EXAMEN DES ARTICLES
Article 1
er
-
Objectifs du projet
de
loi
Cet
article sans réelle valeur normative constitue une introduction au
projet de loi.
Il expose d'abord que le développement des activités
économiques et de l'emploi constitue une priorité pour la Nation,
dont la mise en oeuvre fait précisément l'objet du projet de loi.
Ce dernier vise en outre à favoriser le développement durable des
DOM, la compensation de leurs retards d'équipements,
l'égalité sociale, ainsi que l'accès de tous à
l'éducation, à la formation et à la culture.
Enfin, cet article présente les moyens qui seront nécessaires
pour parvenir aux objectifs fixés. Ainsi, l'accroissement des
responsabilités locales et le renforcement de la décentralisation
apparaissent comme des moyens appropriés pour y parvenir.
L'Assemblée nationale a étendu la liste des
éléments qui constituent une priorité pour la Nation en y
intégrant l'aménagement du territoire. Par ailleurs, elle a en
quelque sorte motivé cette priorité, en faisant
référence à l'article 299-2 du traité instituant la
communauté européenne qui reconnaît aux DOM le statut de
régions ultra-périphériques. De plus, elle a
indiqué que ce projet de loi visait également à valoriser
les atouts régionaux des DOM. Enfin, elle a ajouté le
renforcement de la coopération régionale au nombre des
instruments nécessaires pour atteindre les objectifs fixés.
Tout en exprimant son accord sur le contenu de cet article, votre
rapporteur pour avis vous propose d'en modifier légèrement la
rédaction.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 7 bis (nouveau) -
Rapport des conférences paritaires des
transports relatif
à la diminution du coût des transports dans
les DOM
Cet
article additionnel inséré par l'Assemblée Nationale
impose à la Conférence paritaire des transports de chaque
Département d'Outre-Mer de remettre, chaque année, au
Gouvernement un rapport assorti de propositions visant à réduire
le coût des transports dans ce département.
Créée par la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994
tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités
économiques dans les DOM, la Conférence paritaire des transports
regroupe des représentants de l'administration et des transporteurs.
Cette instance paritaire vise à favoriser la concertation entre les
différents acteurs de ce secteur, afin d'en améliorer
l'efficacité.
Le secteur des transports revêt une importance particulière
dans les DOM. L'insularité de ces territoires rend nécessaires
des mesures en vue de leur désenclavement
. En matière de
transports extérieurs, des efforts significatifs ont été
consentis depuis les années 1970 en faveur de l'adaptation des
infrastructures existantes et de la construction de nouveaux
équipements. A titre d'exemple, le trafic international de passagers
à l'aéroport de Pointe-à-Pitre s'élevait en 1997
à 1,7 millions de passagers, ce qui place cet aéroport au
8
e
rang national. Cependant, les communications aériennes et
maritimes extérieures sont marquées par la prédominance du
trafic avec la métropole. Les liaisons avec les Etats voisins sont
encore insuffisantes et coûteuses, ce qui freine la constitution d'un
réseau économique régional. Des efforts
supplémentaires dans cette direction sont donc souhaitables.
D'autre part, la situation des transports intérieurs dans les DOM
mérite également une attention particulière.
L'insuffisante proportion de routes bitumées, jointe à un mauvais
entretien du réseau routier, expliquent, particulièrement en
Guadeloupe et en Martinique, l'enclavement d'un certain nombre de villages,
voire de centres urbains secondaires. De plus, le fonctionnement des transports
collectifs, et plus spécialement des transports interurbains dans ces
deux départements est insatisfaisant. Les transports interurbains de
voyageurs sont assurés par un nombre élevé de
transporteurs individuels. On compte ainsi près de 600 transporteurs
privés dans le seul département de la Guadeloupe. Aux termes des
conventions passées avec les collectivités locales, ces
transporteurs exploitent ces lignes, qu'ils considèrent en
réalité comme un élément de leur patrimoine dont il
peuvent monnayer la cession. Le service public ainsi rendu aux usagers n'est
pas satisfaisant, car il est caractérisé par des tarifs
élevés, une desserte très irrégulière et des
conditions de concurrence telles qu'elles menacent parfois même la
sécurité sur les routes.
La concertation prévue dans le cadre des conférences paritaires
des transports constitue un élément essentiel pour
améliorer la réglementation de ce secteur. Il s'agit de
promouvoir la restructuration de la profession, l'instauration d'une libre
concurrence fondée sur une transparence des tarifs et un service public
de qualité, garanti par des cahiers des charges strictement
définis.
Mais, d'une part, il semblerait que les conférences paritaires des
transports n'aient été pas été mises en place dans
les DOM.
D'autre part, alors que la loi d'habilitation n° 99-899 du
25 octobre 1999 autorisait le Gouvernement à prendre par
ordonnance les mesures d'adaptation pour les DOM de la législation sur
les transports intérieurs, l'ordonnance attendue n'a pas
été prise dans le délai accordé par le Parlement,
qui a expiré le 30 avril dernier. Le Gouvernement a
allégué la réticence des transporteurs locaux lors des
consultations organisées sur ce thème.
