III. LES DOTATIONS INSCRITES AU BUDGET DE L'AGRICULTURE
A titre liminaire, il convient de préciser que certains crédits du ministère de l'Agriculture font l'objet d'un changement de nomenclature budgétaire.
A. LE " BLEU " BUDGÉTAIRE : DES CRÉDITS EN BAISSE
1. Les crédits consacrés à l'aménagement rural et au développement rural hors fonds de gestion de l'espace rural
a) Les crédits explicitement considérés comme d'aménagement rural
La
ligne budgétaire 44.80/21
est, pour une part, utilisée
à financer des actions de développement économique dans le
cadre des contrats de plan Etat-région. C'est notamment le support
financier des analyses stratégiques des programmes de
développement rural et des actions plus spécialisées qui
leur font suite dans les domaines de la création d'activités, de
la valorisation des ressources locales, de la restructuration de services et de
la valorisation du tourisme rural.
Elle permet également d'aider au financement de recherches
méthodologiques et de diffusion d'information sur ces différents
sujets (expériences pilotes) avec l'aide de bureaux d'études ou
d'associations spécialisées
Les aides prennent la forme de subventions classiques aux associations pour
réaliser des études ou des participations financières
à l'embauche par les associations en leur attribuant des postes FONJEP.
Les crédits du chapitre 61-44
permettent le financement de
projets d'investissements préalables à la conduite
d'opérations démonstratives et exemplaires ou innovantes en
matière de gestion de l'espace, pour les projets ayant la nature de
dépenses d'investissement, matériel ou immatériel.
Par conséquent, ces crédits sont incontestablement des
crédits d'aménagement rural.
|
|
1998 |
1999 |
|
44.80/21 - Interventions pour l'aménagement rural |
19,14 |
19,14 |
|
61.44/20 - Amélioration du cadre de vie et développement rural |
19,13
|
17,1
|
|
TOTAL |
38,27 |
36,24 |
|
entre (
) autorisations de programme
|
||
Ces crédits sont en baisse de 5,3 %.
b) Les autres crédits gérés par la direction de l'espace rural
Une
autre approche conduit à considérer comme des crédits
d'aménagement rural les crédits (hors crédits forestiers)
gérés par les services en charge de ce volet de la politique du
ministère : la direction de l'espace rural et de la forêt.
Il faut alors rajouter aux crédits, budgétairement
considérés comme des crédits d'aménagement rural,
les crédits :
- d'aménagement foncier et d'hydraulique - article 10 du
chapitre 61.44.
Votre rapporteur pour avis déplore que cette
ligne budgétaire soit considérée constamment comme une
variable d'ajustement.
- des grands aménagements régionaux (chapitre 61.84-
article 10).
Cette ligne, partiellement contractualisée, permet le financement
d'actions concertées et coordonnées, s'efforçant de
remédier aux diverses causes de déséquilibres
constatées dans certaines régions. La politique suivie consiste
à confier à des organismes spécifiques, les
sociétés d'aménagement régional, la
réalisation d'interventions destinées à
accélérer la mise en valeur des atouts dont disposent les
régions concernées : 65 % des crédits de ce chapitre
sont utilisés pour l'hydraulique agricole et 35 % pour
l'aménagement rural.
|
|
1998 |
1999 |
|
Aménagement foncier et hydraulique |
128,08
|
114,6
|
|
Grands aménagements régionaux |
80
|
68
|
|
TOTAL |
208,08
|
182,6
|
en
millions de francs
entre ( ) : autorisations de programme
Ces crédits baissent ainsi de 12,24 % en
crédits de paiement et de 17,86 % en autorisations de programme.
Les crédits prévus au chapitre 61.44/10 s'élèvent
à 108.930.000 francs, dont 105.000.000 francs pour
l'hydraulique agricole et 3.930.000 francs pour les opérations
d'aménagement foncier concernant essentiellement les départements
d'outre mer. Les opérations d'hydraulique inscrites aux contrats de plan
Etat-Régions (compte tenu de l'étalement de ceux- qui passent de
5 à 6 ans) représentent 130.000.000 francs, d'où
une insuffisance pour honorer ces contrats. De plus, le budget du
ministère de l'agriculture et de la pêche participe pour
10.000.000 francs au plan de prévention des risques naturels, mis
en oeuvre par le ministère chargé de l'environnement depuis 1994.
