Projet de loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IV

DISPOSITIONS FINANCIÈRES

La commission des finances a adopté un amendement modifiant le Présent intitulé dans le but de mieux caractériser la teneur des articles qui suivent.

Dans le contexte créé par l'article 6 du présent projet de loi qui dispose que la prestation d'autonomie est servie et gérée par les départements, les articles 27 à 34 précisent, en effet, les modalités de calcul des contributions du fonds de solidarité vieillesse et des communes aux budgets des départements au titre de la prestation d'autonomie.

Décision de la commission : Votre commission vous propose de substituer à l'intitulé du titre IV un intitulé ainsi libellé : "Des contributions du fonds de solidarité vieillesse et des communes aux budgets des départements au titre de la prestation d'autonomie".

Article 26

Principe du financement mixte de la prestation d'autonomie par les départements et par un versement du fonds de solidarité vieillesse

Commentaire : Cet article pose le principe d'un financement mixte de la prestation d'autonomie par le département de résidence et par un versement du fonds de solidarité vieillesse.

Si le principe ainsi fixé n'appelle pas par lui-même de contestation, la formule retenue pour l'exprimer est à la fois ambiguë et inappropriée.

Ensuite, le projet de loi reste silencieux sur l'imputation des coûts de gestion ainsi que sur les modalités de versement en cours d'exercice de la contribution du fonds de solidarité au financement de la prestation d'autonomie, se contentant, sur ce dernier point, de renvoyer la définition à un décret en Conseil d'Etat.

I. UNE FORMULATION AMBIGUË ET INAPPROPRIÉE

La lecture du présent article n'est pas séparable de celle de l'article 6 qui dispose que "la prestation d'autonomie est servie et gérée par le département de résidence ".

De ce point de vue, la rédaction proposée prête à ambiguïté puisqu'elle laisse supposer que les financements apportés, d'un côté, par le département, de l'autre, par le fonds de solidarité vieillesse sont, nonobstant les dispositions de l'article 6 précité, dispensés au travers de deux circuits distincts.

Il doit cependant être clairement établi que les ressources dégagées par le FSV viendront abonder le budget départemental aux fins de financement de la prestation d'autonomie.

Pour ces motifs, votre commission vous a déjà proposé de modifier le libellé du titre IV et elle vous demande de prévoir ici que le fonds de solidarité vieillesse institué par l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale participe au financement de la prestation d'autonomie par une contribution annuelle aux budgets des départements.

Afin de tenir compte du souci de la commission des affaires sociales de distinguer au sein de la prestation d'autonomie une aide aux frais de dépendance (article additionnel après l'article 15, amendement n° 34 de la commission des affaires sociales), la nouvelle rédaction proposée par votre commission des finances pour la première phrase du présent article mentionnera la prestation d'autonomie, "v compris l'aide aux frais de dépendance prévue par l'article additionnel après l'article 15".

II.LA QUESTION NON RÉSOLUE DE L'IMPUTATION DE LA CHARGE DES COÛTS DE GESTION

Dans le silence du projet de loi qui vous est soumis, les coûts de gestion de la prestation d'autonomie seront pris en charge en totalité par le département puisque la nouvelle allocation est servie et gérée par cette collectivité (article 6).

Une telle solution n'est tout simplement pas concevable, et ce pour au moins deux motifs.

1. En premier lieu, il n'existe aucune raison pour faire supporter par le département la fraction des coûts de gestion correspondant au taux de contribution du fonds de solidarité vieillesse, "établissement public de l'État à caractère administratif" ^{1 ( * )} , dans le financement de la prestation d'autonomie.

D'autre part, au sein même des dépenses d'aide sociale, les tâches d'instruction et de suivi médico-social des dossiers des bénéficiaires de l'allocation compensatrice pour tierce personne sont assumées par les COTOREP dont l'article 57 de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées précise que les dépenses de fonctionnement "sont prises en charge par l'Etat".

Seule la gestion de l'aide sociale à l'hébergement est aujourd'hui assurée par le département. On rappellera toutefois que le basculement de l'ASH est, en l'état actuel du texte, différé de plusieurs mois par rapport à la date d'entrée en application de la loi et que le poids relatif de cette allocation dans le total des dépenses aujourd'hui exposées par les départements au bénéfice des personnes âgées dépendantes est simplement du tiers contre les deux tiers pour l'ACTP.

Dans une configuration moyenne où le fonds de solidarité vieillesse contribuerait, au terme de la période de montée en régime de la nouvelle prestation, pour 50 % à son financement, la part de la couverture de la prestation d'autonomie assurée par l'ASH basculée ne serait ainsi que du sixième.

2. En second lieu, au cours de la phase transitoire de trois ans prévue par l'article 27, le fonds de solidarité vieillesse a vocation à couvrir l'ensemble du coût de la montée en charge du nouveau régime d'allocation. Le département doit simplement "basculer" vers la prestation d'autonomie l'ACTP et l'ASH qu'il verse aujourd'hui aux personnes âgées dépendantes, le supplément éventuel étant pris en charge par le FSV sous réserve des règles d'indexation des dépenses de référence des départements (lire le commentaire sous l'article 29).

En d'autres termes, quel que soit le rythme de montée en régime, ce rythme étant étroitement corrélé avec le degré de vieillissement de la population et son niveau de revenu, l'intégralité du supplément constaté par rapport aux dépenses actuelles est imputé au FSV. Tous les départements sont ainsi mis sur un même pied d'égalité, ceux qui sont fortement exposés au risque dépendance compte tenu du poids démographique de leur population âgée et ceux qui le sont moins parce que leurs habitants sont plus jeunes.

Or, la mise à la charge des départements de tout ou partie des frais de gestion viendrait rompre le principe ci-dessus énoncé puisqu'il est clair que la dépense par habitant ne sera pas la même dans un département âgé et dans un département jeune, le premier devant fournir un effort financier proportionnellement plus important que le second.

Compte tenu des deux remarques qui précèdent, votre commission vous proposera donc de prévoir que le fonds de solidarité vieillesse "couvre les coûts de fonctionnement correspondant aux tâches d'instruction et de suivi prévues aux articles 7 et 20" et conduites par l'équipe médico-sociale.

On notera, en revanche, qu'il ne paraît pas nécessaire de préciser expressément que la prestation d'autonomie versée aux personnes dépourvues de domicile de secours est entièrement prise en charge par le fonds de solidarité vieillesse. Tel sera bien le cas, en effet, puisque le 9° de l'article 35 de la loi de décentralisation du 22 juillet 1983 prévoit que sont à la charge de l'État au titre de l'aide sociale les dépenses d'aide sociale engagées en faveur des personnes sans domicile de secours.

Par définition, les sommes correspondantes ne se trouveront donc pas dans les dépenses de référence ^{1 ( * )} des départements qui, au terme des dispositions de l'article 27, doivent être soustraites du coût total de la prestation d'autonomie pour le calcul de la contribution du FSV.

Sans qu'il soit besoin de l'écrire, le fonds de solidarité vieillesse prendra ainsi intégralement à sa charge le coût de la prestation d'autonomie servie aux personnes sans domicile fixe.

III. LA NÉCESSITE DE PRÉVOIR UN RÉGIME D'ACOMPTES MENSUELS ET UNE RÉGULARISATION POUR LES VERSEMENTS DU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE SUR LE BUDGET DU DÉPARTEMENT

A l'heure actuelle, les remboursements de prestations à la charge du fonds de solidarité vieillesse s'effectuent selon un dispositif d'acomptes mensuels dont les montants et les dates de versement sont fixés par des conventions entre le fonds et les régimes concernés. Représentatifs des prévisions de dépenses du fonds, ces acomptes sont régularisés à l'issue de la présentation par chacun des régimes des états justificatifs des dépenses réellement effectuées.

Les techniques d'acomptes mensuels et de régularisations sont donc parfaitement maîtrisées par le FSV.

Du point de vue des départements, leur mise en oeuvre est indispensable puisque ces derniers devront procéder à des versements au moins mensuels, la prestation d'autonomie pouvant se décliner en salaires ou en achat périodique de fournitures diverses.

Votre commission vous proposera donc de rédiger la seconde phrase du présent article de façon à prévoir que la contribution est versée par acomptes mensuels et que son montant définitif fait l'objet d'une régularisation dans un délai compatible avec l'inscription des ressources correspondantes au compte administratif de l'année de versement.

Les acomptes seront bien sûr ajustables afin de tenir compte de l'évolution en cours d'exercice de l'information relative au coût effectif de la prestation d'autonomie.

La formulation retenue pour enfermer la régularisation dans une limite temporelle acceptable par les départements autorise l'intervention de cette régularisation jusqu'au cours de la journée complémentaire qui s'étend sur le mois de janvier qui suit l'année d'exécution du budget ^{1 ( * )} . Cette souplesse, indispensable pour prendre en compte les ultimes évolutions constatées en fin d'exercice, ne nuira pas à la gestion financière du département, assuré de se voir imputer en ressources d'une année donnée l'intégralité de la contribution à laquelle il a droit la même année de la part du fonds de solidarité vieillesse.

Décision de la commission : Votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article sous réserve d'une nouvelle rédaction visant à :

- faire ressortir le fait que le fonds de solidarité vieillesse verse une contribution annuelle au budget du département au titre du financement de la prestation d'autonomie ;

- imputer les coûts de fonctionnement de la prestation d'autonomie sur les ressources du FSV ;

- préciser que le versement du FSV sur le budget du département fait l'objet d'acomptes mensuels et d'une régularisation chaque année en fin d'exercice.

Article 27

Prise en charge progressive par le fonds de solidarité vieillesse pendant une période transitoire de trois ans des dépenses nouvelles engendrées par la prestation d'autonomie

Commentaire : Cet article, l'un des plus importants du présent projet de loi, institue une phase de montée en charge de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi.

Pendant cette période transitoire, le versement du fonds de solidarité vieillesse est égal chaque année à la différence entre le montant réel de la prestation autonomie dans le département et le montant annuel des dépenses exposées par le département au bénéfice des personnes âgées dépendantes (premier alinéa).

Les dépenses des conseils généraux prises en compte, dites "dépenses de référence", sont, dans un premier temps, égales au montant des dépenses consacrées en 1995 au titre de l'allocation compensatrice pour tierce personne aux personnes de 60 ans et plus résidant à domicile ou en foyer-logement (deuxième alinéa).

A compter de la date d'extension de la prestation d'autonomie aux personnes âgées dépendantes hébergées en établissement (au plus tard le 1er juillet 1997), les "dépenses de référence" sont majorées des dépenses consacrées à cette catégorie de personnes au titre de l'allocation compensatrice pour tierce personne et au titre de l'aide sociale à l'hébergement (troisième alinéa).

Les dépenses d'aide sociale à l'hébergement sont revalorisées afin de tenir compte des récupérations sur succession obtenues en moyenne ces dernières années par les départements (quatrième alinéa).

A titre liminaire, votre commission des finances souhaite ici rappeler sa position de principe présentée dans l'exposé général : compte tenu de la difficulté à mesurer tant la durée de montée en charge de la nouvelle prestation d'autonomie que son coût final en régime de croisière, il paraît plus prudent de limiter dans le temps la durée d'application du présent projet de loi

De ce point de vue, la commission des finances a inscrit sa démarche dans la voie suivie par la commission des affaires sociales saisie au fond, qui vous propose d'adopter une nouvelle rédaction de l'article 43, dont le premier alinéa préciserait que "les dispositions de la présente loi sont applicables jusqu'au 31 décembre 1998".

Par coordination, il conviendra d'une part, d'ôter au début du présent article la formule "pendant une période transitoire de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi..." et, d'autre part, de supprimer l'article 30 qui fixe les règles de financement de la prestation d'autonomie au-delà de cette période transitoire.

Au-delà de cette mise au point, la rédaction proposée par le présent article pose deux séries de problèmes qui ont incité votre commission à la modifier en presque totalité.

Le premier groupe de difficultés est lié à la définition des dépenses de référence. Le second a trait au calcul du versement du fonds de solidarité vieillesse.

La clarté de l'exposé impose en fait d'inverser l'ordre d'examen des mécanismes prévus par le présent article, en commençant par les deuxième à quatrième alinéas et en terminant par le premier alinéa.

