C. LE CHOIX LOGIQUE D'UNE RÉFORME PARAMÉTRIQUE REPOSANT SUR LES SEULS ASSURÉS
1. Un cocktail allongement de la durée de cotisation / augmentation de l'âge légal de liquidation
a) L'âge de départ en retraite serait progressivement porté à 64 ans d'ici 2030
Aux termes de l'article 7 du présent projet de loi de financement rectificative, l'âge légal d'ouverture des droits (AOD) devrait être porté de 62 ans à 64 ans d'ici 2030, à raison d'un trimestre par an à partir du 1 er septembre 2023. Les natifs du second semestre 1961 seraient les premiers concernés avec un âge de départ porté à 62 ans et trois mois.
Calendrier du relèvement de l'âge légal de départ en retraite
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Date d'entrée en vigueur |
Générations |
Age légal d'ouverture des droits |
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1 er septembre 2023 |
Personnes nées à compter du 1 er septembre 1961 |
62 ans et 3 mois |
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2024 |
1962 |
62 ans et 6 mois |
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2025 |
1963 |
62 ans et 9 mois |
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2026 |
1964 |
63 ans |
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2027 |
1965 |
63 ans et 3 mois |
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2028 |
1966 |
63 ans et 6 mois |
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2029 |
1967 |
63 ans et 9 mois |
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2030 |
1968 |
64 ans |
Source : commission des finances du Sénat
La majoration de l'âge de départ peut apparaître en première analyse comme le dispositif le plus efficace aux fins de ralentissement de la progression des dépenses et de majoration des recettes. Comme l'a relevé la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES), le relèvement opéré dans le cadre de la réforme dite Woerth de 2010 (passage de 60 à 62 ans) 6 ( * ) aura eu pour incidence une baisse d'environ 0,6 point de PIB des pensions en 2016, soit l'année de la fin de la montée en charge de la réforme, et permis dans le même temps une majoration des recettes de l'ordre de 0,15 point de PIB 7 ( * ) . L'effet s'atténue par la suite, s'agissant des pensions, par la majoration des arrérages servis qui bénéficient de la prolongation d'activité.
Il convient de souligner à ce stade que le relèvement de l'âge d'ouverture des droits accélère un mouvement déjà constaté de manière empirique. L'âge conjoncturel de départ à la retraite, soit l'âge de départ moyen neutralisé des effets de calendrier et de structure démographique, s'élevait ainsi à 62,3 ans en 2020 tous régimes confondus, contre 60,5 ans en 2010 . Le Conseil d'orientation des retraites estime, dans son rapport de septembre dernier, qu'il devrait atteindre, de manière spontanée, 63,9 ans en 2040.
b) La durée de cotisation requise pour obtention du taux plein serait portée à 43 annuités dès 2030
La majoration de deux ans de l'âge légal de départ est couplée à une accélération de la progression de la durée de cotisation pour atteindre 43 annuités , prévue par la réforme dite « Touraine », adoptée en 2014 8 ( * ) . Celle-ci prévoit, pour les personnes nées en 1973 ou après, que la durée d'assurance requise pour l'obtention d'une retraite sans décote, augmente progressivement d'un trimestre tous les trois ans, entre 2020 et 2035, pour atteindre 43 ans (172 trimestres). Le projet de loi propose de porter progressivement la durée d'assurance à 43 ans dès 2027. Cette accélération concernerait les générations nées à partir de 1961. Cette progression de la durée d'assurance requise conduit inévitablement à un report des départs et donc à une majoration de l'âge de départ effectif.
L'âge de la suppression de la décote, soit l'âge à compter duquel un cotisant ne disposant pas de la totalité de ses trimestres peut liquider sa pension sans que celle-ci ne soit réduite à due concurrence, reste fixé à 67 ans.
