Projet de loi d'orientation agricole

Chapitre V
Du fonctionnement des organismes de Mutualité sociale agricole
(Division et intitulé nouveaux)

Les cinq articles consacrés à la Mutualité sociale agricole, adoptés par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, n'ont pas leur place au sein du titre II du projet de loi consacré aux « Exploitations et personnes » ; ils nécessitent un titre particulier.

Votre commission vous propose en conséquence d'adopter un amendement « requalifiant » l'actuel chapitre V (nouveau) en titre du projet de loi relatif au fonctionnement des organismes de Mutualité sociale agricole.

Art. 29 quater (nouveau)
Renforcement du contrôle de l'Etat sur les organismes de Mutualité sociale agricole et divers organismes - Schémas directeurs informatiques des organismes de Mutualité sociale agricole

Objet : Cet article tend principalement à renforcer le contrôle de l'Etat sur l'ensemble des structures dépendant de la Mutualité sociale agricole.

I - Le dispositif proposé

Cet article, résultant d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, se compose de trois paragraphes.

Le paragraphe I vise à modifier l'article L. 152-1 du code de la sécurité sociale, relatif à la tutelle s'exerçant par l'Etat sur les organismes de sécurité sociale. Le Gouvernement propose que cette tutelle s'appuie sur les décisions des conseils d'administration des organismes mentionnés aux articles 1002 à 1002-4 du code rural, alors que la rédaction actuelle limite la tutelle aux seuls organismes mentionnés aux articles 1002 et 1002-4. L'extension de la tutelle concerne ainsi les caisses fusionnées (article 1002-2), ainsi que les associations ou groupements d'intérêt économique créés dans un but d'intérêt commun par les caisses de mutualité sociale agricole.

Le paragraphe II complète l'article 1242 du code rural, en précisant que les décisions des assemblées générales de la Caisse centrale, des caisses départementales et pluridépartementales de mutualité sociale agricole ainsi que des associations et groupements d'intérêt économique (GIE) sont soumises à l'approbation de l'autorité de l'Etat dans les mêmes conditions que les délibérations des conseils d'administration. Le Gouvernement propose ainsi une extension du champ de la tutelle. Le droit existant prévoit une transmission du rapport du ou des commissaires aux comptes et une copie du procès verbal de chaque assemblée générale, dans un délai d'un mois, au ministre de l'Agriculture et au ministre des Finances, par l'intermédiaire de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole.

Le paragraphe III modifie l'article 16 de la loi n°94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale. Les projets informatiques et bureautiques des caisses de mutualité sociale agricole sont actuellement soumis à l'approbation des autorités de l'Etat. La date du 31 décembre 1998, initialement prévue pour la mise en oeuvre du schéma directeur informatique, n'ayant pu être respectée, il est proposé de la reporter au 30 avril 2001.

II - La position de votre commission

Cet article vise principalement à assurer de manière claire les pouvoirs de tutelle sur l'ensemble des structures dépendant de la Mutualité sociale agricole. Un grand nombre d'associations et de GIE ont été créées par les caisses, dans un but d'intérêt commun ; la tutelle doit pouvoir s'appliquer.

Votre commission ne saurait être défavorable à ces dispositions, qui permettront d'éviter d'éventuelles dérives. Il ne convient toutefois pas de surestimer l'impact de cet article.

L'intérêt du paragraphe I est ainsi limité ; il opère en quelque sorte un « toilettage » du code rural. L'autorité de l'Etat disposera sans ambiguïté des pouvoirs d'annulation et de suspension des décisions prises par les conseils d'administration de l'ensemble des organismes relevant de la mutualité sociale agricole.

Concernant le paragraphe II, les décisions prises par les assemblées générales se limitent souvent à la nomination d'un commissaire aux comptes et à l'approbation des comptes de chaque exercice par l'affectation des résultats. La disposition correspond à un souci de plus grande sécurité juridique, sans que ces effets ne soient à exagérer. Il reste à déterminer les conditions de publicité de ces décisions.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose l'adoption de cet article sans modification.

Art. 29 quinquies (nouveau)
Circonscription territoriale des organismes de Mutualité sociale agricole

Objet : Cet article tend à interdire la fusion de caisses de Mutualité sociale agricole appartenant à deux ou plusieurs régions administratives différentes.

I - Le dispositif proposé

L'article 29 quinquies, résultant d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, tend à insérer un nouvel article 1002-3-1 dans le code rural. Il vise à interdire la fusion de caisses départementales de Mutualité sociale agricole ou d'associations à but non lucratif appartenant à deux ou plusieurs régions différentes.

