II. L'ADÉQUATION DES MÉTHODES D'ACTION ET DE L'ORGANISATION DE LA GENDARMERIE AUX ÉVOLUTIONS DES MISSIONS : UN ENJEU DÉCISIF POUR L'ARME
.
Un
nouveau contexte
Chargée d'assurer seule la surveillance de 96 % du territoire où
vit la moitié de la population, la gendarmerie consacre plus de 90 % de
son activité à la sécurité des personnes et des
biens (39 % pour la police judiciaire, 33 % pour les actions préventives
de sécurité publique, 16 % pour la police de la route, 2 % enfin,
pour les missions de secours).
En outre, cette activité se traduit principalement par des services
extérieurs (soit 70 % de l'activité globale dont 57 % pour les
services de jour et 12 % pour les services de nuit).
La relative stabilité des chiffres ne doit pas dissimuler
l'importance des transformations
auxquelles la gendarmerie se trouve
confrontée depuis plusieurs années. Comment en aurait-il
été autrement alors même que les campagnes
françaises -dont la sécurité est placée sous la
responsabilité de la gendarmerie- connaissent elles-mêmes de
profondes mutations ?
Le développement des communes rurales périurbaines apparaît
ainsi comme l'une des évolutions les plus marquantes du paysage
français. Cette tendance se poursuivra dans les prochaines
années, ainsi l'augmentation de la population dans les zones de
compétence de la
gendarmerie -de 27 millions en 1990 à 34,6
millions en 2015, soit un gain de 7,6 millions selon les prévisions de
l'INSEE-
concernera essentiellement les cantons périurbains ou en
développement résidentiel. Dans certaines de ces zones, souvent
touchées par des difficultés économiques ou sociales
,
la gendarmerie connaît les problèmes propres aux banlieues
:
développement d'une délinquance juvénile, trafic de
drogue, banalisation du recours aux armes.
En vérité, dans une société française en
mouvement, la gendarmerie doit tenir le plus grand compte des évolutions
démographiques et adapter son dispositif en conséquence.
A ces mutations dans le cadre national, s'ajoutent, à nos
frontières, de puissants facteurs de changement : la libre circulation
des personnes à l'échelle de l'Union européenne -le
prochain élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale
constitue, en matière de sécurité, un défi aux
conséquences encore mal mesurées ; le développement d'une
criminalité frontalière aux multiples visages... Autant
d'évolutions qui intéressent directement l'Arme.
Dans un contexte évolutif, la gendarmerie continue de payer un lourd
tribut à la défense de la sécurité de nos
concitoyens. Ainsi en 1997, 17 gendarmes sont morts en service et 1 097 autres
ont été blessés en service. En 1998 l'émotion
suscitée par la lâche agression commise contre le gendarme Nivelle
souligne aussi les risques encourus par les gendarmes dans l'accomplissement de
leurs missions. Il n'était pas inutile de rappeler ici, en
préambule d'une analyse sur l'évolution des missions de la
gendarmerie et des adaptations qu'elle requiert, cette dimension du
"métier" de gendarme.
A. L'ADAPTATION DES MOYENS D'INTERVENTION LIÉE À UNE PRÉSENCE ACCRUE DANS LES ZONES PÉRIURBAINES
Sur 3
637 brigades,
494 (soit à peine plus de 13 % des unités)
exercent une pleine compétence dans les zones périurbaines. Si
ces brigades comptent 19,5 % seulement de la totalité des sous-officiers
affectés en brigades territoriales, elles assurent la surveillance du
quart de la population habitant en zone de gendarmerie nationale et constatent
près de 33 % des crimes et délits constatés au niveau
national.
Ainsi même s'ils ne concernent encore qu'une minorité de brigade,
les problèmes soulevés par la sécurité dans les
zones périurbaines occupent une place croissante dans les
préoccupations de la gendarmerie. Ils appellent un double effort : une
plus grande
souplesse d'intervention
, une
spécialisation
des instruments de lutte contre les formes de délinquance propres aux
banlieues.
1. La recherche de la souplesse
a) La gendarmerie mobile
La
nécessité de renforcer en certaines occasions, les brigades
situées dans des zones sensibles a conduit à recourir aux
forces de la gendarmerie mobile
dont les conditions d'emploi paraissent
en effet avoir bien répondu aux cas de tensions ou de crises.
Toutefois le recours à la gendarmerie mobile n'est pas sans soulever
plusieurs difficultés. Il s'inscrit dans un contexte d'accroissement des
charges alors même que les effectifs n'ont pas augmenté faute de
moyens d'active supplémentaire.
Le rythme d'emploi de la gendarmerie mobile s'est constamment accru depuis
1990. Ainsi après la pause de 1996, l'année 1997 marque une
manière de record avec
216 jours de déplacement des
unités
.
Si les missions militaires et les concours aux autorités judiciaires
tendent à perdre de l'importance, le maintien de l'ordre,
activité principale de la gendarmerie mobile, progresse
légèrement. A ce titre, 17 escadrons assurent le renfort de
sécurité publique dans les départements et territoires
d'outre-mer. Par ailleurs les concours à la gendarmerie
départementale progressent de 1,2 % en 1997. Ils répondent
précisément aux demandes exprimées par les unités
situées dans les zones les plus sensibles.
|
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Maintien de l'ordre |
72,62 % |
72 % |
73,37 % |
74,56 % |
74,82 % |
75,58 % |
|
Concours à la GD |
14,41 % |
15 % |
16,14 % |
14,85 % |
14,21 % |
15,41 % |
|
Missions militaires |
9,70 % |
10 % |
7,84 % |
7,78 % |
7,77 % |
6,84 % |
|
Concours aux administrations et organismes civils |
3,27 % |
3 % |
2,65 % |
2,81 % |
3,20 % |
2,17 % |
|
TOTAL |
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
L'augmentation continue du nombre moyen de jours de
déplacement a pour effet de limiter le temps consacré par les
unités à la formation.
En effet, chaque escadron bénéficie en principe de quatre
semaines de neutralisation pour la formation à la résidence ou en
camp entre mi-septembre et fin mai. En outre, un tiers des unités
effectue annuellement un stage de recyclage maintien de l'ordre à
Saint-Astier d'une durée de 15 jours, précédé d'une
semaine de préparation à la résidence.
Or sur les 124 escadrons de marche, 46 unités seulement ont
effectué un séjour en camp et 43 autres ont suivi le stage de
recyclage de maintien de l'ordre à Saint-Astier.
Le respect des règles de formation supposerait la constitution de quatre
nouveaux escadrons de gendarmerie mobile.
Ainsi, la marge de manoeuvre paraît étroite pour la recherche de
modes d'intervention plus adaptés aux problèmes rencontrés
dans les banlieues.
Toutefois la gendarmerie a récemment développé une
nouvelle structure:
les pelotons légers d'intervention
.
Depuis février 1997, chaque escadron de gendarmerie mobile dispose d'un
peloton léger d'intervention (PLI) destiné à doter
l'unité de capacités tactiques supplémentaires.
Le PLI offre en effet un mode d'intervention plus étoffé capable
de participer à un dispositif de surveillance ou de contrôle des
zones sensibles. Les PLI agissent notamment dans le cadre des missions de la
gendarmerie mobile ainsi qu'en renfort de la gendarmerie départementale
à l'occasion de phases opérationnelles lors d'enquêtes
judiciaires. Faute d'un engagement significatif, à ce jour, de ce type
de formation, il est encore difficile de se prononcer sur la portée de
cette initiative. Force est toutefois de constater qu'elle s'inscrit dans une
orientation générale marquée par la mise en place
d'instruments d'intervention plus souples et plus adaptés au contexte
local.
b) Les pelotons de surveillance et d'intervention de la gendarmerie
Enfin,
il importe de souligner le rôle des
pelotons de surveillance et
d'intervention de la gendarmerie
(PSIG) dans la stabilisation de la
délinquance dans les zones où s'exerce l'activité de ces
unités.
Les PSIG, rappelons-le, ont une double vocation : le renforcement rapide des
brigades appelées sur les lieux d'un crime ou délit ou de tout
autre événement troublant l'ordre public, l'exercice, par
ailleurs, des missions de surveillance générale de jour et de
nuit en complément des services effectués par les brigades
territoriales.
Quatre PSIG devaient être créés en 1998, portant ainsi le
nombre total des unités à 230, dont trois outre-mer.
Sous peine de se banaliser, la formule doit cependant rester
réservée aux seules zones où se posent des
problèmes particuliers de délinquance.
Elle ne saurait en
particulier se systématiser dans les zones affectées par des
redéploiements.
2. L'impératif de spécialisation : les brigades de prévention de la délinquance juvénile
a) Une extension progressive
La
spécificité des problèmes rencontrés dans les zones
périurbaines ne requiert pas seulement des modes d'intervention plus
souples mais aussi plus pointus. C'est pourquoi, compte tenu du
phénomène de rajeunissement des auteurs de délinquance
observé dans les banlieues, ont été créées
dans le cadre du plan pluriannuel d'action "gendarmerie 2002" des brigades de
prévention de la délinquance juvénile (BPDJ) : 10 en 1997,
15 en 1998.
A ce jour, 22 villes disposent d'une brigade de prévention de la
délinquance juvénile : Bourg-en-Bresse, Aix-enProvence,
Colomiers, Rennes, L'Isle-d'Abeau, Saint-Herblain, Pithiviers, Algrange, Douai,
La Madeleine, Beauvais, Liévin, Strasbourg, Mulhouse, Lyon, Le Havre,
Melun, Versailles, Evry, Cergy, Saint-Denis de la Réunion, Papeete.
Ces unités à compétence départementale, dont
l'effectif comprend six sous-officiers, exercent principalement un rôle
préventif.
b) Un rôle qui doit demeurer essentiellement préventif
Cette
action repose sur les relations nouées avec les milieux chargés
de l'enfance (enseignants, éducateurs sociaux, magistrats) et
naturellement avec les mineurs. A cet égard les BPDJ peuvent se
prévaloir pour leur première année d'existence, d'un bilan
encourageant :
- l'encadrement par chaque BPDJ d'au moins un stage
"sport-gendarmerie-jeunesse" regroupant en moyenne une vingtaine de jeunes en
difficulté, volontaires et choisis après consultation des
services sociaux et des maisons de jeunes ;
- organisation, par chaque unité, d'au moins un "rendez-vous de la
gendarmerie", spécialement conçu pour les adolescents ;
- à la demande des responsables d'établissement,
préparation de quelque 1 800 actions associant parents
d'élèves, enseignants et élus municipaux, auprès
des collèges et des lycées ;
- enfin un travail d'information auprès de 50 000 élèves
dans le domaine pénal.
