II. UNE PRIORITÉ DONNÉE A LA POLITIQUE DE PROXIMITÉ
Pour
lutter contre l'insécurité au quotidien, le Gouvernement a
réaffirmé, notamment lors du dernier Conseil de
sécurité intérieure en date du 19 avril 1999, son
attachement au développement d'une politique de sécurité
de proximité dans la ligne des orientations définies au colloque
de Villepinte en octobre 1997.
Il s'agit de substituer à une police chargée principalement
d'assurer le maintien de l'ordre, une police ayant pour objectif premier
d'assurer la sécurité quotidienne des citoyens et de lutter
contre la délinquance de masse.
Cette politique repose sur la définition de territoires
géographiquement identifiés, la responsabilisation et la
polyvalence des fonctionnaires concernés et la mise en place d'un
accueil personnalisé du public ainsi que d'un partenariat actif avec
tous les acteurs des contrats locaux de sécurité.
Elle doit être mise en place progressivement sur trois ans, au vu des
résultats d'une expérimentation qui fera l'objet d'une
évaluation lors des assises nationales de la police de proximité,
en mars 2000.
L'expérimentation a débuté sur cinq circonscriptions de
sécurité publique (Beauvais, Châteauroux, Nîmes, Les
Ulis, et Garges-les-Gonesse). Elle a été étendue cet
été à une soixantaine de nouveaux sites, quartiers ou
communes, dans les départements les plus touchés par la
délinquance.
Mais une telle politique nécessite
des moyens importants en
personnels placés au contact des populations
. Or, si les effectifs
de policiers sont stables depuis 1995, ils sont à l'heure actuelle
lourdement grevés par les vacances de postes résultant du temps
de formation des agents appelés à remplacer les nombreux
personnels partant en retraite. En outre, de multiples policiers ne sont pas en
contact avec les populations du fait de l'accomplissement de tâches
purement administratives, de gardes statiques ou de tâches
" indues " ne relevant pas en principe des missions de la police.
M. Bauer avait affirmé dans une étude rendue publique au
début de l'année 1999 que, par le biais des
récupérations, des absences et des vacances de postes diverses,
il n'y aurait, sur un total de 20 000 agents affectés à la
sécurité publique, que 5 000 policiers présents sur
le terrain à un moment donné de la journée. Le ministre de
l'intérieur conteste fermement ces chiffres, ses services
comptabilisant, quant à eux, 14 000 fonctionnaires disponibles sur
la voie publique dans la journée et 6 000 la nuit. Cette
polémique a néanmoins eu l'intérêt de mettre
l'accent sur les difficultés rencontrées en la matière.
Alors qu'un partenariat des acteurs de la sécurité est
recherché à travers les contrats locaux de
sécurité, il semble en effet que la montée en puissance
des emplois de proximité s'accompagne de
difficultés
réelles pour mettre en place dans les zones sensibles les personnels
nécessaires à la réussite de cette politique
.
A. LES CONTRATS LOCAUX DE SÉCURITÉ
Mis en
place par la circulaire interministérielle du 28 octobre 1997, les
contrats locaux de sécurité ont pour objet de mobiliser tous les
partenaires publics et tous les acteurs sociaux dans la mise en oeuvre au
niveau local d'un véritable dispositif préventif et
répressif de lutte contre l'insécurité.
Leur mise en oeuvre a fait l'objet d'une nouvelle circulaire
interministérielle en date du 7 juin 1999.
Ces contrats déterminent les objectifs à atteindre et les actions
à engager sur la base d'un diagnostic local de sécurité.
Les emplois-jeunes de proximité sont affectés prioritairement
à la réalisation des objectifs fixés par ces contrats dans
les zones très sensibles.
Au 1
er
octobre 1999,
292 contrats avaient été
signés
dont seulement 89 dans un cadre intercommunal. Huit contrats
thématiques concernent les transports publics, notamment à Lille.
Etaient en cours d'élaboration à cette même date, 431
autres contrats, dont 85 intercommunaux et 5 spécifiques aux
transports publics.