II - La position de votre commission

Si aucune disposition législative n'impose le regroupement des organismes de Mutualité sociale agricole, une démarche de rapprochement des orientations générales et de mise en commun des moyens de fonctionnement a été initiée par certaines caisses de Mutualité sociale agricole dans l'objectif d'économies de gestion.

Par ailleurs, depuis 1995, plusieurs caisses départementales ont décidé de fusionner.

Les opérations de fusion des caisses de Mutualité sociale agricole

1995 : * Marne - Ardennes - Meuse

* Tarn - Aveyron

* Orne - Sarthe

1998 : * Meurthe-et-Moselle - Vosges

1999 : * Pyrénées Atlantiques - Hautes Pyrénées et Landes (fusion décidée en 1997)

* Bas-Rhin, Haut-Rhin (fusion décidée en 1998)

Le nombre de caisses de Mutualité sociale agricole départementales ou pluridépartementales a été ramené de 85 en 1994 à 81 en 1998, et serait réduit à 76 en 2000.

Trois des six opérations de fusion dépassent le cadre de la région administrative.

Opération de fusion dépassant le cadre
de la région administrative

Départements	Région
Marne	Champagne-Ardenne
Ardennes	Champagne-Ardenne
Meuse	Lorraine
Orne	Basse-Normandie
Sarthe	Pays de la Loire
Pyrénées-Atlantiques	Aquitaine
Hautes-Pyrénées	Midi-Pyrénées
Landes	Aquitaine

Le Gouvernement souhaite l'adoption de cet article en raison de la difficulté d'exercer une politique de tutelle sur une caisse regroupant des départements différents. Cet argument ne semble pas le plus pertinent ; l'administration doit pouvoir s'adapter à ce qui correspond à une demande des caisses locales.

Dans le cadre de l'assurance maladie, la circonscription régionale, avec les Unions régionales des caisses d'assurance maladie (URCAM) et les Agences régionales de l'hospitalisation (ARH), est devenue l'échelon de référence. Il est clair qu'une caisse regroupant plusieurs départements de plusieurs régions doit faire partie de chaque URCAM dont elle relève. Plusieurs ARH sont compétentes, ce qui est source de complexité.

Le risque existe, pour les responsables de la Mutualité sociale agricole, que des départements se retrouvent isolés ; c'est déjà le cas du département de la Moselle.

La rédaction actuelle de l'article n'est pas satisfaisante ; elle aurait pour conséquence, à la lettre, d'interdire tous les regroupements de moyens de gestion opérés par les caisses départementales, comme les centres informatiques. Il est également nécessaire que la Caisse centrale puisse être consultée sur les opérations de fusion.

Votre commission estime que l'Etat disposera de tous les moyens juridiques, après le vote du présent projet de loi, pour prévenir un regroupement de caisses départementales issues de deux ou de plusieurs régions. Elle constate que de tels regroupements ont déjà eu lieu. Elle observe qu'une interdiction a priori, dans la loi, aurait un effet néfaste sur la politique de regroupement des caisses et des moyens de gestion.

Il apparaît en effet essentiel que cet objectif ne soit pas entravé. Davantage que les opérations de fusion, les opérations de mise en commun (partage des équipes de direction) sont source d'économies. Le système proposé de « dérogations » accordées par le ministre de l'agriculture est administrativement très lourd.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission vous propose un amendement de suppression de cet article.

Art. 29 sexies (nouveau)
Convention d'objectifs et de gestion au sein de la Mutualité sociale agricole - Commissaire du Gouvernement

Objet : Cet article tend d'une part, à donner un cadre légal aux contrats pluriannuels de gestion conclus entre la caisse centrale et les caisses départementales et, d'autre part, à instituer un commissaire du Gouvernement auprès de la caisse centrale de la Mutualité sociale agricole.

I - Le dispositif proposé

L'article 29 sexies, résultant d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, comprend trois paragraphes.

Le paragraphe I complète le deuxième alinéa du III de l'article 1002-4 du code rural, relatif aux conventions d'objectifs et de gestion. Il tend à préciser que « la convention d'objectifs et de gestion est signée, pour le compte de la caisse de mutualité sociale agricole, par le président du conseil central d'administration et par le directeur de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole. ». Par ailleurs, la mise en oeuvre de la convention d'objectifs et de gestion fait l'objet de contrats pluriannuels de gestion conclus entre la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole et chacune des caisses de mutualité sociale agricole.

Le paragraphe II vise à compléter l'actuel avant-dernier alinéa de l'article 1002-4. Cet alinéa précise que la convention d'objectifs et de gestion est soumise aux dispositions applicables aux caisses départementales et pluridépartementales de mutualité sociale agricole « en matière de gestion comptable et financière ». Le Gouvernement propose d'ajouter la notion de « gestion administrative ».

