Projet de loi de finances pour 1999
POURTAUD (Danièle)
AVIS 67 (98-99), Tome XII - COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES
Table des matières
- INTRODUCTION
- EXAMEN EN COMMISSION
N° 67
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME
XII :
RELATIONS CULTURELLES, SCIENTIFIQUES ET TECHNIQUES
Par Mme Danièle POURTAUD,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Adrien Gouteyron,
président
; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis
Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar,
vice-présidents
; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André
Maman, Mme Danièle Pourtaud,
secrétaires
;
MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean-Paul Bataille, Jean
Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel
Charzat, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Michel
Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre
Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger
Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre,
Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc,
MM. Pierre Martin
,
Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar,
Jean-François Picheral, Guy Poirieux, Jack Ralite, Victor Reux,
Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, Franck Sérusclat,
René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
1
)
(1998-1999).
Lois de finances
.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Les moyens de l'action culturelle, scientifique et technique progresseront en
1999 de 2,46 % contre 0,19 % en 1998, soit environ
10,5 milliards de francs.
C'est un motif de satisfaction pour votre commission des affaires culturelles,
qui avait l'année dernière déploré la modestie de
dotations régulièrement arasées par la régulation.
Et c'est un deuxième motif de satisfaction que de constater l'absence de
régulation des crédits de 1998, critique traditionnelle des
budgets de l'action culturelle scientifique et technique.
Une troisième cause de satisfaction réside dans le fait que
l'action audiovisuelle extérieure et l'enseignement français
à l'étranger figurent parmi les quatre priorités du
ministère des affaires étrangères en 1999.
L'effort de définition de priorités est un trait positif qu'il
convient aussi de relever. Auditionné par votre commission sur son
projet de budget, le ministre des affaires étrangères en a fait
un des objectifs de l'effort de rationalisation des structures qui aboutira le
1er janvier 1999 à la fusion de la direction générale
des relations culturelles, scientifiques et techniques, et de la direction du
développement ainsi que du service de la coordination
géographique de l'ancien ministère de la coopération, dans
une nouvelle direction générale de la coopération
internationale et du développement (DGCID).
Les conditions financières et administratives apparaissent ainsi
réunies pour faire de 1999 une année propice à l'action
culturelle, scientifique et technique extérieure de la France.
I. LES MOYENS DE L'ACTION CULTURELLE ET SCIENTIFIQUE EXTÉRIEURE
A. LES CRÉDITS DE 1999
1. Une amélioration sensible
On verra
ci-dessous que la fusion de la direction générale des relations
culturelles, scientifiques et techniques (DGRCST) et de la direction du
développement (DGCID) à partir du 1er janvier 1999 remettra en
cause le cadre traditionnel de la définition des moyens de l'Etat et de
l'exécution de ses missions dans ces différents domaines.
L'ancienne nomenclature budgétaire n'en reste pas moins, à
l'heure actuelle, le meilleur instrument disponible pour évaluer les
progrès des dotations budgétaires consacrées à
l'action culturelle et scientifique extérieure. Car progrès il y
a, sur deux plans au moins :
- Le budget de l'actuelle DGRCST progressera en effet de 2,46 % en 1999 en
francs courants, contre 0,49 % en 1998.
La diminution des crédits constatée en 1996 et 1997,
stabilisée en 1998, apparaît ainsi stoppée en 1999, comme
le montre le tableau suivant.
|
|
Titre
III
|
Titre
IV
|
Total Titres V et VI (crédits d'investissements) |
|
||||
|
|
|
% |
|
% |
|
% |
|
% |
|
1994 |
1 834 |
- 0,3 |
3 159 |
- 10,5 |
146 |
+ 12,3 |
5 139 |
- 6,6 |
|
1995 |
1 916 |
+ 4,5 |
3 328 |
+ 5,3 |
109 |
- 25,3 |
5 353 |
+ 4,2 |
|
1996 |
1 954 |
+ 1,9 |
3 161 |
- 5,1 |
147 |
+ 34,9 |
5 262 |
- 1,8 |
|
1997 |
1 945 |
- 0,5 |
3 082 |
- 2,5 |
73 |
- 50,3 |
5 100 |
- 3,4 |
|
1998 |
2 012 |
+ 3,4 |
3 075 |
- 1,3 |
73 |
0 |
5 125 |
+ 0,5 |
|
1999 |
2 149 |
+ 6,8 |
3 084 |
+ 0,3 |
54 |
- 26,0 |
5 287 |
2,46 |
La
tendance des années passées est ainsi inversée.
Ce progrès apparaît comme la conséquence de l'inscription
de deux actions relevant de la DGRCST parmi les axes prioritaires du budget du
ministère des affaires étrangères pour 1999 :
- la mise en place d'un nouveau plan d'action pour l'audiovisuel
extérieur :
- l'éducation et la solidarité à l'égard des
Français établis à l'étranger.
- Le caractère prioritaire de l'action culturelle et scientifique
extérieure se manifeste aussi dans la comparaison entre la progression
des moyens qui lui sont affectés et l'évolution globale des
crédits du ministère des affaires étrangères,
légèrement négative en 1999 (- 0,7 %) compte tenu de
la diminution des dotations du ministère délégué
à la coopération et à la francophonie, dorénavant
intégrées à ce budget.
Le second élément très positif à relever dans
l'évolution des crédits de l'action culturelle et scientifique
extérieure est l'absence de régulation budgétaire en 1998.
On sait que la régulation a longtemps affecté de façon
particulièrement pernicieuse la mise en oeuvre de la politique de l'Etat
dans ce secteur, modifiant profondément les autorisations
accordées par le Parlement, déjouant la programmation des
actions, modifiant le rythme de déroulement des projets, brouillant la
compréhension de la politique de la France par nos partenaires
étrangers.
On ne peut que rappeller à cet égard que 8,8 % des
crédits initiaux de la DGRCST ont été annulés en
1993 ; 5,5 % en 1994 ; 5,8 % en 1995 ; 2,1 % en 1996 et
4,1 % en 1997.
Le rapport pour avis de votre commission sur le projet de budget de 1998
insistait sur les conséquences de cette pratique, mettant le
gouvernement en garde contre sa perpétuation en 1998.
En a-t-il été tenu compte ? En tout état de cause,
l'année 1998 connu, ne connaîtra pas, semble-t-il, de
régulation sur les crédits du ministère des affaires
étrangères.
On notera enfin que la part de la DGRCST dans les crédits du
ministère des affaires étrangères s'établira en
1999 à 35,75 % après avoir été de 35,76 %
en 1998 et de 35,27 % en 1997, comme le montre le tableau suivant,
après avoir dépassé 42 % en 1970.
|
|
Affaires étrangères |
dont relations culturelles extérieures |
|||
|
|
|
Evolution |
|
Evolution |
% budget |
|
1989
|
10 828
|
100
|
3 901
|
100
|
36,03
|
2. Quelques bémols
Comme
les régulations, l'évolution de la répartition des
crédits de la DGRCST entre les grandes modalités d'intervention
est traditionnellement l'objet des commentaires critiques des rapporteurs du
Sénat et de l'Assemblée nationale.
L'année 1999 n'apportera pas d'amélioration à cet
égard puisque se confirme la tendance à la préservation
des crédits de personnel et de fonctionnement du titre III, par rapport
aux crédits d'intervention du titre IV, comme le montre le tableau
suivant.
|
Années |
Titre
III
|
Titre
IV
|
Total
Titres V et VI
|
Total
|
||||
|
|
|
% |
|
% |
|
% |
|
% |
|
1994 |
1 834 |
- 0,3 |
3 159 |
- 10,5 |
146 |
+ 12,3 |
5 139 |
- 6,6 |
|
1995 |
1 916 |
+ 4,5 |
3 328 |
+ 5,3 |
109 |
- 25,3 |
5 353 |
+ 4,2 |
|
1996 |
1 954 |
+ 1,9 |
3 161 |
- 5,1 |
147 |
+ 34,9 |
5 262 |
- 1,8 |
|
1997 |
1 945 |
- 0,5 |
3 082 |
- 2,5 |
73 |
- 50,3 |
5 100 |
- 3,4 |
|
1998 |
2 012 |
+ 3,4 |
3 075 |
- 1,3 |
73 |
0 |
5 125 |
+ 0,5 |
|
1999 |
2 149 |
+ 6,8 |
3 084 |
+ 0,3 |
54 |
- 26 |
5 287 |
+ 2,46 |
Les
structures ont leurs pesanteurs et le choix de les préserver dans les
périodes d'austérité financière n'est pas
illégitime, puisqu'elles constituent le socle de toute relance de
l'action de l'Etat.
Au surplus, la restructuration des réseaux de coopération, dont
il sera rendu compte plus loin, poursuit une rationalisation qui devrait
favoriser l'élimination des doubles emplois ainsi qu'une meilleure
efficacité administrative, susceptible de permettre le
redéploiement des crédits en faveur des interventions.
L'évolution des masses budgétaires titre par titre ne confirme
cependant pas le succès de cette démarche engagée depuis
plusieurs années, comme le montre l'examen des orientations retenues
pour 1999.
- Sur le titre III, l'examen des principaux mouvements de crédits ne
révèle pas d'économies sensibles du fait de la
rationalisation des structures.
Les crédits destinés au personnel des établissements
culturels augmentent de 39,2 millions de francs (dont 13,3 millions
de francs au titre de l'effet change-prix). Les crédits destinés
aux changements de résidence et voyages de congés diminuent de
0,9 million de francs à la suite d'un changement de prestataire, ce
qui ne peut être attribué à la modernisation du
réseau.
Les crédits de l'agence pour l'enseignement du français à
l'étranger (AEFE) augmentent de 97,4 millions de francs (dont
46,1 millions de francs d'effet change-prix). Une économie de
6,9 millions de francs correspond à la transformation d'emplois
d'expatriés en postes de résidents, ce que l'on ne peut pas non
plus attribuer à la restructuration du réseau.
- C'est en fait sur les crédits d'intervention du titre IV que va se
manifester l'essentiel de l'effort de redéploiement et d'économie
appelé par la mise en oeuvre des priorités du ministère.
Le montant de ces économies qui ne vont donc pas contribuer au
rééquilibrage de l'évolution des titres III et IV,
s'élève à 249,1 millions de francs. Les secteurs
touchés seront la coopération linguistique et éducative,
ainsi que la coopération scientifique et technique avec l'Europe de
l'Est mieux articulée, semble-t-il, avec le programme européen
PHARE.