Durées d'assurance proposées par la réforme
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Générations |
Durée d'assurance mise en place par la réforme Touraine |
Durée d'assurance proposée par le projet de loi |
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1960 |
41 ans et trois trimestres (167 trimestres) |
41 ans et trois trimestres (167 trimestres) |
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1 er janvier - 31 août 1961 |
42 ans (168 trimestres) |
42 ans (168 trimestres) |
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1 er septembre - 31 décembre 1961 et 1962 |
42 ans (168 trimestres) |
42 ans et 1 trimestre (169 trimestres) |
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1963 |
42 ans (168 trimestres) |
42 ans et 2 trimestres (170 trimestres) |
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1964 |
42 ans et 1 trimestre (169 trimestres) |
42 ans et 3 trimestres (171 trimestres) |
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1965, 1966 |
42 ans et 1 trimestre (169 trimestres) |
43 ans (172 trimestres) |
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1967, 1968, 1969 |
42 ans et 2 trimestres (170 trimestres) |
43 ans (172 trimestres) |
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1970, 1971 et 1972 |
42 ans et 3 trimestres (171 trimestres) |
43 ans (172 trimestres) |
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1973 et suivantes |
43 ans (172 trimestres) |
43 ans (172 trimestres) |
Source : commission des finances du Sénat
c) Une contrepartie : une progression attendue du montant des pensions
Pour les générations concernées, l'augmentation attendue de la durée d'activité devrait, mécaniquement, engendrer une hausse des arrérages servis. Sa combinaison avec la mesure d'augmentation du minimum contributif prévue à l'article 12 devrait induire une majoration de l'ensemble des pensions. Seules les personnes en situation de surcote verraient leurs pensions diminuer.
Variation du niveau de la pension à la
liquidation
par grande catégorie de départ et par
génération
Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites, janvier 2023
d) Une clause de revoyure inévitable ?
La mise en oeuvre, à compter du 1 er septembre 2023, de la réforme paramétrique pourrait conduire à une baisse des dépenses de retraite de l'ordre de 0,2 milliard d'euros en 2023 , 50 000 cotisants étant conduits à décaler leur âge de départ.
La rapporteure pour avis rappelle cependant que le relèvement de l'âge d'ouverture des droits à 64 ans ne constitue pas, à long terme, un gage d'équilibre pour le système des retraites . Dans son rapport de septembre 2022, le Conseil d'orientation des retraites note que pour parvenir à équilibrer le système, dans le cadre de la convention EPR et en retenant un taux de croissance de la productivité à 1 %, l'âge moyen de départ devrait être porté à 64,3 ans en 2032 avant d'atteindre 65,4 ans à l'horizon 2070. Si le taux de croissance de la productivité venait à se limiter à 0,7 %, soit la moyenne constatée au cours des dix dernières années, l'âge de départ devrait atteindre 66,5 ans en 2070.
Évolution prévisionnelle de l'âge
conjoncturel de départ à la retraite
avant la mise en oeuvre
de la réforme paramétrique
(en années)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données du rapport de septembre 2022 du Conseil d'orientation des retraites
Cette perspective rend de fait légitime la mise en oeuvre d'une clause de revoyure d'ici 2030 pour appréhender les effets de la réforme sur l'âge moyen de départ. Il s'agira alors d'envisager, si l'équilibre n'était pas atteint, un nouveau relèvement de l'âge d'ouverture des droits ou de revoir fondamentalement la nature même du système des retraites en France : mise en place de points, introduction d'une dose de capitalisation...
Reste, enfin, une interrogation sur la crédibilité de la date retenue pour le lancement de la réforme , plusieurs caisses auditionnées par la rapporteure pour avis indiquant des délais inévitables pour adapter leurs outils. Il convient surtout de ne pas mésestimer les difficultés pour les petites entreprises ou les collectivités territoriales d'anticiper les comportements de leurs salariés concernés au premier chef par la réforme.
2. ... qui écarte en principe une augmentation du coût du travail ou une baisse des pensions
Comme le relève le Conseil d'orientation des retraites dans son rapport de septembre 2022, outre la condition d'âge , les deux autres leviers pour agir sur le solde d'un système des retraites par répartition consistent en une majoration des taux de cotisation ( tax gap ) ou une diminution des prestations ( pension gap ).
