ANNEXES
I. OBSERVATIONS ADOPTÉES PAR LES COMMISSIONS PERMANENTES CONCERNANT L'APPLICATION DES LOIS AU COURS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 1997-1998 (EXTRAITS DU " BULLETIN DES COMMISSIONS ")
-
• Commission des Affaires culturelles : mercredi 28 octobre 1998
• Commission des Affaires économiques : mardi 27 octobre 1998
• Commission des Affaires étrangères : mercredi 14 octobre 1998
• Commission des Affaires sociales : mercredi 28 octobre 1998
• Commission des Finances : mercredi 28 octobre 1998
• Commission des Lois : mercredi 28 octobre 1998
AFFAIRES CULTURELLES
Mercredi 28 octobre 1998
Au cours
de la même réunion, la commission a entendu une
communication
du
président Adrien Gouteyron
sur
l'application des lois entre le 1er octobre 1997 et le 30 septembre
1998
.
Le
président Adrien Gouteyron
a indiqué que le bilan
annuel d'application des lois rapportées par la commission confirmait
deux constats antérieurs : les délais prévus pour la
publication des textes d'application des lois sont rarement tenus, et les
départements ministériels ont souvent tendance à mettre en
chantier de nouveaux projets de loi avant que les dispositions en vigueur
soient devenues applicables.
Il a ainsi relevé qu'était toujours attendue la parution
plusieurs fois annoncée du décret d'application de la loi du 28
février 1997, issue d'une proposition de loi sénatoriale,
relative à l'instruction des autorisations de travaux aux abords des
monuments historiques et dans les secteurs sauvegardés : ce texte serait
actuellement à la signature des ministres compétents. De
même, est encore attendue la parution, annoncée l'an dernier comme
imminente, d'un décret d'application de la loi du 27 mars 1997 : ce
décret doit permettre l'entrée en vigueur de dispositions
transposant la directive européenne " câble-satellite ",
elle-même applicable à partir du 1er janvier 1995.
Le
président Adrien Gouteyron
a souligné que la loi sur le
sport du 16 juillet 1984, modifiée à plusieurs reprises et en
dernier lieu par la loi du 6 mars 1998, offrait un bon exemple des aléas
de l'application des lois :
- une des dispositions de la loi du 6 mars 1998 a repoussé une
nouvelle fois la date limite d'application des dispositions relatives à
l'homologation des stades, adoptées en urgence en 1992 ;
- la même loi a modifié les dispositions
" audiovisuelles " introduites en 1992 dans la loi de 1984, et dont
les décrets d'application ne sont jamais parus ;
- enfin, d'autres dispositions introduites par la loi de 1998, elle aussi
adoptée en urgence, ne recevront pas de mesures d'application avant la
refonte annoncée de la loi de 1984.
Après avoir cité d'autres exemples de dispositions
inappliquées des lois relatives à l'éducation nationale et
à la communication audiovisuelle, le
président Adrien
Gouteyron
a constaté que le pouvoir exécutif, souvent prompt
à presser le Parlement d'adopter des projets de loi, dans des
délais très brefs, était généralement moins
diligent lorsqu'il s'agissait de prendre les mesures réglementaires
nécessaires à leur application.
Il a noté que cette situation, observée sous tous les
gouvernements, paraissait imputable à des causes qui tendent
malheureusement à devenir générales et permanentes : la
lourdeur des procédures, les difficultés de la concertation
interministérielle, la tendance à faire prévaloir les
effets d'annonce sur le suivi des mesures prises.
En conclusion de son propos, il s'est félicité de la
ténacité avec laquelle les membres et les rapporteurs de la
commission interrogeaient les ministres sur l'application des lois.
M. Franck Sérusclat
a remarqué que la non-parution
des textes d'application des lois était quelquefois imputable à
la résistance passive des administrations, hostiles à certaines
modifications de la législation.
Le
président Adrien Gouteyron
est convenu que de semblables cas
pouvaient se produire, mais qu'il était en tout état de cause de
la responsabilité des ministres de diriger l'action des services de leur
ministère et de faire prévaloir le respect de la volonté
du législateur.
