Projet de loi d'orientation relatif à l'outre-mer

II. EXAMEN DU RAPPORT

Réunie le jeudi 8 juin 2000 sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Louis Lorrain sur le projet de loi n° 342 (1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, d'orientation pour l'outre-mer .

Après avoir rappelé que, dans sa réunion du 9 mai 2000, la commission avait demandé à être saisie pour avis du projet de loi d'orientation, celui-ci comportant un important volet social, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis , a indiqué que ce texte avait suscité outre-mer beaucoup d'attentes, mais aussi beaucoup d'inquiétudes, comme avait pu le constater la commission lors de sa mission d'information en Guyane en juillet 1999.

Observant que ce projet de loi annoncé en octobre 1998 par M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, avait été l'occasion pour les acteurs locaux de formuler des propositions en matière de développement économique et de lutte contre le chômage, il a souligné que tous insistaient sur l'urgence à mieux prendre en compte les spécificités des départements d'outre-mer (DOM) pour relancer la création d'emplois.

A cet égard, il a insisté sur la profonde dégradation de la situation sociale des DOM, indiquant que le chômage atteignait 210.000 personnes, soit plus de 30 % de la population active, et que l'inquiétante détérioration du climat social ne permettait pas aux partenaires sociaux d'établir un dialogue social constructif. Il s'est également préoccupé de la montée de l'exclusion, constatant que 127.000 foyers étaient bénéficiaires du RMI au 31 décembre 1999, en progression de 7 % en un an.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis , a alors considéré que, face à cette urgence sociale, le projet de loi ne pouvait que susciter des attentes fortes de la part de la population des DOM. Il a toutefois regretté que, malgré le souci de concertation affiché par le Gouvernement, le texte soumis au Parlement soit en définitive relativement décevant.

Il a alors insisté sur les trois principales insuffisances de ce texte.

Il a précisé que la première insuffisance tenait à la contradiction entre la volonté d'affichage du Gouvernement et le contenu réel du projet. Il a ainsi observé que l'intitulé " loi d'orientation " était sans doute trop ambitieux pour un texte relevant souvent bien plus du règlement, voire de la circulaire, que de la loi. Il a également souligné les incertitudes entourant l'effort financier entraîné par ce texte, constatant que le Gouvernement annonçait un coût budgétaire de 3,5 milliards de francs pour le seul article 2 du projet de loi, alors que l'étude d'impact n'évaluait le coût net total du volet social qu'à 2,7 milliards de francs. Il a alors observé que cela ne représentait que 6 % des crédits budgétaires pour 2000 en faveur des DOM.

Il a considéré que la seconde insuffisance était liée au périmètre trop réduit du projet de loi. Considérant qu'un véritable pacte en faveur du développement des DOM devait se fonder sur trois politiques complémentaires (un plan de rattrapage pour remettre à niveau les équipements et services collectifs, la mise en place d'un dispositif de soutien aux investissements, et l'institution d'aides à l'emploi adaptées au contexte particulier de chaque DOM), il a regretté que le présent projet de loi ne retienne que l'un de ces trois aspects.

Il a enfin considéré que le projet de loi était inabouti. Constatant avec satisfaction que le Gouvernement semblait reprendre à son compte des orientations déjà suggérées au Sénat (abaissement du coût du travail, incitation à la reprise d'activités, soutien à la création d'entreprises et recherche de l'égalité sociale) et choisi de pérenniser les principaux dispositifs de la loi dite " Perben " du 25 juillet 1994, il a regretté que le Gouvernement n'en ait pas tiré toutes les conséquences pour bâtir un projet plus ambitieux. Il a alors exprimé la crainte que l'impact de ce texte ne soit trop faible pour pouvoir répondre avec efficacité aux défis de l'emploi d'outre-mer.

Abordant plus en détail les principales dispositions du texte en matière sociale, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis , a regretté que l'article 2 concernant les exonérations des cotisations sociales patronales ne comporte pas un dispositif de plus grande ampleur s'agissant du montant de l'exonération, du seuil d'effectifs et des secteurs concernés.

Estimant que le dispositif d'exonération de cotisations sociales des employeurs et travailleurs indépendants prévu à l'article 3 allait dans le bon sens, il a regretté que l'aide spécifique à la création d'emplois dans les entreprises exportatrices prévue à l'article 7 ne soit, en définitive, que la reprise, certes légèrement améliorée, d'un dispositif existant. Il a également fait part de ses très fortes réserves sur la possibilité d'un abandon des dettes fiscales et sociales prévu aux articles 5 et 6, considérant qu'une telle disposition soulevait de graves questions de principe et des incertitudes sur sa constitutionnalité.