Tout autre dispositif, à l'image de la création d'une taxe visant l'activité économique , constituerait une remise en question de l'essence même du système par répartition . La rapporteure pour avis reconnaît, comme le Comité de suivi des retraites (CSR) dans son avis de septembre 2022, que la montée en puissance des avantages non-contributifs comme des allègements de cotisations sur les bas salaires a d'ores et déjà fragilisé le lien entre cotisations et prestations. La mise en place d'un nouveau prélèvement conduirait à s'éloigner du principe fondamental du système actuel selon lequel le droit à retraite est un retour proportionné sur les cotisations qu'on a versées dans le passé.
a) Une augmentation en trompe-l'oeil des cotisations patronales
Si elle n'est pas mentionnée dans le présent projet de loi de financement rectificative, le Gouvernement a, d'ores et déjà, annoncé une majoration du taux de cotisation employeur à la branche vieillesse du régime général de 0,12 point à compter du 1 er janvier 2024 . Cette progression serait cependant intégralement compensée par une diminution du même ordre de la contribution patronale à la branche Accidents du travail / Maladies professionnelles (AT/MP), excédentaire depuis plusieurs exercices.
Évolution prévisionnelle des soldes des
branches AT/MP et vieillesse
avant réforme
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après l'annexe au projet de loi de financement rectificative
Cette hausse du taux contribuerait à renforcer les ressources de la branche vieillesse de 0,8 milliard d'euros en 2024 puis 0,9 milliard d'euros l'année suivante. A l'horizon 2030, la branche bénéficierait d'une ressource supplémentaire de 1 milliard d'euros.
En prévoyant une compensation intégrale, le Gouvernement fait le choix de repousser une majoration du coût du travail qui aurait pu paraître en contradiction avec son objectif concomitant de parvenir au plein emploi.
L'option d'une augmentation des cotisations avait été envisagée par le Conseil d'orientation des retraites en septembre dernier. En retenant, dans le cadre de la convention EPR, une hypothèse de 1 % de croissance annuelle des revenus d'activité et un taux de chômage de 7 %, le COR concluait à la nécessité de majorer immédiatement le taux de prélèvement :
- de 1,4 point pour permettre au système d'être équilibré à l'horizon 2050 ;
- de 1,8 point pour permettre au système d'être équilibré à l'horizon 2070 .
Taux de cotisation légaux en 2020 9 ( * )
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Population affiliée |
Taux légaux de cotisation (salarié et employeurs) |
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Salariés du secteur privé et artisans/commerçants |
27,7 % / 24,75 % |
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Fonctionnaire de l'État (civils) |
90,4 % |
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Fonctionnaires de l'État (militaires) |
142,2 % |
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Fonctionnaires territoriaux et hospitaliers |
46,8 % |
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Professionnels libéraux (hors avocats) |
19,9 % |
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Non-salariés agricoles |
18,9 % |
Source : Conseil d'orientation des retraites, rapport annuel de septembre 2022
En retenant, comme dans son scenario central un taux de chômage à 4,5 %, le Gouvernement table, quant à lui, sur une progression du taux par cotisant de 0,8 point en 2027 et 0,9 point en 2032. Ce relèvement conduirait à majorer la cotisation annuelle moyenne par salarié de 408 euros à l'horizon 2027 et de 442 euros trois ans plus tard.
Hausse moyenne annuelle de cotisations permettant
d'équilibrer
le système des retraites
Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites, janvier 2023
La rapporteure pour avis estime qu'une telle augmentation des prélèvements sociaux pourrait générer des effets pervers tant sur le marché de l'emploi qu'en matière de pouvoir d'achat et ne saurait être envisagée plus avant. Elle rappelle en outre les interrogations du Comité de suivi des retraites qui, dans son avis de septembre 2022, pose la question d'une répartition d'une éventuelle augmentation des prélèvements entre régimes de base et complémentaires, les seconds ayant tendance ces dernières années à dégager d'importants excédents.
b) La progression annoncée des cotisations à la CNRACL
Au-delà de cette majoration en faveur de la CNAV, le Gouvernement annonce dans une des études d'impact annexées au projet de loi de financement rectificative une augmentation d'un point du taux de cotisation patronale versée à la Caisse nationale des retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) à partir de 2024. Le rendement de la mesure est estimé à 0,6 milliard d'euros par an jusqu'en 2028 puis 0,7 milliard d'euros à cette date. Cette augmentation est censée répondre à la dégradation de la situation financière du régime, à laquelle la réforme paramétrique ne répond qu'imparfaitement. Pour mémoire, le déficit de la caisse s'est élevé à 1,22 milliard d'euros en 2021. Le Gouvernement avait estimé lors de l'élaboration de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie que les déficits cumulés de la Caisse devraient atteindre 9,2 milliards d'euros à l'horizon 2023. Ces déficits sont repris jusqu'à fin 2023 par la Caisse d'amortissement de la dette sociale.