I. LA DEFINITION DES DÉPENSES DE REFERENCE (deuxième à quatrième alinéas)

Elles correspondent aux dépenses acquittées à l'heure actuelle par les départements au bénéfice des personnes âgées dépendantes de soixante ans et plus. Dispensées sous forme d'allocation compensatrice pour tierce personne ou d'aide sociale à l'hébergement, elles ont vocation à être globalement redéployées au profit de la prestation d'autonomie ^{1 ( * )} .

PRESTATION D'AUTONOMIE

ÉVALUATION DES DÉPENSES DES DÉPARTEMENTS

1. Dépenses d'allocation compensatrice

Les montants par département des dépenses d'allocation compensatrice sont évaluées à partir des données figurant dans les comptes administratifs départementaux de l'année 1993 (dernier exercice connu). L'effet substitution ne jouant que sur la partie des dépenses de l'allocation compensatrice consacrée aux personnes âgées (ACPA), il y a lieu de séparer le coût de celle-ci de l'ensemble du coût de l'ACTP. Pour y parvenir.

a) le SESI a identifié la population des bénéficiaires de plus de 60 ans au sein de l'ACTP ;

b) l'ODAS estime à 42 % de la majoration pour tierce personne (MTP) le montant de l'allocation compensatrice servi aux personnes âgées au sein de l'ACTP.

Pour chaque département, le nombre des personnes âgées a été multiplié par 42 % de la MTP. Le montant total en valeur 1993 est de 4.860 millions de francs, soit 5.588 millions de francs en valeur 1995 (taux d'actualisation : 9.50 % pour 94 93 et 5 % pour 95 94).

2. Dépenses d'ASH

Le service statistique du ministère de la solidarité entre les générations (SESI) estime à 55 % le poids des personnes dépendantes au sein des bénéficiaires de l'ASH des départements.

En 1993, ces dépenses sont les suivantes :

- dépenses brutes : 11.537 millions de francs ;

- dépenses nettes : 5.167 millions de francs ;

- dépenses pour les seules personnes dépendantes : 2.841 millions de francs ;

- valeur 1995 de ces dépenses : 2.944 millions de francs (actualisations 95 94 et 94/93à 1.79 %)

En 1995, les dépenses d'ACTP et d'ASH consacrées aux futurs bénéficiaires de la prestation d'autonomie sont ainsi évaluées à 8.532 millions de francs.

Ces montants seront précisément évalués par l'enquête en cours auprès de chaque département qui, elle, repose sur les données des comptes administratifs de 1994 (lire "dessous). Un chiffre de 9 milliards de francs, légèrement supérieur au précédent, paraît plus vraisemblable.

Le fonds de solidarité vieillesse étant appelé à prendre en charge l'intégralité du supplément de coût engendré par la prestation d'autonomie (niveau moyen de versement supérieur à celui de l'ACTP et de l'ASH, élargissement du cercle des personnes potentiellement éligibles), il convient de mesurer avec rigueur les dépenses exposées à l'heure actuelle par les départements afin de prohiber tout transfert de charges à leur détriment.

Le deuxième alinéa prévoit que, dans un premier temps, les dépenses de référence seront égales au montant des dépenses consacrées en 1995 par le département, au titre de l'allocation compensatrice pour tierce personne, aux personnes de 60 ans et plus résidant à domicile ou en foyer-logement.

Dans la pratique toutefois, la Direction générale des collectivités locales procède actuellement, avec l'aide de l'Assemblée des présidents de conseils généraux, à une enquête très précise sur les dépenses concernées telles qu'elles apparaissent dans les comptes administratifs pour 1994. La nécessité de distinguer en leur sein celles afférentes aux personnes de 60 ans et plus résidant à domicile ou en foyer-logement contraint d'ailleurs à un travail long et minutieux qui devrait cependant être achevé pour le 15 novembre (circulaire interministérielle en date du 25 juillet 1995).

Dans l'immédiat, le socle de dépenses ainsi calculé sera donc indexé deux fois sur les taux de progression de la DGF en 1995 puis en 1996. Les chiffres réels de l'exercice 1995 ne pourront, en effet, être connus qu'après remontée et exploitation des comptes administratifs, tâche qui devrait intervenir dans le courant de l'année prochaine. La base 1995 sera alors définitivement fixée et des régularisations seront opérées au travers des acomptes du fonds de solidarité vieillesse et éventuellement de la régularisation versés fin 1996 aux départements (lire le commentaire sous l'article 26).

Cette technique est celle déjà appliquée pour la dotation générale de décentralisation en 1984, lors du transfert des dépenses d'aide sociale.

A ce premier niveau, deux petites difficultés apparaissent déjà :

- Les dépenses de référence comprennent toutes celles afférentes aux personnes de plus de 60 ans touchant l'ACTP-domicile alors qu'il ressort des dispositions de l'article 39 du présent projet de loi que certaines d'entre elles, notamment des "vrais" handicapés, ne passeront jamais sous le régime de la prestation d'autonomie.

- Ensuite, certaines personnes qui percevaient l'ACTP à domicile en 1995 et seront donc prises en compte dans les dépenses des départements risquent de l'être une seconde fois si elles sont placées en établissement en 1996 avant d'avoir été "basculées" vers la prestation d'autonomie.

En effet, le troisième alinéa du présent article prévoit que les dépenses de référence des départements seront majorées du coût de l'allocation compensatrice pour tierce personne et de l'aide sociale à l'hébergement servies dans les établissements médicaux et médico-sociaux à compter du moment où leurs bénéficiaires âgés de 60 ans et plus deviendront à leur tour éligibles à la prestation autonomie, soit au plus tard le 1er juillet 1997.

La rédaction proposée ne précise pas quelle sera l'année retenue Pour calculer le montant du second étage des dépenses de référence. Cette indication n'est pourtant pas superflue car le cadre comptable imposé aux collectivités locales suppose de retenir une année civile entière, 1995 ou 1996, et non deux fractions de deux années distinctes, par exemple les six derniers mois de 1996 et les six premiers de 1997. La direction générale des collectivités locales a, en effet, averti votre rapporteur qu'elle ne serait pas en mesure d'élaborer l'information demandée à partir de portions d'années civiles différentes.

Votre commission vous proposera donc que soit expressément visées pour le calcul du second socle des dépenses de référence, celles de la dernière année civile précédant celle de la date d'extension de la prestation d'autonomie aux personnes dépendantes hébergées en établissement médical ou médico-social.

L'enquête mentionnée plus haut comporte un volet de recherches directement menées auprès de ces établissements, qui sera prolongé en 1996, afin de mesurer les montants d'ACTP et d'ASH versés ainsi que la part de l'aide sociale à l'hébergement correspondant effectivement à la couverture des frais liés à la dépendance.

Sur ce dernier point, votre commission des finances partage entièrement le souci de la commission des affaires sociales, saisie au fonds, de lier l'extension de la prestation d'autonomie aux personnes hébergées en établissement à l'intervention d'une loi réformant les principes de la tarification et harmonisant le statut de ces établissements.

Le quatrième alinéa du présent article prévoit enfin que les dépenses d'aide sociale à l'hébergement seront majorées afin de prendre en compte les recouvrements effectués par les départements au titre des recours sur succession exercés à l'encontre des bénéficiaires de l'aide sociale à l'hébergement.

On doit tout d'abord observer que la notion utilisée ici est celle de recouvrements bruts alors que l'article 31 du présent projet de loi fait lui très justement référence à la notion de recouvrements nets des frais exposés par les départements.

Ensuite, la technique retenue est celle d'un coefficient moyen national établi à partir des résultats constatés sur un échantillon de départements. Si l'enquête doit être menée en 1996. rien n'est dit de la période de référence proposée ni de la nature des informations auxquelles il sera recouru (budgets primitifs, comptes administratifs) pour le calcul de ce coefficient moyen.

Toutefois, d'après les informations fournies à votre rapporteur par la direction générale des collectivités locales, les données relatives à chacun des cent départements ^{1 ( * )} sont assez fines pour que l'on puisse calculer un coefficient national de majoration fondé sur un constat réel, sans devoir recourir à un indice élaboré sur la base d'un simple échantillon.

Il eut également été concevable techniquement d'établir ce coefficient département par département. Le résultat eut alors été de majorer relativement les dépenses de référence des collectivités qui procèdent à des récupérations sur succession et de minorer celles des collectivités qui opèrent proportionnellement moins de recouvrements que les autres. Les premières étaient injustement pénalisées par rapport aux secondes.

Prenant simplement acte de la capacité de l'exécutif d'affiner le calcul de l'indice de majoration des dépenses d'ASH au titre des recouvrements sur succession, votre commission des finances n'a donc pas souhaité remettre en cause le caractère national de cet indice tel qu'il est déjà fixé dans le projet du gouvernement.

Afin d'éviter les ressauts qui caractérisent l'évolution des recouvrements de recours sur succession, il conviendra en outre de collecter l'information sur au moins trois exercices : par exemple, les comptes administratifs de 1994, 1995 et 1996, si 1997 devait être l'année retenue pour l'extension de la prestation d'autonomie aux personnes hébergées en établissement médical ou médico-social.

Enfin, pour conclure sur cet ensemble de points, votre rapporteur s' étonne de voir que la commission consultative sur l'évaluation des charges ne doive être réunie que pour donner son avis sur la fixation du coefficient de majoration des dépenses de référence à raison des recouvrements de recours sur succession.

La CCEC, à son sens, a en effet vocation à émettre un avis sur l'ensemble du calcul des dépenses de référence des départements tel qu'il est défini dans le présent article.

II. LE CALCUL DU VERSEMENT DU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE (premier alinéa)

La contribution du fonds de solidarité vieillesse aux dépenses de la Prestation d'autonomie doit couvrir, pendant la montée en charge du nouveau régime, la part des dépenses qui n'est pas financée par le redéploiement des crédits précédemment affectés par le département à l'allocation compensatrice Pour tierce personne ainsi qu'à l'aide sociale à l'hébergement versées aux Personnes dépendantes âgées de 60 ans et plus ^{1 ( * )} .

Pendant la période transitoire, les versements du FSV s'analysent donc comme la différence entre le coût, en principe croissant, de la prestation d'autonomie et les dépenses d'ACTP ou d'ASH redéployées par les départements au profit de cette même prestation d'autonomie.

La formule retenue dans le premier alinéa du présent article reflète certes cet objectif mais ne permet pas de tenir compte du fait que les personnes de 60 ans et plus aujourd'hui bénéficiaires de l'ACTP ou de l'ASH ne vont pas "basculer" d'emblée, dès les dates d'entrée en vigueur de la loi à domicile puis en hébergement, dans le régime de la prestation d'autonomie.

Ainsi, en 1996, année au cours de laquelle les bénéficiaires de allocation compensatrice pour tierce personne vivant à domicile vont être progressivement affiliés au nouveau régime de la prestation autonomie, en application des dispositions du paragraphe I de l'article 39 du présent projet de loi, le département devrait :

- verser à ces personnes un reliquat d'ACTP, puis la prestation d'autonomie dont le montant moyen est plus élevé,

- recueillir dans le nouveau régime de prestation d'autonomie des personnes aujourd'hui inéligibles à l'ACTP ou ne l'ayant pas demandé.

Le supplément de coût par rapport à l'ACTP est alors patent et devrait être pris en charge par le FSV. Telle est bien l'intention du gouvernement mais tel n'est pas le résultat de la formule proposée puisque le versement du FSV ne peut intervenir que lorsque le coût de la prestation d'autonomie dépassera celui de l'ACTP.

Or, il est vraisemblable que tel pourrait ne pas être le cas en 1996, notamment si le montant d'ACTP résiduelle est élevé, c'est-à-dire si le basculement vers la prestation d'autonomie se fait assez tard dans l'année.

On pourrait alors avoir le schéma simple suivant :

1. dépenses ACTP en 1995 (dépenses de référence) = 100.

2. dépenses en 1996 :

- Anciens bénéficiaires de 1995 : 50 sous forme d'ACTP / 50 sous forme de prestation d'autonomie

- Nouveaux bénéficiaires : 30

• Total prestation d'autonomie en 1996 : 50 + 30 = 80, soit un montant inférieur aux dépenses de référence (100) ^{1 ( * )} . Le FSV ne doit donc rien au département.

• Coût total de la dépense personnes âgées dépendantes en 1996 : 130, soit une progression de 30 % entièrement à la charge du département.

Ce schéma est inacceptable et ne correspond pas, on l'a déjà dit, aux souhaits du gouvernement.