Principalement consacrées à des tâches de
prévention
, les BPDJ n'ont qu'un rôle limité en
matière de police judiciaire. Du reste, à titre
expérimental et pour leur première année d'existence,
seules quatre des onze premières brigades comptent dans leurs rangs des
officiers de police judiciaire habilités à l'exercice des
attributions afférentes à cette qualité. En outre les
saisines judiciaires sont limitées autant que possible aux seules
affaires d'enfants victimes et de mineurs délinquants.
Toutefois les quatre BPDJ concernées ont été
extrêmement sollicitées par les magistrats au point que
la
police judiciaire y représente de 60 à 80 % de
l'activité d'ensemble
. Il y a là une
dérive
préoccupante
au regard de la vocation première de ces
brigades, même si cette évolution traduit l'existence d'un besoin
qui ne trouve pas de réponse tout à fait adéquate dans le
cadre du dispositif traditionnel en matière de police judiciaire.
Au titre de leur activité de police judiciaire, les BPDJ ont
essentiellement procuré des assistances techniques au profit des mineurs
victimes (111 à la demande des brigades territoriales et 8 à
celui des unités de recherche) et, de façon plus marginale, aux
mineurs délinquants (23 à la demande des brigades territoriales
et 1 à la demande d'une unité de recherche).
Le dialogue avec les jeunes victimes apparaît souvent difficile à
engager et seules les techniques de communication acquises en stage de
formation permettent aux militaires des BPDJ de mener une audition, parfois
après plusieurs tentatives infructueuses. Quelques
expérimentations ouvrent toutefois des voies intéressantes ;
ainsi, dans le cadre de la procédure Mélanie mise en place
à la demande du Parquet dans le département du Val-d'Oise, les
jeunes victimes peuvent témoigner dans un environnement favorable (salle
d'accueil spécialisée, présence d'un psychologue). Elles
n'auront pas ainsi à intervenir de nouveau lors de l'audience.
Sans doute est-il encore trop tôt pour dresser un juste bilan de l'action
des BPDJ. Une action principalement tournée vers la prévention ne
laisse pas en effet aisément prise à une mesure précise
des résultats. Toutefois, il est indéniable que les BPDJ
répondent à un besoin réel.
C'est pourquoi il paraît indispensable que de nouvelles brigades puissent
être constituées dans les années à venir.
B. LA NÉCESSAIRE MODERNISATION DE L'ORGANISATION
L'évolution des missions de la gendarmerie
représente
tout à la fois une chance pour l'institution mais aussi une contrainte.
Elle suppose en effet une
mobilisation
de l'ensemble des moyens
disponibles au
service de la sécurité
. Un tel effort
passe, d'une part, par la recherche
d'une plus grande efficacité
à travers la refonte des modes d'organisation de la gendarmerie, et
d'autre part, par la
rationalisation des structures
, seul moyen capable,
dans un contexte budgétaire contraint, de dégager les effectifs
nécessaires. Cependant cet effort d'adaptation qui emporte de nombreuses
conséquences pour la vie de nos collectivités locales ne saurait
être conduite sans une large et
indispensable concertation
avec
les élus.
1. La recherche d'une plus grande efficacité
a) La déconcentration
Si le
statut militaire de la gendarmerie explique et justifie en partie
l'organisation
centralisée
du système de décision,
une certaine déconcentration est progressivement apparue
nécessaire afin de mieux prendre en compte les réalités du
"terrain" et favoriser ainsi la capacité d'adaptation.
Certes ce souci,
relativement neuf
, n'a pas suscité -il ne le
pouvait d'ailleurs pas- une refonte globale du mode de commandement. En
revanche il a inspiré une double initiative d'abord mise en oeuvre dans
un cadre restreint avant une généralisation à l'ensemble
du territoire.
.
La mise en place d'une nouvelle organisation administrative
La mise en place à titre expérimental d'un
centre
administratif et logistique
(CALOG) à Orléans depuis le ler
septembre 1995 et à Bordeaux en 1998 visait un double objectif :
- permettre, à terme, une certaine déconcentration des pouvoirs
par transfert d'attributions de l'administration centrale vers la
circonscription ;
- rationaliser le travail administratif par le regroupement de fonctions.
Ce nouvel organisme a ainsi pour vocation d'assurer le soutien administratif
des personnels et des unités ainsi que la gestion financière et
comptable de l'ensemble des formations subordonnées de la
circonscription.
Après la création officielle du premier centre, le ler avril
1998, à la circonscription de gendarmerie d'Orléans, la mise en
place des autres CAG obéira au calendrier suivant :
- ler septembre 1998 : circonscription de Bordeaux ;
- 1999 : circonscriptions de Marseille, Lille et Lyon ;
- 2000 : circonscriptions de Metz et Dijon ;
- 2001 : circonscriptions de Rennes et Paris.
.
La création de commissariats résidents
Avec la création d'un
commissariat résident
au sein de
chaque circonscription de gendarmerie depuis
le 15 mai 1998,
la
gendarmerie a atteint les premiers objectifs de la réforme de son
organisation administrative fondée sur un double principe :
- mise en place d'un échelon déconcentré de
vérification des comptes
et de surveillance administrative ;
- réattribution des fonctions
d'ordonnateur des dépenses
des légions aux commissaires résidents.
Les commissaires résidents placés
sous l'autorité de
l'inspecteur technique de la gendarmerie nationale
exercent, rappelons-le,
quatre types de missions :
- pour le compte du ministre, la vérification des comptes des formations
administratives implantées sur le territoire de la circonscription ;
- par délégation du directeur général de la
gendarmerie nationale, la surveillance administrative et technique de ces
mêmes formations ;
- le conseil du commandement dans les domaines administratif, logistique et
financier ;
- ordonnancement secondaire des dépenses des centres de
responsabilité.
Sans doute serait-il utile d'aller encore plus loin dans la
déconcentration et ne pas s'en tenir aux seuls aspects administratifs ou
comptables.
b) Une organisation plus cohérente des moyens
.
Une
répartition plus rationnelle des compétences entre
échelons de commandement
L'histoire a légué à la gendarmerie une organisation
territoriale échelonnée sur plusieurs niveaux (circonscription,
légion, groupement, compagnie, brigade).
Ces niveaux sont-ils trop
nombreux ?
Le dispositif présente en tout cas le risque de
redondance d'attributions entre l'échelon circonscription et
légion.
Plutôt que de procéder à une révision
générale des compétences entre les différents
niveaux de commandement, la direction générale de la gendarmerie
nationale a préféré conduire
une réforme plus
modeste
limitée à la redéfinition des attributions
entre la circonscription et la légion. A la suite de deux
expérimentations conduites d'abord à Bordeaux puis à
Orléans en 1998, la répartition obéira aux principes
suivants :
- à la circonscription reviendra d'une part la
coordination
interdépartementale pour l'
emploi des forces
et le
contrôle de leur entraînement ainsi que d'autre part la
responsabilité de la
communication externe
;
- la légion conservera son rôle privilégié pour
l'organisation et la gestion des ressources humaines et la communication
interne. Le commandant de légion assure en outre la
responsabilité de l'entraînement et de l'instruction.
Les états-majors des circonscriptions de Bordeaux et d'Orléans
devraient être réorganisés dans cet esprit au cours du
dernier trimestre 1998. La réorganisation des autres unités
s'échelonnera selon un calendrier
qui reste à
déterminer.
.
La départementalisation des unités d'autoroute
La départementalisation a pour objectif de donner un cadre
d'intervention cohérent aux unités d'autoroute. La
circonscription de ces unités se calquait jusqu'à présent
sur le district autoroutier recouvrant plusieurs départements :
dans ce cadre très large, la transmission de l'alerte en cas d'accident
pouvait prendre une heure. La réforme vise à créer dans
chaque groupement un escadron de sécurité routière
regroupant les pelotons d'autoroute et les brigades motorisées du
département sous le commandement d'un officier. Les pelotons
conserveraient leurs missions traditionnelles mais ils exerceraient dans le
cadre délimité par les départements d'implantation.
La nouvelle organisation a été expérimentée entre
mars et décembre 1997 dans les circonscriptions de gendarmerie de Dijon
et Orléans. Les commandants de circonscription élaboreront le
dispositif final en liaison avec les sociétés d'autoroutes de
sorte que la départementalisation soit généralisée
pour l'été 1999.
.
Une coopération plus étroite entre la police et la
gendarmerie
La recherche d'une plus grande efficacité passe aussi par une
meilleure coordination entre gendarmerie et police
. La question de la
répartition des zones de compétences entre gendarmerie et police
sur laquelle votre rapporteur reviendra plus loin n'épuise naturellement
pas le difficile dossier des relations entre ces deux forces principalement
vouées au service de la sécurité intérieure.
Incontestablement, des progrès ont été
réalisés à la fois pour la définition des principes
d'actions concertées et pour le rapprochement des méthodes
d'investigation. Cependant beaucoup reste à faire pour dépasser
un certain sentiment de méfiance réciproque.
La
création d'un conseil de la sécurité
intérieure
constitue la dernière étape, à ce
jour, et une forme de couronnement du dispositif de concertation mis en place
ces dernières années : création des conseils de
prévention et de la délinquance (enceintes où pour la
première fois, policiers et gendarmes mais aussi élus locaux,
magistrats, professionnels de la délinquance se réunissaient pour
traiter ensemble des problèmes de délinquance), plans
départementaux de sécurité mis en place en 1993 pour mieux
coordonner l'action des services de l'Etat sous l'autorité des
préfets et des procureurs de la République, plans
départementaux de prévention de la délinquance.
Le conseil de sécurité intérieure (CSI) créé
par décret du 18 novembre 1997 et présidé par le
Premier ministre a pour missions de définir les orientations
générales de la politique de sécurité
intérieure et de veiller à l'action de la coordination de
l'action des ministères, ainsi qu'à la mise en oeuvre de leurs
moyens en matière de sécurité.
Cet organisme réunit les ministres de la défense, de
l'intérieur, de la justice et le secrétaire d'Etat au budget.
Le directeur général de la gendarmerie nationale siège
au groupe permanent chargé des délibérations du CSI au
même titre que les directeurs de cabinet des ministres concernés
et des directeurs d'administration centrale chargés de
responsabilités en matière de sécurité
intérieure.