Il y aura aussi, toujours dans les crédits du titre IV, financement de
mesures nouvelles grâce à des redéploiements internes
à l'audiovisuel extérieur : l'interruption de la diffusion
directe de CFI en Asie et au Moyen-Orient, ainsi que l'allégement de la
diffusion en ondes courtes de RFI contribueront pour 55 millions de francs
au financement des 130 millions de francs de mesures nouvelles
annoncées.
B. LES RÉSEAUX DE COOPÉRATION CULTURELLE, SCIENTIFIQUE ET TECHNIQUE
C'est
sur les réseaux que s'appuie l'action du gouvernement en matière
d'action culturelle, scientifique et technique extérieure. Ce qui les
caractérise est une extrême diversité plus susceptible
d'encourager la concurrence que la cohérence.
C'est pourquoi un programme de restructuration est en cours afin de mieux
articuler l'action des services des ambassades, instituts et centres de
recherche français, centres de documentation universitaires,
scientifiques et techniques, centres culturels, alliances françaises et
établissements d'enseignement français, qui forment les
réseaux.
Cinq axes de modernisation avaient été dégagés par
le précédent gouvernement :
•
Un rapprochement du réseau des alliances
françaises et de celui des instituts et centres culturels :
Il s'est agi dans ce domaine de mettre un terme, dans certains pays, à
la concurrence entre ces deux réseaux et aux gaspillages qu'elle
était susceptible d'engendrer.
Afin de parfaire cette mise en cohérence de l'ensemble du réseau
culturel extérieur, les ambassades ont été
encouragées à signer des contrats sur objectifs avec les
comités locaux d'alliance française pour en faire de
véritables opérateurs de notre politique culturelle au sens
large, dans ses divers aspects (linguistique, éducatif, audiovisuel,
scientifique ou technique).
•
Une rénovation pédagogique
Longtemps enfermée dans une simple logique quantitative visant à
toucher le maximum d'étudiants, l'activité d'enseignement des
établissements du réseau a fait l'objet d'une réflexion en
profondeur. Il importe désormais, en liaison avec les stratégies
de la politique linguistique, de permettre aux établissements de
proposer des cours de qualité mieux adaptés à la demande
sociale et aux exigences de la coopération et des échanges
commerciaux.
•
Une plus grande exigence en matière de programmation
culturelle, notamment artistique
Une concertation régulière, à l'occasion de
réunions régionales, a permis d'améliorer le niveau
général de la programmation culturelle des établissements.
Cette méthode favorise les économies d'échelle et permet
d'organiser les tournées pour les projets les plus lourds.
L'Association française d'action artistique (AFAA) gère depuis
1994 l'aide à la programmation culturelle des établissements (ex
fonds d'intervention culturelle et artistique), qui est pour l'essentiel
décidée à l'occasion de réunions régionales
de programmation culturelle et artistique.
Ces initiatives trouvent désormais leur place dans le cadre de la
politique artistique menée dans chacun des pays, en partenariat avec les
institutions culturelles locales
•
Une modernisation des bibliothèques et la
création de centres de ressources sur la France
Un plan ambitieux de modernisation des bibliothèques prévoit la
création progressive de médiathèques ouvertes aux
nouvelles technologies d'accès à l'information.
Cette modernisation s'accomplit par le recrutement de personnels
qualifiés et l'organisation de cycles de formation pour les personnels
locaux, par la rénovation des équipements et des locaux et par le
renouvellement des fonds : renforcement des collections audiovisuelles,
élargissement des champs disciplinaires représentés et
nette réorientation vers l'actualité française.
Il s'agit à la fois d'un retour aux sources (beaucoup
d'établissements ont été créés avant guerre
à partir de bibliothèques à vocation universitaire) et
d'une décision porteuse d'avenir, une des missions essentielles des
établissements culturels étant d'offrir une information
réactualisée en permanence sur la France contemporaine.
•
Un élargissement des missions des
établissements
: la création de centres culturels et de
coopération linguistique (CCCL) et de centres culturels et de
coopération (CCC)
Cette mesure permet de confier à un certain nombre de centres culturels
la mise en oeuvre de programmes de coopération linguistique et
éducative en partenariat avec les autorités éducatives
locales.
Dans le cadre de la réforme de la Direction générale des
relations culturelles, scientifiques et techniques engagée en 1994,
l'autonomie financière des centres culturels a été
élargie, dans certains cas, aux programmes de coopération
linguistique et éducative voire, depuis 1996, aux programmes de
coopération scientifique et technique.
Les 73 centres culturels et de coopération linguistique
créés depuis 1994 et les 8 centres culturels et de
coopération créés depuis 1996 répondent à un
souci de déconcentration des responsabilités et de renforcement
de l'autonomie des Postes. Ces établissements passent progressivement
d'une logique de diffusion à une logique de coopération et de
service. Sept postes devraient être concernés par des mesures
analogues en 1999 (création de 4 CCCL et de 3 CCC).
Ces mesures de modernisation n'ont pas fait l'objet de financements
spécifiques à l'exclusion du programme de création de
centres de ressources qui a bénéficié d'un fonds dit
" Fonds d'intervention pour les bibliothèques et centres de
ressources " (FICRE).
C. LA RÉORGANISATION ADMINISTRATIVE
Elle a
été analysée par M. Hubert Védrine,
ministère des affaires étrangères, et M. Charles Josselin,
ministre délégué à la coopération, lors de
leur audition du 5 novembre 1998 par la commission des affaires
culturelles.
M. Hubert Védrine a noté à cette occasion qu'en
procédant à la réforme des structures de la
coopération internationale, le Gouvernement avait mis en oeuvre une
évolution envisagée depuis plus de vingt ans et que
l'évolution du monde -et notamment de l'Afrique-, et les demandes des
chefs d'Etat africains rendaient de plus en plus nécessaire. Quelles
sont les solutions retenues ? En partant de l'idée de corriger
l'éclatement géographique de la politique extérieure de la
France, adoptée en février 1998, un énorme travail a
été effectué, jusqu'à l'été dernier,
sous l'égide d'une mission de pilotage, afin de définir les
modalités concrètes d'une réforme ambitieuse favorisant
l'interaction entre le savoir spécialisé de l'ancien
ministère de la coopération et l'expérience plus globale
du ministère des affaires étrangères. Les structures
correspondantes seront mises en place en janvier 1999. L'ancienne direction
générale des relations culturelles, scientifiques et techniques
(DGRCST) du Quai d'Orsay, très autonome vis-à-vis des autres
services du ministère, en particulier des directions
géographiques, sera fusionnée avec la direction du
développement et le service de la coordination géographique de
l'ancien ministère de la coopération, pour former la nouvelle
direction générale de la coopération internationale et du
développement (DGCID).
La réforme des structures permettra ainsi de constituer un pôle
diplomatique unique, rassemblant les moyens financiers et en personnel de
l'administration de la coopération et de celle des affaires
étrangères. Ces moyens figureront désormais dans un budget
unique, mais dans lequel les crédits de la coopération seront
identifiés.
La nouvelle direction générale se substituera à partir du
1er janvier prochain à la direction du développement et au
service de la coordination géographique du ministère de la
coopération, ainsi qu'à la direction générale des
relations culturelles, scientifiques et techniques du ministre des affaires
étrangères.
Elle comportera quatre directions sectorielles, chargées respectivement
du développement et de la coopération technique, de la
coopération culturelle et du français, de la coopération
universitaire et de la recherche, de l'action audiovisuelle extérieure.
Une direction sera chargée de la coordination, de la programmation et de
l'évaluation des actions menées.
Organigramme de la DGCID
·
Direction de la stratégie, de la programmation et de
l'évaluation
- Service de la programmation, des moyens et de l'évaluation (issu du
Service de la programmation et de l'évaluation et du Service financier)
qui comprend deux sous-directions :
Sous-direction de la programmation et de l'évaluation
Sous-direction des moyens du réseau et du contrôle de gestion
- Service de la coordination géographique chapeautant cinq
départements : Europe, Afrique, Afrique du Nord-Moyen-Orient,
Amérique, Asie-Pacifique.
·
Direction du développement et de la
coopération technique
- Sous-direction du développement économique et de l'environnement
- Sous-direction du développement social et de la coopération
éducative
- Sous-direction de la coopération institutionnelle
- Mission des appuis financiers et des études économiques
·
Direction de la coopération culturelle et du
français
- Sous-direction de la coopération culturelle et artistique
- Sous-direction du français
·
Direction de la coopération scientifique, universitaire et
de la recherche
- Sous-direction de la coopération universitaire et scientifique
- Sous-direction de la recherche
·
Direction de l'audiovisuel extérieur et des techniques de
communication
- Sous-direction de la télévision et de la radio
- sous-direction du cinéma et de la coopération audiovisuelle
- Mission pour les nouvelles technologies de l'information et de la
communication (création)
·
Mission pour la coopération multilatérale
·
Mission pour la coopération non gouvernementale
Cette nouvelle organisation tend à faire disparaître les
cloisonnements géographiques, et à faire prévaloir une
logique de métier.
M. Hubert Védrine a affirmé à cet égard que la
création de la direction générale de la coopération
internationale et du développement aurait pour avantage d'éviter
le découpage de l'action de l'Etat en zones géographiques. Aucun
critère valable d'organisation des structures administratives sur une
base géographique n'a en effet été identifié. Il
n'est notamment pas possible de séparer les pays en voie de
développement des autres Etats, ni de distinguer les pays
traditionnellement liés à la France, dans la mesure où les
zones de partenariat de la France en Afrique ont été constamment
élargies.
La Cour des comptes a d'ailleurs insisté à de nombreuses reprises
sur les redondances et la confusion suscitées par l'existence, au sein
du ministère des affaires étrangères, de plusieurs lieux
de programmation, et le ministère des finances en tirait argument pour
réduire les crédits des affaires étrangères.
Dans les postes diplomatiques, les missions de coopération seront
intégrées dans de nouveaux services de coopération et
d'action culturelle placés sous l'autorité des ambassadeurs.
La DGCID, qui sera installée à terme sur un site unique, regroupe
600 agents et permet de mobiliser toutes les compétences auparavant
réparties entre les services de la coopération et ceux des
affaires étrangères.