La contribution du FSV doit donc être calculée comme la différence entre, d'un côté, la somme de la prestation d'autonomie et du reliquat d'ACTP et d'ASH continuant d'être versé pendant la montée en charge du nouveau régime et, de l'autre côté, les dépenses susceptibles d'être redéployées par le département au profit de la prestation d'autonomie.

Cette équation aura également le mérite de régler deux difficultés subséquentes :

Versement FSV = (coût de la prestation d'autonomie + ACTP et ASH résiduelles pour personnes âgées dépendantes ) - dépenses de référence des départements

La véritable formule évitant tout transfert de charges nouvelles vers les départements serait donc :

1- Les dépenses de référence sont aujourd'hui calculées sans que l'on puisse faire a priori le départ parmi les bénéficiaires de l'ACTP ayant commencé de percevoir l'allocation avant l'âge de 60 ans entre ceux qui décideront de passer à la prestation d'autonomie et ceux qui préféreront conserver la jouissance de l'allocation compensatrice pour tierce personne ^{2 ( * )} .

Dans ces conditions, de deux choses l'une :

• ou bien les dépenses correspondant aux handicapés ayant opté à titre définitif pour l'ACTP sont, a posteriori, défalquées des dépenses de référence. Cette solution est toutefois difficile à mettre en oeuvre puisqu'elle suppose des régularisations dont les montants devront en outre être calculés compte tenu de l'indexation des dépenses de référence sur la DGF prévue par l'article 29 :

• ou bien la présence dans les dépenses de référence des sommes représentatives de l'aide apportée à des handicapés n'ayant pas "basculé" vers la prestation d'autonomie est "neutralisée" par l'ajout, chaque année, au coût total de la prestation d'autonomie des dépenses d'ACTP restant versées aux personnes de 60 ans et plus, ce qui revient à pérenniser la formule encadrée plus haut.

2- Ensuite, l'article 24 du présent projet de loi permet le cumul, sous condition, de la prestation d'autonomie et de l'aide sociale à l'hébergement pour les personnes âgées dépendantes.

Le principe de ce cumul n'est pas contestable dans l'optique de la future triple tarification visant à isoler, à côté des soins et de l'hébergement, un forfait dépendance. L'ASH ne pourrait dès lors s'appliquer qu'aux dépenses d'hébergement et la prestation d'autonomie qu'à la couverture totale ou partielle de la dépendance.

Cette solution ne doit toutefois pas conduire à alourdir, toutes choses égales par ailleurs, les dépenses des départements. Il conviendra donc, là encore, de "neutraliser", pour le calcul du versement du FSV, les montants d'ASH déjà pris en compte dans le total des dépenses de référence en ajoutant au coût de la prestation d'autonomie l'ASH correspondant à la couverture de la partie hébergement de la tarification hospitalière.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Compte tenu des remarques qui précèdent, la commission des finances, vous proposera d'adopter cinq amendements sur le présent article :

1. Le premier qui propose une nouvelle rédaction du premier alinéa, vise essentiellement deux objectifs :

• Il supprime la mention de la période transitoire de trois ans, dès lors que la loi n'a vocation à s'appliquer que jusqu'au 31 décembre 1998, conformément à la rédaction proposée par la commission des affaires sociales à l'article 43 du projet de loi.

• Il ajoute une phrase à l'alinéa afin de préciser que la contribution du FSV doit être calculée comme la différence entre, d'un côté la somme de la prestation d'autonomie et du reliquat d'ACTP et d'ASH continuant d'être versé pendant la montée en charge du nouveau régime, et, de l'autre côté, les dépenses susceptibles d'être redéployées par le département au profit de la prestation d'autonomie.

2. Le deuxième amendement, qui modifie la rédaction du deuxième alinéa, vise deux objectifs strictement rédactionnels :

• remplacer "dépenses consacrées" par "sommes versées" ;

• ajouter "précitée" après "loi n° 75-534 du 30 juin 1975"

3. Le troisième amendement, qui propose une nouvelle rédaction du troisième alinéa, a pour objet :

• de fixer une année civile entière de référence pour la détermination des dépenses acquittées en établissement au titre de l'allocation compensatrice pour tierce personne et de l'aide sociale à l'hébergement ; cette année serait celle précédant l'année où l'extension de la prestation d'autonomie aux personnes hébergées en établissement interviendra, quelle que soit la date retenue (1er janvier ou 1er juillet. 1996 ou 1997) ;

• de préciser que les personnes visées sont dépendantes, ce qui va des soi pour celles qui bénéficient de l'ACTP mais mérite une mention particulière pour les allocataires de l'ASH dont bon nombre sont tout à fait valides.

Par ailleurs, cet amendement permet là encore de :

• remplacer "dépenses consacrées" par "sommes versées" :

• et d'ajouter "précitée" après "loi n° 75-534 du 30 juin 1975".

4 . le quatrième amendement, qui insère un nouvel alinéa après le troisième alinéa de l'article 27, tend à préciser que, si l'extension de la Prestation d'autonomie aux personnes hébergées en établissement intervient en cours d'année, la majoration des dépenses de référence prévue par la troisième alinéa sera appliquée prorata temporis.

5 . Enfin, le cinquième amendement propose une nouvelle rédaction du dernier alinéa du présent article avec pour objectif de répondre à trois Préoccupations :

• Le coefficient national de majoration des dépenses de référence au titre des récupérations sur succession peut, selon la direction générale des collectivités locales, être calculé département par département.

Le résultat sera ainsi plus précis que celui qui émanerait de l'application d'un coefficient national établi par simple sondage.

En outre, il convient de lisser sur trois ans. le montant des récupérations afin de tenir compte de la très grande irrégularité de ces retours d'une année sur l'autre.

• La prise en compte des sommes recouvrées au titre des récupérations sur l'héritage des personnes ayant bénéficié de l'ASH doit être effectuée nette des frais exposés par les départements pour obtenir ces récupérations.

C'est d'ailleurs la solution retenue par le gouvernement pour l'article 31 du projet de loi.

• La référence à la commission consultative sur l'évaluation des charges n'est plus nécessaire ici puisqu'il sera proposé de la généraliser dans un nouvel article après l'article 28 (lire le commentaire correspondant).

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

Article 28

Réévaluation des dépenses de référence des départements dans lesquels l'allocation compensatrice pour tierce personne n'est pas ou est incomplètement versée aux personnes hébergées en établissement

Commentaire : Cet article pose le principe d'une réévaluation des dépenses de référence des départements dans lesquels l'allocation compensatrice pour tierce personne n'est pas ou est incomplètement versée aux personnes hébergées en établissement.

I. LE DISPOSITIF PROPOSE PAR LE GOUVERNEMENT

A. LES MOTIFS D'UNE OPÉRATION DE REMISE À NIVEAU DES DÉPENSES DE RÉFÉRENCE.

Le présent article vise à prendre en compte la situation de fait créée par la mise en oeuvre, fortement différenciée d'un département à l'autre, des dispositions relatives à l'allocation compensatrice pour tierce personne versée en hébergement.

Il n'est pas dans le propos de la commission des finances de porter un Jugement sur les multiples attitudes observées : force est simplement de constater que certains présidents de conseils généraux ont très légitimement voulu marquer leur opposition à la dérive générale qui a mué l'allocation compensatrice pour tierce personne, originellement destinée par la loi du 30 juin 1975 à un public de personnes handicapées, en une prestation dépendance avant la lettre. Force est également de relever que, nonobstant, d'autres chefs d'exécutifs départementaux ont tenu à appliquer la loi susdite dans le respect de la jurisprudence du Conseil d'Etat.

Le résultat est que, selon les données de l'Observatoire national de action sociale décentralisée (ODAS), si seuls 50 % des bénéficiaires Potentiels à domicile perçoivent l'ACTP. en établissement ce taux tombe à 10%, la moitié des bénéficiaires potentiels étant, en ce cas, pris en charge par l'aide sociale à l'hébergement dont le montant est plus faible en moyenne que celui de l'ACTP.

Autre conséquence des remarques qui précèdent, le tableau pour 1992 du taux des bénéficiaires de l'allocation compensatrice âgés de 60 ans et plus pour 1 000 habitants de 75 ans et plus ^{1 ( * )} est inférieur à 20 %o dans 9 départements et supérieur à 60 %o dans 11 départements (supérieur à 50 %o dans 26 départements), avec une moyenne nationale de 40,5 %o.

La tendance est cependant au resserrement des écarts de comportement constatés entre les départements puisqu'une étude ^{2 ( * )} menée en 1990 par l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS) révélait que 15 département attribuaient l'allocation compensatrice à moins de 20 %o des personnes de plus de 75 ans et 14 départements à plus de 50 %o.

Quels que puissent être les motifs des uns ou des autres d'appliquer ou de ne pas appliquer en hébergement les dispositions de l'article 39 de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975. votre commission des finances a estimé que l'équité imposait qu'une réévaluation des dépenses d'ACTP était indispensable si l'on souhaitait éviter que les départements "légalistes" soient relativement plus défavorisés que les départements "protestataires", les dépenses de référence des premiers étant proportionnellement plus importantes que celles des seconds.

En conséquence elle approuve l'esprit de compromis du présent article, même si elle souhaite en améliorer la rédaction.

B. LES MODALITÉS DE RÉÉVALUATIOS DES DÉPENSES DE RÉFÉRENCE

De façon regrettable, le lien entre le présent article et les dispositions du troisième alinéa de l'article 27 n'est pas clairement établi alors qu'il est manifeste que l'intention du gouvernement est de réévaluer les dépenses de référence des départements, et donc de réduire à due concurrence l'ajustement consenti par le fonds de solidarité vieillesse, afin de tenir compte de certaines pratiques visant à ne pas verser ou à verser un montant écrêté d'allocation compensatrice pour tierce personne aux bénéficiaires potentiels hébergés en établissement médical ou médico-social.

Dans un souci de compromis entre les exigences d'équité et le souci de ne pas accroître subitement et trop fortement les charges de certains départements, la loi se contenterait en la matière de réévaluer les dépenses d'ACTP des seuls départements ayant adopté un comportement se démarquant "par le bas" de l'attitude moyenne adoptée par l'ensemble. Le présent article ne mentionne pas, en effet, le respect strict des obligations légales découlant de l'application de l'article 39 de la loi n°75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées qui a créé l'allocation compensatrice. Il se limite à renvoyer à un décret en Conseil d'État les conditions d'une réévaluation des dépenses départementales "lorsque cette allocation n'est pas ou est incomplètement versée aux personnes hébergées en établissement".

En conséquence, certaines collectivités qui ne s'acquittent pas rigoureusement de leurs obligations au regard de la jurisprudence relative aux dispositions de la loi du 30 juin 1975 précitée sur les handicapés seraient ainsi totalement épargnées par le mécanisme prévu par le présent article, pourvu qu'elles présentent un profil identique ou meilleur que celui constaté en moyenne.

D'après les renseignements fournis à votre rapporteur par le gouvernement, la formule de calcul de la réévaluation des dépenses en hébergement serait égale à la différence entre le montant théorique des droits que le département devrait acquitter s'il adoptait un comportement moyen et le montant effectif des prestations d'aide sociale versées en établissement.

Le projet de décret la détaillant est reproduit en annexe au présent article.

La formule s'écrirait ainsi :

Dans la formule qui précède, le montant théorique de prestation que le département devrait verser aux personnes âgées hébergées en établissement au titre de l'ACTP est évalué à partir du montant d'ACTP qu'il verse à domicile.

Cette masse de base serait toutefois corrigée afin de tenir compte du fait que l'ACTP versée en établissement est en moyenne plus faible que celle versée à domicile. La raison de cet écart réside, en pratique, dans le raisonnement appliqué par les départements qui assimilent l'ACTP versée en établissement à de l'aide sociale à l'hébergement et ont tendance à ne l'octroyer qu'à hauteur de la différence entre le prix de journée et les ressources de l'allocataire et non à hauteur de la différence entre le plafond propre à l'ACTP et ces mêmes ressources.

Le total ainsi corrigé serait ensuite multiplié par un ratio établi au plan national exprimant le rapport entre le nombre des personnes âgées de plus de 60 ans dépendantes et hébergées en établissement recevant une prestation d'aide sociale (ACTP ou ASH), et le nombre de ces personnes âgées dépendantes allocataires de l'ACTP à domicile.

C'est le recours à ce ratio qui doit permettre de comparer les comportements individuels de chaque département à un comportement moyen.