Aux crédits du chapitre 61.44/10 s'ajoute une dotation de l'ordre de
30 millions de francs, provenant du chapitre 61-84, article 10,
relatif aux grands aménagements régionaux réalisés
par les sociétés d'aménagement régional, et
affectés à l'hydraulique.
La contrainte budgétaire très forte de l'année 1999
imposera comme en 1998 une sélection particulièrement
étudiée des projets. C'est ainsi que dans le domaine de
l'irrigation, il serait opportun de réserver les crédits aux
investissements de mobilisation de la ressource (barrages, retenues
collinaires, addution) plutôt qu'aux projets d'extension des
réseaux (canalisations).
Il est prévu la répartition suivante entre les opérations
d'intérêt national et les opérations d'intérêt
régional :
|
61.44/10.11 |
35,000 MF |
|
61.44/10.12 |
70,000 MF |
|
Total |
105,000 MF |
Les
principales opérations d'intérêt national qui seront
retenues sont les suivantes :
- barrage de Mas-Chaban (Charente)
- barrage de la Galaube sur l'Alzeau (Aude)
- ouvrages de transfert des eaux d'Est en Ouest (Mafate-Salazie) à
la Réunion - Nouvelle tranche.
En 1997, les surfaces nouvellement équipées pour l'irrigation
avec une aide publique sont estimées à 14.500 hectares,
alors qu'elles étaient de 16.000 hectares en 1996. Les surfaces
équipées, modernisées en 1997 et ayant fait l'objet d'une
aide publique, sont estimées à 15.000 hectares alors
qu'elles ont été de 23.000 hectares en 1996. Ces travaux de
modernisation consistent principalement dans l'automatisation de réseaux
d'irrigation gravitaires ou la transformation de ces réseaux, en tout ou
partie, en réseaux en moyenne ou basse pression.
S'agissant du drainage, les surfaces ayant fait l'objet d'une aide publique en
1997 sont estimées à 22.000 hectares dont
19.000 hectares ont été réalisées avec l'aide
des collectivités territoriales (sans aide de l'Etat).
• On notera que les
crédits des OGAF
(opérations groupées d'aménagement foncier - chapitre
44-41 article 60), qui peuvent également être
considérés comme des crédits d'aménagement rural
disparaissent puisqu'ils sont intégrés dans la dotation
" CTE ". Les
crédits des SAFER
(société
d'aménagement foncier et d'établissement rural - chapitre 44-80,
article 60) sont reconduits pour 1999
.
|
|
1998 |
1999 |
Evolution en % |
|
Subventions aux SAFER |
43,7 |
43,70 |
- |
|
OGAF |
45,23 |
0 |
- 100 % |
|
(en millions de francs) |
|||
B. LA DISPARITION DES CRÉDITS DU FONDS DE GESTION AU PROFIT DES CONTRATS TERRITORAUX D'EXPLOITATION (CTE)
1. Le bilan du FGER
Le fonds
de gestion de l'espace rural (FGER) a été créé par
l'article 38 de la loi n° 95-115 du
4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire (art. L.112-16 et L.112-17 du code
rural) et mis en oeuvre par le décret n° 95-360 du
5 avril 1995 (art. R.112-51 à R.112-54 du code rural)
paru au Journal Officiel du 6 avril. La circulaire DERF/SDAFHA du
ministère de l'agriculture et de la pêche n° 95-3007 du
6 avril 1995, complétée par la circulaire
n° 98-3018 du 27 juillet 1998, fournit aux services
déconcentrés une analyse détaillée de ces
dispositions.
Le fonds de gestion de l'espace rural a pour objet de soutenir, en leur
apportant une contribution financière, les actions concourant à
l'entretien et à la réhabilitation d'espaces agricoles en voie
d'abandon, d'éléments naturels du paysage et d'espaces où
l'insuffisance d'entretien est de nature à aggraver les risques
naturels. En revanche, sont exclus de son champ d'intervention les espaces
bâtis, les infrastructures et les terrains constructibles ainsi que les
terrains appartenant à l'Etat et aux collectivités territoriales,
à l'exception des communes.