Votre rapporteur pour avis ne peut que constater les difficultés
rencontrées dans l'adaptation des règles des transports
intérieurs dans les DOM. Il recommande la mise en place urgente des
conférences paritaires des transports et ne peut que souhaiter la
production par celles-ci d'un rapport qui permettrait de mieux associer les
acteurs concernés à la réforme et de faire émerger
un consensus.
Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet
article.
Article 7 ter (nouveau) -
Mention obligatoire
d'une
date limite de consommation sur les produits alimentaires provenant du surplus
communautaire
Cet
article additionnel, inséré par l'Assemblée nationale,
impose qu'une date limite de consommation soit mentionnée sur les
produits agro-alimentaires provenant du surplus communautaire et
destinés à la consommation humaine dans les départements
d'outre-mer.
Les produits du surplus communautaire proviennent des stocks
constitués en vue de réguler certains marchés agricoles
européens, tels que ceux de la viande, des produits laitiers ou encore
des céréales, dans le cadre de la politique agricole commune.
Leur importance en volume est aujourd'hui considérablement
réduite. Ils sont généralement utilisés pour
l'approvisionnement d'organismes à vocation sociale, tels que les
banques alimentaires. Transitant par des circuits communautaires
déterminés et gérés par des offices sectoriels
reconnus,
les produits du surplus sont soumis à la
réglementation communautaire en matière d'hygiène et de
date limite de consommation dès lors qu'ils sont destinés
à la consommation humaine
. La disposition précitée
votée par l'Assemblée Nationale est donc une précaution
inutile qui n'a, selon votre rapporteur pour avis, pas lieu d'être.
Votre rapporteur pour avis a certes été informé de
l'existence de produits alimentaires destinés à la consommation
humaine qui circuleraient, notamment dans les Antilles, sans comporter de date
limite de consommation. Mais il lui apparaît que ce problème
relève des services de contrôle de la Direction
générale de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes ainsi que de ceux de la Direction de
l'alimentation du ministère de l'agriculture. Il est impératif
que ceux-ci fassent preuve de la plus grande fermeté dans la
prévention et la répression de tels trafics.
En conséquence, votre commission propose de supprimer cet article.
Article 7 quater (nouveau) -
Extension de la
compétence de la Chambre de Commerce
et d'Industrie de
Saint-Pierre-et-Miquelon à l'agriculture
Cet
article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale, étend
la compétence de la Chambre de commerce, d'industrie et des
métiers de Saint-Pierre-et-Miquelon au secteur agricole.
Il vise à prendre en compte le développement d'une
activité agricole et d'élevage, qui s'inscrit dans une politique
de diversification économique.
Ce secteur agricole reste certes
marginal, la pêche constituant toujours le pilier de l'économie de
Saint-Pierre-et-Miquelon. Les terres consacrées à l'agriculture
couvrent une superficie de 700 hectares. Compte tenu de la pauvreté des
sols et de la rigueur du climat, les activités agricoles consistent pour
l'essentiel en des cultures maraîchères sous serre, auxquelles
s'ajoute une aviculture en expansion. Sans aller jusqu'à la
création d'une structure propre telle qu'une chambre d'agriculture, il
importe de permettre la représentation des intérêts de ce
secteur.
Votre rapporteur pour avis est tout à fait favorable à cette
disposition, mais il souhaite simplifier la rédaction de cet article
qui, tout en étendant la compétence de la Chambre de commerce et
d'industrie de Saint-Pierre-et-Miquelon à l'agriculture, fait
dépendre la création d'une section agricole en son sein d'une
décision du Conseil Général. En conséquence, il
vous est proposé de supprimer cette référence au Conseil
Général dans la mesure où l'extension de la
compétence de la CCI, dès lors qu'elle est posée par le
législateur, implique nécessairement la création en
interne d'un nouveau service chargé de ce secteur.
Votre commission vous propose de donner un avis favorable à
l'adoption de cet article ainsi modifié.
Article 9 bis (nouveau) -
Extension du
régime d'indemnisation des catastrophes naturelles
aux dommages
causés par certains cyclones
Cet
article introduit par l'Assemblée Nationale étend le
régime d'indemnisation des catastrophes naturelles aux effets de
certains cyclones.
Il vise à remédier aux lacunes du système assurantiel
à l'égard du risque cyclonique, auquel les populations des
départements d'outre-mer sont particulièrement
exposées
. Les dommages causés par les vents, qu'ils soient
imputables à des tempêtes, des ouragans ou encore à des
cyclones, sont, depuis la loi du 25 juin 1990, obligatoirement
couverts par les contrats d'assurance dommage aux biens, indépendamment
de la reconnaissance d'un état de catastrophe naturelle. Ce
régime a très bien fonctionné pour l'indemnisation des
dégâts causés en métropole par les deux
tempêtes de décembre 1999. Cependant, ni la loi
précitée, ni des dispositions réglementaires n'ont
précisé les conditions d'assurance de ce risque. Cette lacune a
autorisé les compagnies d'assurance à mettre en oeuvre dans les
départements d'outre-mer, plus naturellement exposés aux
dégâts causés par les vents des cyclones, des restrictions
pour l'assurance de ce risque à travers des conditions tarifaires
élevées ou encore par l'instauration d'un plafonnement de
l'indemnisation des dommages causés par des cyclones.