Le ratio serait toutefois lui-même modulé afin notamment de tenir compte de la capacité d'accueil, dans les établissements de long séjour et dans ceux comportant une section de cure médicale, des personnes ayant atteint et dépassé l'âge moyen ^{1 ( * )} d'entrée dans ces établissements. La capacité d'accueil du département serait alors comparée à une moyenne nationale.

Dès lors, le ratio serait majoré pour les capacités d'accueil supérieures à la moyenne et serait minoré pour celles inférieures à cette moyenne nationale. Le résultat ainsi obtenu doit permettre notamment, de ne pas pénaliser les départements qui ont pratiqué une politique active de maintien des personnes âgées dépendantes à leur domicile : en toute logique, leur capacité d'accueil en établissements pour personnes âgées devrait être plus faible que celle constatée en moyenne au niveau national.

Le montant réel des prestations acquittées par le département au profit des personnes dépendantes âgées de 60 ans et plus est, quant à lui, égal d'une part aux dépenses d'ACTP versées en établissement et, d'autre part, aux dépenses d'aide sociale à l'hébergement majorées des récupérations sur succession correspondantes.

L'ajout de l'ASH, favorable dans son principe aux départements Puisqu'il relève le montant du second terme de la comparaison, est justifié par le fait que cette allocation est. dans la pratique, versée en établissement en lieu et place de l'ACTP.

Les troisième à cinquième alinéas du présent article reflètent les indicateurs précédents et visent à donner une base légale aux différents éléments de calcul en retenant expressément :

1) le montant moyen de l'allocation compensatrice servie à domicile Par chaque département :

2) le nombre comparé, constaté au niveau national, des bénéficiaires de l'ACTP à domicile et en établissement ;

3) la capacité d'accueil dans les établissements médicaux et médico-sociaux des personnes âgées ayant atteint l'âge moyen d'entrée dans ces établissements. c'est à dire 83 ans.

Comme votre rapporteur l'a déjà précisé dans le cadre de l'examen de l'article 27. une enquête est actuellement diligentée avec l'appui des services techniques de l'Assemblée des présidents de conseils généraux (APCG) afin de collecter de manière exhaustive l'ensemble des informations nécessaires.

Le dernier alinéa du présent article indique enfin que le montant de la réévaluation une fois établi département par département sera soumis à l'avis de la commission consultative d'évaluation des charges.

II.UNE APPROBATION DE PRINCIPE DE VOTRE COMMISSION SOUS RESERVE DE L'ADOPTION D'UNE RÉDACTION PLUS PRÉCISE

Votre commission des finances, par la nouvelle rédaction de l'article 28 qu'elle vous propose d'adopter, a visé quatre objectifs :

1. Relier expressément les dispositions du présent article à celles au troisième alinéa de l'article 27 relatives au calcul de la majoration des dépenses de référence au titre de l'extension de la prestation d'autonomie aux personnes hébergées en établissement.

Par ce simple renvoi, il devient également clair que les dépenses départementales et nationales ainsi que les autres critères mentionnés plus haut seront ceux constatés pour l'exercice précédant celui de la date d'entrée en vigueur du projet de loi pour les personnes hébergées en établissement.

2 . Dans la mesure où les dépenses de référence des départements n'ont vocation à être réévaluées à la hausse que si le comportement constaté diffère d'un comportement jugé "moyen", et dès lors qu'il n'est pas question de contraindre chaque département à appliquer à la lettre les dispositions relatives à l'ACTP pour les personnes hébergées en établissement, la formule proposée par le gouvernement qui fait référence aux situations où l'allocation n'est pas ou est incomplètement versée à ces personnes ne paraît pas opportune.

Encore une fois, certains départements qui n'appliquent pas la loi du 30 juin 1975 dans le sens laxiste que lui a conféré le Conseil d'État ne seront pas "corrigés" s'ils ne s'éloignent pas du profil type de l'ensemble des collectivités concernées.

Dans ces conditions, il paraît préférable d'écrire que les dépenses d'ACTP en établissement seront comparées et. le cas échéant, majorées afin de réduire les différences constatées dans l'application des dispositions de l'article 39 de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975.

3. Le coefficient de correction de l'ACTP versée à domicile permettant de retrouver le montant moyen d'ACTP versée en établissement n'est pas inscrit dans le projet de loi.

On peut se demander toutefois s'il ne conviendrait pas de lui donner une base légale s'agissant d'un élément indirect de calcul d'une ressource d'une catégorie de collectivité locale (déterminant le montant des dépenses de référence, il influe par contrecoup sur le niveau de versement du fonds de solidarité vieillesse).

Il parait cependant indispensable de laisser au gouvernement une certaine souplesse pour la fixation de ce coefficient qui. selon l'article 4 du projet de décret ci-après annexé, permettra de déterminer une valeur "comprise entre le montant moyen national de l'allocation compensatrice servie à domicile et le montant moyen de la même allocation servie en établissement."

Aussi, votre commission vous propose-t-elle de prévoir dans le troisième alinéa (1°) du présent article que l'ACTP versée par le département aux personnes à domicile sera non pas multipliée par le rapport constaté au niveau national entre le montant moyen de cette allocation versée aux personnes hébergées dans les établissements médicaux ou médico-sociaux et son montant moyen versé aux personnes à domicile et en foyer-logement mais sera corrigée afin de tenir compte de ce rapport.

4. Enfin, la mention de la commission consultative sur l'évaluation des charges dans le dernier alinéa n'est pas nécessaire puisque votre commission des finances vous proposera de généraliser l'avis de cette instance à l'ensemble des éléments de calcul des dépenses de référence dans un article additionnel après l'article 28.

Décision de la commission : Votre commission émet un avis favorable à ' adoption de cet article ainsi rédigé.

Annexe au commentaire de l'article 28

Projet de décret pour l'application de cet article

Article premier :

Dans chaque département, il est procédé pour les personnes âgées de 60 ans et plus, hébergées en établissement et remplissant les conditions d'attribution de l'allocation compensatrice pour tierce personne, à une comparaison entre le montant des dépenses de référence établi dans les conditions définies aux articles 3, 4 et 5, et le montant des dépenses réellement exposées par le département au titre de l'allocation compensatrice et de l'aide sociale à l'hébergement, majorée des recouvrements sur succession.

Article 2

Pour la mise en oeuvre des dispositions de l'article premier, les dépenses de référence sont celles de l'exercice 1996.

Toutefois, au 1er juillet 1997, les dépenses provisoirement retenues sont celles de l'exercice 1994 actualisées en valeur 1996 par application des taux annuels d'évolution de la dotation globale de fonctionnement.

Une régularisation est effectuée au 1er janvier 1998 pour tenir compte des dépenses définitives de référence.

Article 3

Lorsque dans un département, le montant des dépenses réellement exposées visées à l'article premier, est inférieur au montant des dépenses d'allocation compensatrice servi aux personnes résidant à leur domicile, pondéré d'une part par un coefficient modérateur et d'autre part par le rapport défini à l'article 5 du présent décret, les dépenses consacrées par le département aux personnes âgées hébergées en établissement visées au troisième alinéa de l'article 27 de la loi n° ..... du .... sont majorées de la différence entre ces deux montants.

Article 4

Le coefficient modérateur mentionné à l'article 3 est fixé par arrête ministériel après avis de la commission d'évaluation des charges instituée par l'article 94 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 modifiée. Ce coefficient est établi à la suite d'une enquête diligentée auprès des départements permettant de déterminer une valeur de référence du montant servi en établissement, comprise entre le montant moyen national de l'allocation compensatrice servie à domicile et le montant moyen de la même allocation servie en établissement. Le coefficient est égal à une fraction du montant moyen national de l'allocation compensatrice servie à domicile.

Article 5

Le rapport à l'article 3 est égal au quotient du nombre national de bénéficiaire de l'ACTP hébergés en établissement augmenté du nombre de bénéficiaires de l'aide sociale à l'hébergement remplissant les conditions définies à l'article premier de la loi n° ... ...du ...... lorsque ces personnes ne bénéficient pas de l'allocation compensatrice, sur le nombre national de bénéficiaires de l'allocation compensatrice servie à domicile.

Ce rapport est pondéré d'un quotient égal au numérateur, au rapport de la capacité d'accueil dans les établissements du département sur la capacité d'accueil nationale des mêmes établissements et au dénominateur, du rapport du nombre de personnes ayant atteint dans le département l'âge moyen national d'entrée dans ces établissements sur le nombre de ces Personnes constaté au niveau national.

N.B. : les dates surlignées dans l'article 2 du présent projet de décret correspondent à la rédaction initiale du projet de loi et sont susceptibles d'adaptation compte tenu de sa rédaction finale.

Article additionnel après l'article 28

Avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges pour le calcul des dépenses de référence

Commentaire : la commission des finances a adopté, sur proposition de son rapporteur pour avis, un article additionnel après l'article 28 instituant un avis général de la commission consultative sur l'évaluation des charges pour l'ensemble des éléments de calcul des dépenses de référence.

I. LA VOCATION GENERALISTE DE LA COMMISSION CONSULTATIVE SUR L'EVALUATION DES CHARGES EN MATIERE D'EVALUATION DU COÛT DES COMPETENCES EXERCEES PAR LES COLLECTIVITES LOCALES

La commission consultative sur l'évaluation des charges a été instituée par l'article 94 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État. Elle est exclusivement composée d'élus dont quatre présidents de conseils généraux.

Le champ de ses attributions, plusieurs fois élargi, est toutefois resté jusqu'en 1994 étroitement lié à la mise en oeuvre des lois de décentralisation.

La loi du 11 octobre 1985 a ainsi prévu l'avis de la commission sur la partition des dépenses d'équipement immobilier des préfectures et des autres services extérieurs de l'État.

Le législateur a également décidé qu'elle établirait un rapport annuel, annexé au projet de loi de finances, consacré à "l'évaluation des charges en matière d'établissements publics et privés de l'enseignement secondaire du deuxième cycle" (article 98 de la loi de finances pour 1987).

La loi de finances rectificative pour 1986 a, en outre, prévu la consultation de la commission en matière d'évaluation des charges transférées aux départements au titre des cotisations d'assurance personnelle.

Enfin. tout récemment, la loi quinquennale sur l'emploi du 20 décembre 1993, instituant le transfert aux régions des attributions en matière de formation professionnelle qualifiante, a également institué l'avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges.

Au moment où cette instance était à nouveau réunie après une mise en sommeil de cinq ans. le Parlement, à l'initiative de notre excellent collègue Paul Girod. aujourd'hui rapporteur pour avis du présent projet de loi au nom de la commission des lois, adoptait les dispositions de l'article 66 de la loi n°95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire qui étendent en droit le champ des attributions de la commission au-delà du pré carré des transferts de charges liés à la décentralisation. Cette initiative puisait sa source dans le constat, mis en évidence par le rapport Delafosse. de la méconnaissance des flux financiers réels provenant des budgets locaux pour la couverture de frais qui devraient en principe être assumés par l'État.

L'article susmentionné prévoit, en effet, que le bilan établi chaque année par la commission consultative et annexé au projet de loi de finances " retrace également l'évolution des charges résultant des compétences transférées ou confiées aux collectivités locales depuis le 1er janvier 1983 dans les domaines autres que ceux visés par [les lois de décentralisation des 7 janvier et 22 juillet 1983] même lorsque le législateur a expressément prévu en ces matières de déroger au principe de la compensation intégrale des charges transférées".

On ne saurait mieux fonder a priori la compétence de la commission consultative sur l'évaluation des charges en matière de prestation d'autonomie, charge résultant d'une compétence confiée aux départements dans un domaine connexe de celui de l'aide sociale visée par la loi de décentralisation du 22 juillet 1983.

II. UN EXEMPLE PRATIQUE : L'EVALUATION DES DEPENSES DE REFERENCE DES DEPARTEMENTS PAR LA CCEC

Dans l'état actuel du texte, le recours à la commission consultative sur évaluation des charges n'est mentionné que sur deux points annexes :

la majoration des dépenses de référence au titre des récupérations d'aide sociale à l'hébergement (quatrième et dernier alinéa de l'article 27) ;

la majoration de ces mêmes dépenses de référence au titre du non versement ou de l'insuffisance de versement d'allocation compensatrice pour tierce personne en établissement (article 28).

