N° 67
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME
XII :
RELATIONS CULTURELLES, SCIENTIFIQUES ET TECHNIQUES
Par Mme Danièle POURTAUD,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Adrien Gouteyron,
président
; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis
Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar,
vice-présidents
; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André
Maman, Mme Danièle Pourtaud,
secrétaires
;
MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean-Paul Bataille, Jean
Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel
Charzat, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Michel
Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre
Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger
Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre,
Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc,
MM. Pierre Martin
,
Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar,
Jean-François Picheral, Guy Poirieux, Jack Ralite, Victor Reux,
Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, Franck Sérusclat,
René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
1
)
(1998-1999).
Lois de finances
.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Les moyens de l'action culturelle, scientifique et technique progresseront en
1999 de 2,46 % contre 0,19 % en 1998, soit environ
10,5 milliards de francs.
C'est un motif de satisfaction pour votre commission des affaires culturelles,
qui avait l'année dernière déploré la modestie de
dotations régulièrement arasées par la régulation.
Et c'est un deuxième motif de satisfaction que de constater l'absence de
régulation des crédits de 1998, critique traditionnelle des
budgets de l'action culturelle scientifique et technique.
Une troisième cause de satisfaction réside dans le fait que
l'action audiovisuelle extérieure et l'enseignement français
à l'étranger figurent parmi les quatre priorités du
ministère des affaires étrangères en 1999.
L'effort de définition de priorités est un trait positif qu'il
convient aussi de relever. Auditionné par votre commission sur son
projet de budget, le ministre des affaires étrangères en a fait
un des objectifs de l'effort de rationalisation des structures qui aboutira le
1er janvier 1999 à la fusion de la direction générale
des relations culturelles, scientifiques et techniques, et de la direction du
développement ainsi que du service de la coordination
géographique de l'ancien ministère de la coopération, dans
une nouvelle direction générale de la coopération
internationale et du développement (DGCID).
Les conditions financières et administratives apparaissent ainsi
réunies pour faire de 1999 une année propice à l'action
culturelle, scientifique et technique extérieure de la France.
I. LES MOYENS DE L'ACTION CULTURELLE ET SCIENTIFIQUE EXTÉRIEURE
A. LES CRÉDITS DE 1999
1. Une amélioration sensible
On verra
ci-dessous que la fusion de la direction générale des relations
culturelles, scientifiques et techniques (DGRCST) et de la direction du
développement (DGCID) à partir du 1er janvier 1999 remettra en
cause le cadre traditionnel de la définition des moyens de l'Etat et de
l'exécution de ses missions dans ces différents domaines.
L'ancienne nomenclature budgétaire n'en reste pas moins, à
l'heure actuelle, le meilleur instrument disponible pour évaluer les
progrès des dotations budgétaires consacrées à
l'action culturelle et scientifique extérieure. Car progrès il y
a, sur deux plans au moins :
- Le budget de l'actuelle DGRCST progressera en effet de 2,46 % en 1999 en
francs courants, contre 0,49 % en 1998.
La diminution des crédits constatée en 1996 et 1997,
stabilisée en 1998, apparaît ainsi stoppée en 1999, comme
le montre le tableau suivant.
|
|
Titre
III
|
Titre
IV
|
Total Titres V et VI (crédits d'investissements) |
|
||||
|
|
|
% |
|
% |
|
% |
|
% |
|
1994 |
1 834 |
- 0,3 |
3 159 |
- 10,5 |
146 |
+ 12,3 |
5 139 |
- 6,6 |
|
1995 |
1 916 |
+ 4,5 |
3 328 |
+ 5,3 |
109 |
- 25,3 |
5 353 |
+ 4,2 |
|
1996 |
1 954 |
+ 1,9 |
3 161 |
- 5,1 |
147 |
+ 34,9 |
5 262 |
- 1,8 |
|
1997 |
1 945 |
- 0,5 |
3 082 |
- 2,5 |
73 |
- 50,3 |
5 100 |
- 3,4 |
|
1998 |
2 012 |
+ 3,4 |
3 075 |
- 1,3 |
73 |
0 |
5 125 |
+ 0,5 |
|
1999 |
2 149 |
+ 6,8 |
3 084 |
+ 0,3 |
54 |
- 26,0 |
5 287 |
2,46 |
La
tendance des années passées est ainsi inversée.