Le paragraphe III complète la composition de l'Assemblée générale et du conseil central d'administration, déterminée à l'article 1011 du code rural. Un commissaire du Gouvernement représenterait le ministre de l'Agriculture, tant aux séances de l'assemblée générale centrale qu'à celles du conseil central d'administration.

II - La position de votre commission

Votre commission est tout à fait favorable aux conventions d'objectifs et de gestion, qui correspondent à une démarche contractuelle moderne. La déclinaison de la convention générale en contrats pluriannuels de gestion conclus entre la caisse centrale et les caisses locales en est la suite logique. Cette déclinaison existe déjà pour les branches du régime général.

Sous réserve d'un amendement rédactionnel, votre commission vous propose l'adoption des paragraphes I et II de cet article.

En revanche, l'institution d'un commissaire du Gouvernement appelle la plus grande attention. Le Gouvernement la justifie en rappelant les dérives de la gestion de la précédente équipe de la caisse centrale.

Votre commission estime que le Gouvernement dispose d'ores et déjà d'un nombre important d'outils de contrôle, qui correspondent aux pouvoirs de la tutelle.

Elle constate que la nouvelle convention d'objectifs et de gestion est précisément le moyen d'assurer un exercice plus stratégique de la tutelle. Il est important de souligner la « pratique » des relations entre la Caisse centrale et de la tutelle depuis décembre 1997 :

- rencontre chaque année entre le ministre de l'Agriculture et de la Pêche et du bureau du conseil central d'administration ;

- rencontre annuelle entre le directeur des exploitations, de la politique sociale et de l'emploi du ministère de l'agriculture et le bureau du conseil central d'administration ;

- rencontre mensuelle entre le directeur des exploitations, de la politique sociale et de l'emploi du ministère de l'agriculture et le directeur général de la caisse centrale ;

- transmission préalable des ordres du jour et des dossiers préparatoires aux décisions du Conseil central d'administration et du comité d'action sanitaire et sociale (8 jours avant) ;

- envoi d'un relevé des délibérations dans les 24 heures suivant la séance actant l'ensemble des décisions, avis et résolutions pris par le Conseil ;

- envoi d'un procès-verbal détaillé dans les 20 jours suivant le Conseil.

L'institution d'un commissaire du Gouvernement apparaît ainsi, dans le meilleur des cas, inutile. La présence de commissaires de Gouvernement n'est d'ailleurs, en aucun cas, gage d'un meilleur contrôle.

Certes, le Gouvernement est représenté par un commissaire dans un grand nombre d'autres régimes de sécurité sociale.

Pour le régime général, conformément aux dispositions des articles L. 221-2, deuxième alinéa, L. 222-4, deuxième alinéa, L. 223-2, deuxième alinéa et R. 225-2 du code de la sécurité sociale, des commissaires du Gouvernement représentant le ministre chargé de la sécurité sociale et le ministre chargé du budget assistant aux séances des conseils d'administration de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF), de la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) et de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Mais les caisses du régime général sont des établissements publics nationaux à caractère administratif.

La Mutualité sociale agricole, née du mouvement mutualiste, est dans une situation historique très différente.

Rapide historique de la Mutualité sociale agricole.

La loi du 4 juillet 1900 consacre l'existence des Mutuelles garantissant les agriculteurs contre les risques pouvant survenir sur les exploitations. Ces Mutuelles se sont créées spontanément au cours de la seconde moitié du XIX ^ème siècle.

La loi du 5 avril 1928, modifiée par celle du 30 avril 1930, institue les premières véritables assurances sociales.

La loi du 5 avril 1941, confirmée par l'ordonnance du 4 janvier 1945, confie la gestion de l'ensemble des risques sociaux à la Mutualité sociale agricole.

Juridiquement, le statut de la Caisse centrale n'est pas celui d'un établissement public national. Elle est soumise à l'article 1235 du code rural, qui se borne à renvoyer aux dispositions du titre premier du livre IV du code du travail, relatif aux syndicats professionnels. Il conviendrait, avant d'instituer un commissaire du Gouvernement, de proposer la modification du statut de la Mutualité sociale agricole.

La « règle » d'un commissaire du Gouvernement siégeant au conseil d'administration des organismes de sécurité sociale ne s'applique pas à toutes les caisses nationales des travailleurs non salariés non agricoles : la Caisse nationale d'assurance maladie maternité des professions indépendantes (CANAM) n'en dispose pas formellement ; il n'en existe pas au sein de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL).

