EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 25 octobre 1995, sous la présidence de M Christian Poncelet, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, à l'examen du projet de loi n° 2 (1995-1996) instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes.
Après avoir souligné l'importance du projet de loi qui tend à créer une nouvelle prestation sociale, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a estimé qu'il convenait de faire preuve de vigilance et de rigueur dans la définition de la prestation d'autonomie, dans la mesure où celle-ci engagerait durablement les finances publiques pour des montants importants.
Il a rappelé que la réalité des besoins auxquels répondrait la Prestation d'autonomie ne faisait aucun doute et que, les problèmes de dépendance s'accroissant parallèlement à la longévité des Français, on Pouvait évaluer aujourd'hui à 700.000 le nombre des personnes âgées dépendantes. Il a estimé par ailleurs que les modes de prise en charge actuels de la dépendance n'étaient pas satisfaisants, la branche vieillesse de la sécurité sociale, la branche maladie, et les départements intervenant de façon dispersée pour un montant total évalué à 29 milliards de francs en 1994, et que cette diversité des financements ne leur permettait pas de s'ajuster aux besoins réels.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a rappelé que le principe d'une "allocation dépendance" spécifique était à l'étude depuis bientôt dix ans. Il a souligné la qualité de la proposition de loi déposée sur ce sujet en 1993 par M. Philippe Marini et plusieurs de ses collègues, et remarqué que le projet de loi intervenait avant que l'expérimentation lancée depuis le début de l'année dans douze départements, à l'initiative de la commission des affaires sociales du Sénat, ait pu être menée à son terme.
Il a considéré qu'il ne fallait pas se cacher que la création de la Prestation d'autonomie intervenait dans un contexte financier alarmant. Après avoir relevé que le déficit de trésorerie du seul régime général devrait dépasser les 60 milliards de francs, tant en 1995 qu'en 1996, il a indiqué que le Gouvernement devrait présenter des mesures de redressement énergiques avant la fin de l'année. Après avoir rappelé que les départements consacraient, d'ores et déjà, près de 9 milliards de francs à la prise en charge de la dépendance, au titre de l'allocation compensatrice pour tierce personne et de l'aide sociale à l'hébergement, il a indiqué que le projet de loi invitait les départements à financer la nouvelle prestation d'autonomie à hauteur de ce montant déjà acquis.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a précisé que cette solution raisonnable avait été favorablement accueillie par l'association des présidents de conseils généraux, mais qu'il fallait faire en sorte que la nouvelle prestation d'autonomie n'amplifie pas la forte croissance, enregistrée depuis 1984, des dépenses d'aide sociale, qui absorbaient en 1994 plus de 30 % des budgets départementaux.
Il a estimé que la prestation d'autonomie avait été fort heureusement conçue à la lumière des dérives antérieures, dont notre système de protection sociale offrait trop d'exemples. Evoquant l'allocation aux adultes handicapés, l'allocation compensatrice pour tierce personne, le revenu minimum d'insertion, et l'allocation de logement social, il a estimé que toutes ces prestations avaient été plus ou moins détournées de leur objectif initial et coûtaient aujourd'hui considérablement plus cher que prévu.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a souligné que le projet de loi, afin de prévenir toute dérive, dotait la prestation d'autonomie de quatre verrous solides.
- Premièrement, il s'agit d'une prestation d'un montant maximum de 4.300 francs par mois attribuée en nature, ce qui garantit l'effectivité de l'aide apportée à la personne âgée dépendante.
- Deuxièmement, il s'agit d'une prestation sous conditions de ressources, le total des revenus de son bénéficiaire ne devant pas dépasser 13.000 francs bruts par mois. Il a relevé que ce plafond ne serait toutefois pas très discriminant, 10 à 15 % seulement des personnes âgées disposant d'un revenu supérieur à ce plafond.
- Troisièmement, la décision d'attribution relèverait du seul président du conseil général, qui disposerait pour l'exercice de cette compétence d'une large marge d'appréciation et ne serait pas lié par les propositions de l'équipe médico-sociale chargée d'instruire la demande.
- Quatrièmement, la prestation d'autonomie ne donnerait pas lieu à recouvrement sur obligation alimentaire, mais pourrait être recouvrée sur succession. M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a estime souhaitable d'abaisser nettement en dessous de 250.000 francs le seuil de récupération sur succession, voire d'instituer une récupération au premier franc.
Il a indiqué que la prestation d'autonomie serait attribuée à domicile dès le 1er janvier 1996. mais que son attribution en hébergement serait différée, au plus tard, jusqu'au 1er juillet 1997. Il a motivé cette attribution différée par la nécessité, pour les établissements accueillant des personnes âgées dépendantes, de passer de la double tarification actuelle à une triple tarification : hébergement / dépendance / soins. Il a Précisé qu'il conviendrait parallèlement d'harmoniser et de relever les niveaux des différents forfaits soins, afin de prévenir des transferts massifs de l'assurance maladie vers la nouvelle prestation d'autonomie.