Le CSI s'est réuni à plusieurs reprises en 1998 et a fixé
en particulier des orientations déterminantes s'agissant de la
répartition des effectifs policiers sur le territoire à la suite
des propositions du rapport Carraz-Hyest. Il en sera question plus loin.
La concertation nouée pour la définition des principes directeurs
doit naturellement trouver un relais dans une coopération quotidienne. A
cet égard, le
rapprochement des méthodes et des moyens
d'investigation représente un aiguillon décisif.
Les progrès dans ce domaine doivent beaucoup au patient travail des
groupes de travail mis en place dans le cadre du
Conseil supérieur de
la police technique et scientifique
créé par un décret
du 25 mars 1992.
Qu'il soit permis de citer ici les efforts accomplis dans le domaine de
la
documentation criminelle
. Ainsi la mise en oeuvre d'un
fichier national
automatisé des empreintes génétiques
a donné
lieu à une étude conduite par la direction générale
de la gendarmerie nationale (DGGN). L'analyse a souligné en particulier
la nécessité d'établir un lien entre le système
informatique et les échantillons prélevés sur les lieux du
crime ou sur les personnes condamnées pour l'une des infractions
mentionnées par la loi du 17 juin 1998 relative à la
prévention et à la répression des infractions sexuelles,
ainsi qu'à la protection des mineurs.
Les travaux du groupe de travail ont permis de dessiner les contours d'une
répartition rationnelle des responsabilités : la mise en oeuvre
et la gestion du fichier relèveraient de la police nationale, la
conservation des échantillons au sein du service central de
préservation des traces et empreintes génétiques
incomberait quant à elle à la gendarmerie. L'enregistrement d'un
échantillon vocal lors de l'établissement de la fiche
signalétique de certains individus pourrait compléter le
dispositif et alimenter une banque de voix aux fins de comparaison et
d'identification.
Toutefois bien d'autres questions justifieraient une approche commune -à
titre d'exemple, le partage des tâches au sein des instances
internationales de coopération policière ne peut se
prévaloir d'aucune avancée réelle.
c) L'indispensable renforcement de la coopération internationale
La
présence de la gendarmerie hors de nos frontières et la
coopération internationale constituent l'une des évolutions les
plus remarquables de l'activité de la gendarmerie au cours des
dernières années. Cette orientation ne contribue pas seulement au
rayonnement de l'Arme, elle représente un atout déterminant dans
la lutte contre la criminalité transfrontalière.
. La coopération au sein de Schengen
Il faut d'abord insister sur la nécessaire implication de la gendarmerie
au sein du dispositif Schengen.
Outre une participation active aux différentes réunions
internationales liées à la mise en oeuvre des accords de
Schengen, la gendarmerie représente le tiers des effectifs de la cellule
opérationnelle du système national d'information Schengen (1
officier et 19 sous-officiers, tous dotés d'une habilitation nationale
"officier de police judiciaire").
Sur la base des informations fournies par ses unités ou des signalements
étrangers introduits dans le système d'information Schengen (SIS)
et exploités par la gendarmerie, quelque 1 138 personnes ont
été interpellées et 987 véhicules retrouvés
en 1997. Par ailleurs, la gendarmerie a participé à 475 actions
de police judiciaire internationale.
Les unités, par l'intermédiaire des 11 400 terminaux Saphir et
Rubis peuvent en permanence consulter le SIS. A titre d'exemple, sur 550
demandes d'assistance effectuées par la France en 1997 (art. 39 de la
convention d'application de l'accord de Schengen), 430 proviennent
d'unités de la gendarmerie.
Cette implication s'explique par la part prise par la gendarmerie dans la
surveillance des frontières. 95 % des frontières se situent en
effet en zone de gendarmerie, sous la responsabilité de 23 groupements
de gendarmerie.
Une
place particulière devrait ainsi être reconnue à la
gendarmerie dans le cadre des accords bilatéraux mentionnés par
la convention d'application de l'accord de Schengen
(article 39).
La coopération transfrontalière peut d'ailleurs trouver un relais
très utile dans les liens noués par la gendarmerie avec les
forces de statut comparables italienne, espagnole et portugaise.
.
Un lien privilégié entre gendarmeries des pays latins
En effet, en 1993, une réunion entre directeurs et commandants
généraux à Paris avait permis de rapprocher les
gendarmeries espagnole, italienne et française. Le Portugal a rejoint le
groupe -désigné dès lors sous le sigle FIEP (accord
France-Italie-Espagne-Portugal). En 1998, la gendarmerie turque a
été admise avec le statut d'observateur dans ce cercle de
coopération et la maréchaussée royale néerlandaise
a également demandé à y participer à partir de 1999.
Les différentes actions conduites dans ce cadre ont pris trois formes
principales :
- l'échange de personnels : affectation d'un colonel des carabiniers
italiens au sein de la DGGN, d'un capitaine de la Guardia civile espagnole
à l'Ecole des officiers de la gendarmerie nationale, échange de
sous-officiers instructeurs entre les écoles de sous-officiers
(Montluçon pour la France, Florence pour l'Italie et Ubeda pour
l'Espagne) ;
- des exercices communs de maintien de l'ordre impliquant un
élément léger d'intervention pour chaque pays (le prochain
exercice de cette nature est programmé pour le printemps 1999 au centre
de perfectionnement de la gendarmerie mobile de Saint-Astier) ;
- des contacts réguliers dans les domaines de l'organisation des forces,
des ressources humaines et des nouvelles technologies ; les responsables des
quatre forces se sont ainsi réunis à Madrid en novembre 1998 pour
définir les prochaines orientations de la coopération.
Toutefois, les perspectives du prochain élargissement de l'Union
européenne et de l'intégration des pays candidats d'Europe
centrale et orientale à l'espace Schengen (désormais repris dans
le traité sur l'Union européenne par le traité
d'Amsterdam), ont conduit la gendarmerie à nouer des liens avec les
forces de ces pays.
Cette coopération revêt deux formes principales :
- l'organisation de
missions d'évaluation et d'information
en
France et dans les pays intérieurs dont le cercle a d'ailleurs
dépassé les seuls pays concernés puisqu'il comprend la
Bulgarie, les pays baltes, la Slovaquie, la Russie et la Biélorussie ;
- la mise en place de plusieurs
stages
selon différentes formules
: stages de formation dans les écoles de gendarmerie (7 places sont
prévues à ce titre pour l'année scolaire 1998-1999),
stages en partie financés par la Commission européenne pour
mettre à niveau les forces de sécurité des pays candidats,
et pour la première fois en 1998, stages d'information sur la
gendarmerie destinés à 14 stagiaires francophones proposés
par la DGGN dans le cadre du partenariat pour la paix, animés par l'OTAN
et financés par le ministère des affaires
étrangères.
Toutefois malgré l'intérêt suscité par ces stages
dans des pays confrontés à la montée des nouvelles menaces
(criminalité organisée, immigration clandestine, terrorisme),
les difficultés pratiques
demeurent. C'est ainsi que sur les huit
stages proposés dans les écoles de gendarmerie en 1998, trois
seulement (au profit d'un Ukrainien et de deux Roumains) ont pu être
pourvus en raison de problèmes d'ordre linguistique ou financier. En
outre, la gendarmerie elle-même, faute des financements
nécessaires ou d'un nombre suffisant d'attachés de gendarmerie
à l'étranger n'a pas toujours les moyens de répondre
à la demande de nos partenaires. Cette situation apparaît
regrettable au moment où les Allemands ou les Américains, bien
présents quant à eux, ont compris les enjeux de la
coopération au regard de l'efficacité de la lutte contre la
criminalité mais aussi -dimension parfois oubliée- de la
diffusion de nos matériels. L'action des officiers de gendarmerie,
attachés de défense, montre a contrario tout
l'intérêt d'une présence renforcée dans un pays
étranger.
Au-delà de la coopération bilatérale et
multilatérale, la présence de la gendarmerie à
l'étranger s'est renforcée.
1 077 gendarmes sont affectés à l'étranger ou y
accomplissent une mission contre 967 l'an passé
; cette progression
traduit
la place croissante des missions extérieures dans
l'activité de la gendarmerie.
Cette présence revêt
quatre aspects différents mais parfois complémentaires.
-
Un rôle essentiel pour la sécurisation des ambassades
La gendarmerie demeure très sollicitée par la surveillance de nos
représentations diplomatiques dans des contextes parfois très
exposés ; qu'il suffise ici de rappeler le nombre de gendarmes
affectés à la sécurité de notre ambassade en
Algérie
(155).
-
Les officiers de gendarmerie, attachés de défense
Les officiers de gendarmerie attachés de défense et
attachés spécialisés ne représentent que
1,4 %
des effectifs de la représentation militaire au sein des missions
diplomatiques.
Le nombre d'attachés de défense a plutôt progressé
au cours des dernières années. La gendarmerie disposait
jusqu'à l'été 1998 de trois postes d'attaché de
défense (Burundi-Haïti-Mali) et de quatre postes d'attaché
de gendarmerie (Espagne-Italie-Turquie-Argentine). En outre, à Ankara,
Rome et Madrid, un officier du contingent -dont le coût incombait
à la gendarmerie- secondait l'attaché. Si le poste
d'attaché au Burundi ainsi que les postes d'aspirants ont
été supprimés,
un poste d'attaché de
défense adjoint à Bruxelles
a été
attribué à un officier de gendarmerie à compter de
l'été 1998. Il serait d'ailleurs souhaitable que cet officier
puisse nouer un lien étroit avec notre représentation permanente
auprès des communautés européennes compte tenu des
compétences accrues dévolues à la Communauté dans
le domaine de la circulation des personnes par le traité d'Amsterdam.
Le ministère de la défense a toutefois manifesté le
souhait de voir la gendarmerie s'impliquer de façon accrue dans les
relations internationales et l'état-major des armées a
donné à cet effet des directives pour attribuer en 1999 à
l'institution les postes d'attachés de défense en Colombie et
à Madagascar et d'attaché de gendarmerie au Royaume-Uni.
La création d'un poste d'attaché de gendarmerie en Tunisie, en
Pologne, en Autriche, au Chili, au Portugal et en Suisse pourrait
également être envisagée.
Le choix, dans ce domaine, doit toutefois
privilégier des pays
dotés de force de sécurité intérieure à
statut militaire
afin de favoriser un véritable échange.
.
L'assistance militaire technique : une présence croissante
L'assistance militaire technique peut, conjointement avec l'action des
officiers de gendarmerie attachés à nos ambassades, très
utilement contribuer à renouer les liens avec les forces de
sécurité intérieure des pays étrangers.
