Projet de loi de finances pour 1999 : Travail, emploi et formation professionnelle

2. Le Gouvernement a décidé de réduire les aides publiques à l'alternance (article 80)

Compte tenu des résultats encourageants obtenus dans la politique de développement de l'alternance depuis 1993, il est étonnant que le Gouvernement ait décidé d'opérer une baisse des aides publiques au risque de casser cette dynamique.

Les crédits alloués au soutien de la formation en alternance augmentent de 10,2 % à 12,653 milliards de francs. Ils se répartissent entre le financement des différents contrats d'apprentissage et de qualification et la compensation des exonérations de charges sociales correspondantes.

L'augmentation des crédits s'explique par la mise en place des contrats de qualification destinés aux adultes en difficulté. L'ouverture des dispositifs de formation par alternance aux publics en difficulté peut être une bonne chose à condition qu'elle ne se réalise pas au détriment de l'alternance destinée aux " publics classiques ".

Financement de l'apprentissage en 1997

Principaux financeurs	Montants (en MF) ^(1)
1. Etat
Exonérations de cotisations sociales (patronales et salariales)		4.124,0
Primes (destinées à l'employeur)		4.246,0
Autres dotations :		155,5
- actions conjointes Etat-Régions (financements Etat)	90
- rénovation et renforcement de l'apprentissage (dont programme national de l'apprentissage = 20,7 MF)	46,5
- subventions du ministère de l'agriculture et de l'éducation nationale	19
Sous-total 1		8.525,5
2. Régions ^(2)
Subventions aux CFA :
- fonctionnement		3.882,1
- équipement		332,0
Sous-total 2		4.214,1
3. FSE (fonds destinés aux CFA)		336,0
4. Entreprises
Financement des CFA :
- taxe d'apprentissage ^(3)		2.366,8
- taxes parafiscales ^(4)		182,2
- transferts de l'alternance		862,0
Sous-total 4		3.411,0
TOTAL ^(5)		16.486,6

Source : DGEFP - Département synthèses

(1) Crédits consommés.

(2) Les ressources proviennent de la dotation de décentralisation qui a progressé de 1,39 % en 1997, du reversement aux régions des sommes collectées par le Fonds national de péréquation en application de la loi du 6 mai 1996 (631,5 MF) et d'autres dotations de l'Etat (102,7 MF).

(3) Sources : ministères chargés de l'éducation nationale et de l'agriculture.

(4) Crédits de fonctionnement et d'équipement.

(5) Ce montant ne prend pas en compte d'autres ressources complémentaires (en provenance notamment des organismes gestionnaires, d'organismes publics, des communes, des familles, etc.) dont les données ne sont pas disponibles actuellement.

Le 15 octobre dernier, le Gouvernement a modifié par décret les conditions d'attribution de l'aide forfaitaire liée à l'embauche en contrat de qualification. Le versement de l'aide forfaitaire liée à l'embauche en contrat de qualification (7.000 francs pour un contrat à durée déterminée de 18 mois et plus, 5.000 francs pour un contrat de durée inférieure) intervient pour les seuls jeunes de niveaux VI, V bis et V de l'Education nationale maintenant, ainsi que pour ceux non titulaires du baccalauréat.

L'article 80 du projet de loi de finances, rattaché au budget de la formation professionnelle, a un objet identique au décret du 12 octobre 1998 pour ce qui concerne, cette fois, l'aide à l'embauche d'un apprenti.

Article 80

Recentrage de l'aide à l'embauche de l'indemnité compensatrice forfaitaire à l'apprentissage .

I. La deuxième phrase du premier alinéa de l'article L. 118-7 du code du travail est ainsi rédigée :

" Cette indemnité se compose :

1° D'une aide à l'embauche lorsque l'apprenti dispose d'un niveau de formation inférieur à un minimum défini par décret.

2° D'une indemnité de soutien à l'effort de formation réalisé par l'employeur ".

II. Les dispositions du présent article entrent en vigueur pour les contrats conclus à compter du 1 ^er janvier 1999.

*

La loi n° 93-953 du 27 juillet 1993 relative au développement de l'apprentissage a instauré des aides forfaitaires en faveur des employeurs embauchant des jeunes dans le cadre de contrats en alternance, de qualification, d'orientation ou d'apprentissage. Initialement prévues jusqu'au 30 juin 1994, ces dispositions ont été reconduites les années suivantes.

La loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage a institué une nouvelle prime de soutien à l'apprentissage. Les modalités du versement de cette prime sont fixées par le décret n° 96-493 du 6 juin 1996.

Cette indemnité compensatrice forfaitaire se compose d'une aide à l'embauche et d'une aide à la formation.

Conformément à l'article D. 118-1 du code du travail, l'aide à l'embauche est versée en une seule fois, les versements de l'indemnité de soutien à la formation intervenant à l'issue de chaque année du cycle de formation. Le montant de la prime du soutien à l'embauche se monte à 6.000 francs, et la prime de soutien à l'effort de formation s'élève à 10.000 francs pour les jeunes de moins de 18 ans, 12.000 francs pour les plus de 18 ans. La prime de soutien à la formation est majorée dans les départements d'outre-mer et augmentée lorsque la durée de formation de l'apprenti dépasse 600 heures.

*

La mise en oeuvre de la dépense afférente aux primes d'apprentissage incombe depuis 1998 au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité. Elle représente 4.664,61 millions de francs en 1999.

L'article 80 vise à réserver le paiement de la prime à l'embauche aux apprentis d'un faible niveau de qualification. Il prévoit que le niveau de formation plafond sera déterminé par décret.

Selon les termes de l'exposé des motifs, les niveaux de qualification ouvrant droit au versement de cette prime seront les niveaux VI, V bis et V. Ces échelons correspondent aux niveaux les plus faibles dans la nomenclature de l'INSEE, c'est-à-dire les niveaux correspondant au BEP, au CAP (niveau V) et les non-qualifiés (V bis et VI).

Selon les chiffres pour 1997 fournis par le ministère de l'emploi et de la solidarité, 74 % des apprentis préparaient une qualification équivalente à un niveau V.

22,5 % des apprentis préparaient une qualification de niveau IV (baccalauréat), III, II ou I (enseignement supérieur long et diplômés bac + 2).

Une projection de ces pourcentages sur les effectifs d'apprentis prévus en 1999, soit 230.000, montre que la mesure toucherait environ 50.000 apprentis.

Compte tenu du caractère saisonnier des entrées dans le dispositif d'apprentissage, qui s'effectuent surtout dans le dernier trimestre de l'année, l'économie espérée est estimée à 61 millions de francs sur l'article 11 du chapitre 43-70 -financement de la formation professionnelle.

*

Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article 80.

Cette discrimination à l'égard des apprentis diplômés est justifiée par le Gouvernement au nom de la nécessité de concentrer les moyens sur les publics prioritaires. En réalité, le Gouvernement limite le développement de la formation en alternance. Ceci est d'autant plus vrai que celui-ci prévoit un nombre d'entrées de jeunes dans l'apprentissage en baisse de 4,2 %, passant de 240.000 prévu en 1998 à 230.000 pour 1999.

Ces décisions donnent le sentiment très fort que des arbitrages ont été faits qui tendent à financer en priorité le dispositif emplois-jeunes dont la pérennisation est aléatoire, de préférence aux dispositifs structurants comme l'alternance. Si cette tendance devait se confirmer, elle constituerait un motif sérieux d'inquiétude.

Sensible à cette argumentation, la commission des Finances de l'Assemblée nationale a décidé de suivre son rapporteur, M. Jacques Barrot, qui lui proposait de supprimer ce recentrage et de le compenser par un prélèvement de 60 millions de francs sur les excédents de trésorerie de l'AGEFAL. Le rapporteur avait notamment mis en avant ^{26( * )} que " cette mesure conduisait à diminuer l'attractivité du dispositif de l'apprentissage pour les employeurs à un moment où les effectifs entrant en apprentissage connaissaient une légère baisse ".