Le fonctionnement du fonds est largement déconcentré au niveau
des départements.
Les crédits du fonds sont répartis en trois sections
distinctes :
- une section départementale métropolitaine
représentant 90 % du fonds ;
- une section attribuée aux DOM ainsi qu'aux collectivités
territoriales de Mayotte et Saint-Pierre et Miquelon, correspondant à
4 % du fonds ;
- une section gérée au niveau national (6 % du fonds)
destinée à financer les actions ayant un caractère
d'expérimentation, d'innovation ou d'évaluation.
Les orientations générales pour l'utilisation de ce fonds sont
arrêtées au niveau départemental par le préfet en
association avec le Président du conseil général et
après avoir recueilli l'avis de la commission départementale de
gestion de l'espace (CODEGE).
Plus de la moitié des actions conduites dans le cadre du FGER concernent
principalement les actions de débroussaillage, d'entretien de haies et
l'amélioration de l'abord des lieux habités. Environ 35 %
des projets contribuent à l'entretien et à la
réhabilitation d'espaces agricoles, notamment d'espaces atteints par la
déprise agricole. Les projets concernent également la
réhabilitation des milieux humides. Du point de vue de la
répartition spatiale, la moitié des projets intéressent
les zones défavorisées où l'on pratique l'élevage
et la polyculture.
La maîtrise d'ouvrage des projets est confiée à raison de
29 % aux communes, de 14 % aux groupements de communes, de 16 %
aux agriculteurs ou forestiers, de 15 % aux associations agricoles
(principalement des syndicats). Toutefois, la réalisation des travaux
est le plus souvent conduite par des agriculteurs ou leurs groupements
(70 %).
EVOLUTION DES CRÉDITS
(en millions de francs)
|
ANNÉE |
LFI |
ANNULATION CRÉDITS |
CRÉDITS OUVERTS |
|
1995 |
500 |
164 |
335 |
|
1996 |
388 |
170 |
502 |
|
1997 |
150 |
145 |
308 |
|
1998 |
140 |
10 |
257 |
2. L'intégration infondée du FGER dans le dispositif des CTE
Votre
rapporteur regrette l'intégration des crédits du FGER au sein du
dispositif du CTE. Il considère que la pérennité des
actions entreprises par le FGER est loin d'être assurée.
Les crédits d'aménagement rural sont, par conséquent,
en nette diminution dans le budget de l'agriculture pour 1999
.
C. LES CRÉDITS DESTINÉS À LA COMPENSATION DE HANDICAPS OU DE CONTRAINTES SPÉCIFIQUES
L'approche traditionnelle de votre commission consiste
à
prendre également en compte, au titre de l'aménagement de
l'espace rural, les crédits de compensation de handicaps ou de
contraintes spécifiques.
Ces crédits comprennent, d'une part, les interventions spéciales
dans les zones agricoles défavorisées, et les actions
spécifiques en zones défavorisées, d'autre part.
|
|
1998 |
1999 |
Evolution en % |
|
Interventions spéciales dans
les zones agricoles
défavorisées
|
1.560 |
1 560 |
- |
|
Actions
spécifiques en zone défavorisée
|
5 |
5 |
- |
|
(en millions de francs) |
|||
Votre
commission regrette l'absence de revalorisation des crédits
affectés aux interventions spéciales dans les zones agricoles
défavorisées.
Ce sont ainsi environ plus de
1,5 milliard de francs que le budget de
l'agriculture consacrera à la compensation de contraintes
particulières,
auxquels il faudrait ajouter les subventions
accordées aux bâtiments d'exploitation et au matériel en
zone de montagne (chapitre 61.40, article 30) dont le montant total
avoisinne les 126 millions de francs.
Si l'on considère que ces différentes actions, en favorisant
l'extensification et le soutien des pratiques agricoles compatibles avec
l'environnement, en modifiant les conditions de consommation de l'espace, ont
un impact certain sur l'aménagement rural, c'est désormais
principalement par ce biais que le ministère intervient.