L'assistance sous forme de détachés permanents ou temporaires
(120 militaires à la mi-1998) bénéficie plus
particulièrement aux pays traditionnels du champ de la
coopération. L'Afrique, en particulier, confrontée à une
instabilité politique fréquente, se doit de mettre en place des
forces de l'ordre capables d'assurer une sécurité respectueuse du
principe de l'Etat de droit. La réforme de la coopération et le
souci de ne pas réserver nos efforts au seul pré-carré
francophone devraient conduire à
développer les liens avec les
pays africains de la zone anglophone.
Toutefois, faute de crédits et
d'effectifs suffisants, une telle orientation ne peut encore réellement
se concrétiser.
.
Les opérations de maintien de la paix : plus de deux cents
militaires mobilisés
Un tableau des activités internationales de la gendarmerie ne saurait
être complet sans l'évocation des opérations de maintien de
la paix auxquelles la gendarmerie a été associée de
façon étroite au cours des dernières années.
Ainsi quelque
152 militaires
de la gendarmerie participent aux
opérations de maintien de la paix organisées sous l'égide
de l'ONU (Bosnie-Herzégovine, Liban, Haïti, République
Centrafricaine) au sein de trois composantes distinctes :
- les prévôts attachés aux bataillons français et
chargés de faire respecter les lois et règlements au sein de ces
unités,
- les membres de la police militaire internationale, intégrés
dans des équipes internationales, gardiens du respect des
règlements de l'ONU au sein de l'ensemble des forces,
- les
contrôleurs de police
(CIVPOL)
chargés de
contrôler l'activité des polices locales au regard des droits de
l'homme.
Le plus fort contingent de gendarmes déployé au sein
d'opérations de maintien de la paix -les 120 CIVPOL de
Bosnie-Herzégovine- oeuvre dans ce cadre.
Compte tenu de la place qui lui revient dans ces opérations, la
gendarmerie pourrait obtenir la création d'un poste au
département des opérations de maintien de la paix aux Nations
unies.
La gendarmerie participe également à des opérations hors
ONU; ainsi la Force de stabilisation de la paix (SFOR) conduite par l'OTAN en
Bosnie-Herzégovine compte
63 gendarmes
. En outre 3 officiers et
12 sous-officiers prennent part à l'élément multinational
de conseil en matière de police en Albanie chargé d'appuyer la
restructuration et la formation de la police locale.
*
Le
développement de l'action internationale de la gendarmerie peut tirer le
meilleur parti d'une
concertation étroite avec le ministère
des affaires étrangères
. C'est pourquoi il convient de
souligner la mise en place d'une procédure inédite
d'examen
annuel
conjoint des mouvements de personnels de la gendarmerie à
l'étranger. La première réunion s'est tenue le 10 juin
1998. Les moyens financiers de coopération inscrits au budget du Quai
d'Orsay pourront de plus, dans une certaine mesure, bénéficier
à la gendarmerie.
Au-delà de cette concertation devenue indispensable, la DGN a choisi
d'organiser une journée d'information spécifique au profit des
officiers de gendarmerie affectés à l'étranger. D'autres
chantiers pourraient être encore ouverts. Formée à
l'initiative de la direction générale de la gendarmerie
nationale, une
commission nationale de réflexion sur le rôle de
la gendarmerie dans le domaine des relations internationales
a d'ailleurs,
à la fin de l'an passé, formulé plusieurs propositions :
développer la formation juridique internationale et
linguistique
des personnels, affecter des "linguistes" dans les unités
frontalières... Il y a là un large champ d'initiatives qui doit
permettre à la gendarmerie de relever le défi de
l'international.
d) Le poids encore excessif des charges extérieures aux missions opérationnelles
L'effort
de rationalisation de l'activité de la gendarmerie demeure encore
inachevé. Il se heurte en particulier à la récurrence de
charges étrangères aux missions opérationnelles. Ainsi la
totalité des
transfèrements judiciaires
incombe à
la gendarmerie. Pendant ces opérations -dont la durée peut aller
de quelques heures à deux journées au maximum- les militaires ne
peuvent assurer leur service normal. Transfèrements et extractions
auront au total
mobilisé à plein temps
1 245 gradés
et gendarmes au cours de l'année 1997.
Un rapport annexé à la loi d'orientation et de programmation
relative à la sécurité du 21 juin 1995 avait prévu
"la possibilité de transférer à l'administration
pénitentiaire la charge des prévenus et des détenus
dès lors qu'ils sont remis à la justice et de lui laisser ainsi
le soin d'assurer elle-même les transfèrements, extractions et
comparutions qui sont aujourd'hui à la charge de la police nationale et
de la gendarmerie nationale".
Toutefois cette ouverture était restée lettre morte.
Le
rapport de MM. Hyest et Carraz a avancé sur ce chapitre plusieurs
propositions
: transférer de la garde des détenus
hospitaliers à l'administration pénitentiaire,
généraliser l'expérimentation de la centralisation des
demandes de transfèrements et d'extractions par un
magistrat
coordinateur
, clarifier les textes relatifs à la charge des
transfèrements en cas de trajet concernant plusieurs circonscriptions de
police. En effet, actuellement, la charge du transfèrement incombe
à la gendarmerie à partir du moment où il y a rupture dans
la continuité de circonscription de police, même si aucun passage
ne s'effectue en zone de gendarmerie. Un projet de décret destiné
à réformer les principes relatifs à la répartition
des escortes de détenus entre policiers et gendarmes avait recueilli
l'assentiment des
ministères concernés
(justice-intérieur, défense) en 1997. L'adoption de ce texte
demeure d'actualité.
2. Les redéploiements : une nécessité incontestable, des modalités de mise en oeuvre à revoir
Comment
dégager les effectifs nécessaires pour assurer les missions
prioritaires, en particulier dans les zones périurbaines ? Dans un
contexte marqué par la maîtrise des dépenses publiques,
les redéploiements des personnels vers les unités les plus
chargées
constituent une solution possible. Une telle
évolution recouvre en fait trois types de mouvements :
- la fermeture des brigades de gendarmerie dans les zones de police où
elles n'assurent plus que des missions militaires ou de police judiciaire ;
- la dissolution des brigades de gendarmerie les moins chargées au sein
de la zone de gendarmerie ;
- le redéploiement des zones de compétences entre la gendarmerie
et la police.
La mise en oeuvre de ces restructurations dont le bien-fondé est reconnu
depuis plusieurs années a rencontré de
nombreux obstacles
.
Si depuis 1984, 70 unités en zone de police d'Etat ont été
dissoutes, 20 seulement l'ont été dans les zones rurales (entre
1983 et 1998 dissolution de 15 brigades territoriales dont une outre-mer, et de
5 postes permanents de gendarmerie à l'effectif de 3 sous-officiers).
Quant aux redéploiements police-gendarmerie dont le principe a
été posé par la loi d'orientation et de programmation
relative à la sécurité de 1995, c'est peu dire qu'ils
n'ont connu qu'une application fort limitée... En aucun cas,
ce
double effort de restructuration ne paraît à la mesure des
évolutions démographiques
, et en particulier du renforcement
des effectifs situés dans les zones les plus sensibles. Certes, toute
avancée dans ce domaine soulève certaines
difficultés : le maintien de la sécurité dans les
zones touchées par la diminution des effectifs, la gestion des
infrastructures, etc.
Aussi dans ce domaine, la prise de décision doit-elle peser toutes les
conséquences possibles du choix effectué ; elle requiert
dès lors la consultation la plus large possible.
Le gouvernement a souhaité imprimer un nouvel élan à la
mise e oeuvre des redéploiements.
MM. Hyest, sénateur, et
Carraz, député, ont ainsi été chargés de
remettre un rapport au Premier ministre
sur cette question.
Les conclusions de MM. Carraz et Hyest ont servi de base aux
décisions prises par le Conseil de sécurité
intérieure du 27 avril dernier
. Trois orientations principales ont
ainsi été arrêtées :
-
la priorité
donnée aux zones urbaines
particulièrement marquées par la délinquance de voie
publique (grande couronne parisienne, grandes agglomérations urbaines et
pourtour méditerranéen) ;
- l'adaptation, en conséquence, des effectifs de policiers et de
gendarmes dans les zones rurales et dans les petites villes ;
- la mise en concordance du régime juridique des communes des
départements d'outre-mer avec le service de police ou de gendarmerie
chargé d'y assurer la responsabilité de l'exécution des
missions de paix et de sécurité publiques.
D'après le directeur général de la gendarmerie nationale
les différentes opérations permettraient de dégager
quelque
1 600 emplois supplémentaires :
- 400 emplois grâce à la suppression de brigades de gendarmerie en
zone de police d'Etat
- 1 000 emplois grâce à la dissolution de brigades de gendarmerie
dans les zones rurales les moins peuplées
- 200 emplois grâce au transfert de zones de gendarmerie vers la zone
relevant de la compétence de la police.
Les emplois ainsi libérés donneraient ainsi les moyens de
renforcer à hauteur de 1 200 postes nouveaux
les brigades
situées dans les nouvelles zones de compétence gendarmerie
après la possible dissolution des commissariats et de 400 postes les
unités installées dans les zones périurbaines.
Distincts dans leur principe, ces différents mouvements apparaissent
ainsi complémentaires dans l'objectif poursuivi.
a) Les restructurations internes à la gendarmerie
Ces
redéploiements s'inscrivent eux-mêmes dans deux cadres distincts :
les restructurations des unités spécialisées
2(
*
)
, la fermeture de certaines brigades
2èmes et 3èmes de canton en zones de gendarmerie nationale.
En effet, indépendamment de la répartition des compétences
entre la gendarmerie et la police, le rapport Carraz-Hyest a recommandé
d'accélérer et d'amplifier la fermeture de certaines brigades en
zones rurales.
Il existe certes, comme le souligne d'ailleurs le rapport
précité, de fortes
disparités
entre
départements même ruraux -tant du point de vue du ratio gendarmes
par habitants (5 gendarmes pour 1 000 habitants dans les Hautes Alpes, 1,3
pour le Morbihan et le Finistère) et de l'activité (34 crimes ou
délits constatés par gendarme et par an dans les
Pyrénées Orientales, le Var, l'Isère et l'Hérault
mais moins de 6 dans la Creuse, le Cantal et la Lozère).
