EXAMEN EN COMMISSION
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Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous passons à l'examen du rapport pour avis de Christophe-André Frassa sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après engagement de la procédure accélérée, portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes (Ddadue).
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Mes chers collègues, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a délégué à la commission des lois l'examen au fond de neuf articles de ce Ddadue.
Le caractère inévitablement disparate d'un tel texte explique que ces neuf articles concernent aussi bien la commande publique ou le régime juridique de l'action de groupe que certains titres de séjour dédiés aux travailleurs qualifiés. Je les aborderai successivement, dans l'ordre des articles - et non d'importance.
L'article 13, tout d'abord, traite de la commande publique, et plus particulièrement du partenariat d'innovation. Il s'agit là d'un marché public spécifique, qui vise à inciter les acheteurs publics à stimuler l'innovation par leurs achats et grâce à une procédure de passation unique.
Or, le recours à ce marché est conditionné : l'acheteur ne doit pas pouvoir satisfaire son besoin par une solution existante pour y recourir. En bref, une innovation est nécessaire. Si le droit de l'Union européenne retient une acception relativement large de l'innovation, cette dernière demeure un critère à l'aune duquel est apprécié le marché en cause.
En conséquence, l'article 44 de la loi de finances de 2024, qui a inclus, par nature, les « jeunes entreprises innovantes » dans le champ d'application du partenariat d'innovation, a procédé à une modification de ce régime contraire au droit de l'Union européenne comme au principe constitutionnel d'égalité.
L'article 13 du Ddadue supprime ces dispositions, pour assurer la conformité du régime du partenariat d'innovation aux directives qui le régissent. Je vous propose, en conséquence, d'adopter sans modification cet article.
J'en viens aux articles 14 à 19, qui, eux, concernent l'action de groupe, dont les différents régimes en vigueur méconnaissent certaines dispositions de la directive relatives aux actions représentatives depuis décembre 2022.
Dans leur version initiale, chacun de ces articles procédait donc à la transposition stricte des exigences du droit de l'Union européenne au sein des sept cadres existants de l'action de groupe. L'article 14 modifiait le socle procédural commun ; l'article 15, le code de justice administrative ; l'article 16, la loi Informatique et libertés ; les articles 17 et 18, le code de la consommation ; et l'article 19, le code de la santé publique. Il s'agissait notamment d'instaurer une procédure d'action de groupe transfrontière, de développer la prévention des conflits d'intérêts et d'améliorer l'information des justiciables au sujet de ces procédures.
Cela vous donnera sûrement, chers collègues, un sentiment de déjà-vu... Et pour cause : nous examinions, il y a tout juste treize mois, en février 2024, la proposition de loi relative au régime juridique des actions de groupe, présentée par les députés Laurence Vichnievsky et Philippe Gosselin, qui visait notamment à transposer cette directive et dont j'ai été le rapporteur au Sénat.
Plusieurs désaccords significatifs s'étaient alors élevés entre les deux assemblées, et la commission mixte paritaire n'a jamais été convoquée par le gouvernement d'alors.
Mais, à l'occasion de l'examen du présent Ddadue à l'Assemblée nationale, le rapporteur pour avis, Philippe Gosselin, a substitué le contenu de cette proposition de loi au dispositif de l'article 14, et proposé la suppression des articles 15 à 19, rendue nécessaire pour des raisons de coordination. Nous aurions pu nous en satisfaire ! Seulement, l'Assemblée nationale a repris sa version initiale de la proposition de loi, sans remédier aux nombreuses difficultés juridiques identifiées lors de nos travaux. Elle n'a en effet apporté à son texte que des modifications rédactionnelles ou exigées par la directive, sans tenir compte des amendements adoptés par le Sénat.
Le régime des actions de groupe tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, soulève donc des difficultés juridiques et pourrait entraîner des effets indésirables. Ces derniers sont logiquement, pour l'essentiel, identiques à ceux que nous avions soulignés lors de l'examen de la proposition de loi en janvier et février 2024, et auxquels nous avions essayé de remédier. Je vais en rappeler les principaux.