S'agissant de la question du coût. M. Jacques Oudin. rapporteur pour avis, a indiqué que l'on pouvait estimer, à court terme, sur la base d'un nombre de 638.000 personnes âgées dépendantes remplissant la condition de ressources, le montant des dépenses de prestation d'autonomie à 20 milliards de francs. Il a précisé qu'au cours des vingt cinq prochaines années ce montant pourrait augmenter de 40 à 70 %. selon les hypothèses retenues pour l'évolution des taux de dépendance par tranches d'âge.
S'agissant de la question du financement, il a indiqué que le Projet de loi prévoyait un redéploiement des dépenses d'allocation compensatrice et d'aide sociale à l'hébergement actuellement à la charge des départements dans un délai de trois ans à compter de son entrée en vigueur, le fonds de solidarité vieillesse prenant en charge l'intégralité des dépenses de prestation d'autonomie excédant le montant de ces dépenses de référence. Il a précisé que pendant cette phase de montée en puissance de la prestation d'autonomie, les dépenses de référence des départements Progresseraient comme la dotation globale de fonctionnement (DGF).
Il a indiqué que les dépenses de prestation d'autonomie et les acomptes prévisionnels du fonds de solidarité vieillesse, au terme de la période transitoire, seraient "calés" dans les budgets des départements sur l'indice d'évolution de la DGF, et que si l'on constatait à posteriori une croissance effective des dépenses de prestation d'autonomie inférieure à celle de la DGF, les versements du fonds de solidarité vieillesse seraient réduits d'autant. Il a ajouté que, dans le cas inverse, le surcroît de dépenses serait réparti par moitié entre les départements et le fonds de solidarité vieillesse.
M. Jacques Oudin rapporteur pour avis, a relevé que ce mécanisme de financement était conditionné par la définition d'une ressource nouvelle qui permettrait au fonds de solidarité vieillesse de s'acquitter de sa contribution aux budgets départementaux au titre de la Prestation d'autonomie. Il a rappelé que le fonds de solidarité vieillesse, en dépit d'un déficit de quelques 800 millions de francs en 1996, disposerait l'an prochain d'une marge de trésorerie de près de 2 milliards de francs résultant du report de ses excédents antérieurs, qui risquait toutefois de ne pas être suffisante pour faire face à cette dépense nouvelle. Il a indiqué que la ressource pérenne nécessaire pour assurer le financement de la prestation d'autonomie serait précisée au cours des prochaines semaines, dans le cadre plus large du débat sur l'avenir de la protection sociale.
Il a ajouté que la réflexion en cours sur un élargissement de l'assiette de la contribution sociale généralisée (CSG) rendait prématuré tout relèvement éventuel de son taux. A titre indicatif, il a précise qu'actuellement, le financement de 11 milliards de francs de prestation d'autonomie correspondait à 0,27 point de CSG supplémentaire, mais que l'extension de l'assiette de celle-ci pourrait dégager une quinzaine de milliards de francs.
En raison de la difficulté d'évaluer à priori la portée de la prestation d'autonomie et de l'inconnue relative à son financement, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a suggéré que le projet de loi pourrait ne s'appliquer que pour une période limitée de trois ou quatre ans, au terme de laquelle le législateur devrait se prononcer à nouveau sur ses modalités de fonctionnement et de financement, à l'exemple de ce qui avait été prévu par la loi du 1er décembre 1988 instituant le revenu minimum d'insertion (RMI).
M. Alain Lambert, rapporteur général, s'est interrogé sur la capacité du gouvernement de parvenir dans un délai rapproché à établir une nouvelle tarification des dépenses des établissements médicaux et médico-sociaux isolant, à côté des soins et de l'hébergement, le coût spécifique de la dépendance.
Il a également demandé si le projet de loi prenait en compte le risque d'un accroissement supérieur au taux moyen national du coût de la prestation d'autonomie dans les départements dont la structure démographique laisse apparaître une part relativement importante de personnes âgées.
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales, saisie au fond, a indiqué que la commission des affaires sociales serait parfaitement en phase avec la commission des finances sur le principe d'une application limitée dans le temps des dispositions institutionnelles et financières du projet de loi. Il ne doit s'agir, à ses yeux, que d'une loi de "basculement" du régime actuel à celui de la prestation d'autonomie.
Il a ensuite indiqué que la commission des affaires sociales adopterait un amendement soumettant l'extension de la prestation d'autonomie aux personnes hébergées en établissement à la condition qu'une nouvelle tarification isolant la dépendance aux côtés des coûts des soins et de l'hébergement soit mise en place. Ce principe de la triple tarification devra, en tout état de cause, être opérationnel avant un terme fixé entre six mois et un an à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi.
Insistant sur ce point essentiel à ses yeux, le rapporteur de la commission des affaires sociales a rappelé que la sécurité sociale transférait déjà aujourd'hui une fraction des frais normalement à sa charge en les faisant glisser de la "part soins" à la "part hébergement" au détriment des départements, dont les dépenses d'aide sociale sont ainsi accrues à due concurrence. Cette dérive, qui ne peut que se développer avec la prise en charge spécifique de la dépendance, doit être endiguée par la triple tarification avant l'extension de la nouvelle prestation aux établissements médicaux et médico-sociaux.