Soulignant le risque de la faible portée du système de " parrainage " proposé par l'article 8, il a estimé qu'il aurait mieux valu chercher à favoriser l'insertion professionnelle des jeunes par le développement d'une formation en alternance. Après avoir exprimé son intérêt pour le projet " initiative-jeune " de l'article 9, le mécanisme de congé solidarité de l'article 9 quater, et la création de l'allocation de retour à l'activité de l'article 13, il a souligné que son intention était d'en améliorer la portée.

S'agissant de l'égalité sociale, il a estimé que le compromis adopté à l'Assemblée nationale sur un alignement en trois ans du revenu minimum d'insertion (RMI) lui semblait être un bon compromis, même s'il était nécessaire d'intégrer dans la loi ses conséquences en termes d'augmentation des crédits d'insertion départementaux. Il a également considéré qu'un alignement dans un délai inférieur à 7 années de l'allocation de parent isolé était sans doute pour l'instant prématuré, dans la mesure où cet alignement ne s'inscrivait pas dans le cadre d'une réelle politique familiale.

Il a alors conclu son propos en estimant que le projet de loi, dans sa rédaction actuelle, allait certes dans le bon sens, mais n'était sans doute pas à la hauteur des enjeux pour l'outre-mer.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Guy Fischer , jugeant la situation économique des DOM très préoccupante, a insisté sur la nécessité d'être attentif aux propositions des acteurs locaux. Il a également observé un décalage entre le texte proposé et ce qu'aurait pu être une réelle loi d'orientation.

M. Lylian Payet, après avoir déclaré avoir apprécié l'évolution de la position du rapporteur sur le RMI, a rappelé qu'un alignement immédiat de cette allocation était indispensable.

M. Paul Vergès a exprimé sa crainte que le projet de loi ne soit pas en adéquation avec l'ampleur des problèmes que rencontre aujourd'hui l'outre-mer. Il a notamment insisté sur le poids des facteurs démographiques, sur les conséquences du coût du travail et de l'impact des sur-rénumérations dans la fonction publique, sur les difficultés rencontrées pour l'intégration économique régionale et sur la nécessité d'assurer une amélioration des qualifications. Après s'être également prononcé en faveur d'un alignement immédiat du RMI, il a considéré que le projet de loi, tout en comportant de nombreux aspects positifs, ne correspondait pas à la gravité de la situation. Il a toutefois déclaré qu'il était favorable à son adoption.

M. Dominique Larifla a à son tour insisté sur la dégradation de la situation économique des DOM en dépit du soutien de la métropole avec, par exemple, la loi " Pons " ou la loi " Perben ". Il a considéré que le projet de loi ne serait pas la panacée, et qu'un développement durable passait nécessairement par la poursuite du dialogue avec les forces vives des DOM et par une meilleure intégration de ceux-ci dans leur environnement régional. Il a toutefois déclaré qu'il était favorable à ce texte malgré ses insuffisances.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis, a rappelé que ses propositions faisaient suite à une consultation très large des élus et des différents acteurs locaux des DOM. S'agissant de l'alignement du RMI, il a indiqué qu'il ne proposait pas d'amendement à l'article 11, mais qu'il allait présenter un amendement portant article additionnel après l'article 11 visant à assurer la compensation par l'Etat des dépenses d'insertion supplémentaires pour les départements. Il a enfin précisé que ses propositions tendaient à favoriser avant tout le retour à l'emploi des allocataires du RMI.

La commission a ensuite examiné les amendements présentés par le rapporteur pour avis.

A l'article 2 (exonération de cotisations sociales patronales), la commission a adopté un premier amendement prévoyant la majoration du plafond ouvrant droit à exonération à 1,5 fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), un second amendement visant à étendre le seuil d'effectifs ouvrant droit au bénéfice de l'exonération aux dix premières rémunérations pour toutes les entreprises jusqu'à 20 salariés, et un troisième amendement étendant le champ des secteurs exonérés. Elle a également adopté cinq amendements rédactionnels.

A l'article 3 (cotisations sociales des employeurs et travailleurs indépendants), elle a adopté un amendement prévoyant la mise en place d'un dispositif de recouvrement coordonné des cotisations sociales. Elle a également adopté un amendement visant à suspendre temporairement les poursuites engagées contre les médecins installés dans un DOM avant 1968 et n'ayant jamais répondu à l'appel à cotisations, et un amendement de suppression du paragraphe IV de cet article concernant l'état de catastrophe naturelle, le rapporteur pour avis précisant qu'un amendement reprendrait ultérieurement la notion de force majeure.

