2. Un budget qui n'apporte aucune réponse
Face à cette situation préoccupante, le projet de budget pour 1999 est loin d'être à la hauteur des enjeux.
a) Un simple budget de reconduction
Le
budget pour 1999 prévoit la reconduction des programmes physiques
prévus pour 1998 : 80.000 PLA dont 20.000 PLA-LM et
10.000 PLA-I sont ainsi budgétés.
Mais parallèlement, le Gouvernement semble prendre acte de la
très faible consommation des crédits PLA en prévoyant une
diminution de 10 % des dotations de la " ligne fongible "
destinée à financer les opérations de construction et de
réhabilitation de l'habitat locatif social. Les crédits passent
de 3,20 milliards de francs en loi de finances initiale pour 1998 à
2,88 milliards de francs pour 1999.
Plus encore que cette diminution des crédits, c'est l'absence de mesures
nouvelles en faveur du logement social dans ce budget qui témoigne de
l'inertie du Gouvernement.
b) Des mesures contestables
Certes,
le Gouvernement a adopté en cours d'année deux mesures
destinées à faciliter la construction de logements sociaux :
- le 15 juin, une baisse de 0,5 % de la rémunération du
livret A est intervenue, sa rémunération passant de 3,5 à
3 %. Or, les ressources collectées par l'intermédiaire du
livret A sont utilisées pour le financement de l'investissement locatif
social. Cette baisse visait donc à rendre l'offre de logement social
moins coûteuse.
- l'arrêté du 28 juin a relevé d'en moyenne 10 %
les plafonds de ressources régissant l'accès au parc social.
Destinée à favoriser la mixité, cette mesure est
sensée renforcer l'attractivité du logement social auprès
de la demande solvable.
Votre commission craint néanmoins que ces mesures ne soient
très largement insuffisantes.
D'une part, si la baisse de la rémunération des livrets A a
effectivement permis une diminution corrélative du coût de la
ressource pour les organismes HLM, l'impact de cette mesure est bien faible.
Les effets de cette baisse sur l'équilibre de l'exploitation des
organismes HLM ne seront sensibles qu'à moyen terme. En outre, on
évalue à 2 % le niveau des taux d'intérêt
réels des prêts PLA susceptibles de garantir l'équilibre
d'exploitation d'un logement financé par un PLA. Mais, après la
baisse, le taux d'intérêt réel des PLA reste
supérieur à 3 %.
D'autre part, la hausse du plafond de ressources apparaît bien
dérisoire face aux mouvements de fond qui régissent actuellement
la demande de logement social.
Votre commission s'interroge également sur les conséquences de
la réforme des PLA instituée par la loi de finances pour 1998.
Cette réforme s'est traduite par la mise en place de deux types de
nouveaux produits :
- les PLA-TS sont remplacés depuis le 1
er
janvier 1998
par les PLA-LM (qui conservent les caractéristiques des PLA-TS) et par
les PLA-I. Les PLA-I sont destinés à des ménages qui
cumulent des ressources faibles et des difficultés sociales. Ils
bénéficient d'une subvention majorée pouvant aller
jusqu'à 25 % ainsi que de l'application du taux réduit de
TVA. Le plafond de ressources des locataires à l'entrée dans le
logement est limité à 60 % de celui du PLA neuf.
- les PLA " construction-démolition ", également
créés en janvier 1998, doivent permettre le relogement des
ménages occupant des logements sociaux destinés à
être démolis. Ils bénéficient d'une subvention
majorée de 12 % en complément de l'application du taux
réduit de TVA.
Ces nouveaux produits ne semblent pourtant pas en mesure de remédier
à la trop faible construction de logements sociaux :
- les PLA-I n'ont permis de financer que 1.054 logements au
30 septembre 1998 contre 10.000 prévus. Il semble que les
subventions supplémentaires ne soient pas suffisantes pour compenser le
risque lié à la très faible solvabilité des
ménages ;
- la mise en place de ces nouveaux produits ne fait en définitive
que complexifier plus encore le dispositif des PLA et accroître d'autant
la lourdeur de gestion.
Votre commission regrette également que le Gouvernement envoie des
signaux contradictoires aux organismes HLM.
Alors qu'il affirme vouloir
relancer la construction du logement social, le secrétaire d'Etat au
logement vient de demander
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)
que la hausse des loyers des logements HLM en 1999 soit limitée à
1 %. Il semble pourtant que ces deux objectifs soient très
largement contradictoires : la dégradation de la situation
financière des organismes HLM rend en effet nécessaire la
reconstruction de marges de manoeuvres financières pour que les
organismes puissent adapter leurs ressources à leurs charges. La
limitation de la hausse des loyers à 1 % en 1999 risque alors de
contribuer à la fragilisation financière des organismes et
alimentera, par là même, leur réticence à construire.