M. Alain Vasselle rapporteur de la commission des affaires sociales, a ensuite précisé qu'il proposerait à la commission des affaires sociales d'adopter le principe selon lequel le département prestataire de la nouvelle allocation est celui du domicile de secours du bénéficiaire, et non celui de résidence comme le prévoit le projet de loi. Il est, en effet, indispensable de tenir compte de l'afflux de populations âgées originaires des zones densément urbaines vers les établissements des départements du grand bassin parisien et du midi.
Le rapporteur de la commission des affaires sociales a également exprimé le souhait que la loi impose l'obligation aux caisses de sécurité sociale de passer des conventions avec les départements afin qu'elles n'aient pas la tentation de se désengager de l'action qu'elles mènent déjà en faveur des personnes âgées dépendantes.
S'agissant des modalités d'alimentation du fonds de solidarité vieillesse en vue de financer sa contribution à la prestation d'autonomie, M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales, a indiqué qu'il partageait le souhait que ces modalités soient précisées, son intention étant de proposer à la commission des affaires sociales de demander clairement une majoration à due concurrence de la contribution sociale généralisée (CSG).
M. Christian Poncelet, président, a alors fait observer que le niveau des prélèvements obligatoires s'élevait à 44,7 % du produit intérieur brut.
A titre liminaire, M. Paul Girod, rapporteur pour avis de la commission des lois, a estimé que le partage entre les dispositions relevant du domaine législatif et celles relevant du domaine réglementaire n'était pas effectué de manière satisfaisante dans le projet de loi.
Il a ensuite indiqué que l'objectif de la commission des lois serait, par ses amendements, d'assurer l'égalité de traitement, d'une part, entre les bénéficiaires potentiels et, d'autre part, entre les départements prestataires.
En premier lieu, le calcul des dépenses actuellement exposées par les départements au titre de l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) ou de l'aide sociale à l'hébergement (ASH) devait être établi sur des bases incontestables. Or, M. Paul Girod, rapporteur pour avis de la commission des lois, a rappelé que certaines collectivités refusaient de verser l'ACTP aux personnes hébergées dans les établissements médicaux et médico-sociaux et que les commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) adoptaient des comportements différents d'un département à l'autre.
Le second sujet dont la commission des lois souhaitait se saisir est celui de la latitude donnée au président du conseil général pour accorder ou refuser la prestation d'autonomie, compte tenu du dossier établi par les équipes médico-sociales.
Le rapporteur pour avis de la commission des lois a ensuite estimé que l'indexation sur la dotation globale de fonctionnement des dépenses actuellement exposées par les départements au profit des personnes âgées dépendantes, telle qu'elle est prévue par l'article 29 du projet de loi, était la meilleure possible pour l'Etat mais la plus mauvaise possible pour les départements. Il a souhaité que l'indice d'évolution des prix, hors tabac, des ménages lui soit préféré.
Il a également exprimé des réserves sur le contenu de l'article 31 du projet de loi qui prévoit le retour au fonds de solidarité vieillesse d'une fraction des récupérations sur succession que le département pourra effectuer au titre de la prestation d'autonomie. Il a toutefois reconnu que cette disposition serait moins contestable si le Parlement, comme le souhaite la commission des finances, supprimait l'article 30 qui pérennise les règles de répartition de la prestation d'autonomie entre le fonds de solidarité vieillesse et les départements.
En conclusion de son propos, M. Paul Girod, rapporteur pour avis de la commission des lois, a souligné le fait que la commission qu'il représentait souhaitait vivement que le projet de loi fasse l'objet d'une navette entre les deux assemblées et déplorerait en conséquence toute procédure d'urgence.
M. Michel Mercier a souhaité rappelé la position de l'assemblée des présidents de conseils généraux (APCG). qu'il a représentée dans les négociations entre les départements et l'Etat sur la rédaction du projet de loi.
Il a tout d'abord rappelé que la prestation d'autonomie était une demande ancienne et constante des présidents de conseils généraux, qui relayaient une demande forte exprimée par la population.
Il a ajouté que le texte déposé par le Gouvernement sur le bureau des assemblées reflétait certes la position d'ensemble de l'APCG, mais que sa rédaction appelait incontestablement quelques améliorations.
A ce sujet, M. Michel Mercier a estimé que la loi devait établir le caractère obligatoire du conventionnement entre le département et les caisses de sécurité sociale ou les associations mais que, en revanche, la composition exacte de l'équipe médico-sociale ne ressortissait pas de la compétence du législateur et devrait être fixée, selon lui, par la convention.
Après avoir rappelé que les départements prenaient déjà en charge la dépendance des personnes âgées à travers l'ACTP, et de façon plus détournée à travers l'aide sociale à l'hébergement, il a exprimé le souhait que la période séparant l'entrée en vigueur du projet de loi pour les Personnes à domicile et son entrée en vigueur pour les personnes hébergées en établissement soit la plus courte possible. Il a toutefois admis que l'extension de la prestation d'autonomie aux établissements médicaux et médico-sociaux ne pourrait intervenir qu'après l'adoption d'un nouveau principe de tarification permettant de mettre en exergue le coût spécifique de la dépendance.