Pour améliorer la couverture des dommages causés par des
cyclones,
l'Assemblée Nationale a donc modifié le premier
alinéa de l'article L. 122-7 du code des assurances, qui
prévoit désormais que l'indemnisation de ces dommages
relève du régime des catastrophes naturelles lorsque les vents
cycloniques ont atteint 145 km/h en moyenne ou 215 km/h en rafales
. Les
restrictions à l'assurance du risque étant prohibées dans
le cadre du régime d'assurance des catastrophes naturelles, cette
disposition est de nature à offrir une meilleure garantie aux
populations des DOM.
L'assurance des catastrophes naturelles a été rendue obligatoire
par une loi du 13 juillet 1982. Elle est incluse dans tous les
contrats d'assurance de dommages et financée par une surprime de 12%
payée par les assurés. L'application de ce régime suppose
l'intervention d'un arrêté conjoint du ministre des finances et du
ministre de l'industrie qui constate l'état de catastrophe naturelle
dans une zone géographique déterminée et définit la
nature des dommages indemnisés. Les assurances ont la possibilité
de se réassurer contre ce risque de catastrophe naturelle. Si elles
peuvent le faire auprès du marché, elles le font en pratique dans
98 % des cas auprès de la Caisse centrale de Réassurance,
qui est une caisse publique bénéficiant de la garantie de l'Etat.
Aux termes de l'article L.125-1, la garantie contre les catastrophes naturelles
peut couvrir " les dommages matériels directs non assurables ayant
eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent
naturel ". Cette définition large, non assortie d'une liste
limitative, permet un élargissement progressif, à la faveur des
arrêtés de catastrophes naturelles, des risques couverts par ce
régime. Ce dernier a vu son champ d'application s'étendre, depuis
les sinistres se produisant au niveau du sol, comme les inondations, les
avalanches jusqu'à des sinistres moins classiques telle que la
sécheresse dans les années 1990.
Votre rapporteur pour avis exprime son soutien à l'inclusion
des dommages causés par les vents des cyclones dans les DOM dans le
régime de l'assurance des catastrophes naturelles
. Elle
répond à une attente forte de la part des populations outre-mer
envers lesquelles elle est une manifestation de la solidarité nationale.
Cette mesure avait déjà été envisagée
à l'occasion du débat sur la loi du 25 juin 1990
.
Elle ne devrait pas, par ailleurs, entraîner dans un avenir proche
d'augmentation des surprimes perçues au titre de ce risque. Dans le
cadre d'une réforme destinée à faire participer plus
largement les compagnies d'assurance à la prise en charge des
catastrophes naturelles, une augmentation des surprimes versées par les
assurés a dors et déjà été
décidée par un arrêté du 3 août 1999, dont il
était convenu qu'elle préfinance en partie l'extension du
régime aux cyclones dans les DOM.
Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet
article.
Article 9 ter (nouveau) -
Lutte contre la
concentration de la distribution alimentaire
dans les départements
d'outre-mer
Cet
article additionnel, introduit par l'Assemblée Nationale, vise à
renforcer le dispositif tendant à limiter la concentration des
entreprises de la distribution alimentaire dans les départements
d'outre-mer.
Il s'agit de conforter les dispositions de la loi " Royer "
n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de
l'artisanat, en vue de mieux protéger outre-mer le commerce de
détail dans le secteur de l'alimentation
. Du fait de leur
insularité, les départements d'outre-mer représentent en
effet des marchés captifs particulièrement exposés au
risque de constitution de monopoles. Dans le secteur de la distribution
alimentaire notamment, la tendance à la concentration des commerces de
détail débouche sur la formation de quelques grands groupes.
C'est le cas à la Réunion, où une entreprise de
distribution détient à elle seule 40 % du marché de
l'Ile. Modifiée en 1992 dans un sens visant à renforcer la lutte
contre les monopoles dans les DOM, la loi " Royer " interdit,
à l'article 28-1, à toute entreprise de détenir plus de
25 % des surfaces de vente en alimentaire.
L'Assemblée Nationale modifie sur trois points l'article 28-1 de la loi
précitée. D'une part, elle remplace la notion de " surface
de vente destinée à l'alimentation " par celle de
" surface de détail dans laquelle sont mis en vente des produits
alimentaires ", afin de prendre en compte la diversification des produits
commercialisés par les entreprises de distribution alimentaire.