Votre commission estime enfin que le Gouvernement a sous-estimé l'effet « psychologique » de la mesure proposée, qui intervient plus d'un an et demi après le rapport de la Cour des comptes et qui tend à montrer du doigt l'actuelle équipe dirigeante, alors même que cette équipe a justement engagé le redressement de la Caisse centrale. Cette mesure aurait pour conséquence de fragiliser le régime agricole, allant à l'encontre du but visé.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission vous propose un amendement de suppression du paragraphe III.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 29 septies (nouveau)
(art. 1023 du code rural)
Modalités de suspension ou de dissolution du conseil d'administration d'un organisme de Mutualité sociale agricole

Objet : Cet article vise à modifier, d'une part, les modalités de suspension ou de dissolution du conseil d'administration d'un organisme de mutualité sociale agricole et à prévoir, d'autre part, qu'un administrateur peut être révoqué en cas de non paiement des cotisations.

I - Le dispositif proposé

L'article 29 septies, résultant d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, modifie l'article 1023 du code rural, relatif aux modalités de suspension et de dissolution du conseil d'administration d'un organisme de mutualité sociale agricole.

Le 1° propose une nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article 1023, en ajoutant au droit en vigueur la notion de « délai ». La suspension ou la dissolution interviendra ainsi en dernier recours, un délai sera donné au conseil d'administration pour prendre les mesures qui s'imposent.

Le 2° étend la possibilité de révocation par un arrêté du ministre de l'agriculture d'un administrateur d'une caisse de mutualité sociale agricole, jusque là réservée au cas de « faute grave », au cas de non paiement des cotisations dont l'administrateur est redevable au titre de son activité professionnelle.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 29 octies (nouveau)
(art. 1237 du code rural)
Extension du champ de la tutelle aux différents organismes financés par les caisses de Mutualité sociale agricole

Objet : Cet article a notamment pour objet de permettre une approbation des budgets et des comptes des différents organismes financés par les caisses de mutualité sociale agricole.

I - Le dispositif proposé

L'article 29 octies, résultant d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, complète l'extension du champ de la tutelle de l'Etat sur les caisses de mutualité sociale agricole prévue à l'article 29 quater.

Il tend à modifier l'article 1237 du code rural, relatif aux actions « extérieures » des caisses de mutualité sociale agricole, menées conjointement avec d'autres organismes.

Le 1° prévoit que « les caisses peuvent conclure des conventions avec des tiers en vue de la gestion partielle d'une activité en relation directe ou complémentaire avec la mission de service public dont elles sont chargées », alors que cette possibilité de conventions était jusqu'alors réservée aux « services communs en matière de gestion et d'action sanitaire et sociale » ou de participation « à des services préexistants ».

Le 2° propose une nouvelle rédaction du paragraphe III de l'article 1237, en indiquant que lorsque la participation financière des caisses de mutualité sociale agricole dépasse la majorité des parts du capital social de tous les organismes (unions d'économie sociale, groupements d'intérêt économique ou sociétés civiles immobilières), les budgets et comptes annuels desdits organismes sont soumis à l'approbation de l'autorité compétente de l'Etat. Par ailleurs, les budgets et comptes annuels des unions et des associations dont la moitié au moins des moyens de fonctionnement est financée, de manière directe ou indirecte, par les caisses de mutualité sociale agricole, sont soumis à la même obligation de transmission.

Le 3° ajoute un paragraphe IV à l'article 1237, en prévoyant qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application des trois premiers paragraphes.

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable à l'adoption de ces dispositions, qui permettront à la fois une plus grande souplesse de la politique conventionnelle des caisses de mutualité sociale agricole et d'opérer un meilleur contrôle de tous leurs « démembrements ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Elle vous propose, par ailleurs, de compléter les dispositions relatives aux organismes de Mutualité sociale agricole par l'adoption de quatre articles additionnels.

Article additionnel après l'article 29 octies (nouveau)
Exonération de droits fiscaux en cas de fusion des caisses de Mutualité sociale agricole

Objet : Cet article additionnel vise à exonérer de droits fiscaux les caisses de Mutualité sociale agricole lorsqu'elles opèrent des fusions.

Les caisses de Mutualité sociale agricole sont actuellement soumises à l'article 1065 du code général des impôts lors d'une opération de fusion, (art. 1002-2 du code rural).

Elles doivent s'acquitter, en raison du transfert de biens, de la taxe de publicité foncière alors que les caisses du régime général bénéficient d'une exonération totale (art. 1089 du code général des impôts).