M. Michel Mercier a ensuite indiqué que la troisième proposition d'amendement de l'APCG portait sur le principe d'une prise en charge intégrale des coûts de gestion de la nouvelle prestation d'autonomie par le fonds de solidarité vieillesse (FSV), sa dernière exigence étant le versement par acomptes mensuels de la contribution du FSV.
En conclusion de son intervention, M. Michel Mercier a toutefois tenu à souligner que si le schéma proposé par le Gouvernement avait fait l'objet d'un accord de l'APCG, beaucoup de ses membres avaient marqué un doute profond sur la nécessité de mettre en place cette nouvelle allocation.
Répondant à cette première série d'intervenants, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a, tout d'abord, émis l'opinion selon laquelle il était possible d'aboutir très vite à une triple tarification, permettant de faire ressortir le coût de la dépendance en établissement. Il s'agit d'une question de volonté politique, comme pour l'application d'une comptabilité en droits constatés par les organismes de sécurité sociale : la difficulté de mise en oeuvre de cette réforme a longtemps été avancée Pour en justifier le report et pourtant, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a rappelé qu'il en avait obtenu l'application dès l'année prochaine.
S'agissant de la spécificité démographique des départements dont la population est relativement plus âgée que la moyenne nationale, il a précisé que le système conçu par le projet de loi imputait uniquement au fonds de solidarité vieillesse le coût de la montée en charge de la prestation autonomie, les départements se contentant de redéployer les crédits qu'ils affectent à l'ACTP et à l'ASH.
Il s'est à nouveau déclaré favorable à une application limitée dans le temps des dispositions du projet de loi fixant les modalités de fonctionnement et de financement de la nouvelle prestation. Cette solution a le mérite, en effet, de contraindre le Gouvernement à engager un nouveau débat devant le Parlement alors que la simple obligation de dépôt d'un rapport dressant un bilan d'application de la loi n'est pas une contrainte suffisante comme l'illustrent plusieurs exemples récents dont le rapport, jamais rédigé, sur la contribution sociale généralisée.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a ensuite approuvé le principe du caractère obligatoire des conventions que passeront les conseils généraux avec les caisses locales de sécurité sociale.
Il a jugé qu'il convenait d'être prudent sur l'annonce, dès maintenant, d'un relèvement du taux de la contribution sociale généralisée afin d'assurer la couverture de la participation du FSV au financement de la prestation d'autonomie. Le plus sage, en ce domaine, est d'attendre la fin du débat général sur l'avenir du financement de la sécurité sociale.
Réagissant aux propos de M. Paul Girod, rapporteur pour avis de la commission des lois, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a exprimé son accord sur le constat du caractère réglementaire de la composition de l'équipe médico-sociale.
Il a ensuite défendu l'esprit de l'article 28 du projet de loi qui ne prévoit pas une réévaluation systématique des dépenses des départements qui n'appliquent pas ou incomplètement l'obligation de versement de l'ACTP aux personnes hébergées en établissement, mais impose une remontée de ces dépenses à un niveau compatible avec le comportement moyen de l'ensemble des départements.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a également noté que le président du conseil général aurait une grande latitude pour accepter ou refuser d'octroyer la prestation d'autonomie.
Il a défendu le principe de l'indexation sur l'évolution de la DGF et non sur l'évolution des prix des dépenses de référence exposées actuellement par les départements au titre de l'ACTP et de l'ASH. Il a rappelé qu'en effet la charge de ces deux allocations, transférées au 1er janvier 1984 pour l'intégralité de leur montant aux départements, était compensée, pour la fraction précédemment financée par l'Etat, par la dotation générale de décentralisation. Or, celle-ci évolue depuis l'origine comme la dotation globale de fonctionnement.
M. Jacques Oudin. rapporteur pour avis, s'est également montré défavorable à l'introduction de l'obligation alimentaire par la prestation d'autonomie, soulignant le fait qu'aujourd'hui les enfants de personnes agées dépendantes sont très souvent eux-mêmes déjà des retraités.
En revanche, l'institution des récupérations sur succession lui a Paru plus justifiée.
Enfin. M. Jacques Oudin rapporteur pour avis, a indiqué que la totalité des demandes d'amélioration présentées par l'APCG sur les dispositions financières du projet de loi étaient prises en compte dans les amendements qu'il soumettrait à l'approbation de la commission.
M. René Ballayer a exprimé sa forte opposition à l'instauration du Principe de récupération sur succession au premier franc, soulignant le coût humain supporté par les héritiers qui hébergent les personnes âgées dépendantes. Il a proposé qu'à tout le moins, si l'on devait maintenir la récupération sur succession, celle-ci fût établie en fonction du revenu des Personnes concernées.
M. Henri Collard a tout d'abord souhaité savoir si la prestation d'autonomie pourrait être versée en tiers payant à des associations assurant l'aide à domicile.