D'autre part, un seuil alternatif, faisant référence au chiffre
d'affaires, est introduit. Ainsi, toute opération qui aurait pour effet
de porter au-delà de 25 % ou, pour les entreprises ayant
déjà dépassé ce seuil, d'augmenter la part du
chiffre d'affaires d'une entreprise de ce secteur sur un territoire
déterminé ne pourrait être autorisée.
Enfin, l'appréciation de ce seuil peut être faite soit au niveau
du département, soit au niveau d'un pays ou d'une agglomération
tels que définis par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999
d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du
territoire.
La nouvelle rédaction proposée de l'article 28-1 maintient
la possibilité pour les entreprises concernées d'obtenir une
dérogation motivée de la commission nationale d'urbanisme
commercial.
Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet
article.
Article 9 quinquies (nouveau) -
Rapport sur
l'évolution du dispositif d'incitation
à l'investissement
dans les départements d'outre-mer
Cet
article additionnel introduit par l'Assemblée nationale impose au
Gouvernement de publier, avant la discussion de la loi de finances de
l'année prochaine, un rapport sur l'évolution du dispositif
d'aide à l'investissement outre-mer. Ce rapport doit formuler des
propositions visant à compléter et à améliorer le
dispositif existant.
Par l'adoption de cet amendement l'Assemblée nationale cherche
à pallier l'absence de dispositions relatives à l'investissement
outre-mer dans le projet de loi initial
, alors même que ce dernier a
pour ambition, aux termes de l'article premier, de favoriser le
développement économique des départements d'outre-mer.
Or, le régime fiscal d'incitation, qui constitue le principal pilier de
l'actuel régime de soutien à l'investissement outre-mer, expire
au 31 décembre 2002. Il apparaît donc urgent de conduire
une réflexion sur l'intérêt d'un tel régime fiscal
et sur l'opportunité, le cas échéant, de mettre en place
un régime de substitution. Le Gouvernement a, pour ce faire, mis sur
pied depuis avril dernier un groupe de travail chargé d'analyser le
système actuel. Par cet article additionnel, l'Assemblée
nationale souhaite, en obligeant le Gouvernement à rendre un rapport
à une date déterminée, accélérer les travaux
de ce groupe.
Le régime d'aides fiscales en faveur des investissements
réalisés dans les DOM relève de la loi de finances
rectificative du 11 juillet 1986,
dite " loi Pons ". Prévu initialement pour une
durée de 10 ans, il a été prorogé par la loi de
finances pour 1992 jusqu'en 2001, puis par la loi de finances pour 1999
jusqu'en 2002. Il comporte des mesures de défiscalisation qui prennent,
pour les entreprises la forme de déductions d'impôts et celle de
réductions d'impôts pour les personnes physiques.
Ces aides fiscales sont octroyées pour des investissements productifs
réalisés par les entreprises dans des secteurs jugés
essentiels au développement économique, tels que ceux de
l'industrie, de la pêche, du tourisme, des énergies nouvelles, de
l'agriculture, du bâtiment et des travaux publics, de la maintenance au
profit d'activités industrielles, ainsi que ceux de la production et de
la diffusion audiovisuelle et cinématographique. Les entreprises peuvent
également bénéficier de ces aides en cas d'investissement
indirect, c'est-à-dire si elles souscrivent au capital de
sociétés de développement régional (SDR) ou de
sociétés qui réalisent elles-mêmes des
investissements productifs dans les secteurs éligibles. Les personnes
physiques se voient accorder des aides fiscales en cas d'investissement
indirect ou encore en cas de construction ou acquisition d'immeubles neufs dans
les DOM.
L'efficacité de ce système d'incitation à
l'investissement, qui constitue l'exemple même d'une fiscalité
interventionniste, est aujourd'hui discutée.
Pourtant, sur le plan du strict développement économique, la
plupart des études réalisées établissent une
corrélation entre l'existence du dispositif de défiscalisation et
la progression des investissements dans les DOM. Ses effets en termes d'emploi
sont en revanche plus incertains. Ainsi, la commissaire générale
du plan Eliane Mossé qui fait le point dans son rapport " Quel
développement économique pour les départements
d'outre-mer ? " sur différents rapports et études
réalisés sur le sujet relève l'absence d'effet
significatif sur l'emploi.
Ce régime de soutien à l'investissement apparaît parfois
contesté du point de vue de la neutralité fiscale et de
l'égalité de tous devant l'impôt. Il est vrai qu'il profite
avant tout aux contribuables les plus aisés de métropole qui
l'utilisent à des fins d'optimisation fiscale.
Néanmoins, ces considérations ne doivent pas entrer en ligne
de compte dans l'appréciation de l'efficience du dispositif, qui
apparaît indispensable pour drainer les capitaux de métropole vers
ces départements en retard de développement et
pénalisés par la relative fréquence de troubles sociaux
internes, ainsi que par la proximité géographique de paradis
fiscaux.
Par ailleurs, il convient de mettre l'accent sur la nécessité de
donner un statut pérenne à ce régime fiscal dont la
crédibilité est altérée par les modifications
incessantes qui lui ont été apportées au gré de
plusieurs lois de finances.