Bien que la DGGN ait fixé pour objectif, dans le cadre du plan
gendarmerie 2002, un redéploiement progressif des zones rurales vers les
zones périurbaines, elle avait préféré à la
mise en place, au niveau central, d'un programme de fermetures, une
méthode plus souple fondée sur des propositions des
responsables de compagnie dans le cadre du département. Une telle
démarche offrait peut-être plus de prise aux résistances
locales
. En outre, elle induisait une redistribution des effectifs à
l'échelle du département et non, comme cela pouvait
paraître nécessaire, du pays tout entier.
Aussi la gendarmerie a-t-elle, à la suite du rapport Hyest-Carraz,
posé le principe, dans les zones où la responsabilité de
l'exécution des missions de sécurité et de paix incombent
à la gendarmerie,
la dissolution des brigades territoriales à
faible charge
sous réserve de garantir les délais
d'intervention suffisants.
Un plan central des brigades concernées aurait pu être
arrêté avant la fin de l'année.
Qu'il y ait une disparité des charges entre les départements et
même entre brigades au sein d'un même département,
voilà qui n'est pas douteux. Toutefois la mise en oeuvre d'une telle
réforme doit satisfaire deux conditions essentielles. D'abord, et telle
est la première condition,
le maillage territorial de la gendarmerie
dans les zones rurales doit être préservé.
Ce principe
ne se confond pas avec l'immobilisme, il garantit une action de
proximité dont la priorité a été rappelée
par le plan gendarmerie 2002. La
présence d'une brigade par canton
doit demeurer à cet égard une référence
essentielle.
Ce principe ne peut être remis en cause sans un examen
extrêmement attentif des
délais d'intervention qui ne doivent
en aucun cas dépasser une demi-heure.
En outre, les zones rurales ne sont pas toujours les havres de paix que
certains se plaisent à évoquer. Des actions de délinquance
peuvent s'y préparer et la gendarmerie doit continuer de disposer des
moyens de surveillance nécessaires pour prévenir un tel risque.
Par ailleurs il ne faut pas perdre de vue la
nécessité de
maintenir des services publics
sur l'ensemble du territoire. Enfin, les
données actuelles de la sécurité ne préjugent en
rien les
prochaines évolutions démographiques.
Ainsi
certains départements ou certaines communes connaîtront dans les
années à venir un accroissement de leur population lié
notamment à l'extension des zones périrubaines. Il n'est pas
sûr que l'actuel plan de redéploiement, dont les objectifs
devraient pourtant s'inscrire sur le moyen terme, ait pris une juste mesure de
ces
rééquilibrages démographiques.
Une telle réforme soulève des problèmes délicats
notamment au regard des principes d'aménagement du territoire.
Aussi, la mise en oeuvre des redéploiements doit-elle obéir,
pour seconde condition, à une concertation préalable avec
l'ensemble des élus.
Le mouvement doit sans doute se poursuivre mais au rythme nécessaire
à l'organisation d'une véritable consultation des élus
intéressés.
b) Une répartition plus rationnelle des effectifs de la gendarmerie et de la police : une orientation nécessaire, une procédure inadéquate.
Une
répartition rationnelle des effectifs de la gendarmerie et de la police
sur le territoire national constitue un enjeu majeur pour la
sécurité publique.
Dans ce domaine, le législateur a clairement marqué sa
volonté. La
loi d'orientation et de programmation relative à
la sécurité de 1995
avait en effet fixé un
clair
critère
de partage des compétences en matière de
sécurité :
au-dessous de 20 000 habitants, la commune
relève de la gendarmerie, au-dessus de ce seuil, de la police.
L'adoption, plus d'un an après, d'un décret d'application
(n° 96-897 du 19 septembre 1996) relatif aux attributions entre
gendarmerie et police avait laissé espérer, enfin, une mise en
oeuvre des procédures d'étatisation ou de
désétatisation.
Du reste dès la fin 1995, la Direction générale de la
police et la Direction générale de la gendarmerie nationale
s'étaient accordées -à la suite du rapport
Roussot-Nouaille de Gorce- sur une trentaine de communes appelées
à passer du ressort de la police à celui de la gendarmerie.
Or les procédures de transfert se sont déroulées "d'une
manière désespérément lente" (rapport
Hyest-Carraz). Ainsi en 1997 ne recensait-on que
trois opérations de
cet ordre
.
Comme le soulignait M. Michel Alloncle dans le rapport pour avis
consacré au budget de la gendarmerie pour 1998,
la paralysie du
processus
-liée à des pressions locales et aux
résistances des organisations syndicales de policiers
-
n'était guère compatible avec le souci de renforcer les effectifs
des brigades de gendarmerie les plus chargées.
La mission confiée par le gouvernement à MM. Carraz et Hyest,
d'analyse et de proposition sur une répartition plus rationnelle des
effectifs répond ainsi à une préoccupation depuis
longtemps exprimée au sein de notre commission.
.
Un transfert de compétences d'une ampleur inédite
Aux termes des orientations arrêtées par le CSI du 27 avril
dernier,
228 communes
(soit 89 circonscriptions de police) pour une
population de 1,5 million d'habitants actuellement en zone de police d'Etat
pourraient passer en zone de gendarmerie nationale. Inversement, quelque
35 communes, aujourd'hui en zone de gendarmerie nationale,
représentant une population de 500 000 habitants,
relèveraient de la police nationale.
Le dispositif prévoirait ainsi le maintien en zone de police nationale
d'une brigade territoriale par circonscription de sécurité
publique (district de sécurité publique en petite couronne
parisienne) avec des effectifs correspondant à un ratio de 1 militaire
pour 10 000 habitants, nécessaire à l'exécution
des
missions de police judiciaire.
.
Un délai de concertation excessivement bref
Le calendrier arrêté par le comité de
sécurité intérieure s'ordonnait autour de trois
étapes :
- une
période d'expertise
complémentaire et d'information
conduite sur le terrain par les préfets, au terme de laquelle le
gouvernement arrêterait à la fin de cette année -lors d'une
nouvelle réunion du conseil de sécurité intérieure-
la liste des zones concernées -M. Guy Fougier, conseiller d'Etat, ancien
préfet de police de Paris, a été chargé par le
conseil de sécurité intérieure de suivre ces
opérations de transfert ;
- la réalisation du programme sur une
période de trois ans
;
- une évaluation globale du dispositif au terme de ce processus.
Le rejet général dont le plan a fait l'objet
laisse le
sentiment d'une occasion manquée par
maladresse.
Le gouvernement
a souhaité un approfondissement de la consultation sous la
responsabilité de M. Fougier, sans remettre en cause cependant les
principes de la réforme. La question des redéploiements appellera
de la part de votre rapporteur trois observations :
- Le principe de
l'allégement des brigades de gendarmerie
situées en zone de police d'Etat souffre difficilement la contestation ;
en effet, dans ces zones, la gendarmerie n'assume pour sa part que des
tâches liées à l'exercice de la police judiciaire et de
missions militaires.
Le maintien d'un réseau de 188 brigades
excède le dispositif nécessaire pour l'accomplissement de ce type
de mission.
- La
procédure
choisie par le gouvernement pour mettre en oeuvre
le redéploiement apparaît
contestable
; d'une part, la
concertation annoncée constitue un
faux-semblant
dans la mesure
où le conseil de sécurité intérieure a fixé
des objectifs extrêmement précis -dès lors la marge de
manoeuvre laissée à la négociation avec les élus
paraît excessivement réduite. D'autre part,
les délais
fixés
ne sont aucunement à la mesure de l'ampleur, sans
précédent, des redéploiements.
- Enfin, les
sentiments de rejet exprimés par les syndicats de
police
ont parfois conduit ces organisations à mettre en cause la
capacité de la gendarmerie à assurer le même niveau de
sécurité auprès des populations qui entreraient dans la
zone de compétence de l'Arme. On ne saurait admettre des arguments, bien
peu fondés au demeurant, qui ravivent auprès de l'opinion
publique l'image déplorable d'une "guerre des polices".
Votre rapporteur n'entrera pas dans ce débat
-la
disponibilité de la gendarmerie, l'efficacité de l'organisation
de la sécurité de nuit fondée sur le centre
opérationnel de gendarmerie- sont largement reconnues. En outre, il faut
le préciser,
les zones qui passent de la compétence de la
police à celle de la gendarmerie comptaient déjà la
présence de brigades fortes de quelque 1 100 militaires.
Les 1
200 nouveaux emplois de gendarmes attendus viendront en renfort de ces
effectifs.
L'effet de perspective
-1 200 gendarmes contre 3 000
policiers- appelle donc quelques nuances. Il regrettera que les méthodes
choisies par le gouvernement laissent ainsi prise à des excès qui
ne servent nullement l'objectif recherché : une plus grande
cohésion de notre dispositif de sécurité intérieure
à travers une coordination plus étroite entre police et
gendarmerie.
Votre rapporteur estime que
la méthode retenue
lors de la
première étape des
restructurations militaires en 1993
devrait inspirer la procédure choisie pour la concertation dans le cadre
des redéploiements ; les élus de chaque département
concerné pourraient être reçus par le Premier ministre,
faire connaître leurs préoccupations et, le cas
échéant, obtenir d'éventuelles compensations en
contrepartie des suppressions d'unités.
Aujourd'hui, il apparaît indispensable de reprendre l'ensemble de la
concertation à la base et non selon une procédure fixée de
façon bureaucratique depuis Paris
.
C. LES PERSONNELS : LES INCERTITUDES DU RECRUTEMENT DES VOLONTAIRES
Pour assumer des charges accrues, la seule ressource supplémentaire dont disposera la gendarmerie, reposera sur les volontaires appelés à se substituer aux appelés sur la période 1997-2002. Le recrutement des volontaires représente ainsi un défi majeur pour la gendarmerie dans les années à venir. Cette orientation majeure s'inscrit toutefois dans un mouvement de réforme plus large ; la mise en place du nouveau corps de soutien, la modernisation du mode de gestion des personnels , constituent également des enjeux de première importance pour l'adaptation de la gendarmerie à l'évolution de ses missions.
1. La mise en oeuvre des réformes : l'impératif de réussite
a) Le recrutement du nouveau corps de soutien
La
création d'un corps militaire de soutien dans la gendarmerie,
décidée par la loi de programmation, répond à une
triple préoccupation :
- recentrer les militaires de la gendarmerie affectés jusqu'alors
à des tâches administratives et techniques (soit quelque
4 500 personnes - 134 officiers et 3 386 sous-officiers) sur les
missions fondamentales de sécurité publique et de maintien de
l'ordre ;
- assurer l'intégration de militaires des autres armées
touchés par réduction du format des forces grâce à
l'affectation au sein du nouveau corps de soutien ;
- réaliser enfin une économie non négligeable dans la
mesure où les personnels du nouveau corps ne bénéficient
pas, contrairement aux militaires de la gendarmerie, du logement de fonction
à titre gratuit et de l'indemnité de sujétions
spéciales de police.