Tout d'abord, le champ d'application de l'action de groupe serait universel, ce qui étendrait le nombre d'acteurs économiques soumis au risque réputationnel engendré par l'action de groupe, qu'elle ait été intentée ou soit employée comme une menace.
De manière plus significative encore, la direction des affaires civiles et du sceau craint qu'un tel élargissement du champ matériel ne détourne les justiciables des voies de droit commun, plus efficaces et rapides.
Je vous propose donc, comme nous l'avions déjà fait lors de l'examen de la précédente proposition de loi, de conserver le champ matériel actuel pour les actions conduites dans les domaines du droit du travail et de la santé, en raison de leur sensibilité - et, en ce qui concerne le droit du travail, du rôle spécifique qui incombe au conseil de prud'hommes dans la résolution des différends qui s'élèvent entre les employeurs et les salariés.
En outre, la qualité pour agir serait attribuée au regard de critères excessivement souples, qui ne permettraient pas de garantir la fiabilité, la crédibilité et la probité des personnes morales susceptibles d'intenter de telles procédures.
Rappelons, à ce titre, que deux des objectifs principaux de la directive sont précisément de lutter contre les conflits d'intérêts et d'assurer la lisibilité du droit. L'adoption d'un agrément similaire pour les actions de groupe nationales et transfrontières, fondé sur les conditions exigeantes énumérées par la directive, paraît, à cet égard, plus opportune : c'est la solution que nous avions adoptée l'an dernier.
Par ailleurs, le texte de l'Assemblée nationale contient encore plusieurs dispositions que le Sénat avait écartées.
Par exemple, la sanction civile en cas de faute dolosive ayant causé des dommages sériels a été restaurée. Outre qu'elle ne paraît pas conforme au principe de proportionnalité des peines, comme au principe de légalité des délits et des peines, elle romprait avec la logique de la responsabilité civile, qui est non pas punitive, mais compensatrice. Une telle évolution nécessiterait, au préalable, une réflexion ou, au moins, une étude d'impact.
L'attestation sur l'honneur a également été reprise. Elle serait demandée au demandeur lors de l'introduction d'une instance. Ce dispositif poursuit un objectif, la prévention des conflits d'intérêts, qu'il ne permet, hélas ! pas d'atteindre : tout au contraire, il fournirait au défendeur le prétexte d'installer un contentieux pénal pour faux dans le contentieux civil, pour allonger encore une procédure déjà pluriannuelle.
Le caractère en principe exécutoire à titre provisoire du jugement sur la responsabilité a aussi été restauré par l'Assemblée nationale. Une telle mesure pourrait complexifier la procédure et engendrer des effets préjudiciables pour les parties. Il semblerait plus opportun de permettre au juge d'ordonner la consignation à la Caisse des dépôts et consignations d'une part des sommes dues par le défendeur.
Enfin, l'article 14 n'intègre pas non plus au régime juridique des actions de groupe plusieurs éléments que le Sénat avait ajoutés pour le parfaire. Je songe à la mise en demeure préalable, qui pourrait éviter d'inutiles procédures d'action de groupe, comme à la procédure d'action de groupe simplifiée, qui pourrait en améliorer la célérité, ou encore à des dispositifs consacrés spécifiquement à la prévention des conflits d'intérêts.
Enfin, je tiens à souligner que les modifications de transposition apportées au texte par l'Assemblée nationale ont, pour l'essentiel, été conservées en l'état, et que, pour oeuvrer à l'élaboration d'un compromis, plusieurs autres dispositions ont été reprises, qu'il s'agisse du registre national des actions de groupe ou de la mise à disposition du public des associations agréées. Je vous propose donc, par un amendement de réécriture globale de l'article 14, d'apporter au régime adopté par l'Assemblée nationale toutes les modifications imposées par les difficultés juridiques qu'il soulève en l'état.
J'en viens aux deux derniers articles délégués à la commission des lois, les articles 42 et 43, qui sont relatifs à des titres de séjour relevant du dispositif « talent ».
