.

Tel est le cas de quatre articles sur sept.

A. LES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE LOI QUI ONT DÉJÀ ÉTÉ ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

1. Compensation des pertes de revenus et des charges pour participer aux réunions

L'actuel article L. 2123-2 du code général des collectivités territoriales autorise le remboursement, aux élus municipaux ne bénéficiant pas d'indemnités de fonction, des pertes de revenu qu'ils ont subies du fait de l' assistance aux réunions du conseil municipal et de ses commissions ou de la participation aux réunions d'organismes au sein desquels ils représentent leur commune.

Les députés ont décidé que, le cas échéant, les frais supportés pour la garde d'un ou plusieurs enfants seraient remboursables , dans les mêmes circonstances, aux élus ne bénéficiant pas d'indemnités de fonction ( article 1 ^er du texte adopté par l'Assemblée nationale ).

Le Sénat, sur proposition de votre commission des Lois a déjà approuvé le principe permettant la compensation de dépenses, y compris de nature privée, engagée par un élu dans le but exclusif de participer aux réunions, comme, par exemple, la garde d'enfant mais aussi celles d'une personne malade.

En effet, il a retenu une formulation permettant de compenser, non seulement les gardes d'enfant, mais, d'une manière plus générale, " les dépenses de toutes natures exposées par les (...) élus dans le but exclusif de leur permettre de participer à ces réunions. ".

Ces dispositions, qui figurent à l' article 8 de la proposition de loi adoptée par le Sénat le 18 janvier 2001 et que votre commission propose d'adopter à nouveau après l'article 7 de la présente proposition de loi , ne modifieraient cependant pas le plafond de remboursement actuellement prévu (24 heures par élus et par an et pour la valeur d'une fois et demie le SMIC, soit 1.512 F par an).

2. Augmentation du barème de crédit d'heures

L' article 2 de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale comporte deux dispositions concernant le crédit d'heures dont peuvent disposer certains élus locaux salariés :

- il étend le droit au crédit d'heures aux conseillers municipaux de toutes les communes

On rappellera que ce droit a été ouvert aux conseillers municipaux des communes d'au moins 3.500 habitants par la loi n° 2000-295 du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice (au lieu de celles de plus de 100.000 habitants, précédemment).

Cette extension à tous les conseillers municipaux n'a pas été retenue par le Sénat.

- il augmente sensiblement le barème de crédit d'heures et cette majoration a, en revanche, été adoptée par le Sénat .

Selon ce texte ( repris à l'article 9 de la proposition de loi adoptée par le Sénat et que votre commission vous propose d'adopter après l'article 7 de la présente proposition de loi ) le barème de crédit d'heures des élus municipaux serait aménagé de la manière suivante ^{3( * )} :

- pour les maires des communes d'au moins 10.000 habitants et les adjoints au maire des communes d'au moins 30.000 habitants, le crédit passerait de 3 à 4 fois la durée hebdomadaire légale du travail (de 105 à 140 heures) ;

- pour les maires des communes de moins de 10.000 habitants et les adjoints des communes de 10.000 à 29.999 habitants, le crédit serait porté de 1,5 à 3 fois cette durée (de 52 heures 30 à 105 heures) ;

- pour les conseillers municipaux des communes de 100.000 habitants au moins et les adjoints des communes de moins de 10.000 habitants, le crédit serait porté de 60 % à une fois et demie cette durée (de 21 heures à 52 heures 30) ;

- pour les conseillers municipaux des communes de 30.000 à 99.999 habitants, de 10.000 à 29.999 et de 3.500 à 9.999, il serait porté respectivement de 40 % à une fois, de 30% à 60 % et de 15 % à 30 % (soit respectivement à 35 heures, 21 heures et 10 heures 30).

Des dispositions similaires ont été, en outre, prévues par le Sénat pour les conseillers régionaux et généraux (articles 10 et 11 de la proposition de loi adoptée le 18 janvier, que votre commission des Lois vous propose aussi de confirmer au moyen d'articles additionnels après l'article 7).

Il convient de souligner, d'une part, que l'utilisation par l'élu de son crédit d'heures demeure facultative, et, d'autre part, que la mesure proposée n'entraîne aucune dépense supplémentaire pour les entreprises ou pour les collectivités, le temps d'absence n'ouvrant pas droit à compensation financière.

Par ailleurs, afin d'éviter aux élus une perte de droits sociaux du fait de l'utilisation du crédit d'heures, le Sénat a prévu, aux articles 19 et 20 de la proposition de loi qu'il a adoptée, d'assimiler ces périodes d'absence à des périodes travaillées pour l'ouverture des droits sociaux, dispositions que votre commission vous propose de confirmer, aux mêmes articles de la présente proposition de loi.

Les cotisations afférentes à ces périodes seraient supportées par les collectivités concernées (part patronale) et par les élus (part salariale).

3. Majoration des droits à formation

Les articles L. 2123-13 et L. 2123-14 du code général des collectivités territoriales prévoient, au bénéfice des élus municipaux suivant une formation :

- le remboursement de leurs pertes de revenu, dans la limite de six jours par élu pour la durée du mandat et d'une fois et demie la valeur horaire du salaire minimum de croissance (sot 3.025 F par élu et par mandat) ;

- pour les élus salariés, un droit à congé de formation de six jours par mandat.

L' article 5 de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale porte ces droits de six à dix-huit jours .

Le Sénat a prévu la même disposition à l' article 1 ^er de la proposition de loi qu'il a adopté, disposition que votre commission des Lois vous propose de confirmer à l'article 3 de la présente proposition de loi.

Cette disposition aura pour effet de porter de 3.025 F à 9.075 F le montant maximum que la commune pourrait prendre en charge au titre des pertes de revenus subies par un élu au cours d'un mandat afin de suivre une formation.

Enfin, des dispositions comparables ont aussi été prévues par le Sénat pour les conseillers généraux et régionaux (articles 2 et 3 de la proposition de loi adoptées par le Sénat et texte proposé par votre commission pour les articles 4 et 5 de la présente proposition de loi).

4. Remboursement des frais nécessités par l'exercice de mandats spéciaux

L'article L. 2123-18 du code général des collectivités territoriales prévoit que les fonctions municipales donnent droit au remboursement des frais que nécessite l'exécution des mandats spéciaux , dans des conditions strictement encadrées par la jurisprudence qui, en particulier, n'a pas admis le remboursement de frais de garde d'enfants ^{4( * )} .

L' article 6 de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale a pour objet d'autoriser explicitement dans la loi de remboursement " des frais, notamment de garde d'un ou plusieurs enfants " que nécessite l'exécution des mandats spéciaux par des élus locaux.

Suivant le même raisonnement que pour la compensation des charges impliquées par la participation à des réunions, le Sénat a approuvé le principe permettant le remboursement des dépenses de toutes natures, engagées par un élu dans le but exclusif d'accomplir des mandats spéciaux, comme, par exemple, la garde d'enfant, mais aussi celle d'une personne malade.

Ces dispositions, qui figurent à l'article 6 de la proposition de loi adoptée par le Sénat et que votre commission des Lois vous propose de confirmer après l'article 7 de la présente proposition de loi , concernerait non seulement les conseillers municipaux, mais aussi les conseillers généraux et régionaux.