La réforme dont le principe ne parait guère contestable
soulève toutefois une double difficulté :
- le recrutement des personnels du nouveau corps de soutien ;
- les modalités de transfert des militaires de gendarmerie
appelés à occuper des emplois de terrain.
.
Le recrutement des militaires des autres armées ne permet pas
encore d'assurer un niveau d'encadrement suffisant au sein du corps de
soutien.
Le recrutement du nouveau corps de soutien
s'effectue par voie de
changement d'armée, d'arme ou de spécialité. En 1997 et
1998, 42 postes d'officiers de la spécialité "emplois
administratifs et de soutien de la gendarmerie" (EASG) ont été
créés à raison de 21 par an, ainsi que 1 118 postes
de sous-officiers EASG (565 en 1997 et 553 en 1998).
Il est fait appel après publication d'un arrêté au Bulletin
Officiel des Armées à des
officiers volontaires
sélectionnés sur dossier en fonction des compétences
détenues au regard des postes offerts chaque année dans chaque
grade par la gendarmerie.
Le corps de soutien comprend les branches suivantes : administration,
auto-engins blindés, armurerie, affaires immobilières,
télécommunications et informatique, restauration collective et
imprimeur de labeur.
Le recrutement des
officiers
ne parait pas avoir rencontré de
difficultés particulières : en 1998, 21 officiers ont
été intégrés dans la spécialité EASG,
dont 20 recrutés au sein des armées et un, au choix, parmi les
sous-officiers de la spécialité EASG.
En revanche,
le recrutement des sous-officiers soulève plus de
difficultés
même si un progrès indéniable
s'observe d'une année sur l'autre. En principe, les sous-officiers EASG
se recrutent en priorité au sein des armées parmi les
sous-officiers, les engagés volontaires pour intégrer cette
spécialité, ou encore parmi les sous-officiers de gendarmerie
volontaires pour changer de statut.
En 1997, 40 % des postes créés n'avaient pu être
pourvus
et la gendarmerie avait dû recourir à des engagements
initiaux de gendarmes auxiliaires. Cette alternative ne sera utilisée
que pour 20 % des postes créés cette année (soit 92 sur
553).
|
|
Dossiers déposés |
Dossiers retenus |
Taux de sélection |
|
Armée de terre |
606 |
248 (dont 157 sous-officiers de carrière) |
40,92 % |
|
Armée de l'air |
250 |
70 (dont 34 sous-officiers de carrière) |
28 % |
|
Marine |
526 |
121 |
23 % |
|
Gendarmerie |
26 |
22 |
85 % |
|
TOTAL |
1 408 |
461 |
32 % |
Trois
facteurs principaux expliquent cette situation :
-
le statut du corps de soutien moins favorable que celui des gendarmes
(absence de logement concédé par nécessité absolue
de service et de l'indemnité de sujétions spéciales de
police) et, au delà,
la crainte que ne se crée une gendarmerie
à "deux vitesses" ;
- le caractère restrictif des désiderata géographiques
exprimés par les candidats ;
- l'inadéquation entre les compétences des
intéressés et les besoins particuliers de la gendarmerie.
Ces difficultés ont d'ailleurs pour conséquence d'affecter le
niveau d'
encadrement au sein des sous-officiers
EASG. En effet, les
candidats en provenance des armées ne permettent pas de satisfaire tous
les besoins en gradés (sergents-chefs, adjudants, adjudants-chefs et
majors). Certes, il reste possible de maintenir dans leurs fonctions des
sous-officiers de gendarmerie dont les postes devraient être
transformés. Toutefois,
plusieurs départs
en retraite ont
créé des vacances de postes qui ne peuvent aujourd'hui être
pourvus au risque de désorganiser le fonctionnement des services
concernés.
C'est pourquoi la DGGN a adopté un ensemble de mesures destinées
à favoriser l'intégration des personnels issus des autres armes
au sein du nouveau corps de soutien (mise en place de
cellules d'accueil,
désignation dans le service d'affectation d'un "tuteur"
pour guider
l'intéressé dans ses nouvelles fonctions...)..
La
formation
constitue également un élément
important : tous les officiers et sous officiers EASG reçoivent ainsi
une formation d'adaptation de quatre semaines à l'école des
officiers de la gendarmerie nationale de Melun ou à l'école des
sous-officiers de gendarmerie de Chaumont.
Ces efforts ne sont pas restés infructueux et pour conforter
l'évolution favorable constatée en 1998, il serait souhaitable de
lever le facteur d'incertitude
lié au maintien pour les
personnels EASG d'un
statut provisoire
, celui des officiers des corps
techniques et administratifs de l'armée de terre. Un décret
portant création d'un corps technique et administratif de la gendarmerie
est en préparation. Même si les intéressés ont
aujourd'hui l'assurance de conserver les droits liés à
l'ancienneté de leur grade et la possibilité de promotion au
grade supérieur dans des délais comparables à ceux
garantis dans le corps d'origine, une clarification réglementaire
apparaît opportune.
.
Le transfert des militaires de la gendarmerie : une transition
plutôt réussie
L'ouverture de quelque 553 postes de sous-officiers EASG a pour contrepartie la
réaffectation dans l'intérêt du service d'un nombre
équivalent de sous-officiers de gendarmerie dans les unités
opérationnelles.
Sans doute ces mesures ne concernent-elles pas les personnels âgés
de plus de quarante huit ans.
Par ailleurs, un traitement personnalisé est assuré :
information par un officier de la transformation de leur poste,
possibilité de manifester des préférences d'affectation,
entretien de carrière avec le commandant de légion ou
l'autorité assimilée. La mutation revêt un caractère
prioritaire sur tous les autres mouvements du personnel ; jusqu'à
présent, du reste, les premiers choix d'affectation ont pu être
satisfaits dans la plupart des cas.
En outre, les intéressés reçoivent une formation de
recyclage d'une durée de deux à huit semaines, adaptée
à leur grade, leur profil et leurs nouvelles fonctions.
Enfin, il est tenu compte des possibilités d'avancement dans l'ancien
cadre de gestion.
Toutefois, les difficultés de réadaptation des sous-officiers de
gendarmerie dotés d'une spécialisation professionnelle dans des
domaines souvent pointus, ne sauraient être
sous-estimées.
b) La mise en place du volontariat : un contexte très incertain
Le
recrutement des volontaires
représente un enjeu déterminant
pour la gendarmerie. D'une part, les volontaires se substitueront aux gendarmes
auxiliaires qui, depuis leur mise en place en 1971, sont apparus comme une
composante indispensable de l'institution. D'autre part, ils
représentent, rappelons-le,
la seule ressource
supplémentaire
dont la gendarmerie disposera au cours des
années à venir.A cet égard,
l'évolution de
l'Arme s'écarte de la logique de professionnalisation à l'oeuvre
pour les armées.
Ainsi le défi posé à la gendarmerie revêt à
la fois une dimension quantitative et qualitative : assurer chaque année
le volume prévu par la loi de programmation mais aussi
obtenir une
ressource
de qualité
qui garantisse pour les non
professionnels des conditions d'emploi optimales.
La gendarmerie pourra-t-elle obtenir chaque année le nombre de
volontaires prévu par la loi de programmation et indispensable pour
l'exercice de ses missions ?
Le choix du volontariat ne permet, par hypothèse,
aucune certitude
dans ce domaine.
C'est pourquoi la gendarmerie doit s'efforcer de susciter le plus grand nombre
de candidatures aux postes de volontaires.
Tous les jeunes Français, âgés de plus de 18 ans et de
moins de 26 ans, peuvent, rappelons-le, sous réserve de leur aptitude et
dans la limite des 16 232 emplois ouverts à la gendarmerie à
l'horizon 2002, signer un contrat de volontariat. Ce contrat, conclu pour une
durée
d'un an
, est renouvelable chaque année dans la
limite d'une durée totale de cinq ans.
Les candidats peuvent déposer leur demande dans les brigades
territoriales ou les centres d'information et de recrutement (CIR). La
vérification de l'aptitude des intéressés à servir
au sein de la gendarmerie s'effectue au siège des légions de
gendarmerie départementale où sont organisées des
épreuves de sélection fondées sur des test suivies d'une
enquête de moralité. Les jeunes gens ayant réussi ces
épreuves sont alors convoqués par la direction
générale dans un centre d'instruction avant d'être
affectés à l'issue de leur formation initiale dans une
région. Le commandant de légion ou l'autorité
assimilée apparaissent en effet les mieux placés pour prononcer
les affectations avec toute la pertinence nécessaire au regard des
besoins du service et des souhaits émis par les intéressés.
.
La recherche de mesures incitatives
Quatre orientations principales ont été arrêtées par
la gendarmerie afin de favoriser le recrutement des volontaires.
- une
action de communication soutenue
centrée en particulier
sur
l'intérêt de connaître une première
expérience professionnelle dans un cadre sécurisant ;
- l'accélération du rythme de
création des centres
d'information et de recrutement
(CIR) : quatorze centres
créés entre 1991 et 1997, quatre en 1998 (Reims, Strasbourg,
Amiens et Clermont-Ferrand), trois prévus en 1999 (Besançon, Caen
et Poitiers) ; au total,
la gendarmerie disposerait ainsi de 21 centres
d'information et de recrutement répartis sur l'ensemble du territoire
métropolitain
(les CIR interviennent par ailleurs dans les salons,
foires et carrefours de métiers et peuvent ainsi encourager une
progression du nombre des candidatures déposées auprès des
brigades) ; la présence de la gendarmerie à la journée
d'appel de préparation à la défense peut aussi se
révéler un atout important -rappelons que la gendarmerie est
responsable de l'encadrement sur 106 sites où elle sera en mesure de
recevoir chaque semaine 118 groupes de 40 jeunes ; deux représentants de
la gendarmerie (un officier et un sous-officier par site), accompagnés
par trois personnels de la Direction centrale du service national animeront
cette journée d'appel.
- la perspective d'une rémunération complétée d'une
indemnité de sujétion de police
(dont le taux devrait
être fixé à 13,7 % de cette rémunération)
à laquelle s'ajoute la gratuité de l'hébergement et de la
nourriture
3(
*
)
;
-
la possibilité pour les volontaires d'entreprendre une
carrière au sein de la gendarmerie
et, pour ceux qui ne le voudront
ou ne le pourront pas, de bénéficier du "label" gendarmerie
propice à leur insertion professionnelle.