D. L'APPROCHE SYNTHÉTIQUE DES CONCOURS PUBLICS À L'AGRICULTURE
Ces
dépenses recouvrent les financements de l'ensemble des actions
concernant le secteur agricole. Elles sont réparties en huit grands
domaines, chacun d'eux étant lui-même divisé en
" ensembles " d'actions concourant à une même
finalité.
Deux ensembles (1.4 et 5.1) intéressent l'aménagement
rural.
1. Le domaine 1 " Activités agricoles productives "
Dans le
domaine 1 " Activités agricoles productives ",
l'ensemble 1-4 recense l'ensemble des crédits destinés
à la " compensation de handicaps ou de contraintes
spécifiques ".
Le montant du financement national en faveur des compensations de handicaps ou
de contraintes spécifiques s'élève ainsi à plus de
3 milliards de francs, les aides européennes étant de
1,5 milliards de francs soit le tiers du total de l'ensemble 1.4 contre un
cinquième en 1991.
Le tableau ci-après compare le montant des crédits (en
dépenses constatées) de 1996 et 1997.
ENSEMBLE 1.4 - COMPENSATION DE HANDICAPS OU DE CONTRAINTES SPÉCIFIQUES
(En millions de francs courants)
|
Dépenses constatées |
1996 |
1997 |
|
Financement national |
3 134,4 |
2 659 |
|
Financement européen |
1.510,8 |
1 718,5 |
|
dont FEOGA garantie |
956 |
1 120,4 |
|
FEOGA orientations ou autres |
554,8 |
598,1 |
|
TOTAL |
4 646,6 |
4 377,5 |
2. Le domaine 5 " Espace rural et forestier "
Au sein
du domaine 5 " espace rural et forestier ", l'ensemble 5-1
rassemble
les crédits d'aménagement et de protection de
l'espace rural c'est-à-dire ceux d'infrastructures
gérés ou cogérés par le ministère de
l'Agriculture (le FNDAE), les dotations du fonds de gestion de l'espace, les
crédits des sociétés d'aménagement régional
(hors hydraulique), et les dotations du FIDAR et de l'ancienne AIIZR).
Dans ce domaine, la politique nationale en faveur de l'espace rural est
soutenue par les interventions du FEDER, du FSE et du FEOGA-orientation. Ces
fonds socio-structurels participent aux nouveaux programmes 1994/1999
destinés à aider d'une part les territoires qui connaissent des
difficultés particulières : zones en retard de
développement (objectif 1) -zones de reconversion industrielle (objectif
2) et zones rurales en situation difficile (objectif 5 b)- et à aider
d'autre part l'adaptation des structures agricoles (objectif 5 a). La
sélection des zones est fondée sur les critères inscrits
dans les règlements européens modifiés en 1993.
Votre rapporteur pour avis rappelle que pour la France, le zonage concerne
près de 53 % du territoire et 9,7 millions d'habitants
(31 % du territoire et environ 5 % de la population
antérieurement).
CARACTÉRISTIQUES GÉNÉRALES DE LA ZONE 5B EN FRANCE
|
|
ZONE 5B |
FRANCE |
|
Nombre de communes |
17.061 |
36.673 |
|
Nombre de départements |
76 |
96 |
|
Nombre de régions |
18 |
22 |
|
Population au dernier recensement de la population (millions) |
9,76 |
56,61 |
|
Superficie en km² |
291.560 |
543.960 |
|
Densité |
33,5 |
104 |
|
Nombre d'emplois agricoles (milliers) |
630 |
1.269 |
|
% d'emplois agricoles |
14,7 % |
5,7 % |
Pour
l'objectif 5b, les concours communautaires s'élèvent en France,
sur la période 1994-1999, à 2,23 milliards d'écus
(14,7 milliards de francs), dont 1,005 milliard d'écus pour le
FEOGA orientation, 940 millions d'écus pour le FEDER et
290 millions d'écus pour le FSE. Pour l'objectif 1, ces
concours sont de 2,19 milliards d'écus (14,5 milliards de
francs), dont 431 millions d'écus pour le FEOGA.