Il a, à son tour, fait observer que la charge relative des dépenses assumées par les départements au titre des personnes âgées dépendantes Pouvait varier considérablement d'une collectivité à l'autre.
Il a ensuite estimé que le principe de la récupération sur succession était un "verrou" utile pour éviter des dérives dont les exemples sont nombreux ces dernières années.
Le même intervenant s'est toutefois interrogé sur l'effet dissuasif de la récupération sur succession, qui pourrait être contournée grâce aux donations effectuées du vivant du bénéficiaire de la prestation.
M. Henri Collard a enfin indiqué qu'il n'était pas acquis que la dépense publique en faveur de la dépendance croisse au même rythme que la population des personnes âgées de 60 ans et plus, dans la mesure où la Proportion des personnes âgées demeurant valides ne cessait de Progresser.
M. Alain Richard a jugé que la mise en place de la prestation d'autonomie avait, dans son principe, le caractère d'un progrès.
Il a toutefois fait observer que la dynamique de croissance de la dépense correspondante présentait un caractère durable et qu'elle avait vocation à être constamment supérieure au taux d'évolution du produit intérieur brut, car le niveau d'exigence en matière de qualité du service rendu était appelé à s'accroître au cours des prochaines années.
Il a ensuite jugé que, si la composition de l'équipe médico-sociale pouvait relever, comme le demandait M. Michel Mercier, de la convention passée sur le terrain entre le conseil général et ses partenaires, les principes d'attribution devraient être les mêmes sur l'ensemble du territoire. De ce point de vue, la mise en oeuvre d'une grille unique d'évaluation de la dépendance lui a paru de bonne méthode.
S'il n'a pas nié le caractère indispensable des conventions établies entre les départements, les associations et les caisses de sécurité sociale, il s'est toutefois montré dubitatif sur la possibilité de contraindre ces dernières à maintenir à niveau leurs dépenses en faveur des personnes âgées dépendantes, dès lors que le projet de loi ne leur conférait aucun rôle dans la gestion de la prestation d'autonomie.
S'agissant du financement de la nouvelle allocation, M. Alain Richard s'est interrogé sur la compatibilité du projet de loi avec le texte de l'article premier de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959, dont le quatrième alinéa dispose que "lorsque des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire doivent entraîner des charges nouvelles, aucun projet de loi ne peut être définitivement voté, aucun décret ne peut être signé tant que ces charges n'ont pas été prévues, évaluées et autorisées".
M. Alain Richard s'est ensuite inquiété de l'absence, dans le projet de loi, d'une disposition permettant d'égaliser les dépenses effectuées par les départements au titre de la dépendance en tenant compte de la plus ou moins grande proportion de personnes âgées dans leur population.
Il a également regretté que le Gouvernement n'ait pas exploré la possibilité d'instituer pour le financement de la prestation d'autonomie » une cotisation assise sur les revenus des retraités. Il a estimé que la solution retenue qui revenait à faire porter l'effort sur les revenus salaries à travers la CSG posait un problème d'équité entre les générations.
Par ailleurs, M. Alain Richard a jugé que la récupération sur succession était une technique éprouvée et qu'il convenait de l'utiliser dans le cadre de la prestation d'autonomie.
Enfin, il a estimé que le débat sur le projet de loi était entouré de trop de précipitation et qu'il conviendrait de procéder à des études complémentaires avant d'aborder sa discussion.
M. Jean-Philippe Lachenaud a déploré que les expérimentations décidées dans le cadre de la loi du 25 juillet 1994 ne puissent être poursuivies jusqu'à leur terme, du fait de la discussion plus rapide que Prévu du projet de loi. A ce sujet, il a critiqué à son tour les délais trop courts imposés et la forte pression pesant sur le Parlement pour la discussion de ce texte.
Sur le fond, il a approuvé le principe de la dévolution aux départements d'un bloc général de compétences en matière de personnes âgées. Il a toutefois estimé qu'un bilan devrait être dressé de l'application de la loi afin de constater les dérives éventuelles sur le plan financier, ainsi que les écarts pouvant survenir dans l'application des critères de la grille unique permettant d'évaluer le degré de dépendance des bénéficiaires potentiels.
M. Jean-Philippe Lachenaud s'est ensuite montré dubitatif sur l'opportunité de limiter l'application du texte dans le temps, comme l'avait Préconisé M. Jacques Oudin dans sa présentation générale. Il a estimé préférable de maintenir le principe d'une phase transitoire au terme de laquelle un premier bilan serait établi, le projet de loi prévoyant cependant d'emblée le dispositif de financement de la prestation l'autonomie après la période de montée en charge.
Puis, il a fait valoir que l'introduction d'un nouveau mode de tarification dans les structures médicales et médico-sociales constituait un préalable à l'extension de la prestation d'autonomie aux personnes en établissement. A titre d'exemple, il a précisé que dans le département du Val-d'Oise les surcoûts liés non seulement à l'insuffisance du montant du forfait soin, mais également au trop faible nombre des sections de cure médicale ainsi qu'aux dérives de l'allocation compensatrice pour tierce personne. pouvaient être chiffrés à 50 millions de francs sur un budget total de 350 millions de francs consacré aux personnes âgées.