Ce dernier point apparaît décisif.
Les volontaires pourront accéder à une carrière de
sous-officiers de gendarmerie ou de sous-officiers de la
spécialité "emplois administratifs et de soutien de la
gendarmerie" sous réserve, naturellement, qu'ils satisfassent aux
épreuves de sélection.
Quant aux autres, ils pourront bénéficier, conformément
aux dispositions de la loi du 19 décembre 1996 relative aux mesures
d'accompagnement en faveur des militaires, de
congés de reconversion
dès lors qu'ils auront accompli quatre ans de services militaires.
Par ailleurs la DGGN étudie l'éventualité d'organiser des
formations qualifiantes de courte durée dans des domaines relatifs
à la sécurité et à la logistique.
Enfin, tous les volontaires pourront obtenir des informations
nécessaires pour leur retour à la vie civile auprès du
bureau de reconversion de la direction générale et de la
chaîne territoriale qui en constitue le relais sur le terrain sous la
forme des cellules d'orientation et de reconversion créées au
sein des légions de gendarmerie départementale ainsi que des
antennes reconversion à l'échelon des groupements au plus
près des
bassins d'emploi
.
Pour la gendarmerie, ces mesures ont pour enjeu une
montée en
puissance harmonieuse des effectifs de volontaires
.
Cette préoccupation a conduit la gendarmerie à obtenir
l'autorisation de recruter quelque 800 volontaires à compter du 1er
octobre 1998
. Cette disposition a pour
contrepartie
une
réduction du nombre d'appelés prévus pour 1998. Le
financement du surcoût est assuré grâce au gel, pour cette
année, de certaines créations d'emplois de personnels civils.
Pour la DGGN, ce recrutement, comme il est logique dans la perspective d'une
montée en puissance progressive du volontaire,
s'ajoute aux 3 000
volontaires
envisagés pour 1999.
Pour Bercy, il s'agit d'une
anticipation
sur l'objectif affiché pour l'année prochaine.
Cette position ne paraît pas acceptable dans la mesure où le
financement des recrutements repose sur le budget de 1998 et le Premier
ministre a récemment donné son aval à la position de la
gendarmerie.
.
L'effort de formation
Les dispositions précédentes, parce qu'elles ont vocation
à susciter le plus grand nombre de candidatures, contribueront
également à assurer un taux de sélection plus rigoureux.
Elles ne sauraient toutefois suffire, à elles seules, à garantir
la qualité de la ressource. C'est pourquoi
l'effort doit aussi porter
sur la formation des volontaires.
Il importe de le souligner
une fois de plus
, les volontaires auront
à jouer un rôle essentiel dans la gendarmerie nationale. Ils ne
seront pas seulement appelés à remplacer les gendarmes
auxiliaires dans toutes les unités où ceux-ci apportent leur
concours aux militaires de la gendarmerie dans l'exécution quotidienne
de leurs missions. Ils auront aussi vocation à
se substituer, au fur
et à mesure des départs,
à un ou deux sous-officiers
dans certaines unités à faible activité dans le cadre du
redéploiement des personnels d'active au bénéfice des
brigades situées en zones urbaines et périurbaines. Ils pourront
dès lors participer à l'ensemble des missions de la gendarmerie.
Du reste, les volontaires de la gendarmerie désignés
désormais comme "
gendarmes adjoints
" relèvent du statut
général des militaires. La loi du 28 octobre 1997 portant
réforme du service national a permis, grâce à une
modification de l'article 6 du code de procédure pénale, de leur
conférer la qualité d'
agent
de police judiciaire
adjoint
.
L'acquisition d'un comportement conforme à l'éthique militaire et
l'exercice des attributions conférées par la loi
requièrent une formation rigoureuse.
D'une durée de quatre mois, la formation s'articule en trois modules
dont les deux premiers sont dispensés en centre d'instruction de
gendarmes adjoints
4(
*
)
:
- une formation élémentaire de quatre semaines, consacrée
à l'éducation civique et militaire ainsi qu'à la
maîtrise des armes ;
- une formation professionnelle de six semaines relative aux missions de la
gendarmerie et aux attributions liées à la qualité de
policier judiciaire adjoint ;
- une formation complémentaire en unité destinée à
perfectionner les gendarmes adjoints dans leur emploi, à
développer leurs capacités d'adaptation, leur
disponibilité et leur pratique des relations humaines.
.
La difficulté soulevée par la concurrence d'autres
formules
Quel que soit le caractère incitatif de ces dispositions, le recrutement
des volontaires intervient dans un
contexte rendu particulièrement
difficile par la mise en place de formules concurrentes dans le cadre des
emplois jeunes :
les adjoints de sécurité et les agents
locaux de médiation sociale (ALMS).
La catégorie des ALMS, instituée par la loi du 16 août 1997
relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes,
vise les personnes âgées de 18 à 26 ans.
Le recrutement incombe aux collectivités locales. Il s'inscrit dans le
cadre d'un
contrat local de sécurité
passé entre
l'Etat et les collectivités territoriales. La
rémunération, équivalant au SMIC pour 39 heures
hebdomadaires, est prise en charge à hauteur de 80 % par l'Etat (le
solde l'étant par la collectivité concernée).
Même si elles présentent un lien direct avec la
sécurité et la tranquillité publique, les missions
confiées aux AMLS se distinguent de celles imparties à la
gendarmerie et recouvrent
trois types d'activité
:
- animation préventive en direction des jeunes,
- dialogue et médiation entre population et institution,
- présence dissuasive.
Au 1er juillet 1998,
65 collectivités territoriales avaient
embauché 167 ALMS en zone gendarmerie
(principalement
affectés à trois types d'emploi : agents locaux d'accompagnement
et de proximité, agents de surveillance des espaces ouverts au public,
agents de prévention et de médiation auprès des jeunes).
Bien que la formation des ALMS relève en principe de l'employeur,
la
gendarmerie s'est fortement impliquée dans cette tâche
. Le
groupement de l'Eure a ainsi organisé un stage de formation de trois
semaines, en internat, en assurant l'organisation matérielle,
l'encadrement et une partie de l'enseignement. Deux stages
supplémentaires ainsi que des périodes de recyclage, sont
programmés en 1998 pour une centaine d'ALMS.
Une telle initiative apparaît exemplaire ; toutefois le recours aux ALMS
soulève une double interrogation.
L'engagement de la gendarmerie se justifie par l'aide que les ALMS peuvent
apporter à l'institution. La pratique souligne la pertinence d'une telle
approche (ainsi même s'ils n'ont pas le statut et les compétences
des agents de police judiciaire, les ALMS coopèrent avec les gendarmes
dans certaines enquêtes). Cependant les conditions d'emploi des ALMS
demeurent en principe, et aux termes de la loi,
sous l'entière
maîtrise des collectivités
. Il y a là une
ambiguïté qui ne peut être levée que par une
coordination opérationnelle entre l'employeur et le commandant de
brigade.
En second lieu, il ne faut pas mésestimer le risque de concurrence entre
les ALMS et le volontariat qui, il faut le rappeler, doit retenir
l'attention prioritaire de la gendarmerie
.
.
Le point crucial de la rémunération
Le tableau suivant permet de distinguer les traits propres à chacune des
trois formules.
Ce tableau comparatif permet de souligner avant tout le différentiel de
rémunérations entre les volontaires d'une part et les emplois
jeunes d'autre part, même s'il est vrai que les volontaires sont par
ailleurs nourris et hébergés.
En outre, le volontariat en gendarmerie souffre d'un double handicap
supplémentaire :
- la
dispersion géographique des affectations
(dans la mesure
où les volontaires ont progressivement vocation à se substituer
dans des unités en zones rurales à des sous-officiers
appelés à renforcer les brigades des zones périurbaines)
- la seule assurance de l'hébergement (le couchage en caserne) et non du
logement, perspective qui impose le
célibat géographique
.
Compte tenu de ces contraintes propres, il est impératif que le
décret relatif à l'attribution d'une indemnité de
sujétion de police aux gendarmes adjoints, actuellement en
préparation, puisse être adoptée dans les meilleurs
délais. Le taux prévu pour cette indemnité devrait
s'élever à 13,7 % de la rémunération de base au
lieu des 20 % souhaités avec la gendarmerie. Complétée par
cette indemnité, la solde mensuelle nette des volontaires ne sera
véritablement attractive par rapport à la
rémunération des emplois jeunes qu'aux grades de maréchal
des logis (5 444,24) ou aspirant (5 641,81).
Dans ces conditions, il faut s'attendre pour l'avenir à d'importantes
difficultés pour la réalisation des objectifs fixés par la
loi de programmation pour les effectifs de volontaires.
2. L'impératif de rénovation pour la gestion des ressources humaines
Promouvoir une meilleure gestion des personnels représente, après la réussite des réformes engagées, un second défi pour la gendarmerie. Il présente un double enjeu : d'une part mieux adapter les ressources en personnel aux réalités du terrain, d'autre part prendre mieux en compte les aspirations du personnel.
a) Une plus grande flexibilité dans la gestion des personnels
Assurer
une sécurité de proximité, adapter les effectifs mais
aussi les compétences de chacun aux réalités du terrain
constituent une gageure pour une institution dont
l'organisation est
traditionnellement très centralisée
. Une certaine
liberté laissée aux échelons intermédiaires de
commandement dans la gestion des personnels représente une
évolution nécessaire. Cette souplesse suppose la mise en oeuvre
effective de la
mobilité
inscrite dans le statut militaire de la
gendarmerie.
.
La nécessaire déconcentration des décisions en
matière d'affectation des personnels
La gestion des effectifs de la gendarmerie
traditionnellement très
centralisée
a connu,
le 1er janvier 1998
, un changement
important avec la déconcentration de la gestion des moyens.
Désormais en effet, à l'exception des effectifs
d'état-major, une enveloppe de postes budgétaires est mise
à la disposition des légions -au niveau des régions- par
la DGGN. Les commandants de légion peuvent ainsi répartir les
moyens à l'intérieur de la zone dont ils ont la charge sous
réserve d'observer le double principe suivant :
- au moins une brigade (minimum 6 gendarmes) par canton ;
- application d'un ratio de 1 gendarme pour 1 000 habitants en zone de
gendarmerie nationale et de 1 pour 10 000 en zone de police nationale.