Votre commission, fidèle au souhait du Sénat d'étendre le champ d'intervention de la CCEC à l'ensemble des flux financiers consentis par les collectivités locales au titre des compétences qu'elles exercent de droit ou de fait, vous proposera de prévoir que les dépenses de référence et la majoration des dépenses de référence mentionnées aux deuxième et troisième alinéas de l'article 27 sont constatées pour chaque département par arrêté conjoint du ministre charge de l'intérieur, du ministre chargé du budget et du ministre chargé des personnes âgées après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges.

Dans la pratique, la commission pourra être réunie dès les tout premiers mois de 1996 pour étudier les remontées d'informations demandées par le ministère de l'Intérieur à chaque président de conseil général. Celles-ci sont en effet, à la date de rédaction du présent rapport, d'ores et déjà pratiquement toutes collectées. Il est proposé au lecteur de se reporter au commentaire sous l'article 27 pour plus de détails sur la nature de ces informations et les méthodes selon lesquelles elles sont établies.

Votre rapporteur souhaite, en conclusion, se faire l'écho des propos de certains de ses collègues qui ont évoqué, au cours des entretiens qu'il a eus avec eux, leur préférence pour une solution proche de celle inscrite dans la loi du 2 décembre 1992 relative à la mise à la disposition des départements des DDE qui prévoyait qu'une convention de mise à disposition des services de l'équipement pouvait être passée entre les présidents des exécutifs locaux et le préfet. L'appel, en cas de désaccord, était alors confié à une commission nationale de conciliation.

Votre rapporteur a déjà indiqué dans son commentaire sur l'article 27 que les informations nécessaires à la détermination des dépenses de référence font actuellement l'objet d'une enquête qui doit être validée par le président du conseil général et par le préfet. La méthode suivie, fondée sur la circulaire du 25 juillet dernier, relève plus du constat technique que d'une discussion sur l'adéquation de moyens à une demande.

Compte tenu de l'état d'avancement de la procédure de collecte d'information, qui s'achève théoriquement le 15 novembre prochain et dont la mise en oeuvre n'a donné lieu à ce jour à aucun conflit entre exécutif départemental et représentant de l'État, il ne semble donc pas opportun à votre rapporteur de mettre en place, au cas présent, des mécanismes dont l'insertion n'aurait pour effet que de rendre plus complexe encore un texte déjà difficilement lisible.

Si toutefois, des difficultés d'exécution de la circulaire précitée du 25 juillet 1995 devaient apparaître, votre commission des finances vous proposerait alors, en première ou en seconde lecture, de formaliser un dispositif de constatation au plan local des dépenses de référence et d'appel devant une commission nationale de conciliation.

Décision de la commission : Votre commission vous propose d'adopter le Présent article additionnel.

Article 29

Indexation des dépenses de référence des départements sur l'évolution de la dotation globale de fonctionnement

Commentaire : Cet article dispose que le montant des dépenses de référence déterminées en application des dispositions des articles 27 et 28 évoluent pendant la période transitoire définie à l'article 27 comme la dotation globale de fonctionnement.

La commission des finances, après en avoir débattu, a finalement décidé de ne pas remettre en cause ce mode d'indexation alors que le débat en séance publique devrait être l'occasion d'une discussion de principe entre le recours à la référence à la DGF et celui à une référence à l'évolution des prix à la consommation des ménages hors tabac (I).

Cette approbation sous condition de notre commission au fond du présent article n'exclut pas toutefois la recherche d'une rédaction plus précise et plus satisfaisante (II).

I. LE DÉBAT SUR LE CHOIX DE L'INDEXATION - PRIX OU DGF ?

Votre rapporteur souhaite faire observer, à titre liminaire, que les règles d'indexation prévues par le présent article portent sur une masse constituée de dépenses rentrant dans le champ d'application de l'article 32 de la loi de décentralisation du 22 juillet 1983. En d'autres termes, l'allocation compensatrice pour tierce personne de même que l'aide sociale à l'hébergement sont au nombre des prestations légales d'aide sociale dont la charge a été intégralement transférée aux départements au 1er janvier 1984, sous réserve bien sûr du maintien des contingents communaux d'aide sociale.

En 1983, à la veille de ce transfert, les dépenses d'ACTP et d'ASH relevaient du groupe III dont la charge était répartie selon une clé exprimée en pourcentages :

- département sur ses ressources propres : 33,49 % en moyenne.

- contribution de l'État au budget départemental : 37,25 % en moyenne (mais de 20 % à 75 % selon les départements),

- contribution des communes : 29,26 % en moyenne.

Au 1er janvier 1984, la part de l'État a été muée en fiscalité indirecte transférée ainsi qu'en dotation générale de décentralisation, elle-même indexée depuis l'origine sur la dotation globale de fonctionnement.

C'est dans cette règle que le principe proposé par le présent article trouve son fondement. La remettre en cause ici devrait logiquement conduire à contester les mécanismes institués dans le cadre de la décentralisation.

Au surplus, on notera que les contingents communaux d'aide sociale ayant depuis lors évolué à peu près au rythme des dépenses des départements, alors que depuis le début des années 1990, l'indexation de la DGD, ainsi que la déflation affectant les assiettes de la fiscalité indirecte, ne permettaient plus de suivre ce rythme, les départements ont dû, toutes choses égales par ailleurs, accroître le recours à la fiscalité directe pour récupérer ce que les compensations de l'État ne pouvaient plus leur fournir, à savoir la différence entre le taux de progression des dépenses d'aide sociale et le taux d'évolution de la DGF ou celui des droits de mutation et de la vignette.

Or, de ce point de vue, le système proposé par le présent article apparaît, à la lecture de l'expérience de ces dernières années, relativement favorable aux départements puisqu'il enferme la progression de leurs dépenses d'ACTP et d'ASH, "recyclées" en prestation d'autonomie, sous le plafond de l'indexation DGF alors que les rythmes réels de progression constatés ces dernières années (estimations de +9,5% entre 1993 et 1994, +5% entre 1994 et 1995 pour l'ACTP) sont notoirement supérieurs à ceux de la dotation globale de fonctionnement. Même en tenant compte d'un taux de croissance plus faible de l'ASH (estimation de + 1,79 % entre 1994 et 1995) qui ramène à environ 4 % le rythme de la progression, en 1995, des dépenses exposées par les départements au titre des personnes âgées dépendantes, ce système n'apparaît en aucun cas défavorable aux départements.

Les arguments qui viennent d'être développés n'ont pas semblé irrecevables à votre commission des finances tant sur le fond qu'en opportunité et c'est ce qui l'a conduite à ne pas vous proposer d'amendement Prévoyant une indexation des dépenses de référence sur les prix.

Il n'est toutefois pas dans les intentions de votre commission de nier les difficultés financières considérables auxquelles sont confrontés les départements et qui pourraient justifier qu'ils bénéficient d'une contribution plus avantageuse du fonds de solidarité vieillesse.

Ainsi, la volonté de certains de nos collègues d'évoquer, dans la discussion du projet de loi instituant la prestation d'autonomie, les ambiguïtés et les insuffisances du "pacte de stabilité" que le gouvernement souhaite imposer dans le cadre de la loi de finances pour 1996, lui paraît-t-elle même tout à fait légitime.

Il est effectivement tentant d'établir un parallèle entre l'indexation prévue par ce pacte et celle proposée pour les dépenses de référence des départements : si l'indice d'évolution des prix était retenu pour la progression de ces dernières, la fiscalité locale serait, en effet, allégée à due concurrence de la moitié du taux de croissance du taux intérieur brut appliqué auxdites dépenses de référence.

En conclusion sur ce point, la commission des finances a jugé que le mécanisme du présent article n'était pas défavorable aux départements à défaut d'être le plus favorable, mais elle ne saurait bien sûr émettre un avis défavorable à l'adoption d'un amendement substituant une indexation sur les prix au système prévu si celui-ci devait être soumis au vote du Sénat.

II. LES AMÉLIORATIONS TECHNIQUES À APPORTER À LA RÉDACTION DU PRÉSENT ARTICLE

Dans la mesure où le principe d'une indexation sur les prix ne serait pas soumis au vote du Sénat ou ne serait pas adopté dans le cadre du présent article, votre commission a estimé que la notion d'indexation sur la DGF appelait alors quelques précisions d'ordre technique.

Le premier alinéa du paragraphe II de l'article 52 de la loi de finances initiale pour 1994 dispose qu' "à compter du projet de loi de finances initiale pour 1996, la dotation globale de fonctionnement évolue chaque année en fonction d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyen annuelle du prix de la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours, sous réserve que celui-ci soit positif.

L'application de ce mécanisme permet de déterminer un taux de progression de la DGF égal à 3,55 % en 1996, résultat de l'addition du taux prévisionnel d'inflation pour l'an prochain (2,1 %) et de la moitié du taux provisoire d'évolution du PIB pour 1995 (2,9 : 2 = 1,45 %).

C'est ce taux de 3,55 % qui s'appliquera, en 1996, aux dépenses de référence telles que définies au deuxième alinéa de l'article 27 du présent projet de loi.

De ce point-de-vue. la procédure qu'il est proposé de suivre est exactement identique à celle en vigueur pour la dotation générale de décentralisation. Au solde net des ajustements près, celle-ci progresse, en effet, en 1996, de 3,55 %.

Pour le calcul de la DGF de 1996, l'indice de progression de 3,55 % s'appliquera toutefois à un montant de DGF de 1995 recalé afin de tenir compte de la progression réelle des prix au cours du présent exercice. Si l'on n'envisage que le montant de la dotation globale de fonctionnement inscrite en loi de finances initiale pour 1995, c'est-à-dire avant revalorisation afin d'intégrer une hausse réelle des prix de + 1,8 % au lieu de + 1,7 % attendu, la Progression de la DGF en 1996 par rapport à 1995 atteindra +3,72% ^{1 ( * )} , compte tenu en outre de l'adjonction à la DGF de 1996 d'une enveloppe de 67,5 millions de francs correspondant à la compensation aux communes des coûts supplémentaires engendrés par la suppression de la franchise postale sur le courrier pour les compétences que l'État leur délègue.

Au-delà de la possibilité de concevoir l'évolution de la DGF de loi de finances initiale à loi de finances initiale, mesures nouvelles comprises mais hors recalage de la base de calcul, il convient également d'avoir présent à l'esprit que le montant de la DGF pour 1996 est lui-même susceptible d'être ultérieurement révisé (au plus tard le 31 juillet 1997), en fonction des indices définitifs de prix et de progression du produit intérieur brut. La croissance réelle de la dotation globale de fonctionnement telle qu'elle sera constatée entre la loi de règlement du budget de l'exercice 1995 et la loi de règlement du budget de l'exercice 1996 ne sera, selon toute vraisemblance, pas égale à 3,55 %.

L'intention du gouvernement est pourtant clairement de ne procéder à aucune révision ultérieure du montant des dépenses de référence des départements en fonction du taux définitif de progression de la dotation globale de fonctionnement tel que constaté dans les lois de règlement.

Ce souhait apparaît légitime dès lors :

- qu'il est préférable de stabiliser les dépenses de référence afin d'éviter des régularisations qui n'interviendraient que plusieurs mois après la clôture de l'exercice concerné ;

- que le taux final de progression de la DGF peut certes être revu à la baisse, ce qui serait favorable aux collectivités concernées, mais aussi à la hausse, ce qui, pour le coup, supposerait un montant négatif de régularisations.

Si cette mesure de simplification paraît donc sage, elle mériterait cependant d'apparaître plus nettement dans la rédaction du présent article.

Il conviendrait, en effet, afin d'écarter toute ambiguïté dans l'interprétation du présent texte et pour tenir compte des modifications déjà proposées plus haut par votre commission d'écrire que "les dépenses constatées en application des dispositions de l'article additionnel après l'article 28 évolue selon les règles fixées pour la dotation globale de fonctionnement par le premier alinéa du II de l'article 52 de la loi de finances pour 1994 (n° 93-1352 du 30 décembre 1993)".

Décision de la commission : Votre commission émet un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

Article 30

Règles d'évolution en régime de croisière des dépenses du département et de la contribution du fonds de solidarité vieillesse au financement de la prestation d'autonomie

Commentaire : Cet article fixe les règles d'évolution des ressources affectées au financement de la prestation d'autonomie en prévoyant l'indexation sur la DGF des dépenses du département et de la contribution du fonds de solidarité vieillesse.

Ces deux montants ont toutefois vocation à être ajustés en cours d'exercice au vu de la charge effectivement constatée. Les gains réalisés en conséquence d'un taux de progression de la charge inférieur à celui de la DGF seront intégralement restitués au FSV sous forme d'un ajustement de ses acomptes de fin d'année.