Ce progrès apparaît comme la conséquence de l'inscription
de deux actions relevant de la DGRCST parmi les axes prioritaires du budget du
ministère des affaires étrangères pour 1999 :
- la mise en place d'un nouveau plan d'action pour l'audiovisuel
extérieur :
- l'éducation et la solidarité à l'égard des
Français établis à l'étranger.
- Le caractère prioritaire de l'action culturelle et scientifique
extérieure se manifeste aussi dans la comparaison entre la progression
des moyens qui lui sont affectés et l'évolution globale des
crédits du ministère des affaires étrangères,
légèrement négative en 1999 (- 0,7 %) compte tenu de
la diminution des dotations du ministère délégué
à la coopération et à la francophonie, dorénavant
intégrées à ce budget.
Le second élément très positif à relever dans
l'évolution des crédits de l'action culturelle et scientifique
extérieure est l'absence de régulation budgétaire en 1998.
On sait que la régulation a longtemps affecté de façon
particulièrement pernicieuse la mise en oeuvre de la politique de l'Etat
dans ce secteur, modifiant profondément les autorisations
accordées par le Parlement, déjouant la programmation des
actions, modifiant le rythme de déroulement des projets, brouillant la
compréhension de la politique de la France par nos partenaires
étrangers.
On ne peut que rappeller à cet égard que 8,8 % des
crédits initiaux de la DGRCST ont été annulés en
1993 ; 5,5 % en 1994 ; 5,8 % en 1995 ; 2,1 % en 1996 et
4,1 % en 1997.
Le rapport pour avis de votre commission sur le projet de budget de 1998
insistait sur les conséquences de cette pratique, mettant le
gouvernement en garde contre sa perpétuation en 1998.
En a-t-il été tenu compte ? En tout état de cause,
l'année 1998 connu, ne connaîtra pas, semble-t-il, de
régulation sur les crédits du ministère des affaires
étrangères.
On notera enfin que la part de la DGRCST dans les crédits du
ministère des affaires étrangères s'établira en
1999 à 35,75 % après avoir été de 35,76 %
en 1998 et de 35,27 % en 1997, comme le montre le tableau suivant,
après avoir dépassé 42 % en 1970.
|
|
Affaires étrangères |
dont relations culturelles extérieures |
|||
|
|
|
Evolution |
|
Evolution |
% budget |
|
1989
|
10 828
|
100
|
3 901
|
100
|
36,03
|
2. Quelques bémols
Comme
les régulations, l'évolution de la répartition des
crédits de la DGRCST entre les grandes modalités d'intervention
est traditionnellement l'objet des commentaires critiques des rapporteurs du
Sénat et de l'Assemblée nationale.
L'année 1999 n'apportera pas d'amélioration à cet
égard puisque se confirme la tendance à la préservation
des crédits de personnel et de fonctionnement du titre III, par rapport
aux crédits d'intervention du titre IV, comme le montre le tableau
suivant.
|
Années |
Titre
III
|
Titre
IV
|
Total
Titres V et VI
|
Total
|
||||
|
|
|
% |
|
% |
|
% |
|
% |
|
1994 |
1 834 |
- 0,3 |
3 159 |
- 10,5 |
146 |
+ 12,3 |
5 139 |
- 6,6 |
|
1995 |
1 916 |
+ 4,5 |
3 328 |
+ 5,3 |
109 |
- 25,3 |
5 353 |
+ 4,2 |
|
1996 |
1 954 |
+ 1,9 |
3 161 |
- 5,1 |
147 |
+ 34,9 |
5 262 |
- 1,8 |
|
1997 |
1 945 |
- 0,5 |
3 082 |
- 2,5 |
73 |
- 50,3 |
5 100 |
- 3,4 |
|
1998 |
2 012 |
+ 3,4 |
3 075 |
- 1,3 |
73 |
0 |
5 125 |
+ 0,5 |
|
1999 |
2 149 |
+ 6,8 |
3 084 |
+ 0,3 |
54 |
- 26 |
5 287 |
+ 2,46 |
Les
structures ont leurs pesanteurs et le choix de les préserver dans les
périodes d'austérité financière n'est pas
illégitime, puisqu'elles constituent le socle de toute relance de
l'action de l'Etat.
