Projet de loi de finances pour 1999 : Logement social

3. Une nécessaire réforme des aides à l'investissement locatif social

Les PLA apparaissent incontestablement comme un produit à la fois coûteux et complexe pour les organismes constructeurs de logements sociaux.

Pourtant, le Gouvernement considère que, " en ce qui concerne les logements sociaux, la réforme de leur financement peut désormais être considérée comme achevée " ^{3( * )} .

Votre commission ne partage pas ce point de vue. Bien au contraire, elle estime urgent de réformer en profondeur les aides à l'investissement locatif social.

Plusieurs pistes de réformes peuvent ainsi être explorées.

• La diminution du coût de la ressource

Les PLA sont actuellement assujettis à un taux d'intérêt réel trop élevé pour assurer l'équilibre financier des opérations.

Deux solutions sont envisageables pour alléger le coût de la ressource.

L'allongement de la durée des prêts serait possible. Toutefois, la marge de manoeuvre reste étroite dans la mesure où leur durée est déjà de 30 à 32 ans.

La diminution du taux d'intérêt est une voie plus praticable. Actuellement, le PLA est financé quasi essentiellement sur les ressources du livret A dont le taux d'intérêt est de 3 %. A ce taux s'ajoute une rémunération des organismes collecteurs (1,2 % pour les caisses d'épargne et 1,5 % pour la Poste). Dans ces conditions, il serait possible de diminuer le taux d'intérêt du PLA soit en baissant le taux de rémunération du livret A, soit en réduisant la rémunération des organismes collecteurs. Toutefois, il apparaît délicat d'abaisser la rémunération d'une épargne à laquelle sont attachés les ménages modestes et dont le taux réel net d'impôt, qui sera de 1,7 % en 1999, si on prend en compte les prévisions de hausse des prix à la consommation, ne semble pas déraisonnable. En outre, la diminution des taux n'exercerait d'effets réels qu'à moyen terme sur l'équilibre financier des opérations PLA, à moins de réaligner le taux de l'encours des prêts.

• La simplification des aides

Le régime des PLA est en effet extrêmement complexe et opaque.

Ainsi, 15 à 16 types de PLA coexistent suivant des régimes différents. Le tableau ci-dessous recense les différents régimes des PLA actuellement versés par la Caisse des dépôts. A ces PLA, il faut ajouter les PLA contractés avant la réforme de 1998 et les PLA versés par le Crédit foncier de France. La multiplicité des PLA accroît alors la complexité du système.

Régime des PLA de la Caisse des dépôts

(en %)

Type de PLA		Taux de TVA applicable		Taux de subvention		Taux d'intérêt nominal du prêt
Construction neuve
- PLA " normal "	5,5		0		4,3
- PLA-LM	5,5		8 à 13		3,8
- PLA-I	5,5		20		3,8
- PLA " expérimental "	5,5		3		nc
- PLA " construction-démolition "	5,5		12		3,8
Acquisition-amélioration
- PLA " normal "	5,5		5		4,3
- PLA-LM	5,5		13 à 18		4,3
- PLA-I	5,5		20 à 25		4,3

La complexité des PLA est encore accrue par les lourdeurs administratives présidant à la délivrance des agréments. Des délais de six mois ne sont en effet guère acceptables.

Dans ces conditions, une simplification du système semble bien nécessaire.

Une simplification des modalités de gestion des PLA-LM et des PLA-I serait une première étape, qui pourrait contribuer au lancement d'un volume plus important d'opérations. Il semble cependant qu'il faille aller plus loin. Une harmonisation, voire une unification des PLA, pourraient ainsi être envisagées.

• Une plus grande décentralisation du financement du logement social

On assiste actuellement au développement de nombreuses expériences innovantes à l'échelon local en matière de logement social. Ces expériences sont d'ailleurs souvent motivées par la faiblesse des crédits d'Etat ou par la rigidité des instruments trop centralisés.

Votre commission tient ici à souligner deux types d'opérations particulièrement innovantes, menées par les départements.

La première expérience est celle des programmes de location-accession sociale à la propriété. La rigidité des procédures administratives est particulièrement importante dans le domaine de l'accession très sociale, alors que les chances de réussite du parcours d'accession sont pourtant souvent très élevées. Certains départements -dont l'Indre-et-Loire- cherchent actuellement à contourner cette difficulté en proposant des logements en accession différée après une période transitoire pendant laquelle le futur accédant paye un loyer et se constitue progressivement un apport personnel. Cette expérience permet alors de réaliser des logements en accession par le biais d'opérations de construction ou d'acquisition de logements locatifs sociaux.

La seconde expérience, plus développée, s'apparente à un abondement budgétaire. Pour chaque franc investi par l'Etat dans le logement social, le département investit à son tour un franc dans le même secteur. Cette expérience a l'avantage de la souplesse et, grâce à son effet multiplicateur, incite à un investissement accru dans le logement social.

Ces expériences ont, selon votre commission, le mérite de souligner qu'une plus grande décentralisation de la politique du logement social donne des résultats prometteurs.

Il importe donc de développer une " territorialisation " de la politique du logement social. Plus à l'écoute du terrain, les acteurs locaux sont les plus à même de définir les besoins en matière de logement social et les produits les plus adaptés. On pourrait donc imaginer une nouvelle forme de contractualisation entre l'Etat et les acteurs locaux permettant à ceux-ci, avec l'accord du préfet, de définir les paramètres des produits -et notamment des PLA- en fonction du contexte local.

Votre commission considère que l'examen du prochain projet de loi relatif à l'habitat et à l'urbanisme devrait être l'occasion de valider dans la loi les expériences locales les plus innovantes et de permettre une plus grande souplesse des aides à l'investissement locatif social, dans le cadre d'une contractualisation locale plus étendue et plus approfondie.

En tout état de cause, des voies de réforme des aides au logement locatif social existent et doivent être étudiées en détail. Votre rapporteur se propose d'ailleurs de poursuivre cette réflexion, au sein de votre commission, dans le cadre qui lui semblera le plus approprié.