Les moyens budgétaires qui seront affectés en 1999 à la
DGCID représentent la totalité des crédits
antérieurs, diminués seulement des dotations de fonctionnement
des services de coopération.
Ces crédits représentent 8,2 milliards de francs, soit
40 % environ des crédits du ministère des affaires
étrangères. Si l'on y ajoute les crédits de l'agence pour
l'enseignement français à l'étranger (AEFE), le total des
moyens affectés à la coopération internationale avoisine
les 10,5 milliards de francs.
II. L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR
L'évolution des crédits de l'audiovisuel extérieur pour 1999 lance la mise en oeuvre de la communication du ministre des affaires étrangères du 30 avril 1998, qui dessine l'évolution de l'action télévisuelle extérieure. Celle-ci figure parmi les priorités du ministère pour 1999.
A. LA RÉFORME
1. Genèse de la réforme
Il est
nécessaire de rappeler la genèse des opérations en cours.
Les conseils audiovisuels extérieurs de la France (CAEF) des 24 avril et
13 septembre 1994 avaient arrêté un plan quinquennal
1995-1999 prévoyant une enveloppe de près de 500 millions de
francs de mesures nouvelles en faveur de l'action audiovisuelle
extérieure. Le ministère des affaires étrangères
devait y contribuer à hauteur de 235 millions de francs, 186
millions de francs provenant du budget du ministère de la culture.
Dans le prolongement de ces décisions, le CAEF du 23 novembre 1995
avait décidé la création d'un pôle radiophonique et
d'un pôle audiovisuel extérieurs.
a) Une mise en oeuvre retardée
Comme M.
Hubert Védrine, ministre des affaires étrangères, le
notait lors de son audition du 5 novembre 1998 par la commission des
affaires culturelles, si la restructuration du secteur de la radio a
été très largement engagée, la rationalisation de
l'action télévisuelle restait en suspens.
Des hésitations se sont en effet manifestées au sein du
Gouvernement précédent sur les modalités de la
réorganisation des structures de l'audiovisuel extérieur,
hésitations auxquelles les nombreux rapports publiés sur la
question font écho. C'est dans les chiffres que se trouve la trace la
plus évidente du retard qui en est résulté.
Après une exécution budgétaire conforme au plan
quinquennal durant l'exercice 1995, les 111 millions de francs de mesures
nouvelles prévues en 1996 ont été réduites de
6 millions de francs par la régulation, alors qu'en 1997,
l'étalement sur une année supplémentaire des mesures
prévues a été décidé. L'enveloppe initiale
de 145 millions de francs de mesures nouvelles a été ainsi
ramenée à 63 millions de francs. En 1998, le retard
accumulé s'est en toute logique accentué :
15,4 millions de francs de mesures nouvelles effectives pour une
prévision de 46,4 millions de francs.
b) Le pôle radiophonique extérieur
La
rationalisation de l'action radiophonique a été lancée par
le rachat par RFI, pour le franc symbolique, des participations de la SOFIRAD
dans Radio-Paris-Lisbonne (juillet 1996) et dans la SOMERA (novembre 1996).
RFI dispose ainsi d'outils complémentaires à son action propre.
Radio-Paris-Lisbonne vient utilement compléter le réseau des
reprises FM de RFI en Europe. Quant à la SOMERA, du fait à la
fois de son programme (RMC Moyen-Orient) et de ses moyens de diffusion (centre
émetteur ondes moyennes de Chypre), elle constitue un levier d'action
d'une importance considérable dans une zone stratégique où
RFI était insuffisamment présente.
Le pôle radiophonique extérieur devrait être
consolidé en 1999, notamment par le rachat (au franc symbolique)
à la Sofirad de RCI (Radio Caraïbes International), actuellement
à l'étude. La SOMERA (RMC Moyen-Orient) et Radio-Paris-Lisbonne,
devraient poursuivre leur rétablissement et tendre à
l'équilibre financier.
On notera cependant que restent en dehors du regroupement opéré
les participations minoritaires de la SOFIRAD dans Médi 1,
diffusé au Maroc, et dans Africa n°1, diffusée en Afrique.
En ce qui concerne les échanges entre RFI et Radio France, des
initiatives ont d'ores et déjà été prises.
A l'initiative des tutelles, Radio France et RFI ont signé un protocole
d'accord, le 16 décembre 1995, afin de développer des
actions communes. La portée de cet accord reste cependant modeste. Dans
le cadre de moyens budgétaires contraints, le ministère des
affaires étrangères encourage RFI à approfondir les
convergences possibles avec Radio France afin d'enrichir l'offre de la
chaîne internationale. Des efforts sont entrepris dans les directions
suivantes :
• RFI et Radio-France partagent leurs moyens immobiliers sur trois
sites :
- Bruxelles : bureau géré par Radio-France et utilisé
par RFI ;
- Hongkong géré par RFI et utilisé par Radio-France ;
- Johannesburg géré par RFI et utilisé par Radio-France.
• RFI peut aussi être amenée à fournir, de
manière ponctuelle à Radio-France des correspondances, des
papiers ou des chroniques de ses correspondants à l'étranger,
notamment dans les pays où Radio-France n'en possède pas.
• De la même manière, RFI peut utiliser les papiers des
journalistes des radios locales de Radio-France lorsque l'actualité le
nécessite.
En ce qui concerne les échanges de programmes, il n'en existe pas
à proprement parler entre Radio-France et la direction de la production
internationale de RFI. En revanche, RFI assure, par l'intermédiaire de
RFI 3, sous forme de cassettes, la reproduction et la diffusion de
plusieurs émissions de Radio-France qu'elle propose à ses radios
partenaires.
C'est sur cette toile de fond largement inachevée que le
ministère des affaires étrangères a présenté
au conseil des ministres, le 29 avril dernier, un plan de rationalisation
de l'action télévisuelle extérieure, après une
phase d'intense consultation avec les responsables de l'audiovisuel public
comme privé.
2. La communication du 29 avril 1998
Le
premier choix a été de renoncer à la création un
moment envisagée d'une chaîne française d'information
internationale, à laquelle l'insuffisance numérique des
populations francophones interdisait toute perspective de rentabilité.
Le plan de réforme adopté comporte trois axes :
• il s'agit d'abord de
développer le soutien à
l'exportation des programmes
. Le débat sur l'action audiovisuelle
extérieure a été trop centré sur la diffusion des
chaînes françaises à l'étranger. Il est tout aussi
important de faire acheter des programmes français par les chaînes
étrangères en vue d'une diffusion dans la langue du pays. En
effet, la très grande majorité des téléspectateurs
regarde surtout les chaînes nationales, dont la multiplication engendre
une demande accrue de programmes. Il convient donc de favoriser l'exportation
des programmes français. Il est possible d'adopter à cet
égard une démarche commerciale, ce que font les entreprises
françaises groupées au sein de l'association professionnelle
TVFI, qui bénéficie de concours financiers du ministère
des affaires étrangères. Les ventes de programmes français
à l'étranger ont représenté près de 1,3
milliards de francs en 1996, chiffre en augmentation de 20% par rapport
à 1995. Les exportations de films français se sont
élevées à 1,2 milliard de francs. On obtient globalement
un chiffre de 2,5 milliards de francs comparable aux 2,5 milliards de francs
d'exportations britanniques constatés en 1996.
Il est possible de faire plus, estime le gouvernement, en renforçant par
exemple les dispositifs d'aide au sous-titrage et au doublage. Une
réflexion est par ailleurs engagée sur les possibilités
d'améliorer les instruments d'aide à l'exportation, notamment du
type Coface, afin de les adapter à la nature des contrats audiovisuels.
L'autre démarche est axée sur la coopération. Afin de ne
pas concurrencer la commercialisation des programmes sur certains
marchés émergents, il a été décidé de
limiter l'activité de banque de programmes gratuits de CFI aux pays les
moins solvables. La liste des pays de " diffusion culturelle " a
ainsi été réduite au début de juin.
• Le deuxième axe du plan adopté est la création
d'un
soutien financier à la diffusion satellitaire des chaînes
françaises dans le monde
. Les possibilités offertes par la
diffusion satellitaire numérique ont jusqu'à présent
été très peu utilisées au plan international par
les chaînes françaises. En effet, la diffusion internationale
reste un investissement élevé dont les perspectives de
rentabilisation sont faibles, spécialement si la langue utilisée
est le français. Les opérateurs nationaux présents dans
des bouquets étrangers n'ont franchi le pas que grâce à
l'aide publique. L'Etat prendra donc à sa charge, plus largement que par
le passé et de façon dégressive, une partie des frais de
diffusion de chaînes françaises désireuses de
conquérir une audience internationale. Les entreprises
intéressées garderont à leur charge le coût de
l'acquisition des droits de diffusion de leurs programmes dans les nouvelles
zones couvertes. Une expérience de diffusion par micro-ondes d'un
bouquet francophone a été réalisée selon ces
modalités en 1997 sur l'Afrique. Il est envisagé de
l'élargir à d'autres zones, en particulier en recourant à
des bouquets étrangers existants.
• Le dernier axe du dispositif est la
rationalisation des organismes
publics de l'audiovisuel extérieur.
Il s'agit d'abord de renforcer TV5, chaîne multinationale dans laquelle
sont associées la France, la Belgique, la Suisse, le Canada. Le plan de
réforme considère nécessaire de renforcer
l'attractivité de cette chaîne, à laquelle son
caractère multinational offre des facilités de
pénétration dans certaines zones, tout en ayant des
conséquences sur la lisibilité de la grille. Il faut donc mettre
l'accent sur la qualité des programmes, en prévoyant un recours
accru au sous-titrage et en régionalisant sa programmation afin de
l'adapter aux attentes et aux habitudes des différents publics. A cette
fin, une meilleure coordination sera instaurée avec les chaînes de
l'audiovisuel public national. C'est ainsi que le retrait de la SOFIRAD du
capital de TV5 et la réduction de la part détenue par l'Institut
national de l'audiovisuel (INA) permettront d'attribuer 25 % du capital au
futur groupe La Cinquième/Sept Arte, et 4 % à RFO (Radio
France Outre-Mer), tandis que la part de France 2 et de France 3, actuellement
de 33 %, sera portée à 35 %
L'objectif est d'amener les chaînes publiques actionnaires à
fournir à TV5 leurs meilleurs programmes et de favoriser la production
d'une information plus tournée vers l'international qu'elle ne l'est
à l'heure actuelle. A cet égard, le journal international fourni
à TV5 par la France Télévision doit faire l'objet d'une
évaluation.
Parallèlement, les rôles respectifs de TV5 et de CFI sont
clarifiés. CFI sera recentrée sur son rôle de banque de
programmes, sauf en Afrique où elle conservera son activité de
diffuseur. CFI développera par ailleurs ses activités de conseil
et d'ingénierie audiovisuelle auprès des
télévisions partenaires.
Enfin, le succès du recentrage prévu sera assuré par la
mise en place d'une présidence commune de TV5 et de CFI. D'après
le dossier de presse diffusé par le ministre des affaires
étrangères à l'occasion de la présentation de la
communication au conseil des ministres du 30 avril 1998,
" une
telle solution a l'avantage de la simplicité et permet d'éviter
la mise en place d'une nouvelle structure, qui porterait en soi les risques
d'un alourdissement des processus de décision et d'une augmentation des
dépenses
de fonctionnement ".
M. Jean Stock a
été nommé président de chaque organisme.
Les conclusions de la table ronde sur les images françaises dans le
monde, organisée dans le cadre de la conférence des ambassadeurs
tenue en août 1998, confirment ces orientations et en explicitent
certains aspects, comme le montre, dans l'encadré ci-après, le
compte rendu de cette réunion.
CONCLUSIONS DE LA TABLE RONDE SUR LES IMAGES
FRANÇAISES
DANS LE MONDE
Enjeu
traditionnellement culturel et linguistique, la diffusion internationale des
images françaises est désormais devenue avant tout un
impératif économique et commercial vital, auquel il convient de
répondre en s'inspirant des éléments suivants :
- il faut rejeter toute crispation autour de la langue française :
notre culture, notre vision du monde ne connaîtront une diffusion
réellement efficace, source par ailleurs de chiffres d'affaires
significatifs, que traduites dans les langues locales, comme le sont les films
et les programmes d'origine américaine ;
- la vente de programmes et de films aux télévisions
étrangères et l'exploitation de chaînes à
péage seront de plus en plus les principales sources de revenus de
l'industrie audiovisuelle et cinématographique française ;
à cet égard, TV5 doit jouer un rôle de vitrine universelle
dont un des principaux objectifs, au regard du contribuable qui la finance,
doit être l'audience, qu'il convient d'améliorer ;
- des stratégies d'alliance avec des partenaires locaux (Canal+) ou
européens (Arte) sont la seule façon, pour nos opérateurs,
d'aborder avec succès chacun des marchés visés et
d'atteindre une taille critique par rapport à leurs concurrents
étrangers ; le rôle de notre réseau diplomatique est,
à cet égard précieux, notamment pour identifier les bons
interlocuteurs ;
- comme le montre l'exemple américain, la maîtrise des
réseaux de diffusion et de distribution d'une part, l'emploi de
techniques marketing modernes et adaptées aux publics visés
d'autre part, sont souvent plus déterminants pour la conquête de
l'audience que la qualité intrinsèque de nos films et de nos
programmes, qui valent largement leurs équivalents
étrangers ;
- le temps n'est plus à un dispositif unique et forcément
limité émanant des seuls pouvoirs publics ; une large
concertation entre acteurs publics et privés du secteur doit permettre,
à terme rapproché, et grâce à la multiplication des
canaux et à la baisse des coût de diffusion permise par le
numérique, de proposer aux publics étrangers abonnés
à des bouquets satellitaires ou câblés numériques
une offre beaucoup plus diverse et sophistiquée de programmes
français : TV5, avec une programmation régionalisée
(sous-titrages) et enrichie par des programmes plus récents et
multidiffusés, chaînes thématiques, chaînes à
péage (notamment de cinéma).
3. Des orientations pertinentes
Le programme de modernisation de l'audiovisuel extérieur, mis en oeuvre par le budget de 1999, est articulé de façon pertinente autour des quatre axes stratégiques définis dans la communication gouvernementale du 29 avril 1998, dont le contexte international de la communication audiovisuelle impose la prise en compte.
a) La rationalisation
Les
analyses convergeaient de longue date sur la nécessité de
rationaliser le fonctionnement des opérateurs publics.
Le rapport Balle sur la réforme de l'audiovisuel extérieur notait
en 1996 l'existence de
" redondances fâcheuses "
atténuant la lisibilité de la politique française.
Il estimait aussi que
" faute d'une coordination forte, l'audiovisuel
extérieur est depuis longtemps le terrain d'une concurrence forte entre
opérateurs ",
citant comme facteurs de cette situation la
multiplicité des opérateurs, l'éviction des
opérateurs nationaux du champ de l'audiovisuel extérieur,
l'absence de spécialisation des opérateurs et une
hétérogénéité, qui se traduiront par une
concurrence feutrée mais réelle.
De son côté, le rapport présenté en octobre 1997 par
M. Patrick Imhaus rappelait la dénonciation générale de
"
l'absence de coordination stratégique et opérationnelle
entre des opérateurs bénéficiant de l'aide publique qui
sont, en outre, de plus en plus nombreux
",
"
l'éparpillement des moyens
" et "
la
redondance de certaines actions
".
L'objectif de rationalisation des organismes publics est spécialement
incontournable s'il conduit à redéployer des ressources
limitées vers des types d'actions insuffisamment assurés. C'est
l'objectif affirmé du plan gouvernemental, et c'est au fond la
justification essentielle du recentrage de CFI sur son rôle de banque de
programmes et d'outil de coopération.
La création d'une présidence commune de TV5 et de CFI devrait par
ailleurs permettre d'assurer la cohérence des actions menées et
des moyens déployés.
L'opération de clarification du rôle respectif de chaque organisme
devra être poursuivie avec une réflexion sur l'articulation des
missions de CFI et de la SOFIRAD, en particulier en ce qui concerne le
rassemblement de programmes francophones destinés à des bouquets
satellitaires étrangers.
b) L'adossement à l'audiovisuel national
Le
rapport Balle notait aussi le caractère aléatoire et
dispersé de l'intervention des opérateurs nationaux dans le champ
de l'audiovisuel extérieur :
" ceux-ci devant se contenter
d'être des fournisseurs de programmes et des actionnaires passifs de TV5
au principal : ce principe est d'ailleurs battu en brèche par des
décisions personnelles des opérateurs (...).
Cette concurrence a pu être exacerbée par la diffusion en France
des programmes internationaux de RFI (sur la FM à Paris). "
Une volonté s'affirme actuellement de mieux asseoir ce rôle. Le
ministre de la communication souhaite développer le rôle des
chaînes publiques à l'international, de son côté, le
ministre des affaires étrangères souhaitait, dans sa
communication,
" impliquer davantage le secteur audiovisuel national,
en particulier public ".
L'idée d'adossement apparaît ainsi comme le point de rencontre
entre les organismes spécialisés dans l'action extérieure,
dont l'expérience spécifique dans la conception de programmes
adaptés aux publics non nationaux est indispensable, et les organismes
de l'audiovisuel intérieur, qui manifestent un intérêt
croissant pour la diffusion internationale et dont les ressources en programmes
peuvent être précieuses si une politique adaptée d'achats
de droits est mise en place, mais dont la culture d'entreprise est encore trop
exclusivement " hexagonale ", comme le notait le ministère des
affaires étrangères lors de son audition par la commission des
affaires culturelles.
Mais pour aboutir à l'objectif recherché qui est celui d'une plus
forte présence des programmes français sur les écrans du
monde entier, encore faut-il lever certaines ambiguités.
Il a été décidé de modifier le capital de TV5 en
portant la part de France Télévision, principal fournisseur de
programmes, de 33 % à 35 % et en introduisant Arte pour
25 % et RFO pour 4 %. On peut se demander si l'opération a une
très grande portée, sachant que jusqu'à présent la
participation d'un organisme de l'audiovisuel public au capital d'un autre
organisme public n'a jamais impliqué de participation aux
décisions concernant sa stratégie ou sa gestion. Et si l'on
attend des effets concrets de ces évolutions capitalistiques, on peut se
demander pourquoi France Télévision et le futur groupe
Arte/Cinquième seront presque à parité dans le capital de
TV5 alors que leurs ressources en programmes et en moyens divers ne peuvent
être comparés.
Par ailleurs, l'adossement ne semble pas susceptible en soi de résoudre
les problèmes que pose l'acquisition de droits de diffusion
internationaux. Une réflexion sur le financement des achats de droits
est nécessaire. Il s'agira en particulier de préciser
l'articulation de deux logiques différentes : d'une part celle du
projet de loi à venir sur la communication audiovisuelle, qui devrait
accentuer la séparation des diffuseurs et des producteurs, poser les
conditions d'une meilleure circulation des programmes, et donc encadrer
l'acquisition de droits par les diffuseurs traditionnels, d'autre part celle de
l'adossement de l'audiovisuel extérieur aux organismes de l'audiovisuel
intérieur, qui implique l'acquisition par ceux-ci des droits sur les
territoires les plus larges possible, en vue de les transférer à
TV5.
c) L'exportation des programmes
L'exportation des programmes français sera certainement
à l'avenir, plus que l'exportation de chaînes " clés
en main ", le moyen efficace de notre présence internationale dans
la communication audiovisuelle. TVFI apporte de ce point de vue une aide
importante aux exportateurs français, ce qui pose le problème de
l'articulation de sa démarche commerciale avec l'activité de CFI.
L'intervention de cet organisme comme banque de programmes gratuits n'a-t-elle
pas des effets pervers sur la stratégie commerciale des distributeurs
français, dans la mesure où la cession gratuite dévalorise
des programmes susceptibles de faire l'objet de transactions
commerciales ? On cite à cet égard l'exemple assez
récent de la cession gratuite de 310 heures à la première
chaîne turque, chaîne gouvernementale et dépourvue
d'audience et de crédibilité, alors que les chaînes qui
attirent l'audience diffusent des programmes américains acquis au prix
du marché. Ne vaudrait-il pas mieux aider ces chaîne à
faibles moyens à acheter des programmes français plutôt que
de les leur donner. Ce mécanisme a fait ses preuves pour la plupart des
exportations de produits français.
La communication du 29 avril semble avoir pris la mesure de ce risque :
elle prévoit de concentrer l'activité de banque de programmes de
CFI sur les zones où les perspectives de commercialisation demeurent
lointaines, et de réduire la liste des pays où les droits de
diffusion sont cédés gratuitement à CFI et à TV5.
Les ajustements nécessaires ne semblent néanmoins pas avoir
été complètement effectués. Ajoutons qu'à
l'heure de la diffusion satellitaire, celle-ci implique souvent une couverture
à l'échelle continentale recouvrant des pays dits solvables et
d'autres dits non solvables. Il sera donc utile de disposer rapidement d'une
réflexion approfondie sur l'articulation, à terme, de la
diffusion commerciale et de la diffusion gratuite, à partir de
l'évaluation des résultats des recentrages
décidés.
d) L'appui à l'internationalisation des opérateurs nationaux
L'idée de favoriser la diffusion internationale des
chaînes françaises est excellente. Elle permettra l'accroissement
de l'offre d'images françaises à des coûts
décroissants avec les progrès de la diffusion numérique.
A terme, il faudra réfléchir pour savoir s'il est souhaitable de
financer le transport par satellite. Plutôt que d'aider les tuyaux,
peut-être vaudrait-il mieux aider l'acquisition des droits. Ces aides
doivent effectivement être décroissantes, voir remboursables sur
les futures recettes de commercialisation de ces chaînes dans les
bouquets.
Une autre forme d'appui à l'internationalisation du secteur privé
n'est pas évoquée dans le projet présenté en avril
dernier. Il s'agit des partenariats entre le secteur public et le secteur
privé, destinés à faciliter l'implantation
d'opérateurs français sur des marchés étrangers, et
l'implication d'investisseurs étrangers dans des projets français.
Le rapport Balle portait en 1996 un jugement sévère sur les
résultats de cette modalité de l'action publique : "
le
rôle dévolu à la SOFIRAD, organisme jusqu'alors voué
aux participations (notamment dans les radios périphériques, pour
la plupart privatisées) et aux transactions discrètes, dont on a
voulu faire dans la ligne du rapport Decaux un instrument officiel de la
politique audiovisuelle extérieure et notamment un instrument de
fédération entre le secteur public et le secteur privé,
n'a pas donné les résultats escomptés. Son manque
d'autorité sur CFI et TV5 dont elle était l'un des principaux
actionnaires n'a jamais permis d'ébaucher un partenariat efficace avec
le privé. (...) Dans le domaine de la radio, un certain nombre
d'opérations ponctuelles ont pu être menées en Europe
central et en Russie en collaboration avec Europe 2 et avec des partenaires
locaux. Dans le domaine de la télévision, le soutien à
MCM, chaîne musicale diffusée par satellite, et à Canal
Horizons, chaîne de télévision à péage
à destination des pays africains montée avec Canal Plus,
demeurent des opérations un peu isolées et d'envergure
limitée
".
Quel organisme public sera dorénavant l'instrument de
fédération entre le secteur public et le secteur privé
pour favoriser l'internationalisation des opérateurs
français ?
Interrogé sur ce point par votre rapporteur lors de l'audition du
5 novembre dernier, le ministre des affaires étrangères a
indiqué que CFI jouerait le rôle d'ensemblier pour favoriser le
regroupement de chaînes françaises, destinées à
être diffusées soit sous forme de bouquets francophones, soit au
sein des bouquets régionaux existants. Il s'est ainsi inscrit dans la
logique des propositions présentées par M. Patrick Imhaus dans
son rapport d'octobre 1997 : "
la mission n'étant pas de
gérer les bouquets en question, mais de trouver dans toute la mesure du
possible des partenaires français ou locaux et d'assurer le suivi de
leurs activités
".
C'est là un très bon principe.
Il faudra certainement être attentif à ce que la
société CFI ait les moyens matériels et humains de
répondre à cette ambition. Par ailleurs, ne devrions-nous pas
nous interroger sur la nécessité d'un lieu de concertation et
éventuellement d'une aide publique pour que les opérateurs
français investissent à l'étranger. Ce qui avait
été fait dans ce domaine s'est avéré limité.
Créer une chaîne à l'étranger ou prendre des
participations dans des chaînes existantes, ou créer des bouquets
numériques, une réflexion est certainement nécessaire dans
ce domaine.
B. LES CRÉDITS
1. L'évolution globale des crédits
Les
crédits de l'audiovisuel extérieur inscrits au titre IV du budget
de l'actuelle DGRCST, s'établiront en 1999 à
1 066 millions de francs, contre 949 millions de francs.
Traduisant la priorité accordée à l'audiovisuel
extérieur, le projet de budget prévoit une enveloppe de
130 millions de francs de mesures nouvelles ainsi réparties :
- 10 millions de francs pour le soutien à l'exportation des
programmes audiovisuels ;
- 40 millions de francs pour l'aide au transport satellitaire des
chaînes françaises et la constitution de bouquets
numériques ;
- 80 millions de francs pour la régionalisation et
l'amélioration des programmes de TV5.
2. Les organismes
a) TV5
•
Organisation et diffusion
Cette société de télévision francophone a
été créée en 1984 pour regrouper plusieurs
chaînes francophones européennes auxquelles s'est joint en 1986 le
consortium de télévision Québec-Canada (CTQC).
Le capital de la chaîne est aujourd'hui ainsi constitué :
- Sofirad 22,2 %
- France 2 16,6 %
- France 3 16,6 %
- INA 11,1 %
- RTBF (Belgique) 11,1 %
- SSR (Suisse) 11,1 %
- CTQC 11,1 %
Il existe aujourd'hui deux chaînes distinctes émettant l'une en
Europe, Asie, Afrique et Moyen-Orient, l'autre au Canada, aux Etats-Unis et en
Amérique latine.
La diffusion est actuellement assurée à partir de Paris par trois
satellites :
- Eutelsat II-F6 couvre l'Europe et le Maghreb et touche 55 millions de
foyers soit par réception directe, soit à travers les
réseaux câblés ;
-Intelsat 803 assure la diffusion des programmes sur l'Afrique ;
- Asiasat-2 couvre l'Asie en réception numérique depuis plus d'un
an.
En outre, depuis quelques mois, les programmes de TV5 sont repris dans de
nombreux bouquets numériques et distribués par le câble ou
destinés à la réception directe. Ce mode de diffusion est
rémunéré, contrairement au précédent, dont
le coût est assumé par l'Etat.
Enfin, une liaison directe Paris-Montréal permet de transmettre des
émissions qui servent à la confection de deux programmes
différents, l'un destiné au Canada et l'autre aux Etats-Unis et
à l'Amérique du Sud. Ces deux programmes sont diffusés en
numérique par deux satellites différents.
C'est ainsi que TV5 dispose de la troisième couverture mondiale et est
susceptible de toucher quelque 80 millions de personnes.
Quelles sont les perspectives de développement de la chaîne ?
Il est utile de faire à cet égard le rappel de la situation
à partir de laquelle M. Jean Stock, actuel président de TV5,
vient de définir un plan d'entreprise.
•
L'acquis
Auditionné par le groupe de travail de la commission des affaires
culturelles sur la communication audiovisuelle le 25 mars dernier, M.
Patrick Imhaus, alors président de TV5, avait insisté sur
l'explosion actuelle de la couverture de TV5 en citant le cas de l'Afrique
Noire et spécialement de Dakar où la chaîne peut être
reçue de trois façons : le bouquet Canal Horizon, la
réception individuelle directe, et surtout la réception par un
réseau MMDS disposant de 140.000 abonnés. Ce potentiel de
diffusion a des effets extrêmement positifs sur la francophonie,
avait-t-il noté.
Il avait aussi indiqué que la diffusion numérique a permis de
développer la couverture de TV5 et de surmonter l'obstacle que
représentait jusqu'à récemment la saturation des
réseaux câblés spécialement aux Etats-Unis où
le marché est beaucoup plus favorable à la francophonie qu'on ne
le croit généralement.
M. Patrick Imhaus avait aussi évoqué l'évolution des
programmes de TV 5, dont l'habillage a changé le 1er mars. Il avait
notamment indiqué qu'il existait désormais une permanence
éditoriale permettant la diffusion d'une dizaine de flashs d'information
dans la journée. La grille de programmes, souvent critiquée par
le passé mais dont le rapport Balle saluait en 1996
l'amélioration, est désormais articulée autour d'un
certain nombre de rendez-vous tels que les films du jeudi et le rendez-vous
thématique du dimanche. Il avait noté quelques faiblesses :
spécialement le sport, le cinéma (les films récents ne
sont pas disponibles) et l'information qui manque d'images françaises
sur l'actualité internationale. Il avait regretté à cet
égard que les chaînes nationales aient fermé la plupart de
leurs bureaux à l'étranger et soient réduites à
utiliser les images diffusées par les trois grandes agences de presse
américaines. Il avait rappelé sa suggestion de mettre en pool les
images produites par les sociétés nationales, en vue d'une
diffusion gratuite ou d'une diffusion payante aux télévisions
étrangères, après remontage.
Il avait enfin noté que France Télévision assumait depuis
peu son rôle d'actionnaire principal de TV5 avec un certain dynamisme.
France 2 élabore en particulier un journal quotidien dont le contenu est
en voie d'ajustement, l'objectif étant de porter un regard
français sur l'actualité internationale.
C'est sur ce socle déjà ferme qu'à été
élaboré le plan d'entreprise qui doit soutenir la relance de TV5.
•
La régionalisation de l'antenne élément
clé du nouveau plan d'entreprise
M. Jean Stock, nouveau président de TV5, a présenté le
projet de plan d'entreprise au conseil d'administration de la chaîne le
29 septembre 1998.
Il prévoit notamment la création d'une chaîne de programmes
par grande zone mondiale, à partir d'un programme de base
décliné sur un plan régional grâce à la
technique des serveurs informatiques, la cohérence étant
assurée par un habillage commun, par la reprise obligatoire de certains
programmes communs et par une définition précise des
décrochages autorisés. Il s'agit de résoudre les
problèmes résultant de la diffusion de TV5 sur des fuseaux
horaires très divers, de permettre l'acquisition de droits de diffusion
de fictions récentes sans être bloqué par
l'indisponibilité de ces droits en France, Suisse et Belgique, de mieux
prendre en compte le contexte moral propre à certaines cultures
(Moyen-Orient et Asie), ainsi que les besoins spécifiques de l'Afrique.
Les cinq déclinaisons régionales se feraient sur l'Afrique (avec
pour priorité la problématique sud-sud), sur l'Asie (avec pour
priorité le sous titrage en anglais), sur l'Europe (avec pour
priorité la diffusion de films), sur la France, Belgique, Suisse (avec
pour priorité la création d'un " MultiTVplex "), sur
l'Orient (avec pour priorité l'information). Par ailleurs, le continent
américain est couvert au travers de deux signaux gérés
depuis Montréal, l'un TV5-Québec-Canada, l'autre
TV5-USA-Amérique.
Un second axe stratégique prévoit d'élargir le cercle des
téléspectateurs grâce notamment à la mise en place
d'une grille modulaire permettant de construire une audience cumulée
fondée sur la diffusion de séquences intéressant des
publics complémentaires répartis sur plusieurs fuseaux horaires,
la qualité des programmes étant privilégiée par
rapport à la quantité. Des " portes d'entrée "
ont été définies pour chaque catégorie de
public : les journaux des chaînes actionnaires pour les nationaux
expatriés et voyageurs, les magazines et jeux de lettres pour le monde
de l'éducation, les films et fictions non sous-titrées pour les
francophones, les films et fictions sous-titrées ou traduits pour les
francophiles, les rendez-vous horaires d'information pour tous les publics.
Le troisième axe stratégique prévoit de
" considérer nos diffuseurs comme partenaires ". Il s'agit
d'ouvrir une fenêtre de décrochage local dans la grille modulaire,
et de réfléchir avec CFI à un rôle commun de
fédérateur de bouquets francophones, ainsi que de
fidéliser le rôle des hôtels.
•
Le budget
Le budget de TV5 a doublé de 1991 à 1997. Les dépenses
liées aux programmes en représentent 40 %, les frais techniques
27 % (location de capacités satellitaires et frais de
régies). La partie non française assure 29 % des recettes.
En 1998, la contribution de la France au budget adopté par le conseil
d'administration s'est élevée à 273,3 millions de francs,
dont 247,5 millions de francs en provenance du Ministère des Affaires
Etrangères et 25,8 millions de francs en provenance de France
Télévision. Ce montant comprend la participation de la France au
budget de Satellimages-TV5, qui gère les budgets de TV5-Europe,
TV5-Afrique, TV5-Asie et TV5-Orient, mais aussi les participations
françaises aux trois budgets gérés à
Montréal. Le budget de Satellimages-TV5 s'est élevé en
1998 à 346,6 millions de francs.
La dotation à TV5 du ministère des affaires
étrangères s'élèvera à 312 millions de
francs en 1999. A ce montant, s'ajoutera une contribution de 26,8 millions de
francs, provenant de France Télévision. Le budget global de
Satellimage-TV5, toujours en cours de négociation entre les partenaires
de la Chaîne devrait s'élever à 409,9 millions de francs.
On notera simplement à l'égard du projet de budget que le
renforcement de TV5 reste subordonné à la disposition d'une
enveloppe suffisante pour permettre les achats de programmes
nécessaires.
b) Canal France International (CFI)
•
Organisation et diffusion
Banque internationale de programmes créée en 1989, dont la
SOFIRAD est l'actionnaire unique, CFI a été conçu pour
moderniser la distribution culturelle de programmes audiovisuels dans les pays
relevant du champ de la coopération. C'est ainsi que cet organisme met
à la disposition des télévisions des pays ayant
signé des accords de coopération des programmes libres de droits
qui peuvent être rediffusés par les télévisions
partenaires sur leurs réseaux.
Ces programmes sont fournis à 60 % de reprises de programmes
fournis par les chaînes françaises, le reste provenant d'achats
auprès de producteurs de cinéma et de télévision,
des télévisions partenaires (notamment celles d'Afrique). Ils
sont composés de fictions, divertissements, informations, documentaires
et magazines.
La banque d'images reprend également en direct, quand elle a la
possibilité d'acquérir les droits, de nombreux
événements culturels et sportifs ou liés à
l'actualité.
CFI a aussi entrepris d'introduire dans ses grilles des émissions
sous-titrées ou doublées en langues étrangères (en
anglais dans un premier temps puis en arabe).
La diffusion est assurée par un réseau de satellites :
- Intelsat 803 sur l'Afrique
- Intelsat 704 sur l'Asie (en numérique)
- Palapa C2M satellite régional indonésien diffusant sur le Sud
Est Asiatique et l'Australie (jusqu'en avril 1998)
- Eutelsat Hot bird 3 (en numérique) pour l'Europe Centrale et orientale
et le Proche et Moyen-Orient (depuis l'arrêt en juillet 1997 de la
diffusion de CFI sur l'Arabsat).
Le champ de la diffusion a ainsi été considérablement
élargi par rapport à la mission initiale. Une politique de
régionalisation des programmes a été entreprise par
ailleurs à partir de 1995 à destination des professionnels et du
grand public (CFI est aussi diffuseur direct, non crypté, pour les
téléspectateurs équipés pour la réception
satellitaire directe en Afrique, Asie et au Moyen-Orient).
La reprise des programmes de CFI est actuellement très satisfaisant en
Afrique (90 % de la programmation de certaines télévisions
francophones) où la retransmission d'événements sportifs
touche même des télévisions anglophones.
En Europe de l'Est, la mise en place en novembre 1996 d'une nouvelle formule
spécifique à cette zone (diffusion d'un module quotidien de 3
heures et participation des télévisions partenaires aux frais de
diffusion) a donné lieu à la signature d'une dizaine d'accords.
Au Maghreb et Moyen-Orient des reprises significatives existent avec la
télévision jordanienne et dans une moindre mesure avec l'Egypte
et la Syrie. Depuis le retrait de CFI d'Arabsat, un nouveau service banque
d'images à destination de la zone a été mis en place fin
1997 sur Hot Bird 3.
En Asie, CFI est présente depuis août 1992 dans la
péninsule indochinoise notamment là où les
télévisions nationales ont été dotées des
installations de réception leur permettant d'enregistrer et de
rediffuser une sélection de programmes.
Au Vietnam et au Cambodge, la coopération avec CFI a donné
naissance à des journaux télévisés en
français animés par des journalistes formés par des
professionnels français.
Des reprises existent également au Sri Lanka, à Hong Kong, en
Australie et en Nouvelle-Zélande.
Enfin, la montée de CFI sur le satellite indonésien Palapa en mai
1993 a permis de proposer ses programmes en Asie du Sud Est en réception
directe dans la zone. Dans le cadre du recentrage de CFI sur son
activité de banque de programmes, le remplacement de CFI par TV5 sur ce
satellite a été décidé en mai dernier.
C'est à partir de cette situation qu'à été
élaboré le plan d'entreprise de CFI.
•
Le plan d'entreprise et la mise en oeuvre de la présidence
commune
Le plan d'entreprise, présenté au conseil d'administration le
29 septembre 1998, doit traduire dans le fonctionnement de CFI la
complémentarité avec TV5 souhaitée par la communication
ministérielle du 29 avril dernier. Il se déploie sur trois axes
stratégiques : créer de nouveaux services de banque en
créant un site internet, en recherchant des programmes à
caractère éducatif, en favorisant les échanges entre
télévisions en Afrique, en élargissant la
" spécificité sport " de CFI en Afrique, en
introduisant la fonction de " kiosque TV " ; positionner pour
les jeunes la chaîne DTH en Afrique ; multiplier les partenariats
avec le secteur privé. Ce dernier point devrait être
approfondi : CFI est présenté comme l'ensemblier
chargé de rassembler les programmes destinés à des
bouquets satellitaires étrangers, qu'en sera-t-il alors du rôle
actuel de la SOFIRAD en Afrique dans le même domaine ?
•
Le budget
Le budget de la société en 1998 est de 164,5 MF, financé
pour l'essentiel par des subventions du Ministère des Affaires
Etrangères (88,1 MF) et des services du Ministre
délégué à la Coopération (58,4 MF). La
dotation sera en 1999 de 87,45 millions de francs en provenance du
ministère des affaires étrangères, et devrait
s'élever à 58,4 millions de francs pour la part issue des
services de l'ancien ministère de la coopération.
c) Radio France Internationale (RFI)
•
Organisation et diffusion
Fondée en 1931, RFI poursuit un double objectif :
l'exécution d'une mission de service public d'information à
l'égard des Français à l'étranger,
particulièrement utile dans certaines régions où des
situations de crise rendent cruciale la diffusion d'une information
adaptée ; et l'offre d'une lecture française de
l'actualité aux publics étrangers les plus divers, l'audience
totale étant estimée à 30 millions d'auditions.
Elle propose depuis 1996 trois services distincts :
- RFI 1 : chaîne d'actualité en continu et en
français 24 heures/24 heures (avec un décrochage pour
l'Afrique) ;
- RFI 2, émissions en langues étrangères
destinées aux publics non francophones : ce qui représente
plus de 80 000 heures d'émissions en 18 langues
étrangères, diffusées en ondes courtes et couvrant tous
les continents grâce à une dizaine de satellites.
- RFI 3 Banque de programmes musicaux sur satellite comprenant
chansons et magazines, et RFI 3 Magazines fournissant plus de
20 000 heures par an de programmes enregistrés, en
français ou en langues étrangères, à 750 radios
partenaires.
Cette diversification de l'offre de Radio France Internationale a pour objectif
de répondre aux besoins des auditeurs et des radios partenaires (900),
qui ont désormais la possibilité d'obtenir des programmes
ciblés. De fait, les programmes enregistrés de RF 3 font
l'objet de très nombreuses reprises.
Radio France Internationale est diffusée en ondes courtes, en FM (135
stations, dont 45 24 heures/24 heures), sur 16 réseaux
câblés, par satellite (4 satellites de diffusion directe), ou
encore sur Internet.
RFI dispose d'un réseau de 300 journalistes à Paris et de 300
correspondants à l'étranger. Elle fait ainsi figure de premier
organisme de l'action audiovisuelle extérieure. Il serait utile de
disposer d'une réflexion sur la possibilité d'établir des
synergies entre RFI et TV5 afin de tirer le meilleur parti de ce potentiel.
•
Le budget
Le budget de RFI sera en 1999 de 745,2 MF contre 754,4 MF en loi de finances
1998 et 732,2 MF dans le budget voté par le conseil d'administration. La
diminution des crédits est de 3,6%. Elle s'explique par la prise en
compte des économies résultant de l'allégement du
dispositif de diffusion en ondes courtes vers l'Amérique latine et
l'Europe orientale. L'économie correspondante (80 MF en année
pleine) est compensée en partie par la reconstitution du fonds de
roulement de la société, affecté par les
régulations budgétaires depuis 1996.
Les ressources publiques représenteront 99% des ressources de RFI. La
part de redevance versée à cet organisme diminuera de 43,9% pour
ne plus représenter que 22,2% des ressources globales, à la
demande de la ministre de la culture et de la communication, soucieuse de
concentrer le produit de la redevance sur les organismes de l'audiovisuel
intérieur.
III. L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET L'ACCUEIL DES ÉTUDIANTS ÉTRANGERS
A. LES CRÉDITS DE L'AGENCE POUR L'ENSEIGNEMENT DU FRANÇAIS À L'ÉTRANGER (AEFE)
Suivant
les termes de la loi du 6 juillet 1990 qui l'a instituée, l'AEFE est
chargée de quatre missions :
- assurer pour les enfants français à l'étranger le
service public d'éducation ;
- assurer l'accueil d'élèves étrangers afin de contribuer
au rayonnement de la langue et de la culture française ;
- assurer la coopération entre les systèmes éducatifs
français et étranger ;
- aider les familles des élèves français ou
étrangers à supporter les frais liés à
l'enseignement élémentaire, secondaire ou supérieur et
stabiliser les frais de scolarité.
La subvention à l'Agence s'élèvera en 1999 à
1,96 milliard de francs contre 1,49 milliard de francs dans la loi de
finances initiale de 1998.
Les crédits de 1999 prévoient 20 millions de francs de
mesures nouvelles en faveur des bourses scolaires.
L'Agence perçoit en outre une participation des établissements
pour la rémunération des résidents, ainsi que des
ressources propres dont le montant n'est pas encore évalué, mais
dont l'ordre de grandeur est indiqué dans le tableau ci-après.
RECETTES DE L'AEFE (comparaison 1997/98)
|
|
Compte
financier
|
Budget
primitif
|
|
Subvention des affaires étrangères |
1 408,9 |
1 496,1 |
|
Subvention de la coopération |
363,9 |
368,4 |
|
Participation des établissements à la rémunération des résidents |
329,2 |
338,6 |
|
Produits financiers |
8,5 |
9,0 |
|
Autres recettes |
4,0 |
2,9 |
|
Total recettes |
2 114,7 |
2 215,1 |
Source : Rapport d'activité de l'AEFE.
B. L'EXÉCUTION DES MISSIONS
1. Le réseau et la scolarisation
L'Agence assure le fonctionnement de trois catégories d'établissements scolaires à l'étranger : les établissements en gestion directe, les établissements conventionnés, pour la plupart gérés par des associations de parents d'élèves ; les établissements simplement homologués, qui bénéficient de quelques subventions de fonctionnement et de bourses, et sont associés aux programmes d'inspection et aux actions de formation continue, on dénomme ces derniers " établissements hors réseau ", mais il convient de les intégrer au réseau de l'enseignement français à l'étranger au sens large. Celui-ci comprend plus de 400 établissements (dont 66 en gestion directe et 204 conventionnés) dans quelque 125 pays, ayant scolarisé 156.084 élèves durant l'année scolaire 1997-1998, contre 157.015 pendant l'année 1996-1997. Il convient d'observer à cet égard que le chiffre théorique du public " scolarisable " des enfants français à l'étranger s'élève à 250 000, selon l'Association démocratique des Français à l'étranger.
|
|
1995-1996 |
1996-1997 |
1997-1998 |
% |
|
Français |
62 170 |
64 090 |
64 605 |
41,4 |
|
Nationaux |
71 995 |
71 735 |
70 680 |
45,3 |
|
Etrangers tiers |
21 462 |
21 190 |
20 799 |
13,3 |
|
TOTAL |
155 627 |
157 015 |
156 084 |
100 |
Conformément à la politique définie pour
l'Agence, les effectifs des élèves français progressent
(+2 435), alors que ceux des élèves nationaux et étrangers
tiers tendent à diminuer.
L'Europe de l'Ouest est le continent où l'effectif scolarisé dans
des établissements liés à l'AEFE est le plus important
(36.658 en 1997-1998). Elle est immédiatement suivie par l'Afrique
(36.202 élèves scolarisés, pays hors champ de
compétence du secrétariat d'Etat chargé de la
coopération compris) puis par l'Amérique latine (23.292
élèves), le Maghreb (21.215), le Moyen Orient (17.017),
l'Amérique du Nord (9.892), l'Asie-Océanie (8.539) et enfin
l'Europe centrale et orientale avec 2.669 élèves. L'Europe
centrale et orientale a connu la plus forte progression des effectifs
scolarisés dans des établissements gérés ou
conventionnés par l'AEFE.
2. Le corps enseignant
•
Quatre catégories d'enseignants
Les personnels en poste à l'étranger, relevant de l'AEFE sont
régis par le décret du 31 mai 1990 relatif à la situation
administrative et financière des personnels des établissements
d'enseignement à l'étranger. Ils relèvent de trois
catégories :
- les expatriés : le décret, dans son article 2, indique que
les personnels recrutés hors du pays d'affectation sont dit
" personnels expatriés ".
- les résidents sont les personnels établis dans le pays depuis
trois mois ou plus et recrutés sur place. Sont également dits
" personnels résidents " les agents établis depuis
moins de trois mois, qui pour suivre leur conjoint ont élu domicile dans
le pays d'exercice de ce conjoint.
- les ex-CSN (coopérants du service national) sont les volontaires du
service national actif chargés d'enseignement qui demeurent en fonctions
pour terminer l'année scolaire en cours au moment où ils sont
dégagés de leurs obligations au titre du service national, dans
les conditions fixées par un arrêté du ministre
chargé du budget et, selon le cas, du ministre des affaires
étrangères ou du ministre délégué à
la coopération. La loi du 28 octobre 1997 a instauré un
volontariat civil dans les domaines actuellement concernés par le SNA.
Un projet de loi est en cours de préparation pour définir les
conditions d'exécution de ce volontariat qui revêt une importance
capitale pour remplacer à partir de 2002 les 500 coopérants
servant actuellement dans le réseau.
L'Agence connaît une quatrième catégorie de
personnel : les recrutés locaux. Dans les établissements en
gestion directe, ces agents bénéficient d'un contrat local
signé par le chef d'établissement. Bien que participant à
la mission de l'établissement public, ces agents ne sont pas
mentionnés dans le décret du 31 mai 1990
précédemment évoqué. Plus de soixante recours ont
été intentés par des recrutés locaux
français du Maroc devant le tribunal administratif dans le but de se
faire reconnaître la qualité d'agent public et un statut de
contractuel de fonction publique française. Dans les
établissements conventionnés les recrutés locaux signent
un contrat avec l'association gestionnaire, l'Agence n'est donc pas leur
employeur. Ils sont, comme les recrutés locaux des établissements
en gestion directe, soumis à la législation locale.
•
Les effectifs
En 1997-98, les établissements en gestion directe ou
conventionnés de l'AEFE employaient environ 1.859 expatriés,
3.665 résidents, ainsi que quelque 11.000 recrutés locaux et
400 coopérants du service national.
Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit la poursuite de la
politique de substitution de postes de résidents à des postes
d'expatriés, un des moyens utilisés afin de réduire les
dépenses d'un poste qui représente 85 % des dépenses
de l'AEFE. C'est ainsi que 63 postes d'expatriés seront
transformés en autant de postes de résidents. Par ailleurs,
70 emplois supplémentaires d'enseignants résidents
titulaires seront affectés dans le réseau d'établissements
français à l'étranger. Cette mesure porte à 140 le
nombre d'emplois de résidents titularisés créé
depuis 1998.
•
Les rémunérations
L'analyse financière du salaire des 6 premiers mois de l'année
1998 indique un niveau moyen de rémunération mensuelle pour
chacune des catégories et par zone de compétence des
ministères de tutelles (pays hors champ pour le ministère des
affaires étrangères et pays du champ pour le ministère de
la coopération) de :
|
|
Champ |
hors champ |
|
Expatriés décret 1990 |
45 626 |
45 130 |
|
Expatriés décret 1967 |
52795 |
53 652 |
|
Résidents |
17 765 |
17 410 |
|
ex-CSN PC |
22 684 |
24 479 |
On doit noter la perpétuation d'une distorsion du système de rémunération en raison de la transformation de postes d'expatriés, en poste de résidents. Dans certains pays, le vivier local n'existant pas et pour maintenir la qualité de l'enseignement, les établissements ont tendance à recruter leurs résidents en France. Ceux-ci obtiennent outre la rémunération liée à leur contrat avec l'AEFE une prime de cherté de vie déterminée localement, plus ou moins importante selon les difficultés de recrutement. Il arrive aussi que certains avantages en nature soient accordés, notamment pour le logement et le voyage du congé annuel. Ainsi, les charges des établissements augmentent-elles, de même que celles de l'Agence, par le biais des droits de scolarité et des bourses scolaires. Ces éléments limitent la portée des économies générées par la conversion des emplois budgétaires.
3. Frais de scolarité et bourses
•
Une évolution préoccupante des frais de scolarité
La loi portant création de l'Agence pour l'enseignement français
à l'étranger précise en son article 2 alinéa 4 que
l'établissement public a pour objet d'aider les familles des
élèves français ou étrangers à supporter les
frais liés à l'enseignement élémentaire, secondaire
ou supérieur tout en veillant à la stabilisation des frais de
scolarité.
Il est difficile d'apprécier l'évolution de ceux-ci en
raison :
- de la diversité des financements du coût de l'enseignement
français à l'étranger : subvention de l'Etat
français, contributions des parents d'élèves, concours des
entreprises françaises, voire des Etats d'accueil ;
- du mode de gestion : public pour les établissements en gestion
directe, privé pour les établissements conventionnés ;
- de l'exécution des budgets dans les diverses monnaies locales ce qui
introduit des incidences financières liées au
phénomène change-prix (inflation dans le pays et parité de
la monnaie locale par rapport au franc).
Pour toutes ces raisons les données financières relatives aux
établissements du réseau ne sont pas homogènes et sont
difficiles à analyser.
L'AEFE a néanmoins cherché à mener une étude sur la
base des documents reçus des établissements. Les séries de
données complètes ont été assez rares. De plus le
concept de droit de scolarité est fort différent d'un
établissement à l'autre. Aucun enseignement général
n'a donc pu être tiré de cette étude.
L'Agence s'est alors orientée vers l'exploitation des données
issues du logiciel des bourses scolaires et vers la mise en place d'un
modèle d'analyse.
Parallèlement, des efforts d'harmonisation des documents
budgétaires ont été demandés aux
établissements.
L'étude des données du logiciel des bourses scolaires a
porté sur les années scolaires 1993/1994, 1994/1995 et 1995/1996.
Elle a pris en compte les seuls frais de scolarité et de
réinscription annuelle, et retrace l'évolution des tarifs. Le
modèle démontre que l'inflation et l'effet change sont des
paramètres déterminants dans la hausse des tarifs.
En définitive, l'AEFE a constaté, pour les années
scolaires 1994-1995 et 1995-1996, des hausses de tarifs dans une grande
majorité d'établissements (85 % en 1994 et 87 % en
1995). Cette augmentation est relativement forte, pour près de la
moitié des établissements elle est supérieure à
10 % en monnaie locale. On remarque également que les
établissements qui perçoivent les frais en francs pratiquent des
augmentations nettement inférieures aux augmentations théoriques
résultant de l'application du modèle.
Aucune récollection de l'évolution des droits de scolarité
en 1998 ne semble encore disponible.
•
Les bourses
Le coût de l'enseignement français à l'étranger
étant supporté pour moitié par les parents
d'élèves, le système des bourses, qui représentent
8 % du budget de l'AEFE, apporte aux familles un soutien indispensable.
Les crédits des bourses scolaires augmenteront de 20 millions de francs
en 1999, après une augmentation de 12 millions de francs en 1998.
Les bourses scolaires permettent de prendre en considération la
diversité des situations familiales et locales afin de favoriser la
scolarisation des jeunes Français dans le réseau de l'Agence.
Cette mesure devrait permettre de réduire dans la plupart des cas la
charge maximale des dépenses scolaires à quelque 20% du revenu
disponible des familles.
Le système est ouvert aux élèves fréquentant les
établissements gérés ou conventionnés par l'AEFE,
les établissements homologués et les établissements non
homologués qui assurent au moins la moitié des heures
d'enseignement en français.
En 1997, 18.000 élèves (dont 15.500 dans les
établissements conventionnés et en gestion directe) ont
bénéficié d'une bourse. Plus d'un enfant français
sur quatre a ainsi bénéficié d'une bourse scolaire. Le
nombre des boursiers n'est pas encore évalué en 1998.
•
Les élèves étrangers ne
bénéficient pas de ce système.
Cependant, l'action des associations de parents d'élèves qui
acceptent, dans certains pays, de prendre en charge un effort de
solidarité en faveur d'élèves étrangers dont les
familles connaissent des difficultés financières pallie, dans une
certaine mesure, les conséquences de cette situation. Ces bourses
d'établissement peuvent représenter un pourcentage important des
frais de scolarité, allant jusqu'à 10 % du total dans
certaines écoles d'Afrique du Nord.
Une autre forme d'aide aux familles est constituée par les bourses
francophones, créées par l'AEFE pour assurer aux familles
appartenant aux pays en voie de développement de la communauté
francophone la prise en charge du " différentiel " existant,
dans les établissements AEFE entre le montant des scolarités dues
par les élèves étrangers et le montant des droits de
scolarité des élèves français. L'AEFE leur consacre
un budget annuel de 8 millions de francs, correspondant à environ
40 % des besoins.
Ce dispositif apparaît très insuffisant. On peut en particulier
s'interroger sur une situation qui conduit à exclure les enfants des
classes moyennes des établissements français par manque de places
comme en raison du poids excessif des frais de scolarité dans le revenu
des familles, ce qui aura nécessairement des conséquences
fâcheuses à terme sur la francophonie et sur le rayonnement
culturel et économique de la France.
•
Un nouveau système de bourses d'excellence
Le ministère des affaires étrangères a mis au point en
1998 un dispositif nouveau de bourses d'excellence, nommé programme
Eiffel, destiné à la formation de décideurs dans les
domaines politique et administratif, mais surtout économique et
industriel. Amorcé par réarrangement et redéploiement de
l'existant, la montée en puissance progressive de ce qui pourrait
constituer le socle d'un grand programme de 1 000 bourses en l'an 2000
demeure toutefois conditionnée par l'affectation de moyens nouveaux sur
plusieurs années.
Les 50 millions de francs dégagés pour 1999 devraient
permettre la mise en place de 300 de ces bourses dès le début de
l'année.
On notera à cet égard que le rapport sur la politique
d'immigration, établi récemment à la demande du premier
ministre par M. Patrick Weil, s'interrogeait sur les moyens d'attirer en
France les meilleurs étudiants étrangers.
En effet, sur les 6 000 bacheliers qui proviennent chaque année des
centres d'examen hors de France, plus de 2 000 sont étrangers.
Même si l'on retire de ce nombre les étrangers qui peuvent
financer leurs études supérieures sur leurs ressources propres,
il reste un potentiel d'au moins 1 500 étudiants qui auraient
vocation à bénéficier de l'enseignement supérieur
français et à constituer de futures élites francophones et
francophiles, voire, comme le suggèrait le rapport Weil, à
revenir exercer comme enseignants dans les établissements
français de l'étranger.
On constate, parallèlement, que la France, qui occupait depuis des
décennies la seconde place en nombre d'étudiants accueillis, a
été dépassée par la Grande-Bretagne (dont
l'effectif d'étudiants étrangers a doublé en quatre ans),
l'Australie connaissant également une progression remarquable. De plus,
notre place est proportionnellement encore plus modeste auprès des pays
émergents notamment d'Asie, qui constituent pourtant un enjeu
considérable d'influence aussi bien économique, politique et
technologique que culturel.
Ce rappel confirme la pertinence des orientations de l'AEFE qui visent à
faire des lycées français le lieu d'une meilleure information sur
l'offre française de formation et sur l'orientation dans nos
universités. A travers les projets d'établissement, les
forums-emploi et la généralisation de l'accès à
Internet, ils doivent compléter le rôle indispensable joué
dans ce domaine par les centres de ressources placés auprès des
services culturels.
D'autres efforts sont entrepris. Ainsi, le ministère des affaires
étrangères a pris l'initiative de lancer une politique dans ce
domaine en coopération avec le ministère de l'éducation
nationale dans le cadre d'une charte pour la promotion des formations
supérieures et l'accueil des étudiants étrangers
signée au moins de mai 1997. Son principal instrument se
concrétise sous la forme d'un GIP commun à ces deux
administrations, en instance de création.
On ne peut conclure cet examen des modalités de l'accueil des
étudiants étrangers sans évoquer le rôle essentiel
de la politique des visas. Interrogé sur ce point par votre rapporteur
lors de l'audition du 5 novembre dernier, M. Charles Josselin a estimé
que les conditions d'octroi des visas devaient tenir compte de cette
priorité, et les services culturels devront participer au
" repérage " des élites universitaires et culturelles
susceptibles d'être accueillies en France.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours
d'une séance tenue le jeudi 19 novembre 1998, la commission a
procédé à
l'examen du rapport pour avis de Mme
Danièle Pourtaud sur les crédits pour 1999 des relations
culturelles, scientifiques et techniques
.
Un débat a suivi l'intervention du rapporteur pour avis.
M. James Bordas
s'est déclaré satisfait de l'absence de
régulation des crédits de 1998. Il a regretté le
décalage persistant entre l'évolution des moyens des services et
celle des crédits d'intervention, soulignant que les dotations
budgétaires devraient être utilisées pour des interventions
plutôt que pour entretenir les structures administratives.
Il a souligné l'intérêt que suscitait la réforme de
l'audiovisuel extérieur et notamment l'éclatement du programme de
TV5 en cinq programmes destinés à des zones géographiques.
Il a approuvé les remarques du rapporteur sur la question de
l'acquisition des droits. Il a enfin estimé nécessaire de mettre
en place les moyens nécessaires à l'apprentissage du
français par des élèves étrangers.
M. Philippe Richert
a interrogé le rapporteur pour avis sur
l'articulation des éléments de stagnation et des facteurs de
dynamisme dans le projet de budget des relations culturelles extérieurs.
Il a aussi demandé ce qui justifiait la réduction des
crédits de RFI.
Répondant aux questions des intervenants,
Mme Danièle
Pourtaud
, rapporteur pour avis, a précisé que les
problèmes posés par la captation des programmes de
télévision à la périphérie de leur zone
officielle de diffusion seront résolus par la diffusion
numérique, qui implique que les téléspectateurs disposent
d'un décodeur pour recevoir les programmes.
Revenant sur la nécessité pour les chaînes
françaises diffusées par satellite d'acquérir des droits
de diffusion pour l'ensemble d'un continent, elle a noté que cela
constituait un sérieux obstacle à l'internationalisation des
chaînes françaises. C'est pourquoi seules pour l'instant des
chaînes fabriquées pour l'exportation, comme Canal Horizon et MCM
Internationale, ont véritablement la capacité de profiter des
aides à la diffusion satellitaire accordées par le Gouvernement.
Les programmes français se vendent de mieux en mieux à
l'étranger, TVFI a ainsi fait un chiffre d'affaires de 583 millions de
francs en 1997.
Le budget des relations culturelles, scientifiques et techniques est un budget
dynamique à l'intérieur d'un budget des affaires
étrangères plutôt stagnant. Mme Danièle Pourtaud a
rappelé à cet égard que deux priorités du
ministère des affaires étrangères intéressaient les
relations culturelles, scientifiques et techniques.
RFI a pu faire une économie de 80 millions de francs grâce
à la substitution progressive de la diffusion en modulation de
fréquences à la diffusion en ondes courtes. Le Gouvernement a
demandé que ces économies soient redéployées vers
les autres organismes de l'audiovisuel extérieur, ce qui n'affecte en
rien la diffusion des programmes de RFI. Cet organisme recevra par ailleurs une
dotation afin de reconstituer son fonds de roulement. Il serait par ailleurs
nécessaire que RFI et TV5 se rapprochent afin de mieux coordonner
l'utilisation de leurs moyens. Il serait en particulier souhaitable que les
rédactions de RFI puissent enrichir les programmes d'information de TV5.
Sur la proposition de son rapporteur, la commission a ensuite donné,
à l'unanimité, un
avis favorable à l'adoption des
crédits des relations culturelles, scientifiques et techniques pour
1999
.