A ce sujet, on ne peut que déplorer l'immobilisme dont le Gouvernement a
fait preuve jusqu'à présent, alors que les besoins des
entreprises en la matière sont considérables dans les DOM.
Votre rapporteur pour avis est favorable à la production d'un rapport
sur l'état du dispositif d'incitation à l'investissement. Il
espère qu'il ne sera pas le prétexte à de nouvelles
pratiques dilatoires et qu'il permettra d'évaluer le régime
existant et de l'améliorer dans une perpective de long terme.
Il convient, cependant, de préciser que ce rapport sera transmis au
Parlement, qui doit être tenu informé des évolutions du
système fiscal envisagées par le pouvoir exécutif, et de
prévoir que cette transmission devra intervenir avant le 15 septembre
2001.
Votre commission donne un avis favorable à l'adoption de l'article 9
quinquies ainsi modifié.
Article 16 -
Généralisation des
Fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain
Cet
article instaure dans chaque département d'outre-mer un Fond
régional d'aménagement foncier et urbain (FRAFU), destiné
à améliorer la maîtrise foncière et à
faciliter la construction de logements sociaux dans ces départements.
La situation du logement social dans les DOM est particulièrement
préoccupante. En raison de la rareté des terrains et de l'ampleur
des opérations de viabilisation nécessaires, les prix
élevés de la ressource foncière ne permettent pas de
satisfaire les besoins en logements sociaux, qui ne cessent d'augmenter du fait
de la croissance démographique. Le dispositif en vigueur dans les DOM
pour soutenir ce secteur repose principalement sur le mécanisme de la
Ligne budgétaire unique (L.B.U.) alimentée par la part du RMI non
directement attribuée aux allocataires, ainsi que par des crédits
budgétaires. Le fonctionnement de ce dispositif a fait l'objet de
critiques. La lenteur de la mise à disposition des fonds, la lourdeur
des démarches requises concourent in fine à un faible taux
d'utilisation des crédits affectés. En outre, et surtout, la
participation des collectivités locales et des acteurs du secteur est
jugée insuffisante.
L'article 16 du projet de loi donne en fait valeur législative
à un dispositif existant à titre expérimental depuis
1996
. Sur le modèle d'un premier FRAFU créé à
la Réunion en 1996, la mise en place de trois autres FRAFU a
été prévue par une circulaire du 29 mars 1999. Aux termes
de cette circulaire, les FRAFU " constituent un dispositif de concertation
et de coordination entre l'Etat, le Conseil régional et le Conseil
général, qui s'engagent financièrement et de façon
pluriannuelle à aider les communes et les opérateurs à
produire davantage de terrains aménagés en vue de favoriser la
construction de logements sociaux ".
Ce fonds, qui n'est pas doté d'une personnalité juridique, se
voit attribuer par le projet de loi la mission de coordonner les interventions
financières de l'Etat, des collectivités locales et de l'Union
européenne en vue de réaliser quatre catégorie
d'opérations. Il pourra participer à la constitution de
réserves foncières au profit des communes, afin notamment de
lutter contre la spéculation foncière. En second lieu, le fonds
pourra contribuer à des opérations de viabilisation ou
d'équipement de terrains. Enfin, il pourra financer partiellement les
études préalables à la réalisation de ce type
d'opérations.
Une institution financière qui pourrait être, selon les
informations recueillies par votre rapporteur pour avis, la Caisse des
Dépôts et Consignations, aura la charge, sur le fondement d'une
convention de gestion, de regrouper les crédits affectés au fonds
et de verser les aides. Ce dispositif permettra un lissage de la
trésorerie, d'autant plus souhaitable que les retards dans la mise
à disposition des crédits sont fréquents.
Les crédits inscrits dans les contrats de plan 2000-2006 devraient
atteindre le montant de 550 millions de francs pour les quatre FRAFU.
L'Assemblée nationale a complété les dispositions du
projet de loi initial en vue de garantir une meilleure participation des
élus locaux et des acteurs concernés. Le président du
Conseil régional se voit ainsi attribuer la présidence du FRAFU
de sa région. De même, deux représentants de l'association
des maires siégeront dans chaque FRAFU. Enfin, l'Assemblée
Nationale a prévu que les représentants des maîtres
d'ouvrage sociaux seront consultés sur la gestion et l'évolution
de ces fonds, en raison de leur connaissance du secteur foncier.
Votre rapporteur pour avis est sensible à l'acuité des
problèmes fonciers dans les départements d'outre-mer
En ce qui concerne la présidence de ces fonds, il vous propose
d'instaurer le principe d'une présidence tournante, partagée
entre le président du conseil régional et le président du
conseil général, dès lors que ces collectivités,
qui contribueront au fonds, ont toutes deux des domaines de compétence
-l'aménagement du territoire pour la région et l'habitat pour le
département- interférant avec le champ d'intervention de ce
dernier.
Votre commission donne un avis favorable à l'adoption de cet article
ainsi modifié.