Au surplus, la restructuration des réseaux de coopération, dont
il sera rendu compte plus loin, poursuit une rationalisation qui devrait
favoriser l'élimination des doubles emplois ainsi qu'une meilleure
efficacité administrative, susceptible de permettre le
redéploiement des crédits en faveur des interventions.
L'évolution des masses budgétaires titre par titre ne confirme
cependant pas le succès de cette démarche engagée depuis
plusieurs années, comme le montre l'examen des orientations retenues
pour 1999.
- Sur le titre III, l'examen des principaux mouvements de crédits ne
révèle pas d'économies sensibles du fait de la
rationalisation des structures.
Les crédits destinés au personnel des établissements
culturels augmentent de 39,2 millions de francs (dont 13,3 millions
de francs au titre de l'effet change-prix). Les crédits destinés
aux changements de résidence et voyages de congés diminuent de
0,9 million de francs à la suite d'un changement de prestataire, ce
qui ne peut être attribué à la modernisation du
réseau.
Les crédits de l'agence pour l'enseignement du français à
l'étranger (AEFE) augmentent de 97,4 millions de francs (dont
46,1 millions de francs d'effet change-prix). Une économie de
6,9 millions de francs correspond à la transformation d'emplois
d'expatriés en postes de résidents, ce que l'on ne peut pas non
plus attribuer à la restructuration du réseau.
- C'est en fait sur les crédits d'intervention du titre IV que va se
manifester l'essentiel de l'effort de redéploiement et d'économie
appelé par la mise en oeuvre des priorités du ministère.
Le montant de ces économies qui ne vont donc pas contribuer au
rééquilibrage de l'évolution des titres III et IV,
s'élève à 249,1 millions de francs. Les secteurs
touchés seront la coopération linguistique et éducative,
ainsi que la coopération scientifique et technique avec l'Europe de
l'Est mieux articulée, semble-t-il, avec le programme européen
PHARE.
Il y aura aussi, toujours dans les crédits du titre IV, financement de
mesures nouvelles grâce à des redéploiements internes
à l'audiovisuel extérieur : l'interruption de la diffusion
directe de CFI en Asie et au Moyen-Orient, ainsi que l'allégement de la
diffusion en ondes courtes de RFI contribueront pour 55 millions de francs
au financement des 130 millions de francs de mesures nouvelles
annoncées.
B. LES RÉSEAUX DE COOPÉRATION CULTURELLE, SCIENTIFIQUE ET TECHNIQUE
C'est
sur les réseaux que s'appuie l'action du gouvernement en matière
d'action culturelle, scientifique et technique extérieure. Ce qui les
caractérise est une extrême diversité plus susceptible
d'encourager la concurrence que la cohérence.
C'est pourquoi un programme de restructuration est en cours afin de mieux
articuler l'action des services des ambassades, instituts et centres de
recherche français, centres de documentation universitaires,
scientifiques et techniques, centres culturels, alliances françaises et
établissements d'enseignement français, qui forment les
réseaux.
Cinq axes de modernisation avaient été dégagés par
le précédent gouvernement :
•
Un rapprochement du réseau des alliances
françaises et de celui des instituts et centres culturels :
Il s'est agi dans ce domaine de mettre un terme, dans certains pays, à
la concurrence entre ces deux réseaux et aux gaspillages qu'elle
était susceptible d'engendrer.
Afin de parfaire cette mise en cohérence de l'ensemble du réseau
culturel extérieur, les ambassades ont été
encouragées à signer des contrats sur objectifs avec les
comités locaux d'alliance française pour en faire de
véritables opérateurs de notre politique culturelle au sens
large, dans ses divers aspects (linguistique, éducatif, audiovisuel,
scientifique ou technique).
•
Une rénovation pédagogique
Longtemps enfermée dans une simple logique quantitative visant à
toucher le maximum d'étudiants, l'activité d'enseignement des
établissements du réseau a fait l'objet d'une réflexion en
profondeur. Il importe désormais, en liaison avec les stratégies
de la politique linguistique, de permettre aux établissements de
proposer des cours de qualité mieux adaptés à la demande
sociale et aux exigences de la coopération et des échanges
commerciaux.