Ces contrats sont cosignés par le préfet, le procureur de la
République et le ou les maires concernés et associent, outre les
services de l'Etat, des partenaires privés tels les bailleurs sociaux,
les sociétés de transports en commun, les organismes consulaires
ou des associations. Une dizaine de ces contrats ont été en outre
signés par le président d'un conseil régional, 38 par le
président d'un conseil général et 136 par le recteur ou
l'inspecteur d'académie. Quelques bailleurs sociaux,
sociétés de transports urbains ou organismes consulaires ont
été également signataires de contrats au lieu d'y
être simplement associés.
Les actions principales recensées concernent le développement de
l'îlotage, l'amélioration de l'accueil du public et l'assistance
aux victimes.
Le
contrat local de sécurité de Paris
a été
élaboré. Il comprend un contrat proprement dit et une
série d'annexes thématiques (toxicomanie, délinquance des
mineurs) ou territoriales (principalement par arrondissements) qui seront
négociées dans un second temps. Avant de le signer, le maire de
Paris souhaite néanmoins obtenir du ministre de l'intérieur un
engagement quant à l'évolution des effectifs permettant de
garantir sa bonne exécution. Un contrat local de sécurité
dans les transports est également en instance de signature.
Une mission interministérielle d'évaluation des contrats
3(
*
)
avait souligné, au mois
d'octobre 1998, le caractère souvent trop sommaire des diagnostics
locaux de sécurité, constatant que l'urgence de la signature du
contrat avait été parfois jugée plus importante que le
diagnostic et le contrat lui-même. Elle avait regretté par
ailleurs la réticence des maires à signer des contrats
d'agglomération ainsi qu'une insuffisante concertation entre les
différents services de l'Etat et avec les conseils
généraux. Depuis, il semble que les diagnostics locaux de
sécurité se soient améliorés. La circulaire du
7 juin 1999 a par ailleurs encouragé à un
élargissement du partenariat vers les conseils généraux et
régionaux, ainsi que vers l'ensemble des services de l'Etat et les
organismes à vocation sociale.
Il apparaît en outre que ces contrats locaux s'insèrent dans un
dispositif institutionnel trop complexe
. La circulaire du 7 juin 1999
essaie de clarifier le lien entre les contrats locaux de sécurité
et les conseils communaux et départementaux de prévention de la
délinquance. Elle préconise la création de tels conseils
là où ils n'existent pas pour assurer le suivi local des contrats
et prévoit d'en élargir la composition aux différents
partenaires concernés. Elle fixe de plus l'articulation des contrats
avec la politique de la ville, le contrat local de sécurité
devant constituer "
la convention thématique du contrat
consacré à la sécurité
" et devant se
substituer aux contrats d'action de prévention pour la
sécurité dans la ville (CAPS), quand ils existent....
Une cellule nationale d'animation et de suivi des contrats locaux de
sécurité a été mise en place au ministère de
l'intérieur au printemps 1999.
B. LES EMPLOIS DE PROXIMITÉ
Le Gouvernement prévoit que seront en place à la fin de l'année 2000 35.000 emplois de proximité sur le terrain dont 20.000 adjoints de sécurité et 15.000 agents locaux de médiation , recrutés dans le cadre des dispositions de la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes. Les conditions de mise en place de ces emplois suscitent de nombreuses inquiétudes.
1. Les adjoints de sécurité
Les
adjoints de sécurité sont des " emplois-jeunes " dont
le statut a été précisé par un décret du 30
octobre 1997. Agés de 18 à 25 ans, ils sont engagés pour
cinq ans
sur la base d'un
contrat de droit public
. Ils doivent
permettre de faire face à des besoins non satisfaits en matière
de prévention, d'assistance et de soutien, particulièrement dans
les quartiers les plus sensibles.
Leurs missions sont très variées mais ils ne peuvent pas
participer à des missions de police judiciaire ou de maintien de
l'ordre. Ils portent une
arme
quand leurs missions le justifient.
Les candidats sont recrutés dans le
cadre départemental
sur la base d'une sélection reposant sur des
tests psychologiques
et un entretien.
Aucun diplôme
n'est exigé.
Les adjoints bénéficient d'une
formation initiale d'une
durée de 10 semaines
, au lieu de 8 semaines initialement,
comprenant une partie théorique en école de huit semaines et un
stage de deux semaines dans un service. Un tuteur leur est affecté dans
des conditions précisées par la circulaire du 16 août
1999.
Ils sont rémunérés au
SMIC
sur la base de 169
heures de travail mensuelles.