L'article 42 procède à la transposition de la directive du 20 octobre 2021, qui a revu le régime de la carte bleue européenne. Ce titre de séjour vise à faciliter l'entrée, le séjour et le travail dans l'Union européenne des travailleurs hautement qualifiés. Sa délivrance est soumise à des conditions de qualification ou d'expérience professionnelles, de durée minimale du contrat de travail et de rémunération.
Cette transposition aurait dû avoir lieu avant le 18 novembre 2023 et son absence a donné lieu, en janvier 2024, à une mise en demeure de la Commission européenne.
La directive part du constat d'un recours limité à ce dispositif, encore méconnu : ces dernières années, le nombre de titres délivrés par la France dans le cadre d'une première demande n'a pas excédé 4 000.
Pour y remédier, la directive assouplit les conditions de sa délivrance ainsi que celles des autres titres de séjour qui lui sont liés, à l'instar de la carte de résident de longue durée et des titres de séjour pour les membres de la famille des titulaires de la carte bleue européenne.
Cet assouplissement se traduit, par exemple, par la réduction de la durée minimale du contrat de travail, qui passe d'un an à six mois ; l'abaissement de la durée d'expérience comparable à un diplôme sanctionnant trois années d'études supérieures pour certains professionnels des technologies de l'information et de la communication ; l'allongement de la durée minimale de validité du titre de séjour ; et la facilitation de l'accès à la carte de résident de longue durée.
Pour ce qui concerne le seuil salarial, la directive opère un renversement de logique : alors que la précédente directive imposait un seuil minimal s'élevant à 1,5 fois le salaire annuel brut moyen constaté dans l'État membre, la directive fixe désormais un plafond situé à 1,6 fois ce salaire annuel et abaisse le seuil minimal à 1 fois ce salaire.
En France, ce seuil a été fixé
à 1,5 fois le salaire annuel brut moyen constaté en
2016 : il n'a pas été actualisé depuis et, en tout
état de cause, les dispositions réglementaires ont
été abrogées lors de la recodification du
code
de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile
(Ceseda) - semble-t-il par erreur -, si bien que les tribunaux
administratifs jugent que cette condition de rémunération n'est
plus opposable aux demandeurs.
Comme vous l'aurez observé, les dispositions de la directive sont, sur de nombreux points, très précises et laissent ainsi peu de marge de manoeuvre aux autorités nationales dans sa transposition.
Le Gouvernement s'est saisi des dispositions optionnelles les plus importantes, qui visent à prévenir les abus en permettant, par exemple, de rejeter les demandes lorsque l'employeur a été sanctionné pour travail illégal ou l'emploi d'étrangers en situation irrégulière.
Dans cet exercice contraint, il me paraît important de ménager un juste équilibre entre l'attractivité du dispositif et la fidélité à sa vocation, qui est le séjour des travailleurs hautement qualifiés. Des exigences trop relâchées - s'agissant, par exemple, du salaire minimal - risqueraient de mener à son dévoiement.
C'est à cet effet que je vous propose un amendement prévoyant que le seuil salarial qui sera fixé par décret en Conseil d'État ne pourra être inférieur à 1,5 fois le salaire annuel brut moyen.
Je vous propose également de transposer une disposition optionnelle supplémentaire visant à lutter contre les abus de ce dispositif, qui permet le retrait du titre de séjour en cas de manquement grave de l'employeur à ses obligations en matière fiscale ou sociale.
Enfin, outre plusieurs amendements rédactionnels, je vous propose un amendement précisant, s'agissant de la délivrance de la carte de résident portant la mention « résident de longue durée - UE », que, conformément à la directive, la condition de durée de résidence s'entend d'une résidence ininterrompue.
Je vous propose d'adopter l'article 42 ainsi modifié.
L'article 43, introduit par l'Assemblée nationale, procède quant à lui à des mesures de coordination relatives à la carte de séjour pluriannuelle « Talent - profession médicale et de la pharmacie » créée par la loi du 26 janvier 2024.