AFFAIRES ÉCONOMIQUES
Mardi 27 octobre 1998
Puis,
M. Jean François-Poncet, président
, a
présenté une
communication
sur
l'application des lois
du 1er octobre 1997
au
30 septembre 1998.
Le président a tout d'abord considéré que ce bilan
était peu satisfaisant puisqu'en dépit de l'intervention de
54 textes d'application pendant cette période, 27 % des lois
attendent toujours des décrets.
Après avoir souligné que l'effort d'application des lois
était cette année marqué par un net ralentissement de
l'activité réglementaire, il a fait observer que l'installation
d'un nouveau Gouvernement, en particulier lorsque celle-ci s'accompagnait d'un
changement de majorité, avait généralement pour effet un
ralentissement temporaire de la publication des décrets, dû
à la mise en place des nouveaux cabinets et à la
définition de priorités différentes.
Il a indiqué que l'installation du Gouvernement de M. Lionel Jospin
n'avait pas failli à cette habitude, puisqu'aucune des mesures attendues
pour les lois issues de projets de loi relevant de la compétence de la
commission et déposés sous le Gouvernement de M. Lionel
Jospin n'était encore publiée. Il a fait valoir que ce
Gouvernement était installé maintenant depuis près de
16 mois, et qu'il était donc à même de remplir
pleinement son travail réglementaire. Il s'est interrogé, en
conséquence, sur la volonté du Gouvernement d'appliquer certaines
des lois votées sous les précédents gouvernements.
M. Jean François-Poncet, président
, a ensuite
observé que l'effort gouvernemental était concentré sur un
petit nombre de textes tels que la loi de réglementation des
télécommunications, la loi sur l'air, et la loi d'orientation sur
la pêche maritime et les cultures marines, ces trois lois étant
à l'origine de la moitié des textes d'application intervenus ces
douze derniers mois. Il a relevé qu'à l'inverse une proportion
importante de lois n'était toujours pas applicable, précisant
qu'au total, sur les 128 lois examinées par la commission depuis
1981, 82 étaient entièrement applicables, 39 ne l'étaient
que partiellement et 7 n'avaient reçu aucun des décrets attendus.
Il a, par ailleurs, constaté que les exigences de dépôt des
rapports n'étaient, également, que trop rarement
respectées.
S'agissant des causes de la lenteur des mesures d'application des lois,
M. Jean François-Poncet, président
a, d'abord,
évoqué la lourdeur et la complexité du processus
d'élaboration des textes qui pouvaient se trouver bloqués
pendant plusieurs années aux stades de la
" réflexion ", de la " concertation " ou de la
" consultation d'organismes ". Il a, ensuite, évoqué le
caractère superflu de certains décrets dont la parution
n'apparaîtrait pas, ou plus, indispensable, tels que par exemple les
mesures d'application de l'article 16 de la loi n° 90-1170 du
29 décembre 1990 sur la réglementation des
télécommunications, que l'évolution des techniques de
diffusion satellitaire avait rendu obsolète.
Il a, en revanche, souligné que, dans certains cas, la pression de
l'actualité, des instances communautaires ou simplement une
volonté politique forte, permettait d'accélérer
considérablement les délais de publication des décrets. Il
a relevé ainsi, à titre d'exemple, que l'article 55 de la
loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la
pêche maritime et les cultures marines avait vu paraître l'ensemble
de ses décrets d'application en moins de deux mois, la pression des
acteurs concernés, du Conseil d'Etat et de la Cour de Justice
européenne ayant été pour beaucoup dans cette
rapidité.
Il a estimé qu'en conséquence, les disparités de
traitement entre les décrets pris très rapidement et ceux qui
sont retardés pendant des années montraient assez combien,
par-delà la lourdeur et la complexité de leurs processus
d'élaboration, la volonté politique constituait un facteur
déterminant pour une rapide application des lois.
Mettant en lumière le travail de suivi de l'application des lois de la
commission,
M. Jean François-Poncet, président
, a
ensuite indiqué que les fiches détaillant l'application des lois
suivies par la commission figureraient bientôt dans une base de
données consultable sur Internet, précisant, pour chaque mesure
législative, son état d'application et les
références des textes l'appliquant.