En revanche, les dépenses supplémentaires éventuelles seront Partagées pour moitié entre le fonds et le département.

I. LE DISPOSITIF PROPOSE PAR LE GOUVERNEMENT

A. DES RÈGLES DE CALCUL À PRÉCISER

L'application de cet article appelle d'emblée trois remarques d'ordre technique :

1. La première année suivant la sortie du régime transitoire, soit vraisemblablement 1999, le montant de la participation des départements pour 1998 servant de base au calcul du montant de l'année suivante sera égal à la fraction brute du coût de la prestation d'autonomie prise directement en charge par eux et non plus aux dépenses de référence définies à l'article 27.

En d'autres termes, la durée réelle de montée en charge doit impérativement se limiter à 1996 et 1997 pour le département. Si elle devait également déborder sur 1998, celui-ci subirait une partie du coût de l'extension en année pleine de prestations accordées au cours de la dernière des trois années transitoires, alors qu'en achevant la montée en charge au plus tard le 31 décembre 1997, le coût de l'extension en année pleine des droits accordés à de nouveaux bénéficiaires ou du supplément de dépenses engendré par la différence des plafonds entre la prestation d'autonomie et les aides auxquelles elle se substitue est tout entier à la charge du fonds de solidarité vieillesse.

2 . Les montants retenus pour le calcul du versement du fonds de solidarité vieillesse et de la participation des départements sont des montants bruts avant soustraction des recouvrements dus aux recours sur succession et avant application des dispositions de l'article 31 (lire le commentaire sous l'article 31).

3 . Enfin, la base de calcul du versement du FSV et de la participation du département sera évidemment recalée chaque année afin de tenir compte de l'écart entre le coût réel de la prestation d'autonomie et celui qui aurait du découler de son indexation stricte sur la dotation globale de fonctionnement.

B. DES MÉCANISMES CONTESTABLES D'AJUSTEMENT DE L'EFFORT RESPECTIF DU DÉPARTEMENT ET DU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE LORSQUE LA PRESTATION D'AUTONOMIE ÉVOLUE À UN RYTHME DIFFÉRENT DE CELUI DE LA DGF

Comme votre rapporteur l'a précisé en introduction, le calcul de l'effort respectif du département et du fonds de solidarité vieillesse obéit à des règles asymétriques selon que l'évolution du coût de la prestation d'autonomie est supérieure ou inférieure au taux de progression de la DGF.

Dans le cas d'école où cette évolution et ce taux seraient identiques, la part du FSV dans le financement de la prestation serait lui-même identique d'une année sur l'autre, puisque tant la contribution du fonds de solidarité vieillesse que la dépense inscrite sur le budget du département évolueraient comme la dotation globale de fonctionnement.

1. Le coût de la prestation d'autonomie évolue moins vite que la dotation globale de fonctionnement

En ce cas, la totalité du gain constaté est attribuée au fonds d e solidarité vieillesse dont l'acompte final sera diminué d'autant.

En clair, les départements ne pourront jamais jouir des dividendes d'un ralentissement éventuel des dépenses de prestation d'autonomie. Dès lors qu'ils sont également requis pour participer à égalité à l'expansion de son coût, il n'existe pourtant aucune justification à créer un régime spécifique de ce type.

Cette situation n'est cependant pas la plus vraisemblable.

2. Le coût de la prestation d'autonomie évolue plus vite que la dotation globale de fonctionnement

En effet, on peut observer également que l'indice de progression de la dotation globale de fonctionnement associant évolutions des prix et du produit intérieur brut, pris en compte pour ce dernier à hauteur de la moitié, devrait osciller en permanence au cours des prochaines années autour de 3.5 %, soit un taux vraisemblablement inférieur ou au mieux égal à celui applicable à l'évolution du coût réel de la prestation d'autonomie.

En ce cas, le régime de partage entre le FSV et le département du surcroît de progression du coût de la prestation d'autonomie par rapport à la ressource dégagée par l'indexation sur la DGF est plus favorable que celui qui résulterait d'une application pure et simple des règles d'évolution de la dotation générale de décentralisation. Comme votre rapporteur le rappelait dans le commentaire sous l'article 27. la compensation versée depuis les lois de décentralisation aux collectivités supportant un transfert de charges est définitivement indexée sur la dotation globale de fonctionnement, sans parler des transferts et des créations de charges "rampantes" non compensées dont la mission Delafosse n'a fait qu'esquisser la longue liste.

Au surplus, quel que soit le taux de participation du FSV au financement de la prestation d'autonomie à l'issue de la période de montée en charge, le mécanisme du partage par moitié de la surcharge de coût par rapport à l'indexation sur la DGF conduit, sur le moyen-long terme, à égaliser 'es deux efforts : celui du fonds et celui du département.

Il convient toutefois de souligner également les limites de l'avantage relatif ainsi consenti aux départements :

- En premier lieu, le présent article traite de manière rigoureusement identique des départements dont les dynamiques de progression des dépenses sociales liées à la dépendance peuvent être fortement différenciées ^{1 ( * )}

On notera, à ce sujet, que lors de l'examen en 1992, à l'Assemblée nationale, du projet de loi portant création d'un fonds de solidarité vieillesse, le gouvernement de l'époque avait déposé un amendement proposant de majorer la DGF des départements d'une enveloppe d'un milliard de francs destinée à financer une allocation autonomie et dépendance et répartie entre les départements, en fonction des critères suivants :

- une proportion de la population âgée de plus de 75 ans supérieure à la moyenne nationale ;

- un potentiel fiscal par habitant inférieur au potentiel fiscal moyen par habitant des départements :

- une part du budget départemental consacrée à l'aide sociale supérieure à la moyenne nationale.

La proposition de loi déposée le 5 mai 1993 par M. Jean-Pierre Fourcade et plusieurs membres de la commission des affaires sociales reprenait exactement le même dispositif, en substituant simplement l'âge de 65 ans à celui de 75 ans.

Si la solution proposée n'est pas directement transposable au cas d'espèce, il est possible en revanche d'envisager une corrélation entre le taux de participation du FSV au financement de la prestation d'autonomie et l'adéquation des critères rappelés plus haut à la situation du département prestataire.

- En second lieu, le mécanisme retenu, s'il atténue les effets d'une dérive éventuelle du coût de la prestation d'autonomie en reportant une partie de la charge sur le fonds de solidarité vieillesse, ne supprime pas tout risque de difficultés ultérieures pour la maîtrise des finances départementales.

Une incertitude fondamentale subsiste, en effet, sur le délai réel de la période de montée en régime et. surtout, quant au coût final du dispositif en régime de croisière.

II. LES MOTIFS DE LA SUPPRESSION DEMANDÉE PAR VOTRE COMMISSION

Votre commission des finances pouvait accepter l'esprit du présent article sous réserve toutefois de supprimer l'asymétrie dans le traitement de l'évolution de la prestation d'autonomie et d'instituer une modulation de la contribution du FSV en fonction du degré d'exposition de chaque département au risque dépendance.

Par cohérence avec sa position d'ensemble présentée en première partie, dans l'exposé général, elle a jugé plus sage de ne pas s'engager dans la détermination de règles pérennes de couverture de la prestation d'autonomie tant qu'un certain nombre d'inconnues ne seront pas levées et notamment le coût du dispositif au terme de la montée en charge.

Elle approuve ainsi la notion de "précarisation" du présent texte détendue par la commission des affaires sociales, saisie au fond, ainsi que par la commission des lois, qui vise à limiter l'application dans le temps des dispositions institutionnelles et financières du projet de loi sans remettre en cause le caractère pérenne du principe même de la prestation d'autonomie inscrit à l'article premier.

Décision de la commission : Votre commission a émis un avis défavorable à l'adoption de cet article et vous propose de le supprimer.

Article 31

Restitution au fonds de solidarité vieillesse d'une fraction des récupérations sur succession à hauteur de sa participation au financement de la prestation autonomie

Commentaire : Cet article prévoit une réduction des versements du fonds de solidarité vieillesse aux départements à hauteur de la fraction des récupérations sur succession correspondant à la participation du FSV au financement de la prestation d'autonomie. Cette réduction serait toutefois elle-même diminuée de la moitié des frais de recouvrement exposés par les départements.

I. LE CONTREPOINT DES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 14 INSTITUANT LA RECUPERATION SUR SUCCESSION AU TITRE DE LA PRESTATION D'AUTONOMIE

L'article 14 du présent projet de loi a posé le principe selon lequel des recours en récupération des sommes versées au titre de la prestation d'autonomie sont exercés par le département :

contre le bénéficiaire revenu à meilleure fortune ou contre la succession du bénéficiaire ;

contre le donataire lorsque la donation est intervenue postérieurement à la demande ou dans les cinq ans qui ont précédé celle-ci ;

contre le légataire.

Il s'agit d'une disposition essentielle du nouveau régime ainsi mis en place, dans la mesure où la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées ne mentionne pas l'obligation alimentaire pour l'allocation compensatrice pour tierce personne et exclut la récupération sur succession "lorsque les héritiers du bénéficiaire sont son conjoint, ses enfants ou la personne qui a assumé, de façon effective et constante, la charge du handicapé ".

En clair, il n'existe ni possibilité d'actionner l'obligation alimentaire ni espoir de récupération sur succession pour le prestataire de l'ACTP. Même si l'aide sociale à l'hébergement, qui représente le tiers des dépenses de référence des départements, est, elle, soumise aux règles de droit commun de l'aide sociale en la matière, le résultat apparaît aujourd'hui très défavorable Pour les collectivités concernées.

Dans ces conditions, l'article 14 fait, semble-t-il. l'unanimité pour lui, ce qui n'est pas le cas de l'obligation alimentaire dont l'institution, en l'espèce, affecterait majoritairement des personnes elles-mêmes retraitées compte tenu de l'âge moyen d'entrée en dépendance.

Votre rapporteur voit, lui aussi, dans la récupération, sur succession, à titre personnel, l'un des "verrous" indispensables destinés à éviter toute nouvelle dérive de la dépense publique dans le domaine social, à la condition toutefois d'en renforcer plus nettement la portée.

C'est ainsi qu'il approuve la proposition de la commission des affaires sociales d'étendre de cinq à dix ans le délai à l'intérieur duquel une donation effectuée du vivant du bénéficiaire de la prestation peut être réintégrée dans assiette de la récupération demandée par le département sur une succession.

Votre rapporteur se demande toutefois s'il ne conviendrait pas d'aller plus loin et d'abaisser le seuil de 250.000 francs d'actif net successoral qui détermine le plancher en-dessous duquel il n'est procédé à aucun recouvrement.

Cette limite, en vigueur pour toutes les autres prestations d'aide sociale, n'apparaît pas. en effet, de nature à contraindre la majorité des bénéficiaires à faire un arbitrage entre l'aide que peut leur apporter la collectivité et leur propre patrimoine, dès lors que le montant moyen des héritages est de 345.000 francs en moyenne. 296.000 francs hors donations antérieures. et que la moitié des défunts laisse un patrimoine inférieur à 131 000 francs. ^{1 ( * )}

En revanche, la récupération au premier franc semble devoir être Prohibée car elle reviendrait à frapper d'abord les personnes disposant des patrimoines les plus modestes.

Un seuil situé à mi-chemin du montant actuel de 250.000 francs, soit entre 100.000 et 150.000 francs constituerait sans doute la solution la plus satisfaisante puisqu'il permettrait de ne pas affecter la moitié la moins riche de la collectivité.

Il appartiendra toutefois au pouvoir réglementaire de prendre des engagements à ce sujet puisque les dispositions correspondantes figurent actuellement dans l'article 4-1 du décret n° 61-495 du 15 mai 1961 modifie par le décret n° 83-875 du 28 septembre 1983.

Enfin, le dernier élément susceptible d'affecter la portée de l'extension de la récupération sur succession réside dans les dispositions du présent article 31 : le mécanisme proposé de reversement au FSV d'une fraction des recouvrements effectués par le département, pour légitime qu'il puisse être, ne doit pas en effet conduire à dissuader celui-ci de procéder aux récupérations sur succession.

