N° 70
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME III
VILLE
Par M. Paul BLANC,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean Delaneau,
président
; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine
Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet,
vice-présidents
; Mme Annick Bocandé, MM. Charles
Descours, Alain Gournac, Roland Huguet,
secrétaires
; Henri
d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM.
Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux,
Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati,
Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet,
André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla,
Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques
Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM.
Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de
Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul
Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
20
)
(1998-1999).
Lois de finances.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
Réunie le
mercredi 21 octobre 1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président,
la commission a
procédé à
l'audition de M. Claude Bartolone, ministre
délégué à la ville, sur les crédits de son
département ministériel.
M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville,
a tout d'abord souligné que la politique de la ville (CIV)
était incontestablement utile, même si ses résultats
étaient parfois difficiles à appréhender sur des
opérations par nature de longue durée.
Evoquant les orientations gouvernementales, il a rappelé que le
comité interministériel des villes du 30 juin 1998,
présidé par M. Lionel Jospin, Premier ministre, avait
assigné un nouvel horizon à la politique de la ville.
Rappelant que huit Français sur dix vivraient bientôt dans les
villes, il a affirmé qu'il fallait repenser et bâtir la ville
comme un territoire de mixité sociale et urbaine, un lieu
d'échanges et de bien-vivre, une ville faite pour l'homme.
Il a souligné combien il était important d'enrayer la
montée de l'intolérance, de lutter contre l'abstention et
l'extrémisme et de renouveler la confiance des citoyens envers l'action
publique.
Il a fait tout d'abord état de son inquiétude devant les
progrès de la violence urbaine et il a souligné que chaque
citoyen avait droit à la sécurité, quel que soit son lieu
de vie.
Se référant au climat social positif durant la coupe du monde de
football, il a considéré que la jeunesse souhaitait que les
talents de chacun soient reconnus afin que tous puissent " jouer la
partie ".
Il a déclaré que les réponses aux différents enjeux
de la politique de la ville passaient nécessairement par une approche
politique globale sur le long terme qui devrait tirer parti des potentiels de
chaque territoire pour dépasser des politiques parfois stigmatisantes.
Mettant l'accent sur l'importance de la concertation et de la coordination des
acteurs sur le terrain, il a considéré que l'Etat devait afficher
sa détermination pour assurer l'égalité devant le service
public sur tout le territoire dans les domaines essentiels de
l'éducation, de la sécurité et de l'emploi.
Evoquant les trois dimensions de la politique qu'il entendait mener, il a tout
d'abord souligné le renforcement de la déconcentration pour
assurer une meilleure coordination des administrations.
Il a évoqué ensuite l'importance de la décentralisation en
indiquant que les élus locaux devaient être en mesure de signer un
pacte avec l'Etat, afin d'être mis en situation de disposer des moyens
pour répondre aux défis des zones urbaines.
Il a insisté, enfin, sur l'importance du développement de la
démocratie afin que les populations puissent veiller à ce que les
annonces soient bien suivies d'effet ; il a considéré qu'il
était nécessaire d'associer les habitants au projet qui les
concernait, d'accepter leurs interpellations et de soutenir leurs initiatives.
Il a indiqué que les actuels contrats de ville avaient été
prolongés d'un an afin que soient mis en cohérence sur la
période 2000-2006 les nouveaux contrats de ville, les contrats de plan
Etat-régions et les cycles d'intervention des fonds structurels
européens.
Rappelant que M. Jean-Pierre Sueur, dans son rapport sur la politique de la
ville, avait estimé à 35 milliards de francs par an pendant
dix ans le coût de l'effort nécessaire,
M. Claude
Bartolone, ministre délégué à la ville,
a
indiqué que le projet de loi de finances pour 1999 proposait de se
rapprocher de ce niveau dès cette année afin de témoigner
de la volonté de l'Etat.
Citant M. Jean-Pierre Chevènement, il a considéré que la
politique de la ville ne devait pas être " l'alibi de l'absence de
politiques ministérielles ou locales au profit des habitants des
quartiers en difficulté ".
Abordant tout d'abord les crédits spécifiques du ministère
de la ville, il a indiqué qu'il avait estimé plus
intéressant de mobiliser les crédits de droit commun plutôt
que d'obtenir un accroissement, toujours aléatoire, des crédits
des divers ministères transférés au fonds d'intervention
pour la ville (FIV), de nature à entraîner certaines
réticences.