Il a relevé que l'application des lois examinées par la
commission faisait également l'objet d'une attention toute
particulière de la part des sénateurs, comme en
témoignaient les dix-neuf questions écrites
déposées sur ce sujet depuis le 1er octobre dernier.
En dernier lieu, le président a mentionné la difficulté du
suivi de l'application de certaines dispositions en raison du caractère
parfois lacunaire des textes réglementaires, dont les visas ne
mentionnent ni la loi ni l'article dont il est fait application.
AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Mercredi 14 octobre 1998
M.
Xavier de Villepin, président,
a ensuite présenté
à ses collègues une
communication sur l'application des lois
entrant dans le domaine de compétence de la commission durant
l'année parlementaire 1997-1998.
Il a en particulier souligné les textes intervenus pour l'application de
la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant
réforme du service
national
, formulant à cet égard les observations suivantes :
- les principales dispositions attendues ont fait l'objet d'un décret en
conseil d'Etat n° 98-180 du 17 mars 1998, complété
par un arrêté du 17 juin 1998 ; c'est en particulier -a-t-il
précisé- sur la base de ce décret qu'ont
débuté, le 3 octobre dernier, les premières sessions
d'" appel de préparation à la défense " ;
- ce même décret a précisé les dispositions
applicables pour les reports pouvant être accordés aux jeunes
appelés titulaires d'un contrat de travail de droit privé
à durée indéterminée ; un autre décret -a
relevé
M. Xavier de Villepin, président-
est
toutefois encore attendu pour préciser les reports possibles pour les
titulaires d'un contrat de travail à durée
déterminée ;
- enfin, un décret n° 98-782 du 1er septembre 1998 est venu
préciser les règles concernant les volontaires dans les
armées. Mais, a rappelé
M. Xavier de Villepin,
président,
un nouveau projet de loi est attendu qui devra fixer les
règles applicables aux volontariats civils et, en particulier, aux
volontariats internationaux.
AFFAIRES SOCIALES
Mercredi 28 octobre 1998
Puis la
commission a entendu une
communication de M. Jean Delaneau,
président,
sur le contrôle de
l'application des lois
.
M. Jean Delaneau, président,
a indiqué que le bilan des
mesures réglementaires publiées entre le 1
er
octobre
1997 et le 30 septembre 1998 appelait de sa part un certain nombre
d'observations traduisant une appréciation contrastée selon les
différents secteurs de compétence de notre commission.
S'agissant des textes relatifs à la santé, il a constaté
que les lois, souvent prises à l'initiative du Sénat,
rencontraient des retards importants d'application.
Rappelant que la loi du 29 juillet 1994 relative au don et à
l'utilisation des éléments et produits du corps humain, faisait
l'objet actuellement d'une évaluation dans le cadre de l'Office
parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, il
a estimé qu'un tel travail d'évaluation entrepris par M. Claude
Huriet était rendu difficile dès lors que, faute de textes
d'application ou en raison de leur retard de publication, la loi n'a
été appliquée que partiellement ou tardivement.
Il a constaté que le volet santé de la loi du 4 février
1995 portant diverses dispositions d'ordre social connaissait d'inexplicables
retards d'application. Il en est ainsi des conditions de réalisation
d'examens génétiques, des conditions d'exercice de la profession
de préparateur en pharmacie, alors même qu'il s'agit de la
transposition d'une directive européenne, des conditions du
contrôle des installations de radiothérapie externe, alors
même que le Gouvernement avait invoqué, à l'appui de ces
mesures, de graves problèmes de sécurité sanitaire.
Il a observé, en outre, que plus de deux ans après l'adoption de
la loi du 6 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et
statutaire, d'importantes dispositions n'étaient toujours pas
applicables : il en est notamment ainsi de l'ensemble du volet du texte
consacré aux thérapies génique et cellulaire adopté
sur l'initiative du Sénat.
M. Jean Delaneau, président,
a précisé que cette
carence manifeste avait justifié que la commission mandate M. Claude
Huriet, rapporteur de cette loi, pour qu'il interpelle le secrétaire
d'Etat chargé de la santé, mais il a constaté que,
malgré les promesses du ministre en février dernier, ce dossier
n'avait pas avancé.