II. UN DISPOSITIF ACCEPTABLE DANS L'OPTIQUE D'UNE APPLICATION LIMITEE DANS LE TEMPS DES MESURES INSTITUTIONNELLES ET FINANCIERES DU PROJET DE LOI

Deux temps doivent être distingués dans le mécanisme proposé par le présent article :

le retour au FSV du montant des récupérations correspondant à l'effort financier du fond pour la prestation d'autonomie ;

l'imputation des frais de recouvrement qui viennent "minorer la minoration".

A. L'IMPUTATION DES SOMMES RECOUVRÉES AU TITRE DES RÉCUPÉRATIONS SUR SUCCESSION

La totalité des récupérations sur succession recouvrées au titre de la prestation d'autonomie viendra en ressource du budget du conseil général. Toutefois une partie de ces récupérations devrait légitimement faire retour au FSV à hauteur de la participation que celui-ci consent au financement de la prestation d'autonomie. Le même principe s'applique d'ailleurs au contingent communal d'aide sociale et valait autrefois pour la participation de l'Etat aux dépenses d'aide sociale, calculés l'un et l'autre sur une assiette nette des recouvrements, ce qui revient à leur "reverser" une fraction de ces recouvrements à hauteur de leurs taux respectifs d'effort.

La technique proposée par le présent article pour opérer ce retour offre l'avantage de la simplicité : plutôt qu'un reversement du département au fonds de solidarité vieillesse, il est, en effet, prévu une diminution du versement du FSV égale au produit des recouvrements sur succession multiplié par le taux de participation du fonds au financement de la prestation d'autonomie au cours de l'année précédente.

Le prélèvement brut (avant imputation des frais de recouvrement) opéré, au cours de l'année n. sur le versement du FSV au département sera ainsi calculé selon la formule : Montant des recouvrements sur prestation d'autonomie opérés au cours de l'année n multiplié par taux de participation du FSV au financement de la prestation au cours de l'année n-1.

Le moins-à-verser sera vraisemblablement pris en compte pour le calcul de la dernière dotation attribuée par le FSV au département (décembre, compte tenu de la rédaction proposée par votre commission à l'article 26) ou dans le cadre de la régularisation au titre de la journée complémentaire, à une date où seront connus avec suffisamment de précisions tant le coût final de la Prestation que celui des recouvrements effectués dans l'année.

La référence au taux de participation du FSV pour l'année n-1 est justifiée par l'existence d'une période transitoire au cours de laquelle ce taux doit augmenter et ne peut être connu qu'a posteriori. En période de croisière. en revanche, le poids respectif du fonds de solidarité vieillesse et du département dans le financement de la prestation d'autonomie est beaucoup Plus stable compte tenu des règles d'indexation fixées à l'article 30 du projet de loi.

Cette solution ne présente pas d'inconvénient puisqu'il ne devrait, selon toute vraisemblance, pas y avoir de récupération sur succession en 1996, dont l'imputation serait impossible à réaliser puisque, par définition, il n'y avait en 1995 (n - 1) ni prestation d'autonomie ni contribution du FSV à son financement.

Elle peut présenter, en revanche, l'avantage, pendant les deux dernières années de montée en charge de la prestation (1997 et 1998) d'imposer un taux de retour au FSV plus faible que son taux de participation au financement de la prestation d'autonomie l'année de recouvrement des récupérations sur succession, si toutefois l'intégration des nouveaux bénéficiaires de la prestation se fait sans trop d'à-coup, c'est-à-dire si le rythme d'extension aux bénéficiaires à domicile n'est pas plus rapide que le rythme d'extension aux bénéficiaires en établissement.

En tout état de cause, avant imputation des frais de recouvrement, le système proposé ne constitue pas une désincitation à effectuer les récupérations sur succession puisque le département est toujours assuré de Percevoir un montant supérieur de recettes s'il agit que s'il ne fait rien.

Soit, en effet, un total de récupération égal à 100. Pour un taux de Participation du FSV égal à 20 % l'année précédant celle du recouvrement, le département réalisera alors un gain de 80. soit 100 moins 20 de moindre versement du fonds de solidarité vieillesse. Avec un taux de participation du FSV égal à 65 %. il existe toujours un gain par rapport à la situation qui prévaudrait si rien n'était tenté par le président du conseil général. 100 moins 65 égale 35 revenant au département en sus du montant de la contribution du FSV. Dans tous les cas. en effet, le prestataire perçoit cette contribution plus la fraction supprimée de cette contribution sous forme de récupération sur succession, puisque le département conserve l'intégralité des recouvrements en caisse, plus le gain décrit dans les deux exemples ci-dessus.

Il est certes incontestable que le gain sera optiquement d'autant plus faible que la part du FSV dans le financement de la prestation d'autonomie sera plus forte. Compte tenu des simulations fournies par le gouvernement, cette part ne devrait toutefois guère dépasser 50 à 55 % en 1998 ce qui laisse une proportion apparente de retour aux départements encore assez forte.

Enfin. il va de soi que la réfaction ainsi pratiquée sur le versement du Fonds de solidarité vieillesse n'est pas prise en compte pour le calcul du versement l'année suivante. En d'autres termes, l'indexation définie à l'article 30. si elle était maintenue, s'appliquerait d'un exercice à l'autre sur un montant brut de versement, avant soustraction de la part des recouvrements nets de recours sur succession correspondant à la participation du FSV au financement de la prestation.

B. L'IMPUTATION DES FRAIS DE RECOUVREMENT

Au-delà du principe général ainsi posé, le présent article prévoit toutefois également que le produit des recouvrements pris en compte pour la réduction du versement du FSV est calculé net de la moitié des frais de recouvrement exposés par le département.

Cette asymétrie avec le calcul de la réduction brute peut paraître difficilement compréhensible : comment justifier, en effet, que le montant des recouvrements sur succession attribués au FSV sous forme de moins-à-verser soit strictement proportionné à la participation du Fonds au financement de la prestation d'autonomie, alors que les frais de recouvrement feraient l'objet d'un partage forfaitaire sur une base 50-50 ?

Dans le cas où la participation du fonds au financement de la prestation d'autonomie dépasse 50 %. la formule nette de réduction du versement annuel du FSV revient à faire bénéficier celui-ci d'un retour de recouvrements sur succession plus que proportionnel à sa participation réelle au financement de la prestation d'autonomie. Le département subit, en sens inverse, un véritable transfert de charges, aussi minime soit-il.

A contrario, les départements seront les gagnants du dispositif ainsi mis en place tant que la part du FSV dans le financement de la prestation d'autonomie sera inférieure à 50 %. Or. cette situation peut se produire Pendant le délai de montée en charge et. encore une fois, les prévisions fournies par le gouvernement pour 1998 montre que les efforts respectifs des collectivités publiques concernées et du fonds de solidarité vieillesse oscilleraient dans une fourchette allant de 44 % à 56 % (lire le commentaire sous l'article 27).

Dans le contexte créé par la "précarisation" du présent projet de loi. qui ne s'appliquerait que pour une durée de trois ans, le partage égalitaire des irais de recouvrement entre le FSV et les départements, s'il n'est pas certain qu'il leur soit dans tous les cas favorable, ne leur sera pas non plus défavorable, ou alors provoquera des pertes minimes.

Dans ces conditions, il a paru préférable à votre commission de ne pas modifier le principe fixé.

En revanche, lors de la discussion du projet de loi Fixant le régime définitif de compensation des coûts de la prestation d'autonomie, cette clause devra être impérativement révisée s'il apparaissait que la participation du FSV au financement de la prestation d'autonomie doive, dans chaque département, être durablement fixée au-dessus de 50 %. En ce cas. l'équité imposera, en effet. de prévoir que le coût final des frais de recouvrement des récupérations sur succession est partagé entre le fonds de solidarité vieillesse et le département à concurrence de leurs poids respectifs dans le financement de la Prestation d'autonomie au cours de l'année n - 1.

Les considérations qui précèdent ont conduit votre commission à adopter une attitude prudente sur le présent article et à ne vous proposer de l'amender que pour des motifs rédactionnels :

- la notion de "versement" du fonds de solidarité vieillesse serait remplacée par coordination avec la nouvelle rédaction proposée à l'article 26. par celle de "contribution" du FSV ;

- il serait précisé en outre que les recouvrements visés sont ceux de l'année de versement de la contribution du FSV.

Décision de la commission : Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

Article 32

Prise en compte de l'effort propre du département dans le financement de la prestation d'autonomie pour le calcul des contingents communaux d'aide sociale

Commentaire : Cet article pose le principe de la prise en compte de l'effort propre du département, c'est-à-dire hors contribution du fonds de solidarité vieillesse, dans le financement de la prestation d'autonomie pour le calcul des contingents communaux d'aide sociale.

Le législateur a maintenu le principe d'une participation financière des communes aux dépenses d'action sociale et de santé relevant de la compétence des départements, dans l'article 93 de la loi de décentralisation du 7 janvier 1983, et l'a rappelé dans l'article 32 de la loi du 22 juillet 1983 qui la complète.

En application des dispositions de l'article premier du décret n° 87-1146 du 31 décembre 1987, les communes ne participent qu'aux dépenses nettes d'aide sociale et de santé, c'est-à-dire à celles qui restent effectivement à la charge du département après qu'aient été déduites des dépenses brutes toutes les recettes en "atténuation de dépenses". Il s'agit notamment des remboursements de la part de la sécurité sociale, des remboursements des bénéficiaires au titre de leurs frais d'hébergement, des récupérations sur succession et de l'obligation alimentaire (lire le commentaire sous l'article 31).

L'article 3 du décret du 31 décembre 1987 précité précise que le montant de la contribution globale des communes ne peut varier, en proportion, plus que le montant des dépenses nettes d'aide sociale et de santé prises en charge par le département. Toutefois, lorsque la dernière contribution globale connue des communes d'un département fait apparaître un taux de participation de ces communes aux dépenses de ce département inférieur à la moyenne nationale, le conseil général peut augmenter d'un point au plus le coefficient de variation.

Tout transfert de charges du département vers les communes est ainsi prohibé sauf lorsque les contingents communaux représentent un effort relatif inférieur à la moyenne nationale ^{1 ( * )} .

L'effort propre des départements dans le financement de la Prestation d'autonomie, c'est-à-dire hors contribution du FSV, ayant vocation à se substituer, pour les personnes âgées dépendantes, au versement de l'allocation compensatrice pour tierce personne et à l'aide sociale à l'hébergement, l'équité et le souci de ne pas déstabiliser les budgets des conseils généraux imposent que cet effort soit dorénavant pris en compte pour le calcul des contingents communaux d'aide sociale.

On notera cependant que l'intégration d'une partie du financement de la prestation d'autonomie dans l'assiette des contingents communaux favorise l'assimilation de cette nouvelle allocation à une dépense d'aide sociale et justifie la proposition de la commission des affaires sociales de compléter l'article 7 du présent projet de loi de prévoir l'avis du maire de la commune concernée sur la décision d'octroi de la prestation par le président du conseil général.

Si le principe posé par le présent article n'est pas contestable, sous réserve de l'adoption de l'amendement de la commission des affaires sociales à l'article 7, la rédaction proposée mérite en revanche d'être améliorée. En effet, la référence à la différence entre le coût de la prestation d'autonomie et le montant du versement du fonds de solidarité vieillesse a pour effet d'intégrer dans la base de calcul du contingent communal d'aide sociale les récupérations sur succession autorisées par l'article 14 du projet de loi.

En d'autres termes, les contingents communaux seraient à l'avenir évalués à partir du montant brut des participations des départements au financement de la prestation autonomie alors qu'ils ne devraient être assis, en application des dispositions de portée générale rappelées ci-dessus, que sur des montants nets.

Votre commission des finances vous proposera donc de rédiger comme suit le présent article : "Le montant des sommes versées chaque année par le département au titre de la prestation d'autonomie, diminué des dépenses de prestation d'autonomie recouvrées la même année en application des dispositions de l'article 14 et de la contribution du fonds de solidarité vieillesse nette des coûts de fonctionnement mentionnés à l'article 26 et de la moitié des frais mentionnés à l'article 31, est pris en compte pour le calcul de la participation financière des communes prévue par le dernier alinéa de l'article 93 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 précitée".