Cette
liberté d'appréciation laissée aux commandants de
légion paraît essentielle
à la fois pour
répartir les effectifs en fonction des besoins des unités et,
aussi pour nommer aux postes les plus difficiles les personnels les plus
compétents et les plus expérimentés.
.
La mise en oeuvre effective de la mobilité
Le principe de mobilité ne souffre guère de contestation,
toutefois la mise en oeuvre de cette règle doit s'inscrire dans un
processus progressif.
La mobilité constitue d'abord une obligation posée par la loi du
13 juillet 1972 relative au statut général des militaires (art.
12) : "Les militaires peuvent être appelés à servir en tout
temps et en tout lieu".
Au-delà même de ce principe législatif, la mobilité
apparaît comme le moyen décisif de valoriser la compétence
et l'expérience professionnelles. A cet égard, et il importe de
le souligner, elle ne sert pas seulement les objectifs d'une gestion moderne
des ressources humaines, mais aussi l'intérêt des personnels de la
gendarmerie.
Cependant l'obligation de mobilité, effective pour les officiers, ne
s'appliquait pas avec la même rigueur aux sous-officiers. Or une
excessive sédentarité ne paraît guère compatible
avec le bon fonctionnement et l'efficacité de l'institution.
C'est pourquoi dans une lettre de mission du 31 juillet 1995, le ministre de la
défense avait fixé comme objectif au directeur
général de la gendarmerie nationale un accroissement progressif
de la mobilité. Pas moins de trois années ont été
nécessaires à l'adoption, le 18 août 1998, d'un
décret (n° 98-744) relatif à la mobilité des
officiers et sous-officiers de la gendarmerie.
Le dispositif retenu s'efforce d'établir un équilibre entre une
mobilité excessive, préjudiciable à la nécessaire
insertion des gendarmes dans la vie sociale et, partant, à
l'efficacité de la surveillance qu'il exerce sur le territoire et
d'autre part, une sédentarité incompatible avec la
disponibilité et le caractère militaire de la gendarmerie
nationale.
Aussi le texte prévoit-il un temps de présence de trois ans au
minimum et de dix ans au maximum.
Il permet toutefois un double aménagement :
- pour les emplois nécessitant l'acquisition et la maîtrise de
compétences techniques de haut niveau, un
prolongement possible du
délai au-delà de dix ans ;
- pour les personnels servant dans les territoires et départements
d'outre-mer, une durée de séjour de trois ans sauf lorsque des
besoins spécifiques justifient un dépassement du délai.
En outre une mutation peut toujours être prononcée :
- sans considération du temps de présence pour assurer la
continuité du service ou pour raisons personnelles exceptionnelles ;
- à partir de trois ans de présence pour les officiers et les
majors, et cinq ans de présence pour les sous-officiers, soit sur
demande agréée, soit dans l'intérêt du service.
La mise en oeuvre du décret appelle trois observations :
- la réforme, comme le prévoit le décret lui-même,
sera mise en oeuvre sur une
période transitoire de dix ans
;
- les militaires concernés pourront exprimer leurs souhaits
d'affectation par le biais de fiches de voeux et auront un entretien de
carrière plusieurs mois avant leur mutation ;
- enfin actuellement, le temps de séjour moyen dans une affectation ne
dépasse pas
six ans et demi
en moyenne.
Toutefois, il ne s'agit-là que d'une moyenne. Quelque 350 militaires
sont en place dans une même résidence depuis
plus de vingt
ans.
Ils seront les premiers concernés par la réforme.
Avant même la parution du décret, ils se sont vu ouvrir la
possibilité de rejoindre les affectations qui leur avaient
été proposées à la suite des voeux exprimés
et de l'entretien accordé. Dans le cas d'un refus ils ne seront
mutés qu'une fois le
décret rendu public
mais les postes
qui leur avaient été proposés ont été remis
en compétition et risquent donc de ne plus être
disponibles.
b) Une dynamique de revalorisation bientôt épuisée
Il est
impératif que les réformes -qui se sont cumulées au cours
des dernières années- ne se fassent pas contre les personnels de
la gendarmerie mais au contraire avec leur assentiment. La présentation
du plan "Gendarmerie 2002" a répondu à cet égard à
la nécessité de fixer des orientations claires susceptibles de
mobiliser les hommes.
Toutefois, sur le plan matériel l'effort important accompli depuis une
décennie semble désormais se ralentir au moment même
où les conséquences de l'ensemble des réformes se
concrétisent.
La situation des militaires de la gendarmerie a bénéficié
depuis plusieurs années d'une revalorisation mesurée des
rémunérations et, surtout, d'un meilleur déroulement des
carrières. Or
ce double mouvement paraît désormais
s'enrayer.
.
Une revalorisation indiciaire ralentie
Pendant six ans le protocole Durafour a constitué le principal moteur de
la revalorisation des rémunérations des gendarmes. Les mesures
applicables jusqu'en 1996 ont continué de produire leurs effets en 1997
du fait de l'extension en année pleine de la tranche 1996. Les
différentes dispositions incluses dans le projet de budget pour 1999 ont
une portée beaucoup plus limitée :
- revalorisation du traitement annuel afférent à l'indice 100
prévue pour 1999 : + 0,5 % au 1er avril 1999 et + 0,8 % au 1er
décembre 1999 ;
- revalorisation de l'indemnité pour charges militaires de 1,14 % (1,36
% en 1997 et 0,54 % pour 1998) ;
- sur la base des accords de 1998, outre une attribution
généralisée de deux points d'indice majoré
prévue pour 1999, une attribution de points différenciée
afin de valoriser les bas traitements de la fonction publique au
bénéfice, au sein de la gendarmerie, des gendarmes et des jeunes
maréchaux des logis-chefs (disposition intervenue en 1998 et poursuivie
en 1999).
Les rémunérations pourraient suivre une évolution
différenciée afin de tenir compte notamment des
contraintes
particulières de service dans les zones périurbaines
. Ainsi
un décret du 10 septembre 1997 reconnaît opportunément un
droit à l'avantage spécifique d'ancienneté pour les
militaires de gendarmerie affectés dans les "quartiers urbains
particulièrement difficiles" (les militaires justifiant de trois ans au
moins de service accomplis dans un quartier difficile ont droit pour
l'avancement d'échelon, à une bonification d'ancienneté
d'un mois pour chacune de ces trois années et à une bonification
d'ancienneté de deux mois par année de service continu accompli
au-delà de la troisième année sans que le total des
bonifications puisse toutefois excéder treize mois). D'autres
dispositions inspirées par les mêmes préoccupations
pourraient être envisagées dans les années à venir.
Plus encore peut-être que la revalorisation indiciaire,
le
déroulement des carrières suscite une certaine
préoccupation pour les années à venir.
.
Un déroulement des carrières plus fluide
Le vaste mouvement de requalification des emplois lié à
l'application de la loi de programmation militaire 1997-2002 a
incontestablement donné la respiration nécessaire au
déroulement des carrières d'officier et de sous-officier sujettes
jusqu'alors à de nombreux goulots d'étranglement.
Toutefois
tous les blocages n'ont pas été levés et la situation
pourrait de nouveau se dégrader à l'échéance de la
loi de programmation.
Si l'augmentation du nombre des officiers (de 2 666 à 3 921 sur la
période de programmation) a permis de favoriser une meilleure
adéquation entre les fonctions exercées et le grade détenu
par leurs titulaires, elle a seulement concouru à la stabilisation du
nombre d'officiers "hors créneau d'avancement". L'expression concerne la
situation des officiers qui, faute d'un nombre suffisant de promotions, ont
dépassé les conditions d'ancienneté dans leur grade pour
accéder au grade supérieur. Ainsi les capitaines ayant plus de
neuf ans de grade et lieutenants-colonels ayant plus de sept ans de grade ne
peuvent être promus que dans la limite, respectivement de 5 % et 2 % des
promotions annuelles. Des officiers qui n'avaient en rien
démérité durant le temps de commandement d'une compagnie
ou d'un groupement de gendarmerie se sont trouvés écartés,
de façon quasi automatique, de l'avancement.
L'augmentation des effectifs du corps des officiers a permis de maintenir le
volume des capitaines hors créneau entre 25 et 30. Quant à
l'effectif des lieutenants-colonels hors créneau (23 en 1995, 43 en
1997), il aurait sans doute rapidement dépassé la centaine sans
l'augmentation du nombre d'officiers prévue par la loi de programmation
(+ 10 par an de 1997 à 2002). La stabilisation du nombre de
lieutenants-colonels (autour de 45 à 50) ne pourra toutefois perdurer
au-delà de 2002.
Les évolutions du corps des sous-officiers procèdent des
dispositions conjuguées de la loi de programmation militaire et du plan
de requalification des emplois des sous-officiers de gendarmerie mis en place
à la suite des propositions du contrôleur général
des armées Sandras en novembre 1995.
Toutefois après avoir augmenté en 1996, 1997 et en 1998, le
nombre des postes de gradés devrait de nouveau diminuer en 1999 (- 174)
et la déflation des effectifs annule l'effet des requalifications.
Dès lors, le goulot d'étranglement constitué par le
passage au grade de maréchal des logis-chef subsistera :
il faut
entre 12 et 13 ans à un gendarme départemental pour
accéder à ce poste.
.
Une attribution du pécule plus généreuse
Même si le programme de requalification des carrières permettra,
pour un temps, de favoriser le déroulement des carrières, il ne
règlera donc pas à lui seul toutes les situations de blocage.
C'est pourquoi des solutions complémentaires doivent être
apportées à
travers des incitations au départ
.
L'attribution d'un
pécule
destiné, dans le cadre de la
professionnalisation des armées, à favoriser le départ
anticipé des militaires concernés par les transformations
d'emploi, a reçu pour la gendarmerie une application d'abord
limitée aux seuls militaires de la gendarmerie affectés à
des tâches de soutien. A ce titre, une enveloppe de 20 millions de francs
seulement avait été accordée à la gendarmerie
permettant l'attribution de 78 pécules sur les
2 000
qui avaient
été demandés. Des dotations plus généreuses
(80 millions de francs en 1998 -soit 289 pécules- et 153 millions de
francs pour 1999 -soit 550 pécules-) permettent désormais
d'élargir opportunément le champ des bénéficiaires
du pécule.
Par ailleurs, le projet de budget pour 1999 prévoit une mesure nouvelle
de 2,9 millions de francs pour les congés complémentaires de
reconversion. Ces congés permettent à toute personne
employée depuis plus de quatre ans et qui souhaite quitter l'Arme de
bénéficier d'un stage de reconversion.