Considérant que les crédits spécifiques du
ministère devaient être le " ciment " des projets de la
politique de la ville, il a souligné que l'augmentation de plus de
32 % de ces crédits, sans précédent depuis la
création d'un ministère de la ville, était le signal de la
mobilisation générale et que le franchissement du cap du milliard
de francs dans le projet de budget était un symbole fort.
Il a précisé que l'année 1999 serait une année
d'expérimentation pour préparer une nouvelle catégorie de
contrats de ville sur la période de 2000 à 2006 à partir
des résultats de l'opération conduite sur seize sites-pilotes.
Evoquant les priorités des crédits inscrits sur le fascicule
budgétaire consacré à la ville, il a tout d'abord
souligné l'importance de l'animation de la nouvelle politique de la
ville grâce à un renforcement des capacités d'animation, de
formation, d'ingénierie et de recherche. A cet égard, il a
estimé que la délégation interministérielle
à la ville (DIV) devrait jouer un rôle de " tête de
réseau ", en organisant diverses manifestations ou débats
publics, et il a souhaité que le conseil national des villes soit
renforcé pour jouer un rôle de conseil et d'aiguillon.
Il a insisté, enfin, sur la création d'un institut pour la ville
et de centres de ressources régionaux qui avaient vocation à
devenir des lieux d'échanges, d'expériences et de confrontations
de points de vue entre les associations, les élus locaux et les divers
acteurs de terrain.
En réponse à une demande de précision de
M. Jean
Delaneau, président,
M. Claude Bartolone
a
indiqué que si la localisation du futur institut pour la ville
n'était pas encore décidée, il veillerait à ce que
celui-ci soit situé en dehors de Paris.
Il a évoqué ensuite le soutien aux initiatives locales et aux
expérimentations s'inscrivant dans les orientations du CIV dans le
domaine de l'emploi, de la sécurité et de l'éducation.
Il a précisé que les crédits d'investissement serviraient
à accompagner des opérations exemplaires de
reconstruction-démolition.
Il a indiqué que les initiatives en matière de gestion urbaine de
proximité et de participation des habitants seraient également
soutenues.
Il s'est félicité d'avoir obtenu la création d'une
nouvelle ligne budgétaire, dotée de 45 millions de francs de
crédits de fonctionnement pour les communes impliquées dans un
grand projet urbain (GPU) afin d'éviter une sous-consommation des
crédits d'investissement par suite des dépenses de fonctionnement
induites pour ces opérations.
Il a déclaré que les opérations " Ville, Vie,
Vacances " bénéficieraient de crédits
supplémentaires et qu'elles seraient recentrées sur les
territoires et les publics les plus en difficulté.
Par ailleurs, il a souligné que l'implication forte de tous les
ministères concernés devrait se traduire par une augmentation de
près de 3 milliards de francs de l'effort financier global en
faveur de la ville en 1999.
Il a évoqué la part prise par les emplois-jeunes, qu'il s'agisse
des adjoints de sécurité ou des aides-éducateurs,
essentiellement déployés dans les quartiers en difficulté
ou des autres emplois-jeunes, dont 20 % devraient profiter aux quartiers
en difficulté.
Il a rappelé l'importance du coût des exonérations fiscales
et sociales consenties dans le cadre des zones franches urbaines (ZFU) et des
zones de redynamisation urbaine (ZRU), qui atteindrait 2,6 milliards de
francs en 1999.
Il a mis l'accent sur l'amélioration du concours de la Caisse des
dépôts et consignations qui serait en augmentation de près
de 3 milliards de francs dans le cadre de deux enveloppes exceptionnelles
de prêts de 10 milliards de francs pour trois ans destinés
aux projets urbains et aux opérations de
reconstruction-démolition.
Pour conclure, il a insisté sur l'importance d'une vaste mobilisation
autour de l'enjeu de la ville tout en rappelant que cette mobilisation ne
devait pas conduire à tourner le dos au monde rural, mais qu'il
était essentiel de réfléchir en termes d'équilibre
global du territoire.
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis,
s'est félicité du
fait que la politique de la ville ait été confiée à
un ministre, comme l'avait souhaité la commission au cours du dernier
budget. Il s'est demandé si l'élaboration des contrats de ville
ne serait pas alourdie par le renforcement de la participation des habitants et
de l'intervention des agglomérations et du conseil
général. Se référant aux exemples étrangers,
il a mis l'accent sur la priorité à accorder à la lutte
contre la délinquance. Il s'est interrogé sur l'efficacité
des adjoints de sécurité par rapport aux forces policières
ainsi que sur la réforme des contingents communaux d'aide sociale.