Leur prise en charge financière est répartie entre le budget du
ministère de l'intérieur qui assure 20 % des
rémunérations, charges sociales comprises, et la totalité
des frais de fonctionnement, et celui du ministère de l'emploi qui
assure les 80 % restant des rémunérations.
Le budget de 1999 autorisait le recrutement de 15 850 adjoints de
sécurité. Au 1er septembre 1999, leur effectif s'élevait
à
12 118.
La loi de finances pour 2000 autorise le
recrutement de
4 150 adjoints supplémentaires
, et ouvre un
crédit de 393,23 millions de francs. L'objectif de 20 000
adjoints de sécurité serait ainsi atteint au cours de
l'année 2000.
Dans les faits, les adjoints de sécurité ont été
affectés majoritairement à des tâches d'îlotage et
d'accueil dans les commissariats et
sont le plus souvent dotés d'une
arme
.
Des
difficultés de recrutement
sont apparues. La
présentation des tests psychologiques s'est révélée
trop sélective pour les jeunes issus de quartiers sensibles ou de
communautés étrangères. Un
déficit de
candidatures a de plus été constaté en région
parisienne,
contrairement au reste de la France.
Le niveau d'études initial des adjoints de sécurité est
très inférieur à celui des gardiens de la paix, 40% ayant
un niveau égal ou inférieur au BEP-CAP. Le ministre de
l'intérieur a estimé devant la commission des Lois que les
adjoints de sécurité représentaient un important facteur
de rajeunissement et de diversification de la police et il a fait part de son
souhait de voir les adjoints de sécurité refléter la
population. A l'heure actuelle,
19% des adjoints de sécurité
sont originaires des quartiers sensibles
, sans toutefois que des quotas
aient été imposés.
Une mission d'inspection commune de l'inspection générale de
l'administration et de l'inspection générale de la police
nationale a relevé que les adjoints de sécurité ne
bénéficiaient pas toujours d'un
encadrement suffisant
, le
problème étant plus aigu en région Ile-de-France où
sont affectés beaucoup de gardiens de la paix stagiaires. La mission a
relevé que les tuteurs des adjoints ne recevaient pas toujours la
formation spécifique nécessaire et que la
formation
sur le
terrain des adjoints eux-mêmes avant leur entrée en fonctions
était souvent déficiente.
Compte tenu du grand nombre de départs à la retraite et des
recrutements attendus dans le corps de maîtrise et d'application dans les
années à venir (environ 25 000 en cinq ans), les jeunes
embauchés auront toute facilité pour passer les concours de
recrutement et être à terme intégrés dans la police.
Le décret n° 99-904 du 19 octobre 1999 leur réserve
ainsi
40% des postes ouverts aux concours
de recrutement de
gardiens de la paix.
Votre commission rappelle comme les années précédentes
que les adjoints de sécurité ne doivent pas être
considérés comme des supplétifs à moindre
coût de la police nationale.
Elle insiste pour qu'un soin particulier soit apporté à la
sélection des candidats
, d'autant plus qu'ils auront
vocation
à rentrer en nombre par concours spéciaux dans la police
. Or,
il semble que les recrutements massifs actuellement opérés soient
peu propices à assurer la qualité des personnels
concernés, principalement en région parisienne, du fait du
déficit de candidatures.
Votre commission estime indispensable que soit assurée la
qualité de la formation et de l'encadrement
de ces jeunes peu
expérimentés, à qui sont confiées des
missions
parfois dangereuses
et qui sont
le plus souvent dotés d'une
arme
. Or, cet encadrement est rendu problématique en raison du
manque d'effectifs dans le corps de maîtrise et d'application. Il n'est
pas rare de rencontrer sur le terrain des adjoints de sécurité
livrés à eux-mêmes ou simplement confiés à un
jeune stagiaire. Il ne faut pas oublier que les 20 000 adjoints de
sécurité représenteront plus du cinquième de
l'effectif total du corps de maîtrise et d'application. Plusieurs
personnes entendues par votre rapporteur lui ont fait part de leur crainte de
voir la police se transformer "
en garderie pour adjoints de
sécurité
".
2. Les agents locaux de médiation sociale
Les
agents locaux de médiation sociale sont recrutés dans le cadre de
l'article premier de la loi sur l'emploi des jeunes, pour 5 ans et sur la base
de contrats de droit privé, pour remplir des tâches de
prévention, périphériques de la sécurité
publique au sens strict.