•
Une plus grande exigence en matière de programmation
culturelle, notamment artistique
Une concertation régulière, à l'occasion de
réunions régionales, a permis d'améliorer le niveau
général de la programmation culturelle des établissements.
Cette méthode favorise les économies d'échelle et permet
d'organiser les tournées pour les projets les plus lourds.
L'Association française d'action artistique (AFAA) gère depuis
1994 l'aide à la programmation culturelle des établissements (ex
fonds d'intervention culturelle et artistique), qui est pour l'essentiel
décidée à l'occasion de réunions régionales
de programmation culturelle et artistique.
Ces initiatives trouvent désormais leur place dans le cadre de la
politique artistique menée dans chacun des pays, en partenariat avec les
institutions culturelles locales
•
Une modernisation des bibliothèques et la
création de centres de ressources sur la France
Un plan ambitieux de modernisation des bibliothèques prévoit la
création progressive de médiathèques ouvertes aux
nouvelles technologies d'accès à l'information.
Cette modernisation s'accomplit par le recrutement de personnels
qualifiés et l'organisation de cycles de formation pour les personnels
locaux, par la rénovation des équipements et des locaux et par le
renouvellement des fonds : renforcement des collections audiovisuelles,
élargissement des champs disciplinaires représentés et
nette réorientation vers l'actualité française.
Il s'agit à la fois d'un retour aux sources (beaucoup
d'établissements ont été créés avant guerre
à partir de bibliothèques à vocation universitaire) et
d'une décision porteuse d'avenir, une des missions essentielles des
établissements culturels étant d'offrir une information
réactualisée en permanence sur la France contemporaine.
•
Un élargissement des missions des
établissements
: la création de centres culturels et de
coopération linguistique (CCCL) et de centres culturels et de
coopération (CCC)
Cette mesure permet de confier à un certain nombre de centres culturels
la mise en oeuvre de programmes de coopération linguistique et
éducative en partenariat avec les autorités éducatives
locales.
Dans le cadre de la réforme de la Direction générale des
relations culturelles, scientifiques et techniques engagée en 1994,
l'autonomie financière des centres culturels a été
élargie, dans certains cas, aux programmes de coopération
linguistique et éducative voire, depuis 1996, aux programmes de
coopération scientifique et technique.
Les 73 centres culturels et de coopération linguistique
créés depuis 1994 et les 8 centres culturels et de
coopération créés depuis 1996 répondent à un
souci de déconcentration des responsabilités et de renforcement
de l'autonomie des Postes. Ces établissements passent progressivement
d'une logique de diffusion à une logique de coopération et de
service. Sept postes devraient être concernés par des mesures
analogues en 1999 (création de 4 CCCL et de 3 CCC).
Ces mesures de modernisation n'ont pas fait l'objet de financements
spécifiques à l'exclusion du programme de création de
centres de ressources qui a bénéficié d'un fonds dit
" Fonds d'intervention pour les bibliothèques et centres de
ressources " (FICRE).
C. LA RÉORGANISATION ADMINISTRATIVE
Elle a
été analysée par M. Hubert Védrine,
ministère des affaires étrangères, et M. Charles Josselin,
ministre délégué à la coopération, lors de
leur audition du 5 novembre 1998 par la commission des affaires
culturelles.
M. Hubert Védrine a noté à cette occasion qu'en
procédant à la réforme des structures de la
coopération internationale, le Gouvernement avait mis en oeuvre une
évolution envisagée depuis plus de vingt ans et que
l'évolution du monde -et notamment de l'Afrique-, et les demandes des
chefs d'Etat africains rendaient de plus en plus nécessaire. Quelles
sont les solutions retenues ? En partant de l'idée de corriger
l'éclatement géographique de la politique extérieure de la
France, adoptée en février 1998, un énorme travail a
été effectué, jusqu'à l'été dernier,
sous l'égide d'une mission de pilotage, afin de définir les
modalités concrètes d'une réforme ambitieuse favorisant
l'interaction entre le savoir spécialisé de l'ancien
ministère de la coopération et l'expérience plus globale
du ministère des affaires étrangères. Les structures
correspondantes seront mises en place en janvier 1999. L'ancienne direction
générale des relations culturelles, scientifiques et techniques
(DGRCST) du Quai d'Orsay, très autonome vis-à-vis des autres
services du ministère, en particulier des directions
géographiques, sera fusionnée avec la direction du
développement et le service de la coordination géographique de
l'ancien ministère de la coopération, pour former la nouvelle
direction générale de la coopération internationale et du
développement (DGCID).