Solde de la CNRACL en 2021
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport annuel des comptes de la CNRACL 2021
Les prévisions 2022-2026 font apparaitre :
- un solde technique négatif , soit la différence entre les cotisations et les prestations, qui se dégrade fortement, d'environ 1,5 milliard d'euros par an et devrait atteindre 7,2 milliards d'euros en 2026 ;
- un endettement croissant : 161 millions d'euros en 2023 puis 554 millions d'euros en 2026.
La seule réforme paramétrique contenue dans le présent projet de loi de financement rectificative conduirait à améliorer le solde technique de la caisse d'environ 700 millions d'euros à l'horizon 2030, principalement du fait des prestations. Cet effet positif s'atténuerait toutefois rapidement après 2032. L'augmentation du taux de cotisation , couplée à la réforme paramétrique, induirait, de son côté, une amélioration plus pérenne du solde technique, d'environ 1 milliard d'euros. Elle resterait cependant insuffisante pour enrayer le creusement du déficit technique. Estimé à 14,9 milliards d'euros en 2050 sans réforme, il atteindrait encore 13,7 milliards d'euros la même année, après réforme et augmentation du taux de cotisation employeurs.
Cette progression du taux de cotisation devrait, selon le Gouvernement, être compensée. Cette annonce interroge de fait sur l'effet toutes administrations publiques, de la mesure. Cette compensation devrait a priori passer par une augmentation, en loi de finances, de la dotation globale de fonctionnement versée aux collectivités territoriales, ainsi que des crédits versés aux hôpitaux dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale. Rien n'indique que cette compensation serait reconductible.
La rapporteure pour avis s'interroge sur la solution mise en avant par le Gouvernement en vue d'augmenter les ressources de CNRACL . Elle note, en effet, que celle-ci est la deuxième contributrice nette au dispositif de compensation démographique. Mécanisme de rééquilibrage financier entre les régimes obligatoires d'assurance vieillesse, la compensation généralisée ou démographique, prévue aux articles L. 134-1 et L. 134-2 du code de la sécurité sociale, vise à pallier les inégalités provenant des déséquilibres démographiques et des disparités de capacités contributives entre les différents régimes d'assurance vieillesse. Elle se traduit par des transferts de solidarité entre régimes, en faveur de ceux disposant des ratios démographiques les plus déséquilibrés. 12 régimes de salariés 10 ( * ) et 4 régimes de non-salariés 11 ( * ) sont concernés par ce dispositif. Le montant de ces transferts est calculé en prenant pour hypothèse la constitution d'un régime unique fictif versant à chaque retraité de droit direct âgé de 65 ans ou plus, une prestation commune, unique, égale à la pension moyenne la plus basse des régimes de salariés.
La CNRACL fait partie avec 6 autres régimes des caisses contributrices nettes. Le montant de cette contribution est estimé à 670 millions d'euros en 2023, soit un montant quasiment équivalent à celui que génèrerait une progression d'un point du taux de cotisation. La suppression de la participation au régime de la Caisse pourrait donc constituer une réponse au déséquilibre financier qu'elle connaît, sans solliciter par ailleurs employeurs publics et budget de l'État.
Régimes contributeurs au mécanisme de compensation démographique en 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
c) L'impossible baisse des pensions
Le Conseil d'orientation des retraites a également modélisé un rééquilibrage du régime par l'intermédiaire d'une baisse du niveau des pensions . En retenant un taux de croissance des revenus d'activité de 1 % et un taux de chômage de long terme de 7 %, la baisse des pensions devrait immédiatement atteindre 5,4 % de leur montant afin d'assurer un équilibre du régime sur les 25 prochaines années . Cette diminution serait portée à 5,9 % pour équilibrer le système à l'horizon 2070 .
Se fondant sur un taux de chômage à long terme, le Gouvernement estime de son côté que la pension moyenne devrait être diminuée de 684 euros en 2027 puis 719 euros en 2030 afin de parvenir à équilibrer à ces dates le système des retraites.