Ils sont mis en place dans le cadre des contrats locaux de
sécurité. Le coût de leur rémunération est
supporté pour 20 % par l'employeur et 80 % par le
ministère de l'emploi.
Au cours du premier semestre 1999, 8 192 créations d'emplois
étaient prévues et
5 898 jeunes
avaient
été recrutés.
Ils sont principalement employés par des communes mais également
par d'autres personnes morales de droit public ou privé, telles des
sociétés de HLM ou des entreprises de transport public.
Les missions effectivement confiées aux agents de médiation sont
très variées : service de nuit dans les logements sociaux,
surveillance dans les transports en commun, aux abords des
établissements scolaires ou des espaces verts, aide aux jeunes en
difficulté, accueil des victimes, médiation sociale,
prévention de la toxicomanie, développement de solidarités
de voisinage, action d'intégration des publics les plus fragiles.
Une enquête effectuée sur 400 agents fait ressortir que la
moitié d'entre eux ont un niveau inférieur au CAP-BEP et que plus
d'un tiers seraient d'origine étrangère ou étrangers.
Des difficultés sont apparues en matière d'encadrement et de
formation de ces jeunes, les collectivités employeurs étant
souvent démunies de cadres pour assurer l'un et l'autre.
C. LES DIFFICILES REDÉPLOIEMENTS DE PERSONNELS VERS LES ZONES SENSIBLES
1. L'abandon du projet global de redéploiement territorial entre la police et la gendarmerie
A la
suite du rapport de nos collègues MM. Jean-Jacques Hyest et Roland
Carraz, le Gouvernement avait, lors du conseil de sécurité
intérieure du 27 avril 1998, retenu le principe d'un
redéploiement territorial des forces de police et de gendarmerie qui
aurait permis d'affecter un plus grand nombre de policiers et gendarmes dans
les zones sensibles. Ce plan aurait notamment conduit à la fermeture de
94 commissariats.
Devant les oppositions exprimées à ce projet, tant par les
élus concernés que par les personnels, le gouvernement avait,
dans un premier temps, chargé M. Guy Fougier de mener des
consultations complémentaires.
Le Premier ministre a en définitive annoncé, le 20 janvier 1999,
l'abandon du projet global de redéploiement, indiquant que
les
concertations seraient menées au cas par cas avec les élus
concernés
.
A l'heure actuelle reste seule envisagée la fermeture de six
commissariats, à savoir, Les Andelys (Eure), Aubusson (Creuse),
Vitry-le-François (Marne), Hirson (Aisne), Saint-Junien (Haute-Vienne),
Bagnière-de-Bigorre (Hautes-Pyrénées).
2. La fidélisation des forces mobiles
Le
Conseil de sécurité intérieure du 19 avril 1999 a retenu
le principe d'une fidélisation dans les zones sensibles de forces de CRS
et de gendarmerie mobile à hauteur de 1500 CRS et 1500 gendarmes sur une
période de trois ans.
Le décret n° 99-936 du 10 novembre 1999 a modifié en
conséquence le décret du 19 septembre 1996 relatif à la
répartition des attributions et à l'organisation de la
coopération entre la police nationale et la gendarmerie nationale.
Concernant les CRS, il est prévu d'affecter, pendant six mois
consécutifs, cinq compagnies à résidence, par roulement de
compagnies implantées sur un même site. Les départements
concernés sont les Bouches du Rhône (CRS n° 53 à
55), la Haute Garonne (CRS n° 26 et 27), le Nord (CRS n° 11
et 12), le Rhône (CRS n° 45 et 46) et l'Essonne (CRS
n° 5 et 8).
Des détachements d'intervention à résidence de 60
fonctionnaires seront créés dans douze autres compagnies. Ils
seront également fidélisés pour six mois par roulement des
effectifs affectés dans les unités concernées.
Le dispositif a été mis en place au 1
er
octobre 1999
concernant les cinq compagnies sur sites et deux détachements à
résidence (CRS n°2 à Vaucresson et CRS n° 61
à Vélizy). Six autres détachements seront
créés en 2000 et les quatre derniers en 2001.
La fidélisation des forces mobiles s'accompagnera de la dissolution des
compagnies départementales d'intervention dont les effectifs pourront
être redistribués au bénéfice de la police de
proximité.