M. Jean-Philippe Lachenaud s'est ensuite inquiété de l'impact financier pour les départements du relèvement du plafond d'éligibilité à la Prestation d'autonomie, fixé à 13.000 francs environ de revenu brut, par rapport au plafond actuel d'éligibilité à l'ACTP. Il s'est en conséquence interrogé sur l'opportunité d'un tel relèvement. Enfin, il a estimé à son tour que la composition de l'équipe médico-sociale relevait du domaine réglementaire, et a approuvé le Principe de la récupération sur succession, même si celui revêtait un caractère impopulaire. Il a jugé qu'en revanche, l'instauration de obligation alimentaire était plus difficilement justifiable.
Mme Marie-Claude Beaudeau a. tout d'abord, fait observer que le quatrième âge constituait un fait de société récent et que ce risque ne pouvait pas faire l'objet d'une branche spécifique de la sécurité sociale lors de la création de celle-ci en 1945. Elle a estimé qu'il convenait d'être vigilant quant aux évaluations du nombre des personnes âgées dépendantes qui peuvent varier dans des proportions importantes. Elle s'est ensuite interrogée sur l'application uniforme sur l'ensemble du territoire des critères de la grille d'évaluation de la dépendance.
Elle a approuvé le principe de la prise en charge de la dépendance par la collectivité, mais a contesté les modalités retenues par le projet de loi, estimant préférable en effet d'instituer une prestation de sécurité sociale, qui n'excluait pas d'ailleurs une coordination des intervenants au plan local. Cette idée était celle qui avait émergé des travaux du groupe d'études créé par la commission des affaires sociales sur la dépendance.
Mme Marie-Claude Beaudeau a ajouté que. de surcroît, le texte proposé par le Gouvernement ne précisait pas quelle serait la source d'alimentation du fonds de solidarité vieillesse pour sa participation au financement de la prestation d'autonomie. Dans ces conditions, le Sénat n'apparaissait pas en état de discuter du projet de loi.
M. Philippe Marini s'est réjoui que le projet de loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées vienne rapidement en discussion. Les rapports rédigés à la fin des années 1980 et au début des années 1990 ayant révélé l'ampleur du problème de la dépendance, et des expérimentations ayant été entamées depuis le début de l'année, il a. en effet, estimé que ce texte arrivait en son temps.
Il a ensuite rappelé qu'il avait ainsi été l'un des signataires, avec M. Jean-Pierre Fourcade, d'une proposition de loi sur la prise en charge de la dépendance des personnes âgées dont certaines solutions sont reprises dans le projet du Gouvernement, mais qui en différait sur d'autres points.
M. Philippe Marini a indiqué que la proposition de loi avait écarte toute condition de ressources pour l'octroi de la prestation, mais avait en contrepartie institué les principes de l'obligation alimentaire et de la récupération au premier franc sur les successions. En outre, le recours à des mécanismes d'assurance individuelle contre le risque dépendance aurait été favorisé par des mesures d'exonération fiscale.
M. Philippe Marini a également rappelé que la proposition de loi concevait la nouvelle prestation comme un élément important de la politique de création d'emplois nouveaux, ce qui avait conduit à écarter dans l'immédiat son extension aux personnes placées dans les structures hospitalières.
Enfin, la proposition de loi prévoyait que les dépenses des départements au titre de la prestation d'autonomie seraient couvertes par une ressource répartie en fonction, notamment, de la richesse relative des collectivités concernées.
Il a souhaité que les rapporteurs du projet de loi fassent état des réflexions menées dans le cadre de cette proposition de loi déposée en 1993.
En conclusion de son intervention, M. Philippe Marini a estimé, qu'à l'instar des conceptions défendues par lui-même et les cosignataires de la proposition de loi. la justification de la prestation d'autonomie voulue par le Gouvernement était certes de résoudre des problèmes humains, mais également de créer des emplois. De ce point de vue. il ne lui a donc pas semblé que la généralisation de cette allocation aux structures médicales et médico-sociales constituait une priorité.
Il a également demandé que l'on soumette le bénéfice de la Prestation d'autonomie à la condition de quinze ans de résidence, qui est de droit commun, en matière d'aide sociale.
Intervenant sur le sujet de la récupération sur succession au Premier franc. M. Alain Lambert, rapporteur général, a fait observer que. lorsque le montant des sommes à recouvrer dépassait l'actif net successoral, les héritiers n'avaient pas d'autre choix que de vendre celui-ci et qu'il lui paraissait, pour des motifs humains, nécessaire d'exclure de l'assiette des récupérations la valeur des biens meubles jusqu'à concurrence de 50.000 francs.
M. Christian Poncelet, président, s'est interrogé sur la possibilité Pour une personne ayant résidé sur le territoire français de percevoir ultérieurement la prestation d'autonomie alors que son domicile serait situé dans un pays étranger. Il a ensuite exprimé son inquiétude à l'égard de la possibilité d'un versement de la prestation d'autonomie pour partie en espèces.