Article 28 -
Adaptation des schémas
d'aménagement régional
Cet
article modifie et complète la rédaction de l'article L.4433-7 du
code général des collectivités territoriales relatif aux
schémas d'aménagement régional.
Institués par la loi n° 84-747 du août 1984 relative aux
compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique
et de la Réunion, ces schémas d'aménagement
régional (SAR) devaient permettre aux régions d'outre-mer de
déterminer les orientations fondamentales en matière de
développement, de mise en valeur du territoire et de protection de
l'environnement. La loi leur reconnaît une valeur juridique et leurs
prescriptions sont en théorie opposables aux plans d'occupation des
sols.
Eu égard aux difficultés rencontrées par les
schémas d'aménagement régional pour s'imposer comme des
instruments efficaces d'aménagement de territoire, le Gouvernement a
souhaité, au travers de cet article, élargir leur portée
et réaffirmer leur autorité.
La portée des SAR a été étendue afin de prendre en
compte la notion de développement durable prévue par la loi
n° 99-533 d'orientation pour l'aménagement et le
développement durable du territoire. Désormais, les SAR fixeront
les orientations fondamentales en matière de développement
durable.
D'autre part, le projet de loi introduit une clause de réexamen de ces
SAR qui prévoit une délibération des conseils
régionaux tous les dix ans sur l'opportunité de les
maintenir en vigueur ou, au contraire, de les réviser. Par ailleurs,
pour garantir leur réexamen, l'article 28 prévoit qu'en l'absence
de cette délibération, les schémas seront caducs.
L'Assemblée nationale a amendé cet article sur deux points.
Elle a d'une part modifié et complété les dispositions
relatives au contenu des schémas d'aménagement régional.
Elle a ainsi précisé que les SAR déterminent
l'implantation des grands équipements de transports et non les seuls
équipements de communication routière. En outre, elle a
étendu la liste des activités dont les SAR déterminent la
localisation préférentielle aux nouvelles technologies de
l'information et de la communication.
D'autre part, elle a prévu que le conseil régional consulte le
conseil général sur l'impact que pourrait avoir le SAR en
matière de politique de l'habitat.
Votre rapporteur pour avis est favorable à toute amélioration des
mécanismes contribuant à l'aménagement du territoire dans
les départements d'outre-mer. Il doute néanmoins que ces
modifications apportées à l'article L. 333-7 du code
général des collectivités territoriales soient de nature
à renforcer l'efficacité plus que contestable de ces SAR. Ils
semblerait que leurs prescriptions, notamment à l'égard des POS,
n'aient pas toujours été respectées. On peut
s'étonner par ailleurs que certaines régions n'aient jamais
adopté de schéma d'aménagement.
Votre rapporteur pour avis s'interroge en outre sur la volonté
réelle du Gouvernement de promouvoir une politique d'aménagement
du territoire dans les départements d'outre-mer, alors même qu'il
n'a pas encore publié l'intégralité des décrets
d'application de la loi du 30 décembre 1996 relative aux
" 50 pas géométriques ".
Outre une précision rédactionnelle, il vous est proposé de
supprimer la disposition prévoyant que les SAR déterminent la
localisation des activités relatives aux nouvelles technologies de
l'information et de la communication. En effet, si ces activités donnent
lieu à l'implantation de grands équipements d'infrastructures,
ceux-ci sont déjà visés par la loi. Si, au contraire, ces
activités n'exigent que des équipements légers, elles ne
doivent pas être visées par les SAR, au risque d'imposer de
nouvelles contraintes aux PME qui les développent et qui ont avant tout
besoin d'un cadre environnement juridique souple.
Votre commission donne un avis favorable à l'adoption de l'article
28 ainsi modifié.
Article 29 -
Plan énergétique
régional pluriannuel
Cet
article rend obligatoire l'élaboration, l'adoption et la mise en oeuvre
par les régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la
Réunion d'un plan énergétique pluriannuel.
Cette disposition vise à répondre à la question
énergétique qui constitue un problème central pour le
développement dans les DOM.
Dépourvus de ressources en
combustibles fossiles, les DOM sont en effet très dépendants sur
ce plan à l'égard de la métropole. Jointes aux
importations de produits agro-alimentaires, les importations de produits
énergétiques représentent un quart des importations des
DOM. De plus, l'électricité produite par EDF à partir des
combustibles importés a un coût de revient élevé qui
n'est pas couvert par le prix de vente, EDF étant contrainte de vendre
à perte.
L'indépendance énergétique des DOM pourrait
néanmoins progresser grâce aux énergies renouvelables
-énergie solaire, éoliennes, énergie hydraulique et
géothermique- qui ont dans ces territoires un fort potentiel de
développement. Des fermes éoliennes ont ainsi été
installées en Guadeloupe, alors qu'en Guyane ce sont des chauffe-eau
solaires qui ont été construits. La Réunion s'est, quant
à elle, tournée vers l'utilisation d'un combustible local, la
bagasse. Ce résidu de la canne à sucre, utilisé en
mélange avec du charbon, fournit un tiers de l'électricité
de l'île.