Cette recette fiscale est très limitée (400.000 francs lors du regroupement des caisses du Tarn et de l'Aveyron). Il est souhaitable, pour des raisons de simplification, et pour ne pas pénaliser les caisses dans leur effort de regroupement, d'aligner sur ce point le régime fiscal de la Mutualité sociale agricole sur le régime fiscal des caisses du régime général.

Votre commission vous propose l'adoption de cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 29 octies (nouveau)
Recouvrement direct par les caisses de Mutualité sociale agricole des indemnités forfaitaires mises à la charge des tiers responsables d'un accident du travail.

Objet : Cet article additionnel tend à simplifier la procédure de gestion des caisses de Mutualité sociale agricole, en les autorisant à recouvrer directement à leur profit les indemnités forfaitaires mises à la charge des tiers responsables d'un accident du travail.

L'article L. 454-1 du code de la sécurité sociale prévoit qu'en contrepartie des frais engagés pour obtenir le remboursement des prestations mises à sa charge du fait d'un accident du travail dont la victime est l'un de ses assurés sociaux, et dont la responsabilité, entière ou partagée, incombe à un tiers, une caisse d'assurance maladie recouvre une indemnité forfaitaire à la charge du tiers et au profit du fonds national des accidents du travail qu'elle gère.

Cette indemnité est égale au tiers des sommes dont le remboursement a été obtenu, dans les limites d'un plafond (5.000 francs) et d'un plancher (500 francs).

Les conditions de recouvrement sont définies par les chapitres 3 et 4 du titre IV du livre II, qui ne sont applicables qu'au régime général.

Cet article additionnel a pour objectif de rendre cohérent le code rural par rapport au code de la sécurité sociale, en complétant l'article 1149 du code rural (titre III relatif aux accidents du travail et risques agricoles), qui rend l'article L. 454-1 du code de la sécurité sociale applicable dans le régime agricole, par un alinéa précisant une mesure d'application spécifique. Les caisses de Mutualité sociale agricole, à la différence de la CNAMTS et de la CANAM, disposent de la compétence générale de recouvrement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 29 octies (nouveau)
Présidence du comité d'entreprise d'un organisme
de Mutualité sociale agricole

Objet : Cet article additionnel tend à préciser que la présidence du comité d'entreprise d'un organisme de Mutualité sociale agricole est assurée par le directeur de l'organisme.

Cet article vise à harmoniser le code rural avec les dispositions du code de la sécurité sociale.

En effet, l'article 217-7 du code de la sécurité sociale (art. 20-I de l'ordonnance n° 96-344 du 24 avril 1996) prévoit que la présidence des comités d'entreprise des organismes régionaux et locaux des caisses du régime général est assurée par le directeur.

Cette disposition mérite d'être intégrée dans le code rural, pour permettre aux directeurs d'organismes de Mutualité sociale agricole d'assurer la présidence du comité d'entreprise.

Cet article donnera ainsi une base légale à une pratique largement répandue, bien que contraire à l'article L. 434-2 du code du travail, qui prévoit que la présidence du comité d'entreprise est assurée par le président du conseil d'administration.

Votre commission vous propose l'adoption de cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 29 octies (nouveau)
Affiliation au régime agricole des mandataires des sociétés ou caisses locales d'assurances mutuelles agricoles

Objet : Cet article additionnel tend à prévoir l'affiliation au régime agricole des mandataires des sociétés ou caisses locales d'assurances mutuelles agricoles exerçant leur activité en qualité de non-salariés.

Cet article a pour objet de confirmer le rattachement au régime des non-salariés agricoles des personnes exerçant, en qualité de non-salarié, une activité unique ou accessoire de mandataire d'une caisse locale d'assurance mutuelle agricole.

Les « secrétaires-mandataires » des caisses locales d'assurance mutuelle agricole, échelon de base de l'organisation mutualiste Groupama, ont en charge l'animation de la caisse locale et la commercialisation de l'offre d'assurance. Nombreux (5.500 actuellement), particulièrement actifs dans certaines régions (Massif central, Sud-ouest, Bretagne...), les secrétaires mandataires sont en général des agriculteurs ou des conjoints d'agriculteurs ayant ainsi une activité complémentaire à leur activité de production agricole.

Leur affiliation à la Mutualité sociale agricole, qui résulte de la pratique et d'une jurisprudence constante, serait susceptible d'être remise en cause. Il apparaît nécessaire de donner une base légale à leur affiliation au régime agricole. Leur affiliation à un régime différent serait, en effet, source de complexité supplémentaire de gestion, tant pour les assurés que pour les caisses régionales de Groupama, obligées alors d'opérer une distinction entre les « secrétaires-mandataires » et leurs salariés relevant de la Mutualité sociale agricole.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.