Il a souligné que cette situation contrastait avec celle
prévalant dans le domaine de l'emploi. La loi du 16 octobre 1997
relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes a
ainsi vu ses premiers décrets d'application publiés dès
les 17 et 30 octobre 1997. Une diligence du même ordre a
caractérisé la loi du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation
relative à la réduction du temps de travail, dont les premiers
décrets d'application ont été publiés le 22 juin
1998.
Même si la commission, suivie sur ce point par le Sénat, n'avait
pas approuvé ces textes,
M. Jean Delaneau
a estimé qu'elle
ne pouvait que se réjouir, d'un point de vue institutionnel, que les
lois votées par le Parlement soient appliquées sans délai.
Mais il a formulé le voeu qu'une telle diligence puisse s'appliquer aux
lois d'initiative parlementaire. Il a indiqué que la commission serait
particulièrement vigilante quant à l'application de la loi du
1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du
contrôle de la sécurité sanitaire des produits
destinés à l'homme.
Il a précisé que, compte tenu de la date récente de
promulgation de cette loi, dont MM. Charles Descours et Claude Huriet
étaient à l'origine, aucune mesure d'application n'avait encore
été publiée ; les premières mesures d'application
devraient toutefois être prises avant la fin de l'année pour les
organismes créés par la loi dès lors que les
crédits correspondants avaient été ouverts en loi de
finances pour 1998.
Abordant la loi du 24 janvier 1997 instituant une prestation spécifique
dépendance, issue d'une initiative de la commission,
M. Jean
Delaneau
a constaté qu'elle rencontrait des difficultés
d'application sur le terrain du fait que ne sont pas parus les textes
d'application essentiels permettant la mise en place de la réforme de la
tarification des établissements accueillant des personnes
âgées dépendantes.
Le retard pris dans la publication de ces textes a conduit le
législateur à repousser, par l'article 139 de la loi du 29
juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, la
date limite de conclusion des conventions pluriannuelles tripartites,
prévue initialement le 31 décembre 1998.
Désormais, ces conventions devront être conclues, au plus tard,
deux ans après la date de publication du décret tarifaire
prévu par la loi du 24 janvier 1997.
En outre, toujours en application de l'article 139 de la loi d'orientation
relative à la lutte contre les exclusions, un décret pourra
fixer, compte tenu des nouvelles règles de tarification des
établissements, des seuils minima, pour chaque niveau de
dépendance, pour les montants de la prestation spécifique
dépendance (PSD) versée aux personnes hébergées. La
fixation par décret de montants minima de PSD n'est toutefois qu'une
simple possibilité offerte au pouvoir réglementaire.
M. Jean Delaneau, président,
a précisé que restait
également à paraître un décret, définissant
les modalités selon lesquelles les salariés
rémunérés pour assurer un service d'aide à domicile
auprès d'une personne allocataire de la PSD bénéficient
d'une formation. Ce décret particulièrement important semble se
heurter à l'hostilité de l'administration du ministère de
l'emploi et de la solidarité qui fait peu d'efforts pour hâter sa
publication. La non-publication de ce décret prive de facto les
intervenants à domicile du droit à la formation institué
par la loi du 24 janvier 1997.
M. Alain Vasselle
s'est inquiété également de la
non-parution des décrets nécessaires à une mise en oeuvre
dans de bonnes conditions de la prestation spécifique dépendance.
Il a souhaité également insister sur une autre forme de
non-application des lois que serait la remise en cause de la loi du 25 juillet
1994 qui avait posé le principe d'une compensation intégrale des
exonérations de charges sociales.
FINANCES
Mercredi 28 octobre 1998
La
commission a ensuite entendu une
communication
de
M. Alain
Lambert, président,
sur le
contrôle de l'application des
lois
pour la période courant du 1er octobre 1997 au 30 septembre
1998. Il a tout d'abord rappelé qu'il appartenait à la commission
des finances, comme à chaque commission, de dresser un bilan de
l'application des lois qu'elle a rapportées au fond. Sans entrer dans le
détail, loi par loi, de l'état des décrets d'application
pris ou en cours d'élaboration, à la disposition des
commissaires, il a fait part, dans un premier temps, des principales
observations qui pouvaient en être dégagées.