La réforme des structures permettra ainsi de constituer un pôle
diplomatique unique, rassemblant les moyens financiers et en personnel de
l'administration de la coopération et de celle des affaires
étrangères. Ces moyens figureront désormais dans un budget
unique, mais dans lequel les crédits de la coopération seront
identifiés.
La nouvelle direction générale se substituera à partir du
1er janvier prochain à la direction du développement et au
service de la coordination géographique du ministère de la
coopération, ainsi qu'à la direction générale des
relations culturelles, scientifiques et techniques du ministre des affaires
étrangères.
Elle comportera quatre directions sectorielles, chargées respectivement
du développement et de la coopération technique, de la
coopération culturelle et du français, de la coopération
universitaire et de la recherche, de l'action audiovisuelle extérieure.
Une direction sera chargée de la coordination, de la programmation et de
l'évaluation des actions menées.
Organigramme de la DGCID
·
Direction de la stratégie, de la programmation et de
l'évaluation
- Service de la programmation, des moyens et de l'évaluation (issu du
Service de la programmation et de l'évaluation et du Service financier)
qui comprend deux sous-directions :
Sous-direction de la programmation et de l'évaluation
Sous-direction des moyens du réseau et du contrôle de gestion
- Service de la coordination géographique chapeautant cinq
départements : Europe, Afrique, Afrique du Nord-Moyen-Orient,
Amérique, Asie-Pacifique.
·
Direction du développement et de la
coopération technique
- Sous-direction du développement économique et de l'environnement
- Sous-direction du développement social et de la coopération
éducative
- Sous-direction de la coopération institutionnelle
- Mission des appuis financiers et des études économiques
·
Direction de la coopération culturelle et du
français
- Sous-direction de la coopération culturelle et artistique
- Sous-direction du français
·
Direction de la coopération scientifique, universitaire et
de la recherche
- Sous-direction de la coopération universitaire et scientifique
- Sous-direction de la recherche
·
Direction de l'audiovisuel extérieur et des techniques de
communication
- Sous-direction de la télévision et de la radio
- sous-direction du cinéma et de la coopération audiovisuelle
- Mission pour les nouvelles technologies de l'information et de la
communication (création)
·
Mission pour la coopération multilatérale
·
Mission pour la coopération non gouvernementale
Cette nouvelle organisation tend à faire disparaître les
cloisonnements géographiques, et à faire prévaloir une
logique de métier.
M. Hubert Védrine a affirmé à cet égard que la
création de la direction générale de la coopération
internationale et du développement aurait pour avantage d'éviter
le découpage de l'action de l'Etat en zones géographiques. Aucun
critère valable d'organisation des structures administratives sur une
base géographique n'a en effet été identifié. Il
n'est notamment pas possible de séparer les pays en voie de
développement des autres Etats, ni de distinguer les pays
traditionnellement liés à la France, dans la mesure où les
zones de partenariat de la France en Afrique ont été constamment
élargies.
La Cour des comptes a d'ailleurs insisté à de nombreuses reprises
sur les redondances et la confusion suscitées par l'existence, au sein
du ministère des affaires étrangères, de plusieurs lieux
de programmation, et le ministère des finances en tirait argument pour
réduire les crédits des affaires étrangères.
Dans les postes diplomatiques, les missions de coopération seront
intégrées dans de nouveaux services de coopération et
d'action culturelle placés sous l'autorité des ambassadeurs.
La DGCID, qui sera installée à terme sur un site unique, regroupe
600 agents et permet de mobiliser toutes les compétences auparavant
réparties entre les services de la coopération et ceux des
affaires étrangères.
Les moyens budgétaires qui seront affectés en 1999 à la
DGCID représentent la totalité des crédits
antérieurs, diminués seulement des dotations de fonctionnement
des services de coopération.
Ces crédits représentent 8,2 milliards de francs, soit
40 % environ des crédits du ministère des affaires
étrangères. Si l'on y ajoute les crédits de l'agence pour
l'enseignement français à l'étranger (AEFE), le total des
moyens affectés à la coopération internationale avoisine
les 10,5 milliards de francs.