L'article 29 du projet de loi vise à rationaliser, en l'inscrivant
dans une perspective pluriannuelle, la production et l'utilisation de
l'énergie dans les DOM, tout en confortant les compétences de la
région en matière de développement durable.
Le plan énergétique pluriannuel, instauré par la loi
n° 96-142 du 24 février 1996, s'appelle
désormais plan énergétique pluriannuel de prospection et
d'exploitation des énergies et d'utilisation rationnelle de
l'énergie.
Il doit encourager le développement des énergies renouvelables et
promouvoir une consommation rationnelle de l'énergie produite.
La compétence et l'autonomie de la région en la matière
apparaît confortée. La loi lui accordait déjà la
possibilité d'adopter un tel plan. Cette faculté devient ici une
obligation. Enfin, la référence à un programme
régional auquel participaient par convention l'Etat, les autres
collectivités locales et les établissements publics
intéressés, et destiné à appliquer le plan
régional, est supprimée.
Cependant, cette compétence de la région reste encadrée.
Le plan énergétique régional devra en effet respecter des
orientations définies par deux catégories de documents. Il s'agit
d'une part de la programmation nationale pluriannuelle des investissements de
production d'électricité instaurée par la loi
n° 2000-108 de 10 février 2000 relative à la
modernisation du service public de l'électricité et, d'autre
part, du schéma de services collectifs de l'énergie issu de la
loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation et de
développement durable du territoire.
En outre, l'élaboration de ce plan devra s'accompagner d'une
concertation des régions d'outre-mer avec les autres
collectivités territoriales, les établissements publics de
coopération intercommunale et les producteurs intéressés.
L'Assemblée nationale a complété ce dispositif en
prévoyant la mise à disposition des services de l'Etat pour
l'élaboration et la mise en oeuvre de ce plan énergétique
régional.
Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet
article.
Article 30 -
Création d'un Office de
l'eau
dans chaque département d'outre-mer
Cet
article instaure dans chaque département d'outre-mer un office de l'eau,
sous la forme d'un établissement public départemental.
Cette mesure traduit la volonté du Gouvernement de doter les
départements d'outre-mer des instruments permettant de mettre en oeuvre
une véritable politique de l'eau. Elle prend en compte l'importance des
enjeux d'une bonne gestion de l'eau dans un contexte de rareté de la
ressource hydraulique et d'expansion démographique.
La loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et
à la répartition des eaux et à la lutte contre leur
pollution, qui prévoit la création d'agences de bassin
chargées de définir la politique de l'eau dans leur bassin
hydrographique respectif n'interdisait pas la mise en place d'agences de bassin
pour les départements d'outre-mer. Néanmoins, compte tenu de la
faiblesse des ressources financières susceptibles d'alimenter de tels
établissements dans ces départements, le Gouvernement a exclu,
dans le décret du 14 septembre 1966, la création
d'agences de l'eau dans les DOM.
La loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau a permis quelques
avancées en matière de politique de l'eau dans ces
départements
. En confiant aux comités de bassin, instances
consultatives réunissant les acteurs et usagers de l'eau,
l'élaboration des schémas directeurs d'aménagement et de
gestion des eaux (SDAGE), cette loi a conduit à la mise en place de
comités de bassin dans chacun des DOM. Très naturellement,
l'instauration de ces comités de bassin appelait la création
d'organes exécutifs chargés de mettre en oeuvre les SDAGE
élaborés par ceux-ci.
L'établissement d'une véritable architecture institutionnelle de
l'eau dans les DOM apparaît urgent au regard des problèmes
posés par la gestion de l'eau qui constitue un enjeu majeur pour le
développement économique de ces territoires. L'insularité
explique la relative rareté de la ressource hydraulique en Guadeloupe,
Martinique et Réunion, et les conflits générés par
la question de sa répartition entre les différents utilisateurs.
La croissance démographique, l'urbanisation, les concentrations
industrielles et agro-industrielles rendent nécessaires des efforts
accrus d'assainissement. A défaut, les écosystèmes
fragiles risquent d'être mis en danger. A titre d'exemple, le
déversement des eaux usées dans les lagons de la Réunion
ont contribué à la destruction des récifs coralliens, en
favorisant la prolifération d'algues. De tels effets sont aussi
préoccupants d'un point de vue touristique. De plus,
l'instabilité climatique, en particulier les fortes
précipitations liées au passage de cyclones, jointe à une
topographie particulière perturbent l'équilibre des bassins
hydrographiques.
L'eau est donc une ressource rare et fragile, dont la
gestion rationnelle apparaît aujourd'hui comme un impératif, tant
sur le plan du développement économique que d'un point de vue
environnemental
.
Le projet de loi instaure dans chaque département d'outre-mer un office
de l'eau. A la différence des agences de l'eau de métropole qui
sont des établissements publics autonomes placés sous la tutelle
de l'Etat, ces offices prendront la forme d'établissements publics
locaux rattachés aux départements. Ce choix correspond à
la volonté de responsabiliser les acteurs locaux.