Il semble que cette opération ne rencontre pas l'adhésion des
personnels. Les pertes financières résultant de la non-perception
de l'indemnité journalière d'absence temporaire (IJAT) ne
seraient qu'à moitié compensées par l'indemnité
représentative d'heures supplémentaires de 1 200 F
mensuels dont les personnels bénéficieront. De nombreux CRS
répugnent par ailleurs à rester six mois en place, estimant
qu'une période de quatre mois serait suffisante et permettrait de
modifier d'une année sur l'autre les périodes de
sédentarisation. Ces réticences semblent s'être
concrétisées par une curieuse recrudescence de congés de
maladie touchant les personnels concernés.
3. La difficile remise sur le terrain de policiers
Plusieurs voies sont en outre explorées pour remettre
sur le
terrain des policiers.
Le ministre de l'intérieur souhaite en premier lieu encourager
l'externalisation de certaines charges, concernant principalement la
maintenance informatique et les ateliers de réparation de
véhicules. La Cour des comptes a en effet évalué à
1 200 le nombre de fonctionnaires occupés à des tâches
d'entretien du parc automobile. Des consignes ont été
données par une circulaire du 3 juin 1999 pour encourager le recours au
secteur privé.
Il est également envisagé de limiter les gardes statiques de
bâtiments en ayant davantage recours aux systèmes de
vidéo-surveillance. Ces gardes ont en effet représenté 1,8
millions d'heures-fonctionnaire en 1998.
Quant aux recrutements de personnels administratifs devant permettre de
dégager les policiers, ils sont intervenus en nombre insuffisant par
rapport aux prévisions de la loi d'orientation du
21 janvier 1995. Par ailleurs, la réflexion qui s'était
engagée à l'occasion du vote de cette même loi concernant
la suppression de nombreuses " charges indues ", s'agissant notamment
des transferts de détenus, de la garde des détenus
hospitalisés ou de l'établissement des procurations de vote ne
semble pas devoir aboutir.
D. LES POLICES MUNICIPALES
Les polices municipales peuvent être un atout
important d'une politique de proximité en complément des forces
de police de l'Etat.
A l'issue d'un long processus et douze ans après la
présentation devant le Sénat d'un premier projet, la loi relative
aux polices municipales a enfin vu le jour cette année (loi
n° 99-291 du 15 avril 1999). Le Sénat a, sur le rapport de
M. Jean-Paul Delevoye au nom de la commission des Lois, souhaité
promouvoir la
complémentarité des polices municipales et de la
police nationale
dans un
cadre partenarial respectant l'autonomie des
communes
.
Lors de son audition par la commission, le ministre de l'intérieur a
indiqué que les décrets, qui avaient été
annoncés pour le mois de juillet 1999, allaient être
présentés prochainement devant le Conseil d'Etat.
E. LA RÉFORME DE LA PRÉFECTURE DE POLICE DE PARIS
La
réforme de la préfecture de police entrée en vigueur le
18 avril dernier tend à développer à Paris une
véritable police de proximité en introduisant deux innovations :
- Création au niveau de
chaque arrondissement
d'une
circonscription unique de police urbaine de proximité
regroupant,
sous l'autorité d'un commissaire central d'arrondissement, les moyens
des commissariats de sécurité publique et des commissariats de
quartiers chargés de la police judiciaire. Les arrondissements sont
eux-mêmes regroupés en secteurs. Ce regroupement a pour but de
donner plus de cohérence et d'efficacité à l'action de la
police et de simplifier les relations avec le public ;
- Création, au niveau de l'administration centrale,
de trois
directions
correspondant chacune à une filière distincte : la
filière de l'ordre public et de la circulation, la filière de la
police urbaine de proximité et la filière de la police
judiciaire. Cette distinction permettra de séparer clairement les moyens
consacrés d'une part aux missions d'ordre public et d'autre part
à la police de proximité.
La direction de la police urbaine de proximité compte
9 300 fonctionnaires actifs, auxquels s'ajoutent 700 adjoints de
sécurité et policiers auxiliaires et 1 800 agents de
surveillance de Paris.
La direction de l'ordre public et de la circulation compte 4 400
fonctionnaires actifs et 530 adjoints de sécurité ou policiers
auxiliaires.
La direction de la police judiciaire compte 2 200 fonctionnaires dont
1 900 actifs.