Il a enfin suggéré que les maires puissent donner un avis antérieurement à la décision d'octroi de la prestation par le président du conseil général.
En réponse aux remarques de M. Christian Poncelet, président, M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales, a indiqué que son intention était de proposer à la commission des affaires sociales d'adopter un amendement portant à quinze ans la durée minimale de résidence sur le territoire français du futur bénéficiaire de la prestation autonomie. Il a souhaité qu'un consensus puisse s'établir entre tous les groupes politiques sur cette proposition.
Il a ensuite indiqué qu'il conviendrait en effet de vérifier qu'une personne résidant dans un pays étranger ne puisse pas bénéficier de la prestation.
S'agissant de la fraction de la prestation d'autonomie qui pourrait être versée en espèces au bénéficiaire, il a indiqué qu'il présenterait à la commission des affaires sociales un amendement limitant à 10 % du total de la prestation versée cette fraction, qui sera, en outre, affectée à la couverture de frais bien identifiés.
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales, a ensuite indiqué qu'il souhaitait, lui aussi, associer les maires à la décision d'octroi du président du conseil général.
Répondant aux remarques de M. Alain Lambert, rapporteur général, il a précisé qu'il proposerait, en tout état de cause, le maintien d'un seuil pour les récupérations sur succession et que, à titre personnel, le montant actuellement en vigueur de 250.000 francs lui paraissait légitime.
Il a enfin tenu à rassurer M. Philippe Marini, dont l'action législative menée voici deux ans serait largement évoquée dans son rapport.
En réponse à cette seconde série d'intervenants, M. Jacques Oudin. rapporteur pour avis, a abordé une nouvelle fois la question des récupérations sur succession. Après avoir rappelé que le montant moyen des successions était, en France, de 330.000 francs et que l'âge moyen des héritiers était de 60 ans, il a estimé qu'il était raisonnable d'instituer une franchise de 100.000 francs sur le montant des successions, au lieu de 250.000 francs aujourd'hui, et d'étendre à dix ou quinze ans le délai pendant lequel les donations effectuées du vivant du bénéficiaire de la prestation pouvaient être réintégrées dans l'assiette des récupérations sur succession.
M. Alain Richard a fait alors observer que l'impact financier de l'allongement à quinze ans de la période pendant laquelle les donations peuvaient être rapportées serait certainement plus important que l'abaissement du seuil de franchise en-dessous de 250.000 francs. La première mesure permettrait, en effet, de toucher les patrimoines les plus élevés.
M. Christian Poncelet, président, a alors suggéré aux deux rapporteurs de la commission des affaires sociales et des finances de se rapprocher afin d'aboutir à un accord sur le montant du seuil de la franchise pour le déclenchement des récupérations sur succession.
M. Jean-Philippe Lachenaud a fait observer qu'il conviendrait de ne pas donner un caractère rétroactif à une modification éventuelle du délai pendant lequel les donations pouvaient être réintégrées dans l'assiette des récupérations sur succession.
En réponse à M. Henri Collard, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a indiqué que la nouvelle allocation, prestation en nature, avait vocation à être versée en tiers payant à des associations d'aide aux personnes, que les articles 27 et 28 du projet de loi avaient pour objet de lisser les différences de situation entre départements, que la prestation d'autonomie semblait suffisamment bien conçue pour réduire au minimum les risques de dérive, et que l'on ne disposait pas d'éléments permettant de se prononcer sur l'évolution à long terme de la dépendance.
En réponse à M. Alain Richard, il a confirmé que le recours à une Brille nationale unique pour l'appréciation de la dépendance garantissait une certaine homogénéité d'application, considéré que le choix de confier la gestion de la prestation aux départements plutôt qu'aux caisses de sécurité sociale était une option de base du projet de loi, et estimé que l'on pouvait effectivement s'interroger sur la compatibilité du projet de loi avec les exigences de l'ordonnance organique de 1959.
En réponse à M. Jean-Philippe Lachenaud, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a estimé que la demande très forte des Français Justifiait que l'on n'ait pas attendu la fin de l'expérimentation et que la brièveté des délais d'examen du projet de loi était certes regrettable, mais n'avait, hélas, rien d'exceptionnel. Il a précisé que ce n'était pas le Principe même de la prestation d'autonomie qui devait être précarisé, mais simplement ses mécanismes : ainsi le législateur serait assuré de pouvoir les ajuster à l'issue d'une période transitoire de trois ou quatre ans. Il a enfin relevé que le montant de la prestation d'autonomie, tout comme le niveau des ressources y donnant droit, relevaient du domaine réglementaire.
En réponse à Mme Marie-Claude Beaudeau, il a confirmé que les évaluations relatives à la progression du nombre de personnes âgées dépendantes restaient vagues. Puis, il a répété que la grille unique d'évaluation lui paraissait un facteur d'égalité déterminant, que l'alternative caisses de sécurité sociale ou départements pour la gestion de la prestation d'autonomie avait été clairement tranchée, et que la question du financement était certes posée.