Chargés de mettre en oeuvre les orientations arrêtées par
les comités de bassin et, de manière plus générale,
de faciliter les actions d'intérêt commun dans le domaine de la
gestion de l'eau et des milieux aquatiques, les offices de l'eau se voient plus
spécialement attribuer deux grandes catégories de missions :
d'une part, l'analyse des ressources en eau, des milieux aquatiques et
littoraux et de leurs usages, d'autre part, l'assistance technique aux
maîtres d'ouvrage et la formation à la gestion de l'eau. De plus,
ils pourront, si les comités de bassin les y autorisent, programmer et
financer des actions et des travaux.
Le conseil d'administration de l'office est composé de
représentants des différents acteurs de ce secteur :
collectivités locales, Etat, usagers, milieux socioprofessionnels,
associations agréées de consommateurs et de protection de
l'environnement, personnalités qualifiées.
Le financement des offices sera assuré par des subventions et des
redevances pour services rendus et par l'affectation possible de ressources
financières.
L'Assemblée nationale a modifié les dispositions relatives
à la composition de l'office, en vue de garantir une
représentation satisfaisante des acteurs locaux. Ainsi, elle a
imposé qu'au moins la moitié des sièges au conseil
d'administration de l'office soit attribuée à des
représentants des collectivités locales, alors que le projet de
loi initial ne leur garantissait que 60 % des sièges de l'ensemble des
collectivités publiques - collectivités locales et Etat -,
celles-ci recevant au moins 60 % du total des sièges. D'autre part, la
présidence de l'office échoit désormais au
président du Conseil Général, alors que le
président devait initialement être désigné par le
conseil d'administration. Enfin, le directeur de l'office, est nommé par
le président du Conseil général, après un simple
avis du préfet et non plus sur la proposition de ce dernier.
Votre rapporteur pour avis soutient la création de ces offices de l'eau
qui sont un nécessaire préalable à l'existence d'une
véritable politique de l'eau dans les département d'outre-mer.
Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet
article.
Article 35 bis (nouveau) -
Instauration d'une
redevance communale des mines
pour les gîtes géothermiques en
Guadeloupe
Cet
article additionnel, introduit par l'Assemblée Nationale, instaure en
Guadeloupe une redevance communale des mines sur les gîtes
géothermiques, dont est extraite de l'énergie sous forme
thermique.
Les redevances communales des mines, dont le régime est fixé
par l'article 1519 du code général des impôts, sont des
impôts directs perçus sur le volume de produit
concédé extrait par les titulaires d'un titre minier
.
Jusqu'à présent, la loi autorise leur perception en cas
d'extraction de minerais tels que l'or, l'uranium, la bauxite, ou encore de
combustibles comme le charbon, le pétrole, le gaz. Si le code minier
classe, dans son article 3, les gîtes géothermiques parmi les
mines, c'est la première fois que la loi autorise la perception d'une
redevance des mines sur de tels gîtes.
Après avoir entendu les différentes parties
intéressées, votre rapporteur pour avis reste très
réservé sur la création de cette redevance en Guadeloupe.
Elle risquerait en effet de freiner le développement de l'énergie
géothermique, ressource renouvelable dont les DOM insulaires sont
naturellement pourvus grâce à la présence de volcans sur
leur territoire et qu'il serait souhaitable de mettre en valeur. Il serait
paradoxal d'augmenter dans les DOM la taxation d'un secteur produisant de
l'électricité, alors même que ces territoires souffrent
d'un déficit énergétique structurel qui les conduit
à importer des hydrocarbures pour un coût élevé.
Du point de vue de la politique énergétique nationale, il
semblerait incohérent de taxer une énergie renouvelable, à
un moment où la France s'engage, en conformité avec les
orientations européennes, à appuyer le développement de
cette énergie.
Enfin, cette redevance pénaliserait de manière
rédhibitoire une centrale géothermique installée en
Guadeloupe. L'application du tarif de la redevance votée par
l'Assemblée nationale, fixé à 1,655 F par mètre
cube d'eau extraite, conduirait cette entreprise à s'acquitter d'une
somme égale au double du montant de son résultat net. Elle
ruinerait sa rentabilité à un moment où ses projets
d'expansion laissent entrevoir de nouvelles perspectives de
développement pour l'île.
En outre, cette centrale constitue le seul exemple d'exploitation de
gîtes géothermiques en vue de produire de
l'électricité. Certes, des nappes géothermiques sont
exploitées en métropole, notamment en région parisienne,
à des fins d'alimentation de réseaux de chaleur, mais leur
ancienneté ne leur confère pas une température suffisante
pour permettre la production d'électricité. Cependant, il existe
actuellement des projets de développement de l'énergie
géothermique dans d'autres départements d'outre-mer, que
l'instauration de cette taxe risquerait de décourager.
En conséquence, votre commission propose de supprimer cet article.