Enfin, il a émis quelques réserves sur le bon déroulement
des opérations " Ville, Vie, Vacances " lorsque l'encadrement
était insuffisant.
M. Jean Delaneau, président,
a souligné que certaines
communes subissaient les mêmes actes de violence que certains quartiers
visés par la politique de la ville. Se référant à
la situation des Etats-Unis, il s'est inquiété de la formation de
véritables " villes privées " dotées de moyens
de sécurité privatisés.
En réponse,
M. Claude Bartolone, ministre
délégué à la ville,
a admis que les
déficiences en encadrement pouvaient soulever des difficultés
pour les communes accueillant des jeunes dans le cadre des opérations
" Ville, Vie, Vacances ".
Il a indiqué qu'il avait souhaité, dès cet
été, que les élus locaux et les animateurs travaillent de
manière plus cohérente et il a précisé qu'une
évolution était en cours sur le dispositif, ses modalités
de financement ainsi que sur la pertinence de l'opération par rapport au
public concerné.
Il a souhaité que les opérations " Ville, Vie,
Vacances " soient centrées sur les jeunes de quartiers qui ne
disposent pas d'autres moyens de partir durant les périodes estivales.
Concernant la préparation des contrats de ville, il a admis que
l'amélioration de la participation des habitants pouvait alourdir la
procédure tout en faisant valoir que l'action était moins
efficace si la population n'était pas associée aux
collectivités locales pour travailler à long terme sur les
problèmes urbains.
Prenant l'exemple de la ville de Rennes, il a noté que les
correspondants de nuit auraient été moins bien acceptés
par la population si un référendum n'avait pas
précédé leur mise en place.
S'agissant de la notion d'agglomération, il a estimé que celle-ci
n'alourdirait pas la procédure dans la mesure où, d'ores et
déjà, la réflexion sur les grandes infrastructures
dépassait largement le cadre des seules communes.
Concernant la consultation des conseils généraux, il a
souligné que ces derniers intervenaient déjà au titre de
l'action sociale ou de l'aide sociale à l'enfance en difficulté.
S'agissant de la sécurité dans les quartiers, il a rappelé
qu'il accordait une grande attention à ces problèmes qui devaient
être abordés à la fois sous l'angle de la prévention
et de la répression.
Concernant l'exemple hollandais, il a rappelé que si le discours des
pouvoirs publics devenait moins libéral envers la toxicomanie, les
Pays-Bas avaient toujours été soucieux que la police soit proche
des populations.
S'agissant de la ville de New-York, il a relevé que les bons
résultats en matière de lutte contre la délinquance et la
criminalité étaient allés de pair avec la reprise de la
croissance et des embauches ainsi que d'une augmentation considérable du
nombre de détenus en maisons d'arrêt.
Il a souligné que devait s'établir une
complémentarité entre l'action des adjoints de
sécurité et des agents de médiation locale, d'une part, et
celle des policiers, d'autre part.
Il a plaidé pour une " gestion intelligente du temps
policier " en considérant que les forces policières devaient
intervenir sur les cas les plus graves tandis que les agents de
médiation avaient vocation à résoudre les problèmes
de voisinage ou les actes d'incivilité qui n'appellent pas de
réponse policière.
Il a opéré une distinction entre les atteintes aux biens et aux
personnes qui devaient appeler une réponse " forte ", la
petite délinquance urbaine qui appelait une réponse
" systématique " notamment de la part de la justice et, enfin,
les incivilités et les fautes de comportement qui appelaient une
réponse " collective " de la part des adultes concernés.
S'agissant des contingents communaux d'aide sociale, il a indiqué que le
dispositif mis en place dans le cadre de la loi portant transfert de
compétences, en 1983, ne corrigeait pas les écarts de population
et de richesse fiscale des communes par rapport aux problèmes sociaux
rencontrés. Il a rappelé que la contribution des communes de plus
de 10.000 habitants constituait 65 % des montants en cause, alors que
ces communes représentaient 50 % de la population et 51 % du
potentiel fiscal des communes.
Il a précisé que le nouveau dispositif opérerait un
écrêtement progressif sur le montant des contributions en fonction
d'un indice synthétique des richesses et des charges urbaines.
S'agissant des villes petites et moyennes, il a souligné qu'il ne serait
pas possible de multiplier les zones d'intervention de la politique de la ville
sans courir le risque d'un saupoudrage des crédits. En revanche, il a
considéré que la délégation
interministérielle à la ville (DIV) était tout à
fait susceptible de communiquer, en tant que de besoin, les méthodes et
les conseils nécessaires.