Baisse annuelle de la pension moyenne permettant
d'équilibrer
le système des retraites
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites, janvier 2023
La rapporteure pour avis estime qu'une baisse des arrérages constituerait une remise en cause du pacte intergénérationnel qui fonde le système même de répartition . Elle rappelle que la durée moyenne annuelle du travail a diminué de 6,8 % entre la carrière d'un cotisant né en 1950 et celle d'un cotisant né en 1980. En corrigeant ces données des différences de durée d'assurance requises, ce surplus d'heures pour les personnes nées en 1950 équivaut à un peu moins d'une année et demie de cotisations supplémentaires.
Elle relève, en outre, que le niveau de vie des retraités ne saurait constituer un argument valable à l'avenir. Le niveau de vie médian des retraités atteignait, en 2019, 1 878 euros mensuels. Ce montant reste supérieur à celui constaté pour l'ensemble de la population : 1 837 euros. Il convient néanmoins de rappeler à ce stade que les arrérages de pension représentent 72 % des revenus des retraités.
Niveau de vie mensuel par décile en 2019
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport du Conseil d'orientation des retraites de septembre 2022
Le niveau de vie relatif des retraités, soit le niveau moyen des retraités rapporté à celui de la population, était, de son côté, estimé à 101,5 % en 2019. Ce niveau est cependant appelé à chuter, compte-tenu de la baisse annoncée de la pension relative (cf supra ) dans les années à venir. Le niveau de vie relatif des retraités s'établirait ainsi, selon le COR, entre 89,9 % et 94,8 % en 2040 et entre 75 % et 87,2 % en 2070. Une telle diminution incite donc à une extrême prudence s'agissant du levier relatif au niveau des pensions.
Plus largement, la rapporteure pour avis rappelle que l'article L111-2-1 du code de la sécurité sociale met en avant la notion d'équité intergénérationnelle comme principe constitutif du régime des retraites par répartition. Les assurés doivent ainsi bénéficier « d'un traitement équitable au regard de la durée de la retraite, comme du montant de leur pension, quels que soient leur sexe, leurs activités et parcours professionnels passés, leur espérance de vie en bonne santé, les régimes dont ils relèvent et la génération à laquelle ils appartiennent ». L'appréciation de l'équité passe par un indicateur, le taux de rendement interne (TRI), qui agrège l'ensemble de ces critères. Le Conseil d'orientation des retraites met en avant cet indicateur, en retenant le cas-type d'un non-cadre du secteur privé à carrière complète.
Il ressort des travaux du COR que le taux de rendement interne n'a cessé de diminuer entre les générations 1940 et 1975. Il ne devrait reprendre une légère progression qu'au-delà de la génération 1975, en raison notamment de périodes de croissance plus dynamiques que par le passé. Dans ces conditions, une baisse du niveau des pensions contribuerait à affaiblir davantage le TRI et remettrait en cause le principe d'équité intergénérationnelle.
Taux de rendement interne du cas type de salarié
non-cadre du secteur privé
à carrière complète
(actualisation selon les prix)
Source : Conseil d'orientation des retraites, rapport de septembre 2022. Quatre hypothèses de croissance des gains de productivité ont été retenues
* 6 Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.
* 7 Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques, Effets indirects d'un relèvement de l'âge d'ouverture des droits. Séance du Conseil d'orientation des retraites, 27 janvier 2022.
* 8 Loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites.
* 9 Les taux de cotisations retenus pour les fonctionnaires d'État et les militaires intègrent la contribution de l'État destinée à équilibrer le régime.
* 10 Les régimes de salariés sont les suivants : Caisse nationale d'assurance-vieillesse - CNAV, Régime des salariés agricoles, régime des fonctionnaires civils et militaires de l'État, caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales - CNRACL, Fonds spécial des ouvriers des établissements industriels de l'État - FSPOEIE, Régime des mines, CRP RATP, CPRP SNCF, Régime des marins, régime des industries électriques et gazières, régime des clercs et des employés de notaires, Banque de France).
* 11 Les quatre régimes de non-salariés sont les suivants : Exploitants agricoles, Caisse nationale des barreaux français, Sécurité sociale des travailleurs indépendants et Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales.