EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 22 novembre 1995, la commission a procédé à l' examen du rapport pour avis de M. Alain Pluchet sur le budget de l'agriculture pour 1996.
M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que, comme chaque année, le budget de l'agriculture pouvait faire l'objet d'appréciations contrastées : les crédits demandés étaient de 35,6 milliards de francs soit une baisse de 8,2% par rapport à 1995, mais de 28,6 milliards de francs, si l'on ne prenait pas en compte la subvention au Budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), soit une baisse de 1,6 %.
En outre, l'ensemble des dépenses -nationales ou communautaires- en faveur de l'agriculture, d'un montant de 159 milliards de francs, progressait de 2 %
M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a souligné que deux grandes actions bénéficiaient de crédits en hausse : l'enseignement et la recherche (+ 376 millions de francs) et le financement des actions productives, à la condition, dans ce dernier cas, de ne pas prendre en compte ni la charge de bonification ni le coût des programmes en voie d'achèvement.
Ainsi, au sein des dépenses productives, trois types de dotations évolueraient favorablement : l'installation (dotations aux jeunes agriculteurs (DJA) et stages préparatoires : +127 millions de francs), les programmes agri-environnementaux (+ 30 millions de francs), la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (+115 millions de francs).
M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a indiqué que pour garantir ces financements, outre des économies de « constatation » (550 millions de francs sur les programmes en cours d'achèvement ; 312 millions de francs pour la bonification), des diminutions importantes avaient été opérées, principalement sur les crédits alloués à l'espace rural et la forêt, qui sont amputés de 300 millions de francs : le virement compensateur à l'office national des forêts (ONF) est allégé d'environ 200 millions de francs, les collectivités devant supporter des frais de garderie accrus. De son côté, le fonds de gestion de l'espace rural (FGER) voit ses crédits diminuer de 100 millions de francs. Enfin, les dépenses de protection sociale connaîtraient une « économie » de 2.700 millions de francs.
Puis, M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a présenté les grandes lignes de son rapport écrit.
S'agissant de l'environnement du projet de budget, il a souligné que les comptes de l'agriculture faisaient apparaître, pour 1994, comme pour 1995, une nette augmentation du revenu, de l'ordre de 11 %. Cette augmentation résulte de l'accroissement de la valeur ajoutée, de l'augmentation des subventions, ainsi que de la réduction des charges. Il a ensuite rappelé les principales dispositions adoptées dans le cadre de la loi de modernisation, puis évoqué le contenu envisagé de la future conférence agricole, ainsi que le projet de réforme de l'ordonnance de 1986 sur la concurrence.
Évoquant ensuite le contexte communautaire et international, il a estimé qu'un premier bilan de la réforme de la politique agricole commune (PAC) faisait apparaître la réussite de la maîtrise de la production, ainsi que, dans l'ensemble, une bonne tenue des marchés avec des prix intérieurs supérieurs à ceux prévus. Il a cependant souligné les incertitudes pesant sur le maintien des soutiens à leur niveau actuel et selon les mécanismes prévus par la réforme, ainsi que sur les conséquences de l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale (PECO).
M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a ensuite détaillé les évolutions, positives ou négatives, les plus significatives.
Il a relevé que si certaines baisses étaient « mécaniques », puisqu'elles concernaient les dotations destinées à financer des programmes en voie d'achèvement, d'autres évolutions étaient moins satisfaisantes. Il a, sur ce point, souligné la baisse des dépenses en capital, notamment des crédits de politique industrielle. Il a relevé qu'en revanche, l'installation, priorité du Gouvernement, faisait l'objet de crédits en hausse. Rappelant le contenu de la charte d'installation signée le 6 novembre dernier, le rapporteur pour avis a indiqué que se poserait le problème du financement du nouveau fonds qui a été créé -le fonds pour l'investissement et le développement des initiatives locales (FIDIL)-, dans la mesure où il était envisagé de faire appel aux collectivités locales.
S'agissant de la mise aux normes des bâtiments d'élevage, il a estimé qu'il n'était peut-être pas indispensable de mener à terme ce programme, très onéreux, dans les délais prévus.
M.Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a enfin indiqué que les collectivités locales étaient opposées à l'augmentation, dans les proportions prévues par l'article 60 du projet de loi de finances pour 1996, des frais de garderie qu'elles versent à l'ONF.
Un large débat s'est alors instauré.
M. Jean François-Poncet, président, est intervenu pour souligner le retournement du marché mondial des céréales, dont les prix ont fortement progressé. Il a demandé au rapporteur pour avis si cette embellie s'expliquait par les conséquences des aléas climatiques qui avaient frappé plusieurs de nos concurrents ou s'il s'agissait d'une évolution structurelle de la consommation, notamment dans les pays d'Asie et, principalement, en Chine.
M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a indiqué que, lors de la reforme de la PAC, « les stocks communautaires étaient au plus haut », alors que lors de la décennie écoulée, la production mondiale était restée inférieure à la consommation, ce qui avait conduit à des déstockages massifs. Il a souligné que la Communauté, qui avait été la seule à supporter des stocks importants, avait décidé d'instaurer un gel obligatoire des terres, alors que, dans le même temps, les États-Unis supprimaient le « set aside ». Il a estimé que, compte tenu de la faiblesse du niveau des stocks actuels, il ne serait pas possible de faire face à un accident climatique grave. Il a enfin indiqué que l'accroissement de la consommation dans les pays d'Extrême-Orient contribuait à alimenter la demande sur le marché du blé.
M. Jean François-Poncet, président, a alors interrogé le rapporteur pour avis sur les raisons sociologiques qui pouvaient expliquer un tel changement des habitudes alimentaires.
M. Marcel Deneux est intervenu pour souligner que c'était, en réalité, la consommation animale (de l'élevage porcin et de l'aviculture) qui « faisait le marché des céréales ». En Europe, par exemple, un quintal seulement de céréales sur six sert à l'alimentation humaine. Il a estimé que la reconquête du marché de l'alimentation animale par les céréales, observée dans la Communauté, pouvait poser des problèmes aux filières de l'élevage avicole ou porcin, compte tenu des niveaux de prix actuels.
Il a, enfin, souligné les efforts faits par les céréaliers français pour trouver des débouchés sur le marché international.
Soulignant la baisse enregistrée par les crédits inscrits au budget du ministère de l'agriculture pour 1996, M. Fernand Tardy s'est inquiété de la volonté de « recentrage » manifestée par le ministère en matière d'enseignement agricole, alors même que ce dernier, qui avait su se diversifier, rencontrait un réel succès.
S'agissant de la charte de l'installation, il a regretté qu'elle n'ait pu être soumise préalablement au Parlement et que n'y soient pas mieux traités deux aspects essentiels : la prise en compte du poids du foncier et le rôle joué par les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER).
Sur le premier point, il a regretté que n'ait pas été amélioré le système des fonds de caution ou de garanties, dont le financement est aujourd'hui supporté par les seules collectivités locales. Sur le second point, il a souligné que le souci des SAFER d'équilibrer leurs comptes les conduisait, lors de la réattribution des terres, à privilégier les exploitants paraissant présenter des garanties financières suffisantes.
M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a rappelé que, selon l'approche retenue, les crédits de l'agriculture pouvaient faire l'objet d'appréciations sensiblement différentes. S'agissant de l'enseignement agricole, il a souligné la forte majoration des crédits (+ 7 %) et estimé que l'on pouvait effectivement s'interroger si l'on compare le succès, légitime, qu'il rencontre au faible nombre des installations effectivement réalisées. Il a précisé que, conformément à la loi d'orientation, le Parlement serait saisi d'un rapport sur la Charte de l'installation, ce qui devrait lui permettre d'en débattre. Il a indiqué que la conférence agricole pourrait, éventuellement, comporter des dispositions en matière de fonds d'avance ou de garantie. Prenant enfin l'exemple de son département, il a estimé que l'installation des jeunes constituait toujours une priorité dans l'attribution des terres par les SAFER.
M. Jean François-Poncet, président, est intervenu pour souligner que de nombreux établissements d'enseignement agricole avaient su diversifier leur enseignement, en direction notamment du tourisme. Compte tenu des perspectives ouvertes, il a estimé qu'il ne serait pas souhaitable que l'enseignement agricole se recentre sur l'activité principale de l'agriculture : la production de denrées.
M. Jean Huchon a souligné que la baisse des effectifs à scolariser expliquait, pour partie, la diversification constatée : chacune des catégories d'établissements s'efforçant de garder des effectifs suffisants, grâce à la diversification de ses enseignements.
Interrogé sur les problèmes de distribution d'eau et d'assainissement, M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a précisé que ce sujet était traité dans l'avis budgétaire de la commission sur l'aménagement rural.
M. Michel Doublet s'est interrogé sur le niveau des crédits dont pourrait bénéficier le fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE). M. Charles Revet a souligné que des obligations comptables, notamment l'instruction M. 49, conduisaient, dans certains cas, à rendre prohibitif le coût de l'assainissement, ce qui pouvait conduire à l'arrêt des investissements.
Mme Janine Bardou, citant l'exemple de son département où, sur le Causse, 270 kilomètres de réseau desservent seulement 400 compteurs, a indiqué que le fonds permettait de financer la distribution d'eau dans les zones très peu peuplées.
M. Jean François-Poncet, président, a exposé que le principe avait été fixé de faire payer l'assainissement aux seuls « assainis », ce qui conduisait, dans certains cas, à une taxation rédhibitoire. Il a rappelé que l'attention de M. le ministre des finances avait été attirée sur ce problème, lors de son audition par la commission, et qu'il pouvait paraître souhaitable de faire supporter le coût de l'assainissement à l'ensemble des personnes desservies par un réseau d'adduction, voire à tous les contribuables.
M. Jean Huchon a souligné que les personnes qui n'étaient pas aujourd'hui raccordées à un réseau d'assainissement collectif disposaient, en général, d'un assainissement individuel satisfaisant.
M. Jean François-Poncet, président a souligné que dans de nombreux pays, le prix de l'eau était sensiblement plus élevé qu'en France, notamment en Allemagne où il était de l'ordre de 30 francs le mètre cube.
M. Michel Doublet, a cité l'exemple de son département, où un fonds de péréquation permettait de prendre en charge les surcoûts liés à l'assainissement.
M. Charles Revet a ensuite souligné l'évolution préoccupante du volume des livraisons -dont témoignait par exemple, la diminution des activités céréalières du port de Rouen. Il a estimé que, dans certains cas, le système de la PAC actuelle pouvait constituer une « désincitation à produire » : le revenu étant majoritairement tiré de la perception d'aides compensatoires et non de la vente des produits. Il a estimé que l'on ne pouvait pas encourager des jeunes à s'installer sans leur fournir des perspectives d'avenir claires, qui ne sauraient être celles de la perception, aléatoire, de primes compensatrices.
Il a enfin souligné l'importance de la filière bois, estimant que la France qui exporte des bois bruts pour réimporter des produits finis ne tirait pas profit de ses potentialités forestières.
Sur ce point, M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a estimé que les crédits d'orientation à la disposition du ministère étaient sans doute insuffisants pour « redynamiser » la filière bois.
Evoquant les crédits destinés à la montagne, Mme Janine Bardou a regretté leur diminution ainsi que celle des différents fonds (FGER, fonds national d'aménagement et de développement du territoire), et l'a jugée contradictoire avec la volonté manifestée lors des débats sur la loi d'orientation sur l'aménagement et le développement du territoire de maintenir les agriculteurs dans les zones difficiles afin d'éviter la désertification.
Elle a souligné l'importance du rôle joué par les fonds d'infrastructures : le FNDAE et le fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACE). Sur ce dernier point, M. Fernand Tardy a souligné la difficulté rencontrée, chaque année, pour obtenir que les crédits du FACE soient portés au niveau nécessaire.
En réponse, M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a expliqué que la fusion, au sein d'un même chapitre budgétaire, des crédits de mise aux normes et des crédits destinés aux bâtiments d'élevage et à la mécanisation en montagne s'était traduite, en fait, par la diminution des crédits destinés à la montagne.
Rappelant la progression des crédits de mise aux normes, il s'est demandé s'il y avait vraiment lieu d'accélérer la mise en place d'un programme particulièrement lourd pour les exploitants et qui posait de sérieuses difficultés de financement.
S'agissant du FACE, il a précisé que, dans son département, les dotations étaient en progression régulière, ce qui ne réglait pas pour autant les problèmes posés par l'électrification en milieu rural, compte tenu notamment des exigences nouvelles en matière de « techniques discrètes », comme l'enfouissement des réseaux.
M. Jean-Paul Émorine a souligné que la priorité reconnue à l'installation n'était pas contestable -même si le chiffre de 12.000 installations devait être pris avec prudence- compte tenu des évolutions techniques prévisibles, mais que le problème de la restructuration des exploitations continuait à se poser : des agrandissements sont encore nécessaires pour amener les exploitations existantes à une taille suffisante.
Il a souhaité que les dispositions prévues par la loi de modernisation, dont il avait été le rapporteur pour l'Assemblée nationale, pour favoriser l'installation dans le cadre d'une société commerciale, soient effectivement appliquées.
Il a estimé nécessaire de mettre en place un fonds de garantie financé sur des crédits nationaux sans solliciter les départements, dans la mesure où il s'agit d'une politique nationale.
Il a enfin souhaité que les crédits du FGER -déjà en retrait par rapport à ceux de 1995- soient réellement maintenus au niveau prévu dans le projet de loi de finances pour 1996.
M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a répondu à l'intervenant que la moitié des installations s'effectuaient déjà dans un cadre sociétaire. Il a rappelé que les 400 millions de francs destinés au FGER avaient déjà fait l'objet d'une minoration de 12 millions de francs en deuxième délibération, à l'Assemblée nationale.
Compte tenu des évolutions déjà observées et des bouleversements à venir, M. Félix Leyzour a estimé nécessaire que soit, dès maintenant, entreprise sans a priori la réflexion sur la réforme à apporter à la PAC, puis a rappelé l'évolution des dotations destinées au secteur agricole. Il a souhaité que des dispositions complémentaires soient apportées en matière d'installation, dans le sens notamment de l'amélioration de la préinstallation, pour associer davantage le sortant, et de la diminution des taux d'intérêt. Il a, enfin, fait état des difficultés que devraient connaître les associations départementales pour l'aménagement des structures agricoles (ADASEA), dont le rôle est localement très apprécié, à la suite de l'amputation de 50 millions de francs, décidée par l'Assemblée nationale, des crédits destinés au centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA).
M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a répondu que si la PAC actuelle devait être réformée, ses mécanismes étaient aujourd'hui « profitables à l'agriculture » et qu'il ne fallait pas « se précipiter ». S'agissant des ADASEA, il est convenu qu'il fallait veiller à ce que les diminutions de crédits du CNASEA ne remettent pas en cause le rôle très positif qu'elles jouent au niveau local.
M. Jean François-Poncet, président a souligné que si les mécanismes actuels de la PAC n'étaient sans doute pas parfaits, il fallait s'efforcer de les maintenir, dans la mesure où les mécanismes qui pourraient les remplacer seraient, sans doute, beaucoup moins favorables.
Il a rappelé que plusieurs États de l'Union, dont la Grande-Bretagne souhaitaient, en réalité, à l'occasion de la réforme à venir que nécessitera l'élargissement de l'Union aux PECO, démanteler la politique agricole commune.
M. Désiré Debavelaere a estimé que la gestion par la Commission de Bruxelles des exportations conduisait, pratiquement, à ce que la Communauté abandonne volontairement certains marchés extérieurs à ses concurrents. Prenant exemple de la gestion des restitutions pour les volailles et des certificats exportation pour les céréales, il a souligné que la politique suivie était contradictoire avec les déclarations selon lesquelles l'agriculture communautaire aurait une vocation naturelle à exporter. Il a estimé indispensable qu'une clarification soit opérée sur ce point.
Il a exposé que, compte tenu des améliorations attendues de la productivité, le maintien de la vocation exportatrice de l'agriculture communautaire était indispensable, sauf à offrir comme seule perspective aux nouveaux installés la perception de primes, dont la pérennité n'était d'ailleurs pas assurée.
Il a conclu son propos en estimant que la multiplication des aides nationales menaçait l'existence même d'une politique agricole communautaire, et qu'il était à cet égard urgent de mettre en place une monnaie commune.
M. Alain Pluchet, rapporteur pour avis, a rappelé que le retrait, partiel, de la Communauté des marchés internationaux n'était que la conséquence de la réforme de la PAC, réalisée sous la pression des États-Unis désireux de reconquérir les parts de marchés dont la Communauté les avait évincés au cours des années 1980.
Évoquant l'expérience de la mise en place des montants compensatoires monétaires et les désordres monétaires actuels, M. Jean François-Poncet, président, a jugé que l'agriculture européenne avait été, jusqu'ici, « sinistrée par la monnaie ». Aussi, a-t-il estimé à son tour que l'instauration de la monnaie unique était une nécessité pour l'agriculture communautaire.
Relevant que la France avait une « vocation exportatrice à laquelle on ne devait à aucun prix déroger », il a néanmoins rappelé que les exportations, dans les années 80, s'étaient faites grâce à des subventions massives, difficilement compatibles avec les règles du marché. Il a souligné que les États-Unis soutenaient également leurs exportations, mais de façon beaucoup moins visible.
M. Jean François-Poncet, président, a en outre relevé que la véritable question était de savoir si l'on assistait à un retournement durable du marché des céréales, soulignant que les exportations non subventionnées n'étaient pas contingentées dans le cadre du GATT.
Il a souligné que la situation actuelle devait inciter à la prudence : la Russie par exemple est aujourd'hui importatrice, alors qu'elle dispose d'un potentiel céréalier considérable qui pourrait être remobilisé.
Il a enfin considéré que compte tenu de l'état des marchés, on aurait pu aller plus loin dans la baisse du taux de jachère, mais que la France avait rencontré l'opposition de ses partenaires, très réservés compte tenu de l'expérience des dernières années.
M. Désiré Debavelaere a regretté que la Commission n'accorde pas de certificats à l'exportation, alors que le marché permettrait d'exporter sans restriction.
M. Jean François-Poncet, président, a indiqué que la situation actuelle était très favorable, puisque la Communauté accordait des aides compensatoires pour des baisses de prix qui n'étaient pas intervenues dans les proportions attendues.
M. Charles Revet a précisé que les prix intérieurs avaient cependant baissé. Il a regretté que la Commission ne laisse pas davantage de liberté pour exporter, alors que le marché était porteur.
M. Roger Rigaudière a estimé indispensable de distinguer les lignes budgétaires destinées à la mise aux normes de celles destinées aux bâtiments de montagne. Il a souhaité que la montagne soit traitée de façon spécifique, plutôt que d'être confondue dans l'ensemble des zones défavorisées.
Il a souligné que, s'il était créé, le fonds de garantie devrait être financé sur crédits nationaux et que l'on ne pouvait pas solliciter les départements, dans la mesure où ce sont souvent ceux qui ont le moins de moyens qui installent le plus de jeunes.
M. Marcel Deneux est intervenu pour souligner que « la production agricole ne pouvait être tirée que par l'industrie de transformation », qui permet, en outre, d'exporter des produits transformés et non des matières brutes. Il a sur ce point déploré la baisse des crédits de politique industrielle.
Il a, enfin, rappelé que les États-Unis avaient apparemment une autre conception de la politique agricole que la France, puisque le secrétaire d'État à l'agriculture était, dans ce pays, davantage l'homme des « chargeurs » que celui des producteurs.
M. Jean François-Poncet, président, a proposé à la commission de procéder dès que possible à l'audition de M. Philippe Vasseur, ministre de l'agriculture sur l'avenir de la politique agricole commune dans ce nouveau contexte, puis, la commission suivant les conclusions de son rapporteur a donné un avis favorable à l'adoption des crédits inscrits au budget de l'agriculture dans le projet de loi de finances pour 1996, les commissaires du groupe socialiste s'abstenant.