Il s'agit de remédier à un oubli du législateur, qui prive les titulaires de certaines caractéristiques communes au dispositif Talent, comme la délivrance en première admission au séjour ou l'accès des membres de la famille à la carte de séjour pluriannuelle portant la mention « Talent (famille) ».
Je vous propose donc de l'adopter sans modification, sachant que demeure une question quant à l'absence de disposition d'extension et d'adaptation pour l'outre-mer, qui est encore en discussion avec le Gouvernement et qui pourra, le cas échéant, être réglée lors de l'examen en séance publique.
M. Christophe Chaillou. - Pour ce qui concerne l'article 14, vous avez rappelé, monsieur le rapporteur, des débats qui ne sont pas très anciens. Vous vous souvenez sans doute que le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain s'était prononcé favorablement sur la proposition de loi de nos collègues députés Laurence Vichnievsky et Philippe Gosselin. Notre collègue Audrey Linkenheld avait notamment expliqué pourquoi nous estimions que cette proposition de loi allait plutôt dans le bon sens.
Nous ne pouvons aujourd'hui être favorables aux amendements que vous proposez, qui nous paraissent en retrait par rapport à cette proposition de loi.
À l'article 42, certaines propositions nous paraissent un peu surprenantes. Je rappelle que l'objectif de la carte de résident est d'attirer un certain nombre de personnes hautement qualifiées en France ! Il nous semble que les propositions tendant à durcir les conditions d'obtention de cette carte sont un peu contradictoires avec cette volonté d'attirer les talents dans notre pays, de choisir entre les types d'immigration dont on entend souvent parler, y compris dans vos rangs. Si l'on durcit les conditions, les personnes extrêmement qualifiées que l'on vise iront ailleurs.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Où voyez-vous des restrictions supplémentaires à l'article 42 ? Les amendements que je propose transposent fidèlement la directive : 90 % sont rédactionnels et un seul encadre l'exercice du pouvoir réglementaire, dans le respect de la directive. Tout le reste ne fait que découler de la directive.
Du reste, la plupart des éléments qui figurent dans cette transposition marquent plutôt un allègement de la procédure de la carte bleue européenne.
Sur l'article 14, vous êtes d'accord avec nos collègues de l'Assemblée nationale. Soit ! Mais ce qui m'importe, c'est de garantir la sécurité de l'action de groupe pour ceux qui l'intentent et pour les juges qui seront saisis de telles procédures. En l'état, la sanction civile présente plusieurs défauts juridiques, spécialement au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Au-delà, c'est un objet juridique sans commune mesure avec le but recherché, puisqu'elle s'applique à tout, à tous et en tous lieux, et qu'elle n'est pas plus liée à l'action de groupe qu'à une autre infraction. Nous aurions au moins pu la flécher sur l'action de groupe - je rappelle que les débats sur la loi Hamon avaient notamment porté sur la création d'un fonds abondé par une amende de cette nature.
Créer une attestation sur l'honneur, c'est créer un contentieux à l'intérieur même du contentieux, ce qui serait totalement au désavantage des associations et des ONG qui entreprendront une action de groupe. Si vous voulez poursuivre dans cette voie, libre à vous ! Mais vous affaiblirez vous-même un dispositif que vous soutenez.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Il me revient, mes chers collègues, de vous indiquer quel est le périmètre indicatif de la proposition de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents. Je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives aux conditions de recours au marché public dit « partenariat d'innovation », au régime juridique des actions de groupe et aux titres de séjour portant la mention « talent ».
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 13 (délégué)
La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article 13 sans modification.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-83 rectifié procède, en onze pages, à la réécriture de l'article 14, telle que je vous l'ai décrite dans mon propos liminaire.
L'amendement COM-83 rectifié est adopté.
La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article 14 ainsi rédigé.
Articles 15, 16, 17, 18 et 19 (supprimés) (délégués)
La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable de maintenir la suppression des articles 15, 16, 17, 18 et 19.