A l'article 5 (plan d'apurement des dettes sociales) après un échange de vues où sont intervenus M. Jean Delaneau, président, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis et M. Paul Vergès , la commission a adopté, outre plusieurs amendements rédactionnels, un amendement étendant de six à douze mois la durée d'élaboration du plan d'apurement ainsi qu'un amendement supprimant la possibilité d'un abandon des dettes sociales.

A l'article 6 (plan d'apurement des dettes fiscales), elle a adopté plusieurs amendements de cohérence avec les amendements adoptés à l'article 5.

A l'article 7 (soutien et désenclavement des DOM), elle a adopté un amendement majorant le plafond ouvrant droit à l'exonération prévue à l'article 2 dans la limite du plafond de la sécurité sociale pour les entreprises agréées au titre de cet article. Elle a également adopté un amendement permettant à l'Etat de participer au financement des actions tendant à favoriser la diversification des débouchés commerciaux.

A l'article 8 (mise en place d'un système de " parrainage "), elle a adopté trois amendements visant à ouvrir le dispositif aux jeunes en contrat d'accès à l'emploi, en contrat d'adaptation ou en contrat d'orientation ainsi que deux amendements rédactionnels.

A l'article 9 (projet initiative-jeune), la commission a adopté un amendement visant à étendre le bénéfice de l'aide à la formation professionnelle pour tout organisme de formation agréé à ce titre par l'Etat après avis du président du conseil régional, et un amendement permettant aux jeunes d'être éligibles aux aides à la création d'entreprises.

Après l'article 9 , la commission a adopté deux amendements portant articles additionnels , le premier visant à étendre dans les DOM le champ des activités ouvertes aux emplois-jeunes à la coopération internationale régionale et à l'aide humanitaire, et le second visant à recentrer le contrat d'accès à l'emploi vers les jeunes les plus en difficulté.

A l'article 9 quater (création du congé solidarité), elle a adopté plusieurs amendements rédactionnels, mais aussi un amendement reportant au 31 décembre 2001 la date-limite de conclusion de la convention cadre, un amendement ramenant à un an la condition d'ancienneté nécessaire pour bénéficier du congé solidarité, un amendement ramenant à cinq ans la durée d'affiliation à l'assurance vieillesse nécessaire pour bénéficier du congé solidarité, et un amendement supprimant l'obligation pour l'entreprise d'avoir réduit la durée du travail à 35 heures hebdomadaires pour bénéficier du congé solidarité.

A l'article 10 (titre de travail simplifié), la commission a adopté un amendement étendant le champ d'utilisation du titre de travail simplifié aux associations. Constatant que les entreprises du secteur agricole bénéficiaient déjà du titre emploi simplifié agricole, elle a adopté, par coordination, un amendement les excluant du bénéfice du titre de travail simplifié.

Elle a également adopté un amendement précisant que le titre du travail simplifié était réputé satisfaire l'obligation de déclaration préalable d'embauche, un amendement précisant que le calcul forfaitaire des cotisations sociales s'appliquait même pour les professions bénéficiant d'une caisse de congés payés, et un amendement prévoyant que les salariés bénéficiant de ce titre n'étaient pas pris en compte pour le calcul des effectifs.

Après l'article 11 (alignement du RMI), la commission a adopté un amendement portant article additionnel visant à compenser la charge supplémentaire résultant pour les finances départementales, au titre des crédits d'insertion, de l'alignement du RMI.

A l'article 12 (renforcement de l'insertion et du contrôle), la commission a adopté un amendement précisant les partenaires pouvant être associés à l'élaboration du programme local d'insertion.

A l'article 13 (allocation de retour à l'activité), elle a adopté un amendement visant à permettre aux titulaires de l'allocation veuvage de bénéficier de l'allocation de retour à l'activité (ARA), un amendement permettant aux associations d'embaucher un titulaire de l'ARA, un amendement prévoyant que l'ARA est gérée par la caisse d'allocations familiales ainsi qu'un amendement rédactionnel.

Enfin, après l'article 13 , elle a adopté un amendement visant à insérer un article additionnel prévoyant la mise en place de conventions de retour à l'activité ouvertes aux personnes allocataires du RMI depuis plus d'un an et concluant un contrat d'accès à l'emploi à mi-temps.