Votre rapporteur souhaite à nouveau faire siens les propos ^{27( * )} du rapporteur de la commission des Finances de l'Assemblée nationale : " diminuer le montant de cette prime revient à revenir sur tous les efforts de promotion de l'image de marque de l'apprentissage effectués par tous les gouvernements depuis une dizaine d'années. Ne pas encourager les formules " pointues " d'apprentissage pourrait conduire à renforcer le sentiment de relégation ressenti par les jeunes entrant en apprentissage ".

L'Assemblée nationale n'a pas suivi sa commission des finances et a adopté l'article 80 du Gouvernement sans le modifier.

Votre commission a estimé qu'il aurait été préférable que le Gouvernement s'abstienne de présenter une telle disposition, c'est pourquoi elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

Ceci d'autant plus qu'une étude de la DARES vient de montrer que les aides à l'embauche pour l'apprentissage étaient parmi les aides à l'emploi les plus efficaces : 65 % des employeurs considèrent que ces aides ont un effet positif sur la décision d'embauche, seulement 26 % mettent en avant l'effet de l'aide sur le profil des candidats embauchés.

Les effets des aides à l'emploi ^{28( * )}

(en %)

		Apprentissage		Contrat de qualification		CIE		Exonération 1 ^er salarié
En l'absence de tout dispositif d'aide à l'emploi :
1. L'embauche n'aurait pas eu lieu (effet emploi brut)	46		37		21		20
2. L'embauche aurait eu lieu, mais plus tard (effet d'anticipation)	19		25		18		16
3. L'embauche aurait eu lieu au même moment, et l'aide...
a) ... a influé sur le profil du salarié embauché (effet profil)	26		26		45
b) ... n'a pas influé sur le profil du salarié embauché (aucun effet)	9		12		16		64
	100		100		100		100

Les exonérations de charges sociales et, pour les contrats d'apprentissage, les indemnités de formation, restent applicables à l'ensemble des contrats.

On peut s'interroger sur les choix du Gouvernement : ne constituent-ils pas l'ébauche d'un désengagement de l'Etat d'un dispositif passé dans le champ de compétences des régions alors même qu'il réinvestit par ailleurs la politique de l'emploi des jeunes à travers des dispositifs dont il est le maître d'oeuvre, le plan emplois-jeunes ? Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a déclaré devant votre commission que l'alternance et les emplois-jeunes étaient des dispositifs complémentaires. Pourtant, des responsables d'entreprises publiques ont déclaré à vos rapporteurs que les seconds avaient pris la place des premiers.

Sur le plan budgétaire, on observe que les crédits consacrés aux primes à l'apprentissage passent de 4,77 milliards de francs en 1998 à 4,66 milliards de francs en 1999, le recentrage correspond donc bien à une économie pour le budget de l'Etat. Le montant des exonérations de charges sociales afférentes aux contrats d'apprentissage devrait représenter 4,587 milliards de francs en 1999 contre 4,545 en 1998.

Montant des engagements

(en milliards de francs)

	1996	1997	Prévisions OCPA 1998		Hypothèses 1999
			Déclarées au 01.01.98	Actualisées au 30.09.98	Actualisées ^(1) au 30.09.98
Contrats de qualification	4,770	5,081	5,392	5,472	6,128
Contrats d'adaptation	0,501	0,653	0,714	0,740	0,829
Contrats d'orientation	0,030	0,027	0,042	0,050	0,056
Tuteurs	0,007	0,027	0,030	0,037	0,041
TOTAL	5,308	5,788	6,178	6,299	7,054

Source : AGEFAL

(1) Méthode d'actualisation : Taux moyen de variation des 12 derniers mois (+ 1 % par mois) appliqué aux données de 1998 = + 12 % pour 1999.

Concernant les 130.000 contrats de qualification prévus en 1999, ils devraient bénéficier de 343 millions de francs sous la forme de primes et de 2,6 milliards de francs sous la forme d'exonérations de charges sociales.

L'ouverture des contrats de qualification aux adultes constitue une expérimentation intéressante, ce dispositif ayant pour objectif de donner une qualification reconnue sur le marché du travail. Le coût des 10.000 contrats est évalué à près de 350 millions de francs pour 1998.

Il reste à trouver la bonne formule car on ne peut imaginer transférer le dispositif destiné aux jeunes sans tenir compte des spécificités attachées à un public composé d'adultes en difficulté.