Il a ainsi souligné que l'amélioration sensible des délais
d'application des lois, constatée depuis quelques années, se
confirmait et qu'elle tenait largement à l'opiniâtreté du
Parlement, ce dont il convenait de se féliciter.
Il a toutefois plaidé pour une vigilance permanente dans le
contrôle de la publication des rapports demandés par le Parlement.
En effet, si le nombre de rapports non publiés reste limité, les
parutions tardives, incomplètes ou à éclipses ne sont pas
rares.
Enfin, il a mis en évidence le problème, récurrent dans le
contrôle de l'application des lois, posé par le changement de
majorité parlementaire, le cas le plus significatif étant celui
de la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite,
dont aucune des mesures d'application prévues n'a été
prise. S'il a constaté que ce genre de situation n'était pas
nouveau, il a considéré qu'il donnait l'impression que le
Gouvernement pouvait faire obstacle à l'accomplissement de la
volonté du Parlement.
Rappelant ensuite la décision unanime de la commission de poursuivre et
d'amplifier son action de contrôle
, M. Alain Lambert,
président
, a précisé que le contrôle de
l'application des lois en constituait un aspect, certes aride, mais
indispensable. Il a donc proposé qu'une réflexion sur
l'amélioration de ce mode de contrôle s'instaure avec l'aide du
rapporteur général, des rapporteurs des projets de loi et des
rapporteurs spéciaux. Dans cet objectif, il a proposé trois
pistes de recherche :
- procéder à un recensement critique du très grand
nombre de rapports administratifs annuels, notamment budgétaires, qui
sont parfois obsolètes, redondants, incomplets ou inutilisables et
appellent, dans ce cas, un travail inutile de la part de l'administration sans
contribuer pour autant à une information utile des parlementaires.
Après ce " recentrage ", le Parlement pourrait être plus
exigeant sur la ponctualité et le contenu de ces rapports ;
- établir une relation plus directe avec les ministres
chargés de l'application des lois concernant la commission, permettant
de rappeler que l'applicabilité des lois est un souci des parlementaires
et non un simple dialogue administratif entre fonctionnaires de
l'exécutif et fonctionnaires du Parlement. Cette relation plus directe
aiderait probablement ces ministres à " activer " leurs
administrations respectives ;
- rechercher les voies et moyens d'un suivi plus qualificatif de
l'application des lois. En effet, si, quel que soit le Gouvernement, des
débats en séance publique s'instaurent sur le coût et
l'efficacité présumés de mesures fiscales, il est rarement
pris le temps, avec un ou deux ans de recul, d'observer l'application
concrète de telle ou telle mesure. Dans la dernière loi de
finances, les modifications de la loi Pons, de la loi sur les quirats, ainsi
que la suppression de la déductibilité des provisions pour
fluctuation de cours ou pour licenciement, sont des mesures qui pourraient
faire l'objet d'une appréciation sur le coût et leur
efficacité réels après quelques années
d'application.
En conclusion,
M. Alain Lambert, président,
a rappelé
qu'après avoir engagé la modernisation du débat
budgétaire mise en oeuvre au Sénat, la commission se devait,
parallèlement, de développer son activité de
contrôle, qui est l'une de ses prérogatives institutionnelles
majeures et a proposé à la commission qu'en 1999 elle accentue
tout particulièrement cet effort sur l'application des lois.
La commission a
donné acte au président de sa
présentation du bilan de l'application des lois pour la période
courant du 1er octobre 1997 au 30 septembre 1998
LOIS
Mercredi 28 octobre 1998
Puis la commission a entendu une communication de M. Jacques Larché, président , sur l' application des lois au 30 septembre 1998 . Il a notamment constaté que certains textes anciens attendaient encore des mesures d'application et que parmi les plus récents, certains posaient des difficultés d'application qui avaient été anticipées par le Sénat et négligées par l'Assemblée nationale lors de leur adoption définitive.