En réponse à M. Philippe Marini, il a indiqué que la mise en avant de la continuité des positions du Sénat en matière de dépendance lui Paraissait évidemment souhaitable, que la commission des affaires sociales avait l'intention de présenter des amendements favorisant des mécanismes d'assurance, que 50.000 emplois nouveaux étaient attendus de la création de la prestation d'autonomie, qu'il n'y avait effectivement pas urgence pour étendre celle-ci aux établissements, et qu'il était favorable à une condition d'accès de quinze ans de résidence en France, mais que l'introduction de cette disposition ne relevait pas de la compétence de la commission des finances.
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, aux articles 26 à 34 du projet de loi.
Avant l' article 26 . elle a adopté un amendement modifiant l'intitulé du titre IV.
A l' article 26 (principe du financement mixte de la prestation d'autonomie par le département de résidence et par un versement du fonds de solidarité vieillesse), elle a adopté un amendement tendant, d'une part, à imputer les coûts de gestion de la prestation d'autonomie au fonds de solidarité vieillesse et, d'autre part, à préciser que les versements de ce dernier aux départements feraient l'objet d'acomptes mensuels régularisés annuellement.
M. Alain Richard s'est inquiété des différences de niveaux entre les dépenses de référence des départements qui pourraient être liées aux différences de structures démographiques.
MM. Michel Moreigne et Christian Poncelet, président, ont proposé qu'il soit explicitement précisé que le versement de régularisation interviendrait avant la fin de l'année.
A l' article 27 (prise en charge progressive par le fonds de solidarité pendant une période transitoire de trois ans des dépenses nouvelles engendrées par les prestations d'autonomie), la commission a adopté un premier amendement supprimant toute référence à une période transitoire et intégrant les dépenses résiduelles d'allocation compensatrice et d'aide sociale à l'hébergement dans le mécanisme différentiel de financement par le fonds de solidarité vieillesse.
Au même article, elle a adopté un deuxième amendement rédactionnel, ainsi qu'un troisième et un quatrième amendements précisant la période de référence retenue pour la prise en compte des dépenses effectuées en établissement.
Toujours au même article, elle a adopté un cinquième amendement précisant que la majoration des dépenses de référence au titre des récupérations sur succession serait calculée de façon distincte pour chaque département, et nette des frais de recouvrement.
M. Jean-Philippe Lachenaud a regretté que l'on retienne des valeurs moyennes pour les taux de frais de gestion et de récupérations sur succession, alors que ces taux seraient vraisemblablement très variables d'un département à l'autre.
M. Alain Richard s'est inquiété de la latitude qui était laissée au pouvoir réglementaire pour la mise en oeuvre de ces dispositions du projet de loi.
A l' article 28 (réévaluation des dépenses de référence des départements dans lesquels l'allocation compensatrice pour tierce Personne n'était pas ou était incomplètement versée aux personnes hébergées en établissement), elle a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de l'article.
Après l' article 28 . la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel prévoyant un avis général de la commission consultative d'évaluation des charges sur l'ensemble des déments de calcul des dépenses de référence.
M. Alain Richard a approuvé la garantie apportée par l'intervention de la commission consultative d'évaluation des charges, tout en regrettant que les projets des décrets d'application ne soient pas disponibles en même temps que le projet de loi.
A l' article 29 (indexation des dépenses de référence des départements sur l'évolution de la dotation globale de fonctionnement), après que M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, eut rappelé qu'une indexation sur les prix était également envisageable, la commission a adopté un amendement précisant quelles étaient les règles d'évolution de la DGF visées par cet article.
A l' article 30 (règles d'évolution en régime de croisière du versement du fonds de solidarité vieillesse et de la participation du département au financement de la prestation d'autonomie), la commission a adopté un amendement de suppression.
A l' article 31 (restitution au fonds de solidarité vieillesse d'une fraction des récupérations sur succession, à hauteur de sa participation, au financement de la prestation d'autonomie), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
A l' article 32 (prise en compte de la participation du département au financement de la prestation d'autonomie pour le calcul des contingents communaux d'aide sociale), elle a adopté un amendement excluant les recouvrements sur succession de l'assiette sur laquelle seront calculés les contingents communaux.
A l' article 33 (textes réglementaires d'application des dispositions financières), la commission a adopté un amendement de suppression, après que M. Jacques Oudin, rapporteur général, eut précisé que cet article était redondant avec l'article 42 du projet de loi.
A l' article 34 (extension des attributions du fonds de solidarité vieillesse au financement de la prestation d'autonomie), la commission a adopté le principe d'un élargissement du comité de surveillance du fonds de solidarité vieillesse à des représentants des départements et des communes et, estimant que la composition de ce comité n'avait pas lieu d'être renvoyée à un décret, donné mandat à son rapporteur pour avis de trouver la rédaction détaillée adéquate.
Au même article, elle a enfin adopté un amendement rédactionnel, ainsi qu'un amendement tendant, d'une part, à instaurer une gestion comptablement distincte de chacune des trois grandes catégories de dépenses à la charge du fonds et, d'autre part, à donner une priorité de financement aux dépenses de prestation d'autonomie.