En outre, les zones 1 et 5 b bénéficient des concours liés
aux programmes d'initiatives communautaires (PIC), tels LEADER pour le
développement rural, REGIS en faveur des régions
ultra-périphériques, et INTERREG (coopération
transfrontalière).
La France doit recevoir 1,2 milliard
d'écus au titre des différentes initiatives communautaires qui
viennent d'être renouvelées pour 1994-1999.
Ainsi, LEADER II,
doté de 182 millions d'écus, soutient les projets de
développement local (acquisition de compétences, innovations
rurales et coopération transnationale).
La mise en application du programme ne paraît pas très rapide et
le rythme devra en être accéléré, en vue d'assurer
l'utilisation la totalité des crédits alloués par les
fonds structurels.
Pour ce qui concerne les actions financées avec l'aide du
FEOGA-Orientation, les crédits versés par ce fonds
s'élèvent à 2,5 milliards de francs (pour un montant
total de crédits alloués aux programmes 5b de 1,006 milliard
de francs Ecus. En prenant un taux de subvention moyen de 12 % (moyenne de
financement sur les programmes 5b), les réalisations possibles seraient
d'un coût de l'ordre de 20 milliards de francs.
Les investissements réalisés à partir des crédits
du FEOGA-Orientation recoupent un large spectre de domaines d'intervention.
Les parts relatives de ces actions sont ventilées de la façon
suivante :
a)
Agriculture productrice et environnement
: (61 %)
- Reconversion diversification de l'agriculture 15 %
- Micro-filières agro-alimentaires 12 %
- Actions forestières 8 %
- Actions foncières et pastorales 7 %
- Hydraulique agricole 2 %
- Protection de l'environnement 13 %
- Divers (vulgarisation, recherche et développement) 4 %
b) Développement rural : (39 %)
- Infrastructures rurales 18 %
- Rénovation des villages 10 %
- Tourisme 5 %
- Divers (vulgarisation, recherche et développement,
ingénierie financière 6 %
Fin avril 1998, 74 % de l'ensemble des opérations ont
été engagées mais seulement 41 % ont fait l'objet de
réalisation dont le paiement a été attesté.
Votre rapporteur pour avis rappelle que le volet agricole d'Agenda 2000
proposé par la Commission européenne remet en cause les zonages
existants en réduisant les objectifs structurels à 3 et en
prévoyant de diminuer, notamment pour la France, les régions
éligibles aux fonds structurels.
ENSEMBLE 5.1 - AMÉNAGEMENT ET PROTECTION DE L'ESPACE RURAL
(En millions de francs courants)
|
Dépenses constatées |
1996 |
1997 |
|
Financement national |
501,7 |
649,6 |
|
Financement CEE |
1 526,5 |
1 488,4 |
|
TOTAL |
2 028,2 |
2 138 |
Il
faut également ajouter aux crédits de cet ensemble, une partie de
ceux recensés dans l'ensemble 5-3
" autres financements en
faveur de l'aménagement et de la protection de l'espace rural et
forestier ".
Ainsi, au sens du " blanc " budgétaire, ce sont environ
plus de 6 milliards de francs qui seraient consacrés à
l'aménagement rural.
E. LE " JAUNE " BUDGÉTAIRE : UNE APPROCHE EXTENSIVE DES CRÉDITS D'AMÉNAGEMENT RURAL
Une
dernière approche des crédits consacrés par le
ministère de l'Agriculture à l'aménagement rural peut
être tentée : celle retenue dans le " jaune
budgétaire ", état récapitulatif des crédits
affectés à l'aménagement du territoire.
On constate que l'aménagement rural mobiliserait plus de
10 milliards de francs sur le budget de l'agriculture
. Le budget du
ministère de l'Agriculture serait donc le deuxième contributeur
-en moyens de paiement- à la politique d'aménagement du
territoire, après celui des transports terrestres.
Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la commission a
donné un avis défavorable à l'adoption des crédits
d'aménagement rural inscrits au budget du ministère de
l'Agriculture et de la Pêche en raison de la disparition des
crédits affectés au FGER, de l'incertitude du financement des CTE
ainsi que des interrogations relatives aux dispositions proposées dans
le projet de loi d'aménagement durable du territoire.
*
* *