Concernant la création de " villes privées ", il a
affirmé qu'en France la loi républicaine, qui s'appliquait sur
tout le territoire, était incompatible avec de telles dérives.
Souhaitant éviter toute fracture entre le milieu rural et le milieu
urbain, il a souligné que la ville n'était pas un danger mais
plutôt une richesse pour l'avenir.
M. Louis Boyer
s'est vivement inquiété de
l'insécurité créée par des bandes organisées
de jeunes mineurs de 13 à 15 ans et il a souligné qu'aucun
résultat ne serait obtenu sans une implication des parents. Il a
précisé que les opérations de démolition
étaient souvent le seul recours pour donner une impulsion nouvelle
à un quartier.
Mme Nelly Olin
a indiqué que la montée de la
délinquance dans les quartiers sensibles était très
inquiétante et qu'elle excédait les populations qui en
étaient les victimes. Elle s'est inquiétée de la
diminution des crédits du fonds social urbain.
M. Gilbert Chabroux
a estimé que l'élargissement et la
globalisation des contrats de ville au niveau de l'agglomération
étaient une démarche intéressante, tout en soulignant
l'importance d'un véritable pilotage, en particulier dans les
agglomérations les plus grandes. Il s'est demandé s'il
était envisagé de réorienter le dispositif des zones
franches urbaines.
M. André Jourdain
a souhaité un bilan des zones de
redynamisation urbaine et des zones franches urbaines, en faisant la part des
véritables créations d'entreprises et des simples transferts.
M. Guy Fischer
a souligné le caractère essentiel de
l'intégration des jeunes dans les quartiers difficiles et il s'est
interrogé sur la mise en oeuvre de l'intercommunalité au niveau
des agglomérations.
M. Louis Souvet
a souligné que, dans certains cas, le refus de
démolir était source de difficultés à la fois en
termes d'aménagement des villes et de sécurité.
En réponse,
M. Claude Bartolone, ministre
délégué à la ville,
a souligné que les
parents devaient impérativement être
réintégrés dans leur rôle et dans leur
citoyenneté.
Il a indiqué qu'aux mesures tendant à supprimer les allocations
familiales à titre de sanction, il préférait une
démarche positive ; que l'école ne pouvait pas tout faire, qu'une
aide et un soutien devaient être apportés aux parents et qu'un
accord-cadre devait être passé à cet effet avec les grandes
associations familiales.
S'agissant des restructurations urbaines, il a admis que les démolitions
de certaines formes d'habitat rejetées par les populations
étaient parfois indispensables, tout en soulignant qu'il était
essentiel d'imaginer dans quel cadre serait opérée une
reconstruction ; il a précisé qu'il ne souhaitait pas bloquer,
par principe, les opérations de démolition sans construction de
quartiers en difficulté et qu'il convenait d'examiner, au cas par cas,
ce qui se passait sur le terrain.
S'agissant de la lutte contre la délinquance, il a fait valoir que les
effectifs policiers étaient importants en France par rapport à la
population et il a indiqué que le problème tenait à une
meilleure utilisation et à un redéploiement des personnels
disponibles.
Il a expliqué la baisse des crédits du FSU par l'existence d'un
fort niveau de crédits non consommés sur cette ligne
budgétaire.
Concernant le rôle de l'agglomération, il a indiqué que son
souhait serait toujours de choisir un niveau pertinent d'action et de ne pas
diluer la politique de la ville dans un périmètre trop large ; il
a souligné que la notion d'agglomération devait être prise
en compte dans le cadre de la coopération intercommunale, avant
d'être reconnue éventuellement par le législateur.
S'agissant des zones franches urbaines, il a précisé qu'il avait
demandé à l'Inspection générale des affaires
sociales (IGAS) et à l'Inspection générale des finances
(IGF) de lui présenter des éléments précis sur leur
bilan, tout en soulignant que ces instruments avaient permis utilement de
prendre en considération l'outil économique dans la politique de
la ville.
Concernant les ZRU, il a indiqué que ces dernières posaient moins
de difficulté que les ZFU sous réserve de quelques
difficultés liées à la délimitation des
périmètres, qui devraient être résolues à la
suite d'une mesure réglementaire récemment prise.
Concernant l'intégration, il a regretté les cas constatés
de discrimination à l'embauche ou à l'accès au logement,
en soulignant que la politique de la ville ne pourrait pas réussir si
chacun n'avait pas l'impression d'avoir les mêmes droits et les
mêmes devoirs.