Au strict plan technique, le "retraitement" de la contribution du fonds de solidarité vieillesse proposé par la rédaction ci-dessus se justifie par :

- le souci d'exclure les coûts de fonctionnement de la nouvelle allocation qui sont, certes, pris en charge par le FSV dans le schéma proposé par votre commission des finances (lire le commentaire sous l'article 26), mais ne rentrent pas dans l'assiette de la prestation elle-même ; les communes, d'une façon générale, ne participent à travers les contingents qu'à la couverture des prestations légales et non à celles des frais de fonctionnement correspondants ;

- la nécessité de ne pas exclure deux fois de l'assiette des contingents communaux la part des frais de recouvrement à la charge du fonds de solidarité vieillesse ; en effet, en l'absence de toute précision, les frais assumés par le FSV, inclus et dans le montant total des recouvrements et dans la contribution du FSV, c'est-à-dire dans les deux masses déduites du coût de la prestation d'autonomie, seraient eux-mêmes défalqués deux fois.

Décision de la commission : Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi rédigé.

Article 33

Textes réglementaires d'application des dispositions financières

Commentaire : Cet article renvoie à des textes réglementaires la définition des conditions d'application des articles 27 à 32, soit des dispositions régissant le calcul des dépenses de référence des départements ainsi que les modalités de la participation financière du fonds de solidarité vieillesse et des communes au financement de la prestation d'autonomie.

L'insertion du présent article ne paraît pas utile. En effet :

- plusieurs des articles visés mentionnent déjà le recours ultérieur à un décret ou à un autre texte réglementaire d'application (l'article 26. le quatrième de l'article 27 et l'article 28) ; quant à l'article 32. le décret existe déjà et ne devrait pas être modifié dans l'immédiat : il s'agit du décret n° 87-1146 du 31 décembre 1987 relatif à la participation des communes aux dépenses d'aide sociale et de santé des départements pris en application de l'article 93 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 modifiée relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat (lire le commentaire sous l'article 32) ;

- ensuite, "les modalités de la détermination du montant des dépenses consacrées par chaque département aux personnes remplissant les conditions définies à l'article premier", évoquées par le présent article, sont détaillées dans l'article additionnel que votre commission vous propose d'adopter après l'article 28 (arrêté interministériel pris après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges) ;

- enfin, l'article 42. avant-dernier du présent projet de loi. dispose déjà. de façon générique, que sauf dispositions contraires, les mesures d'application de la loi sont prises par décret en Conseil d'Etat ; comme dans le cadre des lois de décentralisation, la procédure de décompte des dépenses de référence, qui constitue le préalable à "la détermination du montant des dépenses consacrées par chaque département aux personnes remplissant les conditions définies à l'article premier" ', devrait donc en principe faire l'objet d'un tel décret ^{1 ( * )}

Décision de la commission : Votre commission a émis un avis défavorable à l'adoption de cet article et vous propose de le supprimer.

Article 34

Extension des attributions du fonds de solidarité vieillesse au financement de la prestation d'autonomie

Commentaire : Cet article complète les dispositions du code de la sécurité sociale relatives au fonds de solidarité vieillesse afin de faire entrer dans les attributions de celui-ci le financement de la prestation d'autonomie.

I- LA CRÉATION D'UNE TROISIÈME SECTION DE DÉPENSES AU SEIN DU FOND DE SOLIDARITE VIEILLESSE

Actuellement, l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale définit ta mission du FSV en distinguant, à titre permanent, la prise en charge des avantages d'assurance vieillesse à caractère non contributif et, à titre exceptionnel, le remboursement à l'Etat des sommes nécessaires pour la prise en charge par celui-ci de la dette de l'ACOSS au 31 décembre 1993.

Le paragraphe I du présent article propose de compléter l'article L.135-1 pour confier de surcroît au fonds la mission de participer, à titre permanent, au financement de la prestation d'autonomie.

Les paragraphes II et III du présent article créent une troisième section au sein de l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale qui précise les dépenses prises en charge par le FSV. Actuellement, l'article L. 135-2 distingue une "Section I - Dépenses à titre permanent" et une "Section II -Dépenses à titre exceptionnel". Dans la rédaction proposée par le présent article, l'article L. 135-2 distinguera trois sections : une "Section I - Dépenses au titre d'avantages d'assurance vieillesse", une "Section I bis - Participation au financement de la prestation d'autonomie", et une "Section II - Dépenses à titre exceptionnel".

Le contenu de la section I bis est défini par le présent article comme "la contribution de la solidarité nationale au financement de la prestation d'autonomie instituée par la loi n° du ". Cette formule apparaît bien trop floue, et votre commission vous propose de retenir la rédaction suivante : "la contribution annuelle aux budgets des départements prévue à l'article 26 de la loi n° ..... du .....". Cette nouvelle rédaction est coordonnée avec celle qui vous a été proposée ci-dessus pour l'article 26 du projet de loi.

Le présent article appelle toutefois d'autres modifications que cette simple amélioration rédactionnelle.

II.LA NÉCESSITE D'ÉLARGIR LA COMPOSITION DU COMITÉ DE SURVEILLANCE DU FONDS DE SOLIDARITE VIEILLESSE

Lors de sa création en 1993. le FSV a été constitué sous la forme d'un établissement public de l'Etat à caractère administratif. En conséquence, son conseil d'administration est composé exclusivement de fonctionnaires représentants des ministres chargés, respectivement, de la sécurité sociale, du budget, de l'économie et des personnes âgées (article R. 135-2 du code de la sécurité sociale).

Cette caractéristique distingue le fonds des autres organismes nationaux de sécurité sociale, dont les conseils d'administration ont une structure paritaire associant des représentants des organisations syndicales de salariés et des représentants des organisations professionnelles d'employeurs. Elle est justifiée par la finalité exclusivement financière du fonds et par la nature fiscale des ressources qui lui sont affectées.

Toutefois, aux termes de l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale, le conseil d'administration du FSV est "assisté d'un comité de surveillance composé notamment de membres du Parlement". Ce comité de surveillance, dont la création résulte d'une initiative de la commission des Affaires sociales du Sénat, a pour objet de donner un droit de regard au Parlement et aux partenaires sociaux sur la gestion du FSV.

Sa composition actuelle, fixée par décret en Conseil d'Etat est la suivante (article R. 135-6 du code de la sécurité sociale) :

- deux députés et deux sénateurs,

- trois représentants du ministre chargé de la sécurité sociale,

- trois représentants du ministre chargé du budget,

- deux représentants du ministre chargé de l'économie,

- un représentant du ministre charge de l'agriculture.

- un membre de la Cour des Comptes.

- un membre de l'Inspection générale des finances,

- un membre de l'Inspection générale des affaires sociales.

- six représentants des divers régimes de retraite,

- trois représentants des retraités.

Votre commission, qui estime que la composition de ce comité de surveillance n'a pas lieu d'être renvoyée à un décret en Conseil d'Etat, vous propose de la modifier essentiellement sur deux points :

- d'une part, il convient d'en exclure les représentants des administrations, puisque celles-ci sont déjà représentées au conseil d'administration du fonds ;

- d'autre part, il convient d'y faire entrer des représentants des départements, puisque le fonds va désormais être chargé de leur rembourser une fraction des dépenses de prestation d'autonomie. Les communes, associées au dispositif de la prestation d'autonomie par l'intermédiaire du contingent communal d'aide sociale, méritent également d'être représentées au comité de surveillance.

III. LA NECESSITE D'UNE GESTION COMPTABLE DISTINCTE DE CHACUNE DES CATEGORIES DE DEPENSES

A compter de l'entrée en vigueur du présent projet de loi, le FSV se trouvera donc chargé du financement des trois catégories des dépenses de natures très différentes, dont les évolutions dans le temps ne seront pas forcément parallèles :

- les dépenses d'avantages vieillesse non contributifs seront surtout sensibles à la conjoncture économique, puisqu'elles comportent une forte Proportion de validations des périodes de chômage ;

- les dépenses de prestations d'autonomie devraient croître régulièrement, à mesure du vieillissement de la population ;

- les dépenses au titre du remboursement de la dette du régime général devraient s'échelonner régulièrement, avant de s'éteindre en 2008, sous réserve de leur transfert éventuel à une autre structure de financement.

Votre commission estime que les principes de séparation comptable posés par la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale doivent s'appliquer au FSV. Elle vous propose donc d'adopter un amendement précisant que les trois sections des dépenses du fonds font l'objet de gestions distinctes.

La gestion est une notion comptable propre aux organismes de sécurité sociale. Ainsi, l'article L. 221-1 du code de la sécurité sociale dispose que la caisse nationale de l'assurance maladie "a pour rôle d'assurer au plan national, en deux gestions distinctes, le financement, d'une part des assurances maladie, maternité, invalidité, décès et, d'autre part, des accidents du travail et maladie professionnelles et de maintenir l'équilibre financier de chacune de ces deux gestions". De même, le FSV devra maintenir l'équilibre financier de chacune des trois gestions dont il aura désormais la charge.

Toutefois, votre commission juge prudent d'envisager l'hypothèse où le fonds ne disposerait pas des recettes suffisantes pour assurer l'équilibre de ses trois gestions, et vous propose d'instaurer une priorité de financement en faveur des dépenses de prestation d'autonomie.

Cette priorité est pleinement justifiée : les régimes de retraite peuvent recourir aux avances de la Caisse des dépôts ou du Trésor en attendant le rétablissement de l'équilibre du FSV, tandis que le versement annuel de ce dernier à l'Etat au titre de la dette peut aisément être reporté d'un exercice budgétaire sur l'autre en cas de nécessité. En revanche, les règles comptables des départements sont beaucoup plus contraignantes, tout déficit leur étant interdit, et l'interruption des acomptes du FSV pourrait compromettre le service de la prestation d'autonomie.

Le mécanisme qui vous est proposé doit être apprécié au regard du dernier alinéa de l'article L. 135-3 du code de la Sécurité sociale, qui prévoit qu'en cas de déficit du FSV "le gouvernement soumet au Parlement les dispositions nécessaires pour assurer l'équilibre financier du fonds".

Décision de la Commission : Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

* ¹ cf : article L. 135-1 du code de la sécurité sociale

* ¹ Allocation compensatrice pour tierce personne et aide sociale à l'hébergement versées aux personnes âgées dépendantes et dont le montant doit être "recyclé" au profit de la prestation d'autonomie (lire le commentaire sous l'article 27).

* ¹ Celle rédaction est déjà utilisée pour le calcul des acomptes que l'Etat doit verser aux départements au titre de la compensation des abattements des droits de mutation sur immeubles d'habitation (article 11 de la loi de finances rectificative du 4 août 1995)

* ¹ Sous réserve d'un maintien sous le régime de l'ACTP dans les cas prévus par les articles 39 et 40 du projet de loi.

* ¹ Les premières indications laissent apparaître des taux de recouvrement variant entre 5 et 10 % avec des résultats beaucoup plus élevés pour Paris (16,7 % de taux de récupération sur succession) et les Hauts de Seine (environ 12 %).

* ¹ sous réserve des règles d'indexation de ces dépenses de référence telles que définies par l'article 29

* ¹ On néglige ici pour plus de clarté les effets de l'indexation sur la DGF prévue par l'article 29.

* ² On suppose ici adopté l'amendement de la commission des affaires sociales, saisie au fond, interdisant aux personnes ayant perçu pour la première fois l'ACTP après 60 ans de conserver

* ¹ Ce tableau est reproduit dans le A de la quatrième partie de l'exposé général, au début du présent rapport.

* ² L'Action sociale décentralisée - Bilan et perspective - Edition ODAS - octobre 1993

* ¹ Cet âge moyen est de 83 ans environ

* ¹ Loi de finances initiale pour 1995 99.812 millions de francs

Base 1995 recalée : 99.910 millions de francs Loi de finances initiale pour 1996 103.457 millions de francs à droit constant et 103 524 millions de francs en dépenses réellement inscrites, compte tenu de la compensation de la suppression de la franchise postale (+ 67. 5 millions de francs).

* ¹ Voir, dans le A de la quatrième partie de l'exposé général, le tableau reproduisant par département le taux de la population âgée de 75 ans et plus.

* ¹ Ces données sont cependant relatives à 1988 mais sont les plus récentes disponibles à ce jour.

* ¹ la moyenne nationale à prendre en compte au titre de 1995 est égale à 15 %. Rapportée au coût estimé de l'ACTP et de l'ASH versées en 1995 au personnes âgées dépendantes, soit 8.532 millions de francs, elle porte la part des communes dans les dépenses de référence à 1.280 millions de francs.

* ¹ On notera toutefois que dans les faits le décompte des dépenses de référence a déjà été effectué sur le fondement d'une simple circulaire en date du 25 juillet 1995 (lire le commentaire sous l'article 27).