C. LA NÉCESSITÉ D'UNE INTERVENTION RÉCENTRÉE DANS LE CADRE COMMUNAUTAIRE
Compte tenu des objections de caractère juridique opposées au DRR, ainsi que des évolutions du cadre général de gestion civile des crises, il est clair que la rédaction du règlement proposée par la Commission européenne doit être revue. Reconnaître le rôle de la Commission dans la gestion civile des crises tout en l'encadrant davantage , tel a été l'objectif recherché par la France, au cours de la présidence de l'Union européenne.
La nouvelle rédaction préparée par notre pays propose de recentrer le DDR dans le cadre des compétences communautaires :
- le champ d'application : le DRR ne pourrait être utilisé que lorsqu'une situation de crise remet en cause les conditions de bonne exécution d'un programme communautaire . Il s'agit en quelque sorte d'un mécanisme de sauvegarde dont dispose la Commission pour préserver ses propres instruments ;
- la nature des opérations conduites : aux " activités non combattantes " a été préféré la formule " opérations civiles " d'une portée plus restreinte ;
- les conditions de mise en oeuvre : il est proposé de ramener la durée des interventions de 9 à 6 mois ;
- le financement : le montant maximal de chaque intervention devrait être réduit par rapport à la proposition de la Commission (12 millions d'euros) ; il pourrait être compris entre 3 et 5 millions d'euros ;
- le contrôle : l'évaluation interviendrait non plus à intervalles réguliers mais après chaque opération menée.
La rédaction de la présidence française procède ainsi à une clarification indispensable. Elle ne lève cependant pas toutes les incertitudes :
- les conditions d'articulation du DRR avec le programme Echo, doivent encore être précisées ;
- même recadrée, la marge d'appréciation de la Commission demeure importante. De plus, la présidence, par souci de mieux signifier que le DRR s'inscrit dans un cadre purement communautaire, ne fait plus mention du comité de crise (représentant les Etats membres). Si l'on peut comprendre les intentions à l'origine de ce choix, on peut également en craindre les effets : le risque d'une absence de coordination entre le premier pilier et le second pilier.
La proposition de la présidence française, malgré ces réserves, apparaît comme une base de travail utile. Elle a d'ailleurs recueilli un écho favorable de la part des autres Etats membres. Les discussions se poursuivent encore. Après consultation du parlement européen, le projet de règlement devra être examiné par le COREPER et, enfin, soumis au Conseil des ministres. Il est vraisemblable que le texte puisse être adopté au cours du premier semestre 2001, sous présidence suédoise.
CONCLUSION : L'INDISPENSABLE RENFORCEMENT DES MÉCANISMES DE COORDINATION DANS LE CADRE DE LA GESTION CIVILE DES CRISES
Votre commission approuve l'ensemble des observations présentées par la délégation pour l'Union européenne dans le cadre de sa proposition de résolution. Elle insistera en particulier, pour sa part, sur la nécessité de renforcer les mécanismes de coordination .
Les conditions d'une bonne articulation des compétences respectives des premier et deuxième piliers constitue la clef de l'efficacité de l'action de l'Union européenne.
Les politiques communautaires constituent un formidable levier pour l'affirmation de l'Union européenne sur la scène internationale. Cependant, elles relèvent du premier pilier, tandis que la définition des orientations diplomatiques s'inscrit dans la cadre du deuxième pilier régi par la logique intergouvernementale.
La séparation entre pilier, rappelons-le, s'est imposée, lors de la négociation du traité de Maastricht, comme condition de l'intégration dans le champ d'action européen des questions de politique étrangère et de sécurité, pour laquelle la majorité des Etats n'entendait pas voir appliquer les règles de décision communautaires. La séparation entre piliers a ainsi permis de faire progresser la construction européenne.
L'autonomie des deux piliers doit donc être préservée. Mais il convient aussi de limiter les effets négatifs de cette séparation.
Dans un seul cas -la mise en oeuvre de sanctions - les moyens du premier pilier sont subordonnés aux décisions du Conseil prises dans le cadre de la PESC. Pour le reste, "le conseil peut demander à la Commission de lui présenter toute proposition appropriée relative à la politique étrangère et de sécurité commune pour assurer la mise en oeuvre d'une action commune ". Incontestablement, l'essor considérable pris par les actions extérieures de la Communauté, parallèlement à l'affirmation progressive d'une politique étrangère et de sécurité commune a pu susciter une certaine concurrence entre les institutions -la Commission d'un côté, le Haut représentant pour la PESC de l'autre. Cette situation rend plus impératif encore l'effort de coordination.
La gestion civile des crises constitue sans doute l'un des domaines où l'articulation des compétences communautaires et des décisions au titre de la PESC apparaît la plus nécessaire. Le Haut représentant pour la PESC a d'ailleurs apporté une contribution importante, dans cette perspective, lors du Conseil européen de Nice le 8 décembre dernier.
Ce document se veut un " cadre de référence pour la gestion globale et cohérente des crises ". Il rappelle deux principes fondamentaux :
- la procédure de gestion des crises a pour but principal d'assurer une réponse efficace et cohérente de l'Union ;
- les attributions et des pouvoirs respectifs de chaque institution -en particulier la capacité d'initiative de la Commission pour la mise en oeuvre des instruments relevant de sa compétence- doivent être respectées.
Afin d'assurer la cohérence des instruments dont l'Union dispose, le Haut représentant pour la PESC suggère une double voie :
- l'adoption par le Conseil d'une action commune identifiant les instruments civils et militaires nécessaires pour faire face à une crise ;
- le recours à une seule enceinte à même de disposer de l'ensemble des informations, propositions et initiatives relatives à la crise en cours pour en faire une évaluation globale. Le Haut représentant suggère que ce rôle soit confié au COPS.
Les mécanismes de coordination, selon ce schéma, n'affectent en rien les compétences propres de chaque institution.
En tout état de cause, le Conseil des ministres , instance commune de décision au premier et au deuxième pilier doit être le garant de l'articulation satisfaisante des actions européennes pour la gestion des crises .
Pour votre commission, il apparaît nécessaire que le texte instituant le DRR puisse rappeler sous une forme qu'il appartiendra aux Etats membres de préciser de concert avec la Commission européenne, les conditions de coordination visant à garantir la complémentarité des interventions conduites dans le cadre de la gestion civile des crises.
En conséquence, elle a adopté la proposition de résolution dont le texte est reproduit ci-dessous.