Article 42 (délégué)
L'amendement rédactionnel COM-73 est adopté.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-74 prévoit que le seuil salarial pour la délivrance de la carte bleue européenne ne peut être inférieur à 1,5 fois le salaire annuel brut moyen, plutôt que d'en laisser la fixation à un décret en Conseil d'État.
M. Christophe Chaillou. - À cette réserve près que fixer ce seuil dans la loi revient à priver les pouvoirs publics d'une certaine marge de manoeuvre...
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. -Alors que le curseur peut être déplacé entre 1 et 1,6, mon amendement prévoit que le seuil ne peut pas être inférieur à 1,5, preuve que nous ne faisons pas les choses au rabais.
L'amendement COM-74 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-75 est adopté.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Afin de prévenir les détournements du dispositif, l'amendement COM-76 permet le retrait du titre de séjour en cas de manquements de l'employeur à ses obligations en matière de sécurité sociale ou de fiscalité.
M. Christophe Chaillou. - C'est effectivement conforme à la directive, mais permettre le retrait de la carte bleue européenne au salarié lorsque l'employeur a manqué à ses obligations revient à sanctionner l'employé. Que l'on fasse porter au salarié la faute de l'employeur nous interroge fortement ! Nous ne sommes pas favorables à cet amendement.
L'amendement COM-76 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-77 est adopté.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-78 porte sur la durée de résidence, en ajoutant les mots « de manière ininterrompue ».
M. Christophe Chaillou. - Nous sommes défavorables à cet ajout. L'exigence d'une résidence régulière de cinq ans paraît suffisante s'agissant de salariés d'une très grande expérience et d'une très grande expertise. Il s'agit d'attirer les talents !
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Nous ne faisons que reproduire les termes de la directive !
L'amendement COM-78 est adopté.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-79 vise à supprimer une disposition d'adaptation pour l'application à Saint-Pierre-et-Miquelon.
L'amendement COM-79 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-80 est adopté.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-81 tend à supprimer une disposition d'adaptation pour l'application à Saint-Barthélemy.
L'amendement COM-81 est adopté.
La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article 42 ainsi modifié.
Article 43 (nouveau) (délégué)
La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article 43 sans modification.
Le sort des amendements sur les articles pour lesquels la commission bénéficie d'une délégation au fond examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 14 |
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|
M. FRASSA, rapporteur pour avis |
COM-83 rect. |
Réécriture du régime unifié de l'action de groupe pour remédier aux difficultés juridiques qu'il soulevait. |
Adopté |
|
Article 42 |
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|
M. FRASSA, rapporteur pour avis |
COM-73 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
|
M. FRASSA, rapporteur pour avis |
COM-74 |
Seuil salarial minimal de 1,5 fois le salaire annuel brut moyen pour la délivrance de la carte de séjour pluriannuelle "talent - carte bleue européenne" |
Adopté |
|
M. FRASSA, rapporteur pour avis |
COM-75 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
|
M. FRASSA, rapporteur pour avis |
COM-76 |
Faculté de retirer la carte de séjour pluriannuelle "talent - carte bleue européenne" en cas de manquement de l'employeur à ses obligations en matière de sécurité sociale, de fiscalité, de droits des travailleurs ou de conditions de travail. |
Adopté |
|
M. FRASSA, rapporteur pour avis |
COM-77 |
Amendement rédactionnel. |
Adopté |
|
M. FRASSA, rapporteur pour avis |
COM-78 |
Précision du caractère ininterrompu de la résidence pour la délivrance de la carte de résident portant la mention « résident de longue durée - UE ». |
Adopté |
|
M. FRASSA, rapporteur pour avis |
COM-79 |
Suppression d'une disposition d'adaptation pour l'application à Saint-Pierre-et-Miquelon |
Adopté |
|
M. FRASSA, rapporteur pour avis |
COM-80 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
|
M. FRASSA, rapporteur pour avis |
COM-81 |
Suppression d'une disposition d'adaptation pour l'application à